Децентралізація як чинник розвитку сільських територіальних громад в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ЯК ЧИННИК РОЗВИТКУ СІЛЬСЬКИХ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД В УКРАЇНІ

О.М. Титаренко

к. н. держ . упр., доцент, докторант кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління змістом, Національна академія державного управління при Президентові України, м. Київ

У статті проаналізовано теоретичні основи та концептуальні домінанти управління провадженням політики децентралізації в Україні як фундаментального чинника забезпечення збалансованого розвитку сільських територіальних громад у контексті переходу держави до сталого розвитку. Визначено комплекс перешкод на шляху децентралізації влади і важливість запровадження реформи у контексті забезпечення переходу держави та її регіонів до сталого розвитку. Досліджено проблеми децентралізації та розбудови дієвих сільських територіальних громад, ідентифіковано загрози і ризики. Доведено, що активізація процесів децентралізації - формує організаційно-економічну та управлінську основу для посилення демократії, забезпечення надійності функціонування сільського господарства, раціоналізації використання природо-ресурсного потенціалу.

Ключові слова: децентралізація, розвиток, сільські територіальні громади.

In the article theoretical bases and conceptual dominants of management realization of politics of decentralization are analyzed in Ukraine as a fundamental factor of providing of the balanced development of rural territorial communities in the context of transition of the state to steady development. The complex of obstacles on the way of decentralization of power and importance of input of reform are certain in the context of providing of transition of the state and his regions to steady development. The problems of decentralization and development of effective rural territorial communities are investigational, threats and risks are identified. It is well-proven that activation of processes of decentralization - forms organizationally-economic and administrative basis for strengthening of democracy, providing of reliability of functioning of agriculture, rationalization of the use of raw material and resource potential.

Keywords: decentralization, development, rural territorial communities.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Об'єктивним є признати, що Україна -- одна з небагатьох держав світу, потенційно здатних забезпечити всім необхідним реалізацію процесів переходу регіональних соціально-економічних систем до сталого та динамічного розвитку. Безумовно, цьому сприяють: а) відповідне географічне розташування (через територію проходять міжнародні торговельні та логістичні шляхи, які афілійовано до міжнародних транспортних коридорів); б) адаптивні природно-кліматичні умови; в) достатній масштаб розвиненості природо-ресурсного потенціалу; г) унікально родючі землі та розмаїття природних ресурсів, які включають у себе не лише традиційні енергоносії -- вугілля, нафту і газ, а й стратегічний ресурс/ резерв для розвитку альтернативної енергетики (доведено у науковій праці [1]). Але, водночас, можна підтвердити і про те, що, на даний час, Україна -- перетворилась із суб'єкта у об'єкт міжнародних відносин із недостатньо розвиненою системою державного, регіонального і місцевого управління, незбалансованим функціонуванням територій - особливо, на регіональному і місцевому рівнях. Оскільки, наша країна - є, надзвичайно інституціонально централізованою державою (визнано та підтверджено у науковій роботі [2]).

Слід засвідчити і те, що в Україні за роки її новітньої незалежності закладені конституційні засади місцевого самоврядування - ратифікована Європейська Хартія місцевого самоврядування, ухвалено низку базових нормативно-правових актів, які, певною мірою, створюють достатні системно-універсальні, нормативно-правові, організаційно-економічні, когнітивно-інформаційні та фінансові основи для запровадження у практику та удосконалення його діяльності. Проте, від часу ухвалення Конституції України та базових, для місцевого самоврядування, нормативно-правових актів у площині децентралізації, зберігаються суттєві диспропорційності та архаїзми радянської системи розбудови адміністративно-територіального устрою, як основи для існування нераціональної територіальної організації влади, малоефективного управління суспільним розвитком на відповідній території (у т. ч. і сільськими територіальними громадами) [3].

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми і на які спирається автор, виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми, котрим присвячується означена стаття. Теоретичним, методологічним та концептуальним аспектам вирішення багатогранних науково-прикладних проблем раціоналізації функціонування системи як місцевого самоврядування, так і регіонального управління сталим розвитком сільських територіальних громад присвячені розробки і наукові праці В. Бакуменко, О. Бориславської, О. Бородіної, М. Братковського, І. Грицяка, В. Гройсмана, Б. Данилишина, В. Куценко, В. Мамонова, Я. Остафійчука, О. Попової, І. Прокопи та інших. Проте, не зважаючи на попередні наукові здобутки, завдання щодо ідентифікації процесів децентралізації в якості конститутивно-ключового чиннику розвитку сільських територіальних громад в Україні потребують подальшого системного дослідження за урахуванням сучасних умов функціонування національного господарства (в ресурсних обмеженнях при постійному нарощенні суспільно-політичних загроз і ризиків українському державотворенню).

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Метою статті - є теоретико-концептуальне обґрунтування та дефініційне визначення децентралізації в якості конститутивно-ключового чинника розвитку сільських територіальних громад в Україні в ресурсних обмеженнях, активізація якої стає визначальним напрямом у площині раціоналізації місцевого самоврядування у контексті забезпечення переходу держави до сталого розвитку.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів. У контексті розв'язання завдання щодо визнання децентралізації - фундаментальним чинником розвитку сільських територіальних громад в Україні признаємо таке: останні - є процесами посилення ролі територіальних громад із наданням їм права самим розпоряджатися землями, котрі перебувають як у межах населених пунктів, так і поза ними [5]. При цьому, варто також зазначити, що існуюча, наразі, в Україні система організації влади на місцевому рівні не відповідає загальноприйнятим європейським принципам, закладеним в Європейській Хартії місцевого самоврядування, яка є, також, і частиною законодавства України. Фактично, розвиток місцевого самоврядування зупинився на рівні територіальних громад -- міст обласного значення, оскільки [1; 6], переважна більшість територіальних громад через їх надмірну подрібненість та надзвичайно слабку фінансову базу виявляється неспроможною до виконання повноважень місцевого самоврядування. Звідси, підтвердимо об'єктивність наступного твердження, що засвідчено у джерелі [7]: функціонування місцевого самоврядування за таких умов не спрямовано на реалізацію його головного призначення у сільській місцевості -- створення та підтримки сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, надання мешканцям сільських територіальних громад якісних і доступних публічних послуг на основі сталого розвитку дієздатної громади (передбачених у [8; 9]).

Відбудова незалежної демократичної України на сьогодні, в числі першочергових завдань забезпечення переходу де сталого розвитку регіонів, вимагає вирішення, насамперед, проблеми ефективного управління сільськими територіями. При цьому, вибір принципів і пріоритетів вказаного напряму соціально-економічного розвитку особливо важливий у зв'язку з існуючими великими територіальними відмінностями у природних, економічних, технологічних, культурних та соціальних умовах країни. Тому, зрозуміло, на переконання автора статті, що власне основний акцент у вирішенні цієї проблематики в ресурсних обмеженнях слід робити на територіальну специфіку функціонування сільських громад в Україні. Під нею дослідник розуміє певну структурно-функціональну цілісність певного мікро регіону, що має свої, властиві лише йому природний, виробничий, технологічний, соціальний і науковий потенціал (визначальних компонент, виокремлених із чотирьох провідних груп стратегічного потенціалу держави [3]), формалізованого за урахування як реальної еколого-географічної ситуації в межах територіальної громади, так і виразних закономірностей формування, нарощення та раціоналізації використання його природо-ресурсного потенціалу.

Враховуючи те (визнано та доведено у джерелах [2; 10]), що децентралізація означає такий спосіб ідентифікації, формулювання та розмежування завдань і, відповідно, специфічних функцій суб'єктів управління, за якого більшість із них делегується та передається з рівня центральних органів на рівень нижчий і стає реальними цільовими завданнями та повноваженнями органів нижчого рівня. Звідси, відповідно, процеси децентралізації сільських територіальних громад, признаючи [7]:

- за мету «підвищення ефективності роботи державного механізму й активізації розвитку регіонів ….. на засадах демократії, а показниками такої ефективності й активізації є повноцінне забезпечення прав, законних інтересів та обов'язків місцевого населення, структурованого в комунально-муніципальні та регіональні колективи, а також органи територіальної самоорганізації»;

- доцільність одночасного провадження двох типів децентралізації: адміністративної (бюрократичної) і демократичної;

повинні, більшою мірою, спрямовуватися на створення розгалуженої та дієвої системи місцевого самоврядування, коли місцеві завдання і проблеми вирішуються не представниками центрального апарату, а особами, обраними місцевим населенням в межах певної територіальної громади. Тому, суб'єктам на мікрорівні не слід відмовлятися від провадження заходів у площині активізації адміністративної децентралізації (розширення компетенції місцевих адміністративних органів), діючи, у межах своєї компетенції самостійно та незалежно від загальної системи державного і регіонального управління.

Разом із тим, за останні три роки в Україні щодо реалізації у скорочені терміни обох типів децентралізації виявилися нові системно-універсальні загрози, ризики і виклики українському державотворенню, які суттєво: а) уповільнюють імплементацію нормативно-правових засад введення децентралізації; б) елімінують потенційно-факторні детермінанти активізації цих процесів; в) впливають на ситуацію з виконанням провідних соціально-економічних завдань у регіонах і, більшою мірою, саме на місцевому рівні - а, саме, на рівні сільських територіальних громад. Відтак, за урахування науково-прикладних розробок [1 - 3] та домінант, обґрунтованої у [11] концепції сталого розвитку реального сектору економіки та сільських територіальних громад Дніпропетровщини, автор статті підтверджує про таке:

По-перше, наразі, в Україні існує:

- різке зростання трудової міграції з проблемних та депресивних територій, а також із зони проведення антитерористичної операції (це, як правило, із сільської місцевості та районних центрів) до центрів більшої економічної активності, якими, переважно, є обласні центри, столиця та промислові осередки (Дніпропетровськ, Запоріжжя, Кривий Ріг, Полтава тощо). Наслідком стає - суттєве скорочення кількості населення на селі та у малих населених пунктах -- селищах і районних центрах;

- низька активність громадськості у процесах демократизації суспільства та усунення від вирішення фінансово-економічних, соціальних, екологічних і культурних проблем усталеного розвитку сільських територіальних громад.

По-друге, у містах обласного значення суттєво посилилася концентрація виробничих, фінансових, людських та інших видів ресурсів. Зрозуміло, що це відбувається, виключно, за рахунок периферії. При чому, у найгіршому становищі опиняються, насамперед, малі міста, села і райцентри, життєдіяльність яких залежить від збалансованості та надійності функціонування одного-двох підприємств (низько ефективних та енергозатратних), сільськогосподарських об'єднань тощо. І тому, в умовах суспільно-політичної та фінансово-економічної кризи, деякі з сільських населених пунктів поставлені на межу виживання.

По-третє, невпинне зростання регіональних диспропорцій в економічному розвитку, загрозливе падіння обсягів випуску промислової продукції, нагромадження вимірів соціально-економічній нерівності функціонування між індустріальними центрами та сільською місцевістю - повсякденно призводять до: а) дезінтеграції єдиного економічного простору України; б) зростання тенденцій до замикання регіональних економік; в) падіння рівня і якості життя населення тощо. При цьому, існують:

- суттєва обмеженість і нечіткість визначення прописаних у нормативно-правових актах та законодавчих документах повноважень місцевих органів;

- відмова корелянтів різного рівня від активної перебудови сучасної системи державного, регіонального та місцевого управління, що пояснюється тим, що, Україна, наразі, є унітарною державою, а це передбачає централізацію управління та розбудову архітектури інституцій за принципами функціонування Х-інституціональної матриці.

По-четверте [12], в Україні протягом тривалого часу:

а) інтереси сільського населення не враховувалися належним чином (зазвичай, ігнорувалися). При цьому, був відсутній контроль за діяльністю великого бізнесу в межах територій, розподілених за сільськими територіальними громадами - Агро холдинги, привласнюючи екологічну ренту, забруднюючи навколишнє природне середовище, не відшкодовували сільським жителям збитків (у т.ч. і за погіршення якості орендованих земель), відмовлялися від розбудови об'єктів інфраструктури села, залишаючи більшість селян від роботи і засобів для існування;

б) при розробленні та затвердженні цільових програм розвитку сільського господарства, забезпечення високого рівня його енергоефективності чи соціально-економічного розвитку, а також при реалізації аграрної політики - усі вони фінансувалися за остаточним принципом;

в) має місце різновекторність динаміки аграрного, природо-ресурсного і сільського розвитку: при зростанні сільськогосподарського виробництва - сільські жителі, їхні громади та село, загалом, - занепадають та не мають можливості впливати на процеси: землевпорядкування; раціоналізації використання та охорону землі; забезпечення продовольчої безпеки і створення екологічно безпечних умов для ведення сільськогосподарської діяльності та проживання громадян у сільській місцевості.

Зрозуміло, що і надалі уникати широкого обговорення даної проблеми та елімінування існуючих перешкод на шляху її вирішення науковою спільнотою та у суспільстві - є не можливим. Певним чином узагальнюючи викладене вище, признаємо об'єктивним наступне твердження: разом із тим, на сьогодні даремно шукати аналоги формування та реалізації дієвої стратегій державного розвитку та забезпечення збалансованого і надійного функціонування сільських територій серед інших країн світу - без реального провадження процесів децентралізації в Україні на демократичних засадах за урахування у доктринальних програмах (за цією площиною) визначальних домінант відповідного типу Концепції та Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020» [8]. Оскільки, децентралізація - є провідною і визначальною формою розвитку демократії на шляху реалізації інтеграційного вибору нашої держави. І, лише активне провадження цих процесів у практику господарювання та управління, а також реалізація адекватної реальним процесам державної політики регулювання земельних відносин на демократичних засадах дозволить, за збереження єдності держави у регіональному вимірі, її інституцій та суверенітету [13]: а) розширити повноваження для місцевого самоврядування; б) здійснити реальну розбудову дієвих, ефективних і самодостатніх сільських територіальних громад; в) активізувати сільське населення та надання повноважень для можливостей використання потенціалу територій та раціоналізації освоєння природо-ресурсного потенціалу і забезпечення власних потреб та інтересів; г) звузити сферу корпоративного впливу сучасної системи державного управління на суспільство, а також і політичних еліт у площині елімінування певного стану «недосконалості» провадження виробничо-господарської діяльності щодо формування, нарощення, трансляції та освоєння наявного стратегічного потенціалу регіонів, замінюючи цей вплив механізмами саморегуляції, виробленими вже самою українською спільнотою; д) зменшити витрати (різних видів ресурсів, резервів і можливостей) держави і, відповідно, платників податків на утримання державного апарату.

В Україні вже розпочато розроблення та запровадження наукових засад нової державної політики управління територіями на демократичних засадах (репрезентовано у [4 - 10]). І, у цьому контексті - одним із найбільш перспективних напрямів протидії сьогоденним загрозам (кризовим викликам результативність реалізації стратегічного інструментарію децентралізації влади в державі; ризикам українському державотворенню; відновленню позитивної соціально-економічної динаміки, регенерації України та її територіальних громад) - є консолідація місцевих ресурсів цілеорієнтованого розвитку та оптимізація їхнього використання на основі узгодження економічних інтересів і об'єднання зусиль регіонів, держави, бізнесу і громадськості. Практична реалізація на практиці такого підходу, у площині розбудови місцевого самоврядування на рівні сільських територіальних громад, полягає у терміновому запровадженні у життя (у загально державницькому вимірі за усіма територіями) нової регіональної політики реалізації каскадного формату виробничо- і сільсько- господарської міжрегіональної та міжгалузевої взаємодії [1; 14; 15]. А, це, передусім, передбачає: а) застосування принципово інших (демократичних) форматів відносин між «центром» і «регіонами»; б) відмову від патерналістських очікувань останніх, щодо гарантованої та регулярної державної допомоги розвитку сільського господарства на місцях; в) перехід регіонів та сільських територіальних громад до системного освоєння власних ресурсів, резервів і можливостей різної природи, а також до розкриття, у повній мірі, та ефективної реалізації їхнього внутрішнього-економічного, інфраструктурного та соціального потенціалу розвитку тощо.

Втім, як відомо з [2; 3; 15], основна проблема полягає ще й у тому, що, наразі, функціонуюча вертикаль влади, яка, нажаль, побудована «згори - вниз», за сучасних умов виконання своїх цільових завдань і реалізації повноважень, стає все більш анахронічною, створюючи і генеруючи все нові системно-універсальні перешкоди на шляху децентралізації в Україні у контексті розбудови ефективних сільських територіальних громад та забезпечення її переходу до сталого розвитку. Позаяк, сучасна система державного і регіонального управління дійсно є, відносно, політично стійкою, але, водночас, економічно вразливою - оскільки, суттєво обмежує місцеві ініціативи і мобілізацію тих самих власних ресурсів розвитку різної природи. А тому, можна засвідчитись про те, що управлінська структура на місцях - є абсолютно інерційною та націленою на відтворення традиційних управлінських функцій за будь-яких обставин. При цьому, організація територіального устрою та система місцевого самоврядування, маючи низку суттєвих недоліків, що істотно впливають на результативність (ефективність) управлінської діяльності на місцях не дозволяють забезпечити духовно-ціннісний та когнітивно-інформаційний розвиток територіальних громад у сільській місцевості. Так, зокрема, можна підтвердити [11], що регіональний і місцевий рівні управління склалися відповідно до системи адміністративно-територіального устрою України, яка започаткована у 30-х рр ХХ ст. в інтересах централізованої системи партійно-бюрократичного управління. У зв'язку з чим, значна частина самоврядних територіальних одиниць, зокрема, сіл, селищ, міст районного значення була позбавлена необхідних фінансових та економічних ресурсів.

Поряд із цим, наразі, в Україні, не сформована належна фінансово-економічна база органів місцевого самоврядування, яка спроможна, у повному обсязі, надавати повноцінні громадські послуги сільському населенню. Теж саме сталося і з конституційним визначенням суб'єкта місцевого самоврядування -- територіальної громади (не узгоджується система адміністративно-територіальних одиниць): власне у межах адміністративних кордонів одних населених пунктів перебувають інші населені пункти, територіальні громади яких виступають, згідно з Конституцією України [6], самостійними суб'єктами місцевого самоврядування - це призводить до виникнення проблем із розмежуванням самоврядних прав різних територіальних громад (у т. ч. і сільських), які співіснують у межах однієї адміністративно-територіальної одиниці. У цій відповідності зазначимо, що на обласному і районному рівнях управління, де функціонують, одночасно, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, фактично діють «два центри» публічної влади. А, через відсутність належної правової бази щодо розмежування їхніх повноважень - виникає небезпека системної конкуренції бінарних компетенцій. Не секрет, що формування та підсилення у різні проміжки історичного часу новітньої української історії державотворення моделі такої вертикалі влади було цілком адекватною реакцією на відцентрові тенденції за форматомY-інституціональної матриці, які охоплювали пострадянський простір у часи становлення національних держав. Проте, як свідчить досвід країн із розвиненою демократією, місцеве самоврядування на рівні сільських територіальних громад, відіграє важливу роль в утвердженні правових засад у відносинах держави та її адміністративно-територіальних одиниць, забезпеченні прав і свобод людини. І, ця проблема набуває особливої ваги й актуальності у зв'язку з реформою щодо реорганізації системи державної влади та місцевого самоврядування, яка нині запроваджується в Україні.

Висновки з даного дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямі. Визнаною, наразі, є мета адміністративно-територіальної реформи в Україні щодо розбудови сільських територіальних громад [4 - 10] -- забезпечення сільських жителів якісними та доступними послугами, які можна одержати найближче до місця проживання, а також створення умов для появи нових осередків економічного зростання територій та надання органам місцевого самоврядування достатніх повноважень та ресурсів для організації якісних та доступних послуг. Відповідно, її суть - широка децентралізація системи виконавчої влади з перенесення частини повноважень та відповідальності з національного на регіональний рівень, з регіонального на районний рівень, з районного на рівень територіальних громад. Однак, вирішення більшості складних соціально-економічних проблем лягає на плечі органів місцевої влади. Адже, вони найбільш наближені до повсякденних клопотів людей. Зазначене вимагає подальшого провадження системних досліджень щодо розроблення та реалізації комплексу заходів і відбудови відповідних інституцій задля формування дієвих сільських територіальних громад в Україні. Однак, за останні роки на рівні науково-експертних, науково-прикладних досліджень - відповідних законопроектів у сфері децентралізації влади, місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою - було зроблено чимало. Існують концептуальні документи, а також низка законопроектів, у підготовці яких брали участь представники різних політичних сил, фахівці міністерств, незалежні українські та європейські експерти (зокрема, [4 - 9]). Втім, можна признати, що прийнята концепція реформ та змін в організації системи територіальної влади, хоча, і є методологічно вірним кроком, проте, спрямовує діяльність корелянтів на термінове виконання наступних завдань (деталізовано за результатами вивчення і узагальнення [1 - 3; 10 - 12]): 1) поставити «реальний діагноз» стану проблем, які пов'язуються як з територіальною організацією влади і з поділом повноважень, так із загрозами для подальшого функціонування органів місцевого самоврядування у сільській місцевості; 2) чітко визначити мету та ключові цілі реформ щодо покращення системи самоврядного управління на селі; 3) передбачити організаційне та повноважне відмежування державної адміністрації від територіального самоврядування - таким чином, щоб забезпечити як реалізацію принципу її невтручання в його повноваження, так і взаємодію в усіх заходах, які здійснюються в інтересах суспільства; 4) закласти підвалини у подальшому впровадженні реформи, опираючись на юридичне забезпечення через здійснення низки політико-правових і організаційно-розпорядчих заходів, спрямованих на формування матеріальних, фінансових, системних і організаційних умов для удосконалення механізмів виконання органами місцевого самоврядування власних і делегованих повноважень.

Саме від виконання, вказаних вище, завдань, у значній мірі, залежить успіх реформи. Оскільки, європейський та світовий досвід свідчить, що місцеві проблеми можуть ефективно вирішуватися лише на місцевому рівні (макросистема не дійде до вирішення проблем кожного села чи міста). Відтак, реальні реформи на селі передбачають, насамперед, створення фінансово незалежних сільських громад, які можуть самостійно і на належному рівні освоювати територіальний потенціал, а також утримувати дитячі садки і школи, амбулаторії, будинки культури і клуби, дороги, інфраструктуру тощо. Тому, децентралізація існуючої системи владних повноважень в Україні -- реальний шлях до підвищення якості повсякденного життя мешканців кожного села, селища чи міста, що сприяє формуванню справедливого суспільства - стабільного, заможного і безпечного. Добробут і справедливість -- ось що необхідно Україні для того, щоб піднятися на рівень провідних економічно розвинених держав. Тим більше, що роль таких інституцій як громада, спільнота, суспільство важко переоцінити в історичному розвитку. Зрештою, децентралізація владних повноважень (в теперішній системі координат державного управління) та передача влади, як такої, на місця, є одним із ключових зобов'язань, які взяла на себе нинішня влада. І це - не повинно стати «лозунговою» політикою реалізації державного і регіонального управління.

децентралізація влада сільський реформа

Література

1. Потенціал сталого розвитку України на шляху реалізації інтеграційного вибору держави [Монографія] / О. М. Алимов, О. В. Гребенюк, О. О. Демешок, В. В. Микитенко та ін. - Київ: ДУ «Інститут економіки природокористування та сталого розвитку НАН України», 2014. - 529 с.

2. Данилишин Б. М. Як децентралізувати управління в Україні/Б. М. Данилишин // Економічна правда. - 2015. - 13.

3. Демешок О. О. Побудова механізму розв'язання проблем управління потенціалом сталого розвитку: регулятори та закономірності руху [Текст] / О. О. Демешок // Управління розвитком складних систем: [збірник наукових праць]. Серія: «Управління розвитком в економіці». - Вип. 19. - У 2-х частинах. - Част. - 2. - Київ, Київський національний університет будівництва і архітектури МОН України, 2014. - С. 43 - 47.

Размещено на Allbest.ur