Анализ эффективности аудита в системе государственных закупок в Новосибирской области

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Введение

Актуальность избранной темы обусловлена тем, что современные социально-экономические проблемы России вызывают повышенный интерес во всем мире к причинам и последствиям происходящих изменений, и процесс модернизации экономической сферы России объективно потребовал по-новому отнестись к исследованиям в области государственного аудита, вызвал необходимость изучения новых подходов к анализу эффективности аудита в системе государственных закупок. Сегодня российской теории и практике государственного аудита необходимо создать новую методологию изучения эффективности аудита в системе государственных закупок с учетом современной специфики. В наши дни только таким образом можно добиться развития российской системы государственного аудита в условиях работы в рыночной среде.

Объект исследования: Контрольно-счётная палата Новосибирской области.

Предмет исследования: эффективность аудита в системе государственных закупок.

Методы исследования: аналитический, сравнительный, изучение нормативно-правовой базы, изучение монографических публикаций и статей, метод обобщения.

Цель исследования: изучение эффективности аудита в системе государственных закупок на материалах Контрольно-счётной палаты Новосибирской области.

В качестве гипотезы данного исследования мы примем утверждение, что нормативно-правовая база аудита в системе государственных закупок нуждается в дальнейшем развитии.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Изучить теоретические аспекты аудита в системе государственных закупок;

2. Выполнить анализ эффективности аудита в системе государственных закупок в Новосибирской области;

3. Рассмотреть направления повышения эффективности аудита в системе государственных закупок в Новосибирской области.

1. Теоретические аспекты аудита в системе государственных закупок

1.1 Понятие государственных закупок

Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся:

1) планирования закупок товаров, работ, услуг;

2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением, государственным, муниципальным унитарными предприятиями, за исключением федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации по согласованию с Администрацией Президента Российской Федерации, либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 2.1, 4 и 5 статьи 15 закона 44-ФЗ (контракт);

4) особенностей исполнения контрактов;

5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг;

6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;

7) контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее контроль в сфере закупок).

Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» вводит следующие основные понятия:

1) контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено законом 44-ФЗ), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд;

2) определение поставщика (подрядчика, исполнителя) совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном законом 44-ФЗ, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд либо в установленных законом 44-ФЗ случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта;

3) закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее закупка) совокупность действий, осуществляемых в установленном законом 44-ФЗ порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае, если в соответствии с законом 44-ФЗ не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта;

4) участник закупки любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением юридического лица, местом регистрации которого является государство или территория, включенные в утверждаемый в соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 284 Налогового кодекса Российской Федерации перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны) в отношении юридических лиц (далее офшорная компания), или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя;

5) государственный заказчик государственный орган (в том числе орган государственной власти), Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки;

6) муниципальный заказчик муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки;

7) государственный контракт, муниципальный контракт договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд;

8) единая информационная система в сфере закупок совокупность информации, указанной в части 3 статьи 4 закона 44-ФЗ и содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В целом, в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров работ и услуг для государственных и муниципальных нужд», контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд - совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд

Заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а именно для: Аксененко, Ю.Н. Государственное и муниципальное управление М.: Юристъ. 2013 - с.58. .

1) достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации), государственными программами субъектов Российской Федерации (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов Российской Федерации), муниципальными программами;

2) исполнения международных обязательств Российской Федерации, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация, за исключением исполняемых государстственных программ;

3) выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Участниками контрактной системы в сфере закупок являются

1.Государственные и муниципальные заказчики (государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, государственная корпорация «Росатом», государственные казённые учреждения, муниципальные органы, муниципальные казённые учреждения).

2.Уполномоченные органы/учреждения.

3.Специализированные организации.

4.Экспертные организации/индивидуальные эксперты.

5.Комиссии по осуществлению закупок (аукционные, конкурсные, котировочные, по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений, единые).

6.Участники закупок (юридические и физические лица, индивидуальные предприниматели). Годин А.М., Подпорина И.В. Государственное и муниципальное управление Учебное по-собие.- М.: Издательский Дом «Дашков и К», 2015 - с.191

Согласно ФЗ-44, планирование закупок осуществляется заказчиками посредством формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков. Планы закупок содержат следующую информацию: о назначении закупок, наименованиях объектов закупок и их описание, а также объёмах закупаемых товаров, объёмах финансового обеспечения для осуществления закупок, сроках (периодичности) осуществления планируемых закупок, обосновании закупок и др. Планы закупок формируются на срок действия закона о федеральном бюджете и о бюджетах внебюджетных фондов РФ, законов о региональном и местном бюджетах.

План закупок формируется государственным или муниципальным заказчиком в процессе составления и рассмотрения проектов соответствующих бюджетов. Нынешняя система предусматривает закупки только на 36 месяцев, максимум - один год.

Планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг государственных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок. Они формируются заказчиками в соответствии с планами закупок. В план-график включается в отношении каждой закупки следующая информация: наименование и описание объекта закупки с указанием его характеристик; количество поставляемого товара, планируемые сроки (периодичность) поставки товара, начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком; способ определения поставщика; срок (дата начала) процедуры закупки и др.

План-график разрабатывается на один год. Установлено пять методов определения заказчиком начальной (максимальной) цены контракта: нормативный, тарифный, проектно-сметный, затратный, метод сопоставимых рыночных цен. Осуществление закупок производится заказчиками с использованием конкурентных способов определения поставщиков или путём закупки у единственного поставщика. Конкурентными способами являются конкурсы (открытый, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный, закрытый, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный), аукционы (электронный и закрытый), запрос котировок и предложений. Глущенко Е.В. и др. Государственное и муниципальное управление . Курс / Глущенко Е. В., Заха-рова Е.В., Тихонравов Ю.В.-М.: Вестник, -2011.- с.81

При наличии у двух и более заказчиков потребности в одних и тех же товарах и работах такие заказчики вправе проводить совместные конкурсы или аукционы. Контракт с победителем совместного конкурса (аукциона) заключается каждым заказчиком. По общему правилу, заказчики обязаны осуществлять закупки у субъектов малого бизнеса, социально ориентированных НКО в размере не менее чем 15% совокупного годового объёма закупок, предусмотренного планом-графиком. При этом начальная (максимальная) цена контракта не должна превышать 20 млн. руб. Цена заключаемого контракта, по общему правилу, является твёрдой и определяется на весь срок исполнения контракта. Изменение условий контракта не допускается. Если контракт заключается на срок более трех лет и цена контракта составляет более чем 100 млн. руб., контракт должен включать в себя график исполнения контракта. В случаях, установленных законом, заказчик может заключить с поставщиком контракт в устной форме в порядке, предусмотренном ГК РФ.

1.2 Сущность контроля государственных закупок

Положения Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» направлены на:

1) повышение эффективности закупок;

2) повышения результативности осуществления закупок.

3) обеспечение гласности и прозрачности закупок;

4) предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Федеральный закон 44-ФЗ распространяется на следующие сферы:

1. Осуществление планирования закупок товаров, работ, услуг.

2 .Определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

3. Заключение гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги, в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества, от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также бюджетным учреждением или иным юридическим лицом. Аксененко, Ю.Н. Государственное и муниципальное управление М.: Юристъ. 2013.- - с.107 .

4. Особенности исполнения контрактов.

5. Мониторинг закупок товаров, работ, услуг.

6. Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг.

7. Контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Практически все принципы контрактной системы предусматривают правила участия государства в закупках товаров, работ, услуг, что соответствует принципам типового закона Комиссии ООН по праву международной торговли о публичных закупках Принципы контрактной системы показаны на рисунке 1.1.

Рисунок . 1.1. Принципы контрактной системы

Реализация контрактных отношений должна обеспечивать:

- качественное и своевременное удовлетворение потребностей государственных и муниципальных учреждений и организаций;

- эффективное расходование бюджетных средств;

- снижение риска возникновения коррупции;

- сохранение баланса интересов заказчиков и поставщиков;

- защиту интересов государства от действий недобросовестных поставщиков, исполнителей и подрядчиков.

Процесс осуществления закупки для государственных и муниципальных нужд можно разделить на 5 основных этапов. На рис. 1.2 представлена схема всего процесса осуществления закупки

Рисунок 1.2. Процесс осуществления закупки

Важнейшим этапом в процессе закупки является отбор и определение поставщика. В соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона № 44-ФЗ, «определение поставщика (подрядчика, исполнителя) - совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном 44-ФЗ, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных и муниципальных нужд, либо в установленных 44-ФЗ случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта». Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Г. Б. Поляка.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.- с.108.

Действующие способы осуществления отбора и определения поставщиков в рамках 44-федерального закона:

1.Закупки у единственного поставщика;

2. Конкурентные способы:

* аукцион (электронный аукцион);

* конкурс: открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс;

* запрос котировок;

* запрос предложений;

* закрытые способы определения поставщика.

Каждый из этапов процесса осуществления закупки имеет свои специфические черты. Одной из важнейших новаций в контрактной системе в сфере закупок стало введение процедур мониторинга, аудита и расширение полномочий контроля на каждом из этапов осуществления закупки. Контроль осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок. Объекты, субъекты и виды контроля при осуществлении государственных закупок представлены в таблице 1.1.

Таблица 1.1 Контроль в сфере государственных закупок

Вид контроля в рамках 44-ФЗ	Контролирующий орган
Общий контроль в контрактной системе в сфере закупок (п. 1,2,3 ч. 1 ст. 99 44-ФЗ) Субъектами контроля являются: - заказчики; - контрактные службы; - контрактные управляющие; - комиссии по осуществлению закупок и их члены, - уполномоченные органы; - уполномоченные учреждения; - специализированные организации; - операторы электронных площадок	- Контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа; - ФОИВ, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок; - органы исполнительной власти субъекта РФ; - органы местного самоуправления на уровне муниципалитета и города
	- финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований; - ФОИВ, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ; - органы управления государственными внебюджетными фондами
	- органы внутреннего муниципального и государственного финансового контроля, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ
Ведомственный контроль в контрактной системе в сфере закупок (ст. 10044-ФЗ) Субъектами контроля являются подведомственные заказчики в порядке, установленном соответственно правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией	- Гос. корпорация «Росатом» - органы управления государственными внебюджетными фондами; - государственные и муниципальные органы;
Внутренний контроль заказчика в сфере закупок (Ст. 101 44-ФЗ) Субъектами контроля являются контрагенты: поставщики (подрядчики, исполнители); субподрядчики; соисполнители	- Заказчик контролирует исполнение поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта в соответствии с законодательством Российской Федерации; - заказчик контролирует привлечение поставщиком (подрядчиком, исполнителем) к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства и социально-ориентированных некоммерческих организаций
Общественный контроль в сфере закупок (ст. 102 44-ФЗ) Предметом контроля являются нормы и требования законодательства	- Общественные организации и объединения; - граждане; - объединения юридических лиц

Систематизированные в таблице 1.1 данные демонстрируют многоуровневость контроля контрактной системы в сфере закупок.

Так, в Федеральном законе «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» закреплены следующие принципы, позволяющие определить основные направления для дальнейшего развития законодательства в этой сфере: принцип открытости контрактной системы, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, принцип обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также эффективности осуществления закупок.

Рассмотрим некоторые из них.

Принцип открытости и прозрачности определяется как обеспечение свободного и безвозмездного доступа к информации о контрактной системе в сфере закупок, в частности, путем ее размещения в единой информационной системе.

Принцип обеспечения конкуренции понимается как создание таких равных условий, чтобы любое заинтересованное лицо имело возможность стать участником закупок. Конкурентная среда должна быть основана на добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок, а также запретах совершения участниками закупок каких-либо действий, противоречащих законодательству, в том числе приводящих к ограничению конкуренции.

Рисунок 1.3. Механизм контроля в сфере государственных и муниципальных закупок

Принцип единства контрактной системы в сфере закупок основывается на единых началах и подходах, предусмотренных Федеральным законом и позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок

Механизм общего контроля в сфере закупок, описанного выше, представлен на рисунке 1.3.

Данный механизм носит обобщенный характер.

Также в развитие принципов федеральной контрактной системы будет внедряться практика проведения общественных слушаний, на которых будут обсуждаться крупные контракты, их заключение и исполнение . Как следует из ст. 20 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» случаи и порядок проведения обязательного общественного обсуждения определяются Правительством Российской Федерации. На региональном или местном уровне также могут быть установлены случаи и порядок проведения общественного обсуждения закупок для обеспечения региональных или местных нужд соответственно. Глущенко Е.В. и др. Государственное и муниципальное управление . Курс / Глущенко Е. В., Заха-рова Е.В., Тихонравов Ю.В.-М.: Вестник, -2011.- с.57.

Общественное обсуждение начинается с даты размещения в единой информационной системе планов закупок. Заканчивается оно не позднее, чем за пять дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе либо аукционе или не позднее, чем за два дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в запросе котировок.

Запрещается проводить закупки без общественного обсуждения, если они подлежат обязательному общественному обсуждению. Нормы об обязательном общественном обсуждении закупок, в соответствии с ч. 3 ст. 114 названного Федерального закона вступили в силу с 1 января 2016 года. По итогам обязательного общественного обсуждения закупок могут быть приняты следующие меры:

- внесены изменения в планы закупок;

- внесены изменения в планы-графики;

- внесены изменения в документацию о закупках;

- отменены закупки.

Нужно отметить такой аспект нового закона, как создание единой информационной системы, которая должна включать сведения обо всех этапах государственных закупок. Формирование такой системы подразумевает создание эффективного механизма общественного контроля за институтом закупок. На сегодняшний день портал www.zakupki.gov.ru является одним из инструментов борьбы с коррупцией. Благодаря официальному сайту государственные закупки стали более открытыми и доступными. Ключевые возможности сайта заключаются в следующем: - достоверность и безопасность информации; - быстрый поиск; - интеграция с электронными торговыми площадками; - интеграция с региональными системами размещения заказа; - система контроля и т.д. [9, С. 395-398]

Таким образом, закрепление в Федеральном законе «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» принципов открытости и прозрачности контрактной системы, возможности осуществления общественного контроля в сфере закупок способствует формированию эффективной контрактной системы.

1.3 Роль аудита при формировании контрольных систем

Стандарт внешнего государственного финансового контроля Контрольно-счетной палаты Новосибирской области «Осуществление аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг» СФК КСП НСО 2015/5 (введен в действие с 01.01.2016) разработан и утвержден в соответствии с:

- статьей 11 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»;

- Общими требованиями Счетной палаты Российской Федерации к стандартам внешнего государственного и муниципального финансового контроля (утверждены 17.10.2014);

- статьей 11 Закона Новосибирской области от 07.11.2011 № 131-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Новосибирской области»;

- статьей 8 Регламента Контрольно-счетной палаты Новосибирской области (утвержден 12.01.2012).

Стандарт СФК КСП НСО 2015/5 определяет нормативные и методические положения для осуществления аудита в сфере закупок товаров, работ и услуг, который заключается в проверке, анализе и оценке информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам. Стандарт используется во всех случаях, когда предметом внешнего государственного финансового контроля является использование средств на закупки товаров (работ, услуг).

Целью аудита в сфере закупок является проверка, анализ, оценка и предоставление получателям результатов внешнего государственного финансового контроля обобщенной информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на осуществление закупок товаров (работ, услуг).

Задачами аудита в сфере закупок являются:

1) сбор, проверка, анализ и оценка информации о деятельности заказчиков по планируемым к заключению, заключенным и (или) исполненным контрактам, в том числе:

- соответствие действий (бездействия) при осуществлении закупок нормативным правовым актам (законность закупок);

- соответствие объекта, цены и других характеристик закупок установленным нормативам и требованиям (обоснованность закупок);

- планирование закупок, заключение контрактов и выполнение их условий в установленные сроки (своевременность закупок);

- степень выполнения условий контрактов, достижения результатов и целей осуществления закупок (результативность закупок);

- соотношение достигнутых результатов осуществления закупок и объема использованных средств (эффективность закупок);

- соответствие объектов закупок и результатов их использования целями деятельности, функциям и полномочиям заказчиков (целесообразность закупок);7

- возможность планируемых и достаточность осуществленных закупок для достижения целей соответствующей деятельности (реализуемость закупок);

2) анализ и оценка информации о системе управления контрактами (организационных структурах, функции которых связаны с планированием и осуществлением закупок, контролем в сфере закупок);

3) установление причин и последствий выявленных отклонений, нарушений и недостатков, подготовка предложений по их устранению и предотвращению, а также по совершенствованию контрактной системы;

4) сбор, анализ и систематизация информации об устранении установленных нарушений и недостатков, их причин и последствий, а также реализации предложений по совершенствованию контрактной системы.

Объектами аудита в сфере закупок являются органы и организации, на которые распространяются полномочия палаты (с учетом их функций в контрактной системе):

1) государственные (муниципальные) органы (заказчики, уполномоченные органы, органы по регулированию и контролю в сфере закупок);

2) органы управления территориальными государственными внебюджетными фондами (заказчики, уполномоченные органы);

3) государственные (муниципальные) казенные учреждения (заказчики, уполномоченные учреждения, исполнители контрактов);

4) государственные (муниципальные) бюджетные учреждения (заказчики с учетом источника средств, исполнители контрактов);

5) государственные (муниципальные) автономные учреждения (заказчики с учетом источника средств, исполнители контрактов);

6) государственные (муниципальные) унитарные предприятия (заказчики с учетом источника средств, исполнители контрактов);

7) хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований или товариществ и обществ с таким участием (заказчики, исполнители контрактов с учетом источника средств);

8) иные юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица - производители товаров, работ, услуг (заказчики, исполнители контрактов с учетом источника средств).

Предметом аудита в сфере закупок является деятельность заказчиков по использованию бюджетных и иных средств на закупки товаров (работ, услуг), осуществляемая в соответствии с Федеральным законом о контрактной системе. Предметом аудита в сфере закупок также может являться деятельность, связанная с невступившими в силу положениями Федерального закона о контрактной системе (если такая деятельность фактически осуществляется).

Деятельность, осуществлявшаяся в соответствии с ранее действовавшим законодательством, регулировавшим осуществление закупок (размещение заказов), может являться предметом аудита в сфере закупок, если ее осуществление продолжается после вступления в силу Федерального закона о контрактной системе, либо ее результаты оказывают влияние на деятельность заказчиков после вступления в силу указанного Федерального закона.

2. Анализ эффективности аудита в системе государственных закупок в Новосибирской области

2.1 Краткая характеристика аудиторской организации

Согласно Уставу Новосибирской области (с изменениями на 5 декабря 2016 года) Контрольно-счетная палата Новосибирской области является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля Новосибирской области

Закон Новосибирской области от 07 ноября 2011 года N 131-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Новосибирской области» определяет, что Контрольно-счетная палата Новосибирской области является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля Новосибирской области. Контрольно-счетная палата Новосибирской области образуется Законодательным Собранием Новосибирской области и подотчетна ему. Контрольно-счетная палата Новосибирской области обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.

Деятельность палаты не может быть приостановлена, в том числе в связи досрочным прекращением полномочий Законодательного Собрания Новосибирской области.

Контрольно-счетная палата Новосибирской области обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать и бланки с изображением герба Новосибирской области и со своим наименованием.

Сокращенное наименование Контрольно-счетной палаты Новосибирской области - КСП НСО.

Местонахождение палаты - 630007, г. Новосибирск, ул. Кирова, д.3.

Организационная структура Контрольно-счетной палаты Новосибирской области показана на рисунке 2.1.

Рисунок 2.1. Организационная структура Контрольно-счетной палаты Новосибирской области

Контрольно-счетная палата Новосибирской области образуется в составе председателя палаты, заместителя председателя палаты, аудиторов палаты и аппарата палаты.

Председатель Контрольно-счетной палаты Новосибирской области , заместитель председателя палаты и аудиторы палаты замещают государственные должности Новосибирской области.

Внешний государственный финансовый контроль осуществляется палатой в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

При проведении контрольного мероприятия палатой составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителя проверяемого органа или организации.

По результатам контрольного мероприятия на основании акта (актов) палатой составляется отчет.

При проведении экспертно-аналитического мероприятия палатой могут проводиться выборочные проверки. Акты по результатам выборочных проверок составляются, доводятся и рассматриваются в порядке, установленном для контрольных мероприятий.

По результатам экспертно-аналитического мероприятия палатой составляется отчет или заключение.

2.2 Технологии аудиторской деятельности при осуществлении проверок заказчиков. Методы осуществления контрольных процедур

Стандарт внешнего государственного финансового контроля Контрольно-счетной палаты Новосибирской области «Осуществление аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг» СФК КСП НСО 2015/5 (введен в действие с 01.01.2016) определяет ,что аудит в сфере закупок является частью отношений, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд, повышение эффективности и результативности осуществления закупок товаров (работ, услуг), обеспечение гласности и прозрачности осуществления закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок. Контрольно-счетные органы не входят в состав участников контрактной системы (за исключением отношений по обеспечению собственных нужд) и осуществляют внешний аудит соответствующих отношений. Для выполнения этой функции необходимо соблюдение принципов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля (законности, объективности, эффективности, независимости и гласности). http://www.ksp.nso.ru/ сайт Контрольно-счетной палаты Новосибирской области

При проверке, анализе и оценке законности закупок следует исходить из того, что контроль за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов о контрактной системе отнесен к полномочиям контрольных органов в сфере закупок. Кроме того, осуществляется ведомственный и общественный контроль в этой сфере.

При анализе и оценке законности закупок следует использовать результаты контроля, осуществляемого соответствующими органами и организациями, в том числе размещенные в единой информационной системе в сфере закупок либо полученные по запросу (обращению).

В ходе аудита в сфере закупок может проводиться проверка и (или) анализ соблюдения порядка осуществления ведомственного контроля в сфере закупок. Палата в рамках своих бюджетных полномочий может осуществлять контроль законности по вопросам, отнесенным к полномочиям органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в сфере закупок.

Под законностью закупок в Стандарте СФК КСП НСО 2015/5 понимается соответствие действий (бездействий) заказчиков, поставщиков (подрядчиков, исполнителей), иных участников контрактной системы законодательству и иным нормативным правовым актам о контрактной системе. Нарушения законодательства и иных нормативных правовых актов о контрактной системе могут устанавливаться палатой при проверке, анализе и оценке конкретных закупок (контрактов), действий (бездействий) по правовому регулированию, организации, планированию закупок, определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключению и исполнению контрактов, формированию данных единой информационной системы в сфере закупок. При этом незаконными (неправомерными) могут быть признаны конкретные действия (бездействия), а не закупка в целом.

При проверке, анализе и оценке обоснованности закупок следует исходить из перечня характеристик закупки, которые подлежат обоснованию, а также подходы к их обоснованию.

Объекты закупки обосновываются ее целями, определяемыми программами и иными документами стратегического и планирования, международными обязательствами, функциями и полномочиями государственных (муниципальных) органов, а также натуральными и (или) стоимостными нормативами (нормами, требованиями) в сфере закупок.

Цена контракта обосновывается посредством применения соответствующих методов ее определения с учетом методических рекомендаций по их применению.

Способ определения поставщика выбирается в соответствии с положениями главы 3 Федерального закона о контрактной системе исходя из преимущества конкурентных способов. Одним из вопросов оценки также может быть достаточность установленных нормативов в сфере закупок для обеспечения деятельности заказчиков, либо их избыточность (обоснованность нормативов).

2.3 Оценка эффективности аудита в системе государственных закупок

В 2016 г. КСП НСО установлено 24 случая административных правонарушений в сфере государственных закупок в сфере транспорта и дорожного хозяйства, составление протоколов по которым отнесено к полномочиям палаты (нарушения бюджетного законодательства, законодательства о бухгалтерском учете и управлении госимуществом). По результатам рассмотрения протоколов (в т.ч. направленных в прошлые годы) мировыми судьями наложено 28 штрафов на сумму 246,7 тыс. руб., 4 должностных лица получили устное замечание в связи с малозначительностью нарушения. http://www.ksp.nso.ru/ сайт Контрольно-счетной палаты Новосибирской области

В 10 случаях дела не возбуждались по причине истечения срока давности привлечения к административной ответственности (в основном, нарушения законодательства о бухгалтерском учете, по которым в 2016 году срок давности увеличен с 3-х месяцев до 2-х лет).

По результатам рассмотрения информации о признаках нарушения законодательства о защите конкуренции, направленной палатой в прошлые годы, Управлением Федеральной антимонопольной службы по НСО вынесено четыре предписания и предупреждения об устранении нарушений законодательства о защите конкуренции. За нарушения законодательства о контрактной системе Контрольным управлением НСО наложен 1 штраф в сумме 5,0 тыс.руб., 1 должностное лицо получило устное замечание. В 48 случаях дела не возбуждались по причине истечения срока давности привлечения к административной ответственности. Иными уполномоченными органами за нарушение законодательства о недрах и водоснабжении наложено 9 штрафов на сумму 186,0 тыс.руб. К дисциплинарной ответственности привлечено 42 должностных лица.

Положение в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства рассматривалось КСП НСО в ходе 1-го контрольного и 10-ти экспертно-аналитических мероприятий, основными объектами которых стали Министерство строительства НСО, Министерство ЖКХ НСО, Фонд модернизации и развития ЖКХ МО НСО и администрации 26-ти муниципальных образований.

При осуществлении контроля приоритетными были вопросы переселения граждан из аварийного жилищного фонда, в том числе с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства, капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, а также проведение экспертиз проектов изменений госпрограмм.

КСП НСО отмечает, что в 2013-2015 гг. из аварийного жилищного фонда было переселено 7 382 граждан, расселено 2 932 жилых помещений площадью 100,5 тыс.кв.м. За период действия программ количество переселяемых было увеличено с 9 552 до 12 055 человек. Проведены работы по капитальному ремонту общего имущества в 531 многоквартирном доме на сумму 1 077 638,6 тыс.руб. (в т.ч. за счет средств господдержки - 9,8%). Уровень собираемости взносов на капитальный ремонт составляет 81,3% и превышает средний показатель по субъектам РФ. Не было установлено случаев предоставления субсидий коммунальным организациям на оплату приобретенных для муниципальных нужд товаров, работ, услуг (расходы стали осуществляться напрямую из местных бюджетов в форме закупок). http://www.ksp.nso.ru/ сайт Контрольно-счетной палаты Новосибирской области

Вместе с тем в результате проведенных мероприятий было установлено следующее:

региональная программа капитального ремонта сформирована без учета продолжительности эксплуатации элементов жилых зданий, в программе не отражен ряд критериев (показателей) формирования очередности ремонта; отсутствие полноценной системы технического учета приводит к нарушению очередности и неправильному определению необходимого перечня работ;

полномочия по техническому учету и паспортизации частного жилого фонда на органы государственной власти субъектов РФ не возложены; закупку услуг по проведению мониторинга технического состояния и паспортизации многоквартирных домов осуществляло Министерство ЖКХ НСО, хотя соответствующие полномочия возложены на Госжилинспекцию НСО;

размер взноса на капитальный ремонт не дифференцирован, что не соответствует областному закону; собственники большинства домов выбрали способ уплаты взноса на общий счет регионального оператора (72,2%), уровень собираемости на котором (76,8%) заметно меньше среднего; при этом уровень собираемости взносов государственных органов и учреждений составляет лишь 34,7%;

с момента принятия плана капитального ремонта на 2014-2016 гг. его объем был существенно сокращен (с 9,1 до 6,0 млрд.руб.); на 01.10.2016 было собрано 4,9 млрд.руб. взносов (в т.ч. на спецсчетах, средства которых не могут использоваться на другие дома - 2,5 млрд.руб.), заключено договоров на 3,6 млрд.руб., выполнено работ на 1,1 млрд.руб. (18% плановой стоимости работ); http://www.ksp.nso.ru/ сайт Контрольно-счетной палаты Новосибирской области

хотя сроки выполнения программы переселения из аварийного жилищного фонда соблюдены (кроме р.п. Чаны и Озеро-Карачинского сельсовета), планы по сносу аварийного жилья не выполнены (63,9% к плану); в отчете о выполнении программы завышены показатели по расселенным жилым помещениям в р.п. Колывань;

переселение граждан в основном осуществляется путем приобретения жилья у застройщиков по договорам долевого строительства (72,1% расходов), при котором заказчик не может осуществлять строительный контроль за качеством выполненных работ; выкуп аварийного жилья (0,2% расходов) осуществляется по предельной цене без учета его рыночной стоимости;

во всех муниципальных образованиях строительные работы велись с нарушением проектной документации, технических регламентов и условий контрактов, при этом в ряде случаев требования об уплате неустойки не предъявлялись, Госстройинспекция НСО надлежащий контроль за выполнением работ не осуществляла;

при капитальном ремонте одинаковых конструктивных элементов домов используются различные (нетиповые) проектные решения; в состав работ по капитальному ремонту не включено восстановление элементов мест общего пользования, поврежденных при проведении ремонта, в ряде случае работы выполнены не в полном объеме из-за отказа собственников в допуске в квартиры;

в большинстве случаев начальная цена контрактов на приобретение жилья и его капитальный ремонт устанавливается в размере предельной стоимости, одинаковой для всех муниципальных образований; при этом используются разные технологии работ и материалы, фактическая стоимость строительства в большинстве муниципальных районов меньше предельной; часть субсидии используется Фондом модернизации и развития ЖКХ МО НСО на собственные административно-хозяйственные расходы; Фонд самостоятельно определяет объем субсидии, который будет использоваться на его содержание, при этом правовые акты и соглашения о выделении средств такой возможности по-прежнему не предусматривают;

в области по-прежнему отсутствует предусмотренная федеральным законодательством региональная инвестиционная программа, содержащая перечень инвестиционных проектов (объектов капитальных вложений всех форм собственности), финансируемых за счет средств областного бюджета; порядок и форма утверждения соответствующей программы не установлены;

средства на доставку топлива для населения по регулируемым областью тарифам продолжают выделяться в форме межбюджетных субсидий (вместо прямого предоставления субсидий топливоснабжающим организациям); муниципальные образования продолжают оказывать финансовую поддержку небольшим коммунальным предприятиям с высоким уровнем затрат;

при заключении концессионного соглашения в сфере обращения с коммунальными отходами не был соблюден порядок принятия решений о заключении соглашений на срок, превышающий срок действия лимитов бюджетных обязательств; порядок предоставления субсидий концессионеру содержит неопределенность в части цели предоставления субсидий; установлены случаи нецелевого использования бюджетных средств (1 362,6 тыс.руб.), банкротства (ликвидации) застройщиков, получивших аванс на строительство жилья и не выполнивших работы (45 948,9 тыс.руб.), а также нарушения градостроительного законодательства и законодательства о контрактной системе. http://www.ksp.nso.ru/ сайт Контрольно-счетной палаты Новосибирской области

С учетом выводов и предложений КСП НСО, сделанных по результатам контроля, прокуратура подала заявления в суд о признании незаконным бездействия администрации г. Обь и проведении оценки пригодности приобретенного жилья для проживания (дома были построены из полистеролбетонных блоков без обоснования их применения при строительстве жилых зданий). Суд требования прокурора удовлетворил.

Министерство ЖКХ НСО и Администрация Мироновского сельсовета приняли меры по оценке качества домов, построенных из отходов от производства блоков «Сибит». Застройщик провел обследование домов и получил заключение об их пригодности для проживания.

Приняты меры по усилению контроля за строительством жилья со стороны Госстройинспекции НСО. В Министерство финансов НСО по факту нецелевого использования бюджетных средств в р.п. Колывань направлено уведомление о применении бюджетных мер принуждения (квартира, приобретенная для переселения из аварийного жилищного фонда, была предоставлена другому гражданину), в областной бюджет были взысканы межбюджетные трансферты в сумме 1 224,1 тыс.руб.

3. Направления повышения эффективности аудита в системе государственных закупок в Новосибирской области

3.1 Проблемы осуществления, моделирование аудиторских процедур с точки зрения законодательства государственных и муниципальных закупок

Статьей 98 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрено осуществление контрольно-счетными органами аудита в сфере закупок.

Аудит закупок представляет собой проверку, анализ и оценку информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам.

Сохранению большого числа нарушений способствует фактическое отсутствие системного внутреннего (ведомственного) финансового контроля, в том числе в сфере закупок. С 2017 года финансовые органы должны осуществлять контроль в сфере закупок, обеспечивать полноту и достоверность информации на официальном сайте (данные об объемах закупок, заключенных контрактах, их исполнении и оплате уже контролируются финансовыми органами при санкционировании операций по исполнению расходов бюджетов). Однако, как указано выше, финансовые органы муниципальных образований не имеют условий и возможностей для полноценного осуществления санкционирования операций и контроля в сфере закупок. Для этого требуется интеграция программного обеспечения бюджетного процесса и информационной системы закупок, используемых на муниципальном уровне.

С 2016 года вступили в силу требования об обосновании объекта закупок и нормировании в сфере закупок. Эти важные элементы контрактной системы являются основой для оценки обоснованности и целесообразности закупок и, соответственно, необходимы для проведения аудита закупок. Следует отметить, что областные правила определения нормативных затрат (количества и цены товаров, работ, услуг) были утверждены лишь в августе 2016 года. В связи с этим правовые акты областных органов, утверждающие нормативы затрат, принимались в период завершения работы над проектом областного бюджета и не могли быть использованы для планирования и обоснования бюджетных ассигнований на 2017-2019 гг.

Процедуры определения цены контракта, выбора поставщика, исполнения и изменения контракта для государственных заказчиков и иных юридических лиц существенно отличаются. В договоры о предоставлении из областного бюджета бюджетных инвестиций коммерческим организациям включаются положения об осуществлении закупок в порядке, установленном законодательством о контрактной системе. Вместе с тем эти положения распространяются только на контракты, заключенные после предоставления бюджетных инвестиций. В результате при осуществлении закупок коммерческими организациями допускается существенное превышение стоимости строительных работ над определенной с использованием государственных сметных методик и нормативов. Кроме того, законодательство о закупках коммерческих организаций не ограничивает внесение изменений в контракты.

3.2 Критерии эффективности аудита государственных и муниципальных закупок

Аудит в сфере государственных и муниципальных закупок предполагает расчет экономии бюджетных денег путем суммирования следующих показателей: Потенциальная экономия при установлении начальной цены контракта.

Устанавливается путем сравнения с рыночными ценами и ценами других государственных заказчиков.

Экономия в процессе осуществления закупки. Отслеживается снижение начальной цены по результатам тендеров и конкурсов, дополнительная экономия.

Учитывается закупка инновационного оборудования; заключение контрактов с поставщиками, предложившими дополнительные сервисы и длительные гарантийные сроки и подобные выгоды.

...