Формування державної політики у сфері благоустрою населених пунктів

У статті розглянуто необхідність застосування Ландшафтної конвенції при формуванні державної політики у сфері благоустрою населених пунктів. Визначено коло соціально- економічних, санітарно-гігієнічних, інженерних і архітектурних питань, що охоплюють сучасний благоустрій населених пунктів, та принципи розроблення державної політики у сфері благоустрою населених пунктів. державна політика благоустрій ландшафтна конвенція

Ключові слова: державне регулювання, сфера благоустрою населених пунктів, благоустрій, житлово-комунальне господарство, державна політика, державне управління, нормативно-правове регулювання.

В статье рассмотрена необходимость применения Ландшафтной конвенции при формировании государственной политики в сфере благоустройства населенных пунктов. Определен круг социально-экономических, санитарно-гигиенических, инженерных и архитектурных вопросов, охватывающих современное благоустройство населенных пунктов, и принципы разработки государственной политики в сфере благоустройства населенных пунктов.

Ключевые слова: государственное регулирование, сфера благоустройства населенных пунктов, благоустройство, жилищно-коммунальное хозяйство, государственная политика, государственное управление, нормативно-правовое регулирование.

In the article it was reviewed the necessity for Landscape Convention in the formation of public policy of the area of beautification of human settlements. Defined range of socio-economic, health and hygiene, engineering and architectural issues covering current beautification of human settlements, and the principles of public policy of the area of beautification of human settlements.

Key words: government regulation, area of beautification of human settlements, beautification of human settlements, housing & municipal economy, public policy, public management, legal regulation.

Постановка проблеми. У більшості країн сфера благоустрою, у тому числі благоустрою населених пунктів, є важливим напрямом публічної політики та однією з найбільш гострих і постійних тем політичних дискусій.

У процесі розроблення державної політики у цій сфері яскраво висвітлюються суперечності між принципами добробуту та бюджетними можливостями. Активність державної політики у цій галузі детермінується багатьма внутрішніми і зовнішніми чинниками, пов'язаними як із станом об'єктів благоустрою та територій населених пунктів, а також інших територій країни, так і з рівнем життя населення, макроекономічною динамікою, структурою національної економіки та ін.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Розгляду питань розроблення державної політики у житлово-комунальному господарстві в Україні приділили свою увагу такі науковці, як І.О.Драган [1], В.І.Логвиненко [2], Н.І.Олійник [3], Є.В.Пряхін [4], які у своїх роботах відповідно торкнулися державної політики щодо процесів модернізації житлово-комунального господарства, державного і регіонального управління житлово-комунальним господарством в сучасних умовах, формування системи державного регулювання житлових відносин.

Невирішені раніше частини загальної проблеми. Однак глибокого розгляду питання розроблення державної політики у сфері благоустрою населених пунктів як складової житлово-комунального господарства авторами не здійснювалося.

Тому мета статті полягає в розгляді питання розроблення державної політики у сфері благоустрою населених пунктів.

Виклад основного матеріалу дослідження. Розроблення й реалізація державної політики у сфері благоустрою населених пунктів повинні спиратись на відповідну наукову базу, що дасть змогу приймати оптимальні управлінські рішення у сфері благоустрою населених пунктів, застосовувати науково обґрунтовані критерії та ефективні механізми узгодження інтересів різних груп. Тому таким важливим є розуміння сутності державної політики в цій сфері, її основних цілей, завдань і принципів розроблення та реалізації державної політики у сфері благоустрою населених пунктів.

На нашу думку, державна політика у сфері благоустрою населених пунктів полягає в сукупності державних управлінських рішень, що здійснюються органами законодавчої і виконавчої влади, та створенні системи єдиних заходів державного регулювання із законодавчого і контрольного характеру з метою забезпечення сталого функціонування об'єктів благоустрою та територій населених пунктів для забезпечення ефективної життєдіяльності населення.

З огляду на це державну політику у сфері благоустрою населених пунктів можна розглядати як діяльність органів державної влади, що включає формулювання стратегічної мети розвитку цієї сфери, розроблення напрямів, цілей діяльності держави як регулятора процесів, а також інструментів для досягнення визначених стратегічної мети і цілей. Виходячи із зазначеного складовими будь-якої концепції, програми державної політики є її принципи, стратегічна мета, система взаємопов'язаних цілей, напрямів та інструментів впливу на сферу благоустрою населених пунктів.

Розроблення державної політики у сфері благоустрою населених пунктів базується на певних принципах або положеннях, які умовно можна розділити на дві групи:

1) загальні принципи, які стосуються розроблення державної політики у будь- якій сфері суспільної життєдіяльності - вони є базовими, вихідними положеннями в процесі розроблення державної політики у сфері благоустрою населених пунктів;

2) специфічні принципи, що стосуються саме процесу розроблення державної політики у сфері благоустрою населених пунктів, - вони враховують особливості стану сфери, потреб населення тощо.

Серед першої групи найбільше значення мають принципи: науковості, комплексності (системності), реалізму в установленні співвідношення цілей та інструментів їх досягнення, конкретно-історичного підходу, альтернативності.

Стрижневим принципом будь-якої державної політики є науковість. Науковість державної політики у сфері благоустрою населених пунктів визначається тим, наскільки повно в ній ураховано об'єктивні соціально-економічні закони, механізми їх дії. Методологічною базою розроблення державної політики у сфері благоустрою населених пунктів слугують теоретичні напрацювання світової та вітчизняної наукової думки, позитивний досвід вирішення проблем у сфері благоустрою населених пунктів, у тому числі в інших країнах.

Науковість державної політики у сфері благоустрою населених пунктів доповнюється таким принципом, як комплексність (системність) здійснення заходів держави у цій сфері, урахування механізму взаємодії цієї сфери з іншими сферами суспільства: політичною, соціальною. Якщо державна політика у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється некомплексно, то вона не дає бажаних результатів, оскільки реалізація одних заходів та нехтування іншими знижує її ефективність.

Принциповим у державній політиці у сфері благоустрою населених пунктів є реалізм у встановленні співвідношення цілей та інструментів їх досягнення. Суб'єкти розроблення державної політики повинні чітко прораховувати наслідки застосування того чи іншого інструменту політики для досягнення встановленої цілі.

Важливе значення має принцип конкретно-історичного підходу до розроблення державної політики. Ідеться про те, що вона не може бути єдиною, універсальною за своїм змістом для всіх країн і навіть для окремої країни на різних етапах її розвитку. Цілі державної політики у сфері благоустрою населених пунктів змінюються залежно від розвитку економічної системи, внаслідок демографічних змін, зміни економічної кон'юнктури, зрушень у соціально-культурних цінностях суспільства тощо. Відповідно мають змінюватись і програми державної політики. Державні інституції повинні оперативно реагувати на зміну зазначених умов і вносити відповідні корективи у свої програми.

Державна політика у сфері благоустрою населених пунктів має враховувати різні варіанти її розвитку, тобто ґрунтуватись на принципі альтернативності. Важливим засобом ефективності державної політики є дієвий громадський контроль за діями органів влади - основних суб'єктів розроблення державної політики.

Під принципами реалізації державної політики у сфері благоустрою населених пунктів необхідно, на наш погляд, розуміти такі способи організації, які забезпечують досягнення її цілей. До них доцільно включити принципи: відкритості, прозорості та публічності, диверсифікованості інструментарію, уніфікованості процедур, справедливості і неупередженості, солідарності, ефективності.

Принцип відкритості передбачає повне і своєчасне оприлюднення центральним урядом інформації про зміни в нормативно-правових актах, що регулюють цю сферу, пріоритети державних програм, затверджені обсяги бюджетних асигнувань у цю сферу тощо. З принципом відкритості тісно корелюється принцип публічності та прозорості. Публічність означає прийняття рішень відповідними органами публічної влади, тобто Верховною Радою та Кабінетом Міністрів України, центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, що мають відповідні владні повноваження, які закріплені в нормативно-правових актах. Для забезпечення прозорості державної політики всім зацікавленим сторонам має надаватись необхідна інформація стосовно прийняття управлінських рішень у процесі реалізації державної політики. Дотримання принципу прозорості має на меті досягнення довіри громадськості, місцевих органів влади до рішень і дій центрального уряду.

Під принципом диверсифікованості інструментарію розуміється необхідність застосування різноманітних інструментів для вирішення проблем у цій сфері та досягнення відповідних цілей. Оскільки окремі інструменти приводять до неоднакових наслідків, доцільно урізноманітнювати їх набір, що дає змогу збалансовувати позитивні та негативні ефекти, переваги й недоліки і досягати бажаного результату.

Принцип уніфікованості процедур передбачає застосування однакових методик виконання вимог на всій території країни. Для дотримання цього принципу необхідно, щоб усі процедури були закріплені відповідними нормативно-правовими актами і неодмінно дотримувались. Крім того, реалізація державної політики повинна базуватись на засадах справедливого й неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами, територіальними громадами.

Основною (стратегічною) метою розроблення й реалізації державної політики повинно бути комплексне розв'язання проблем у сфері благоустрою населених пунктів та забезпечення її стійкого функціонування та розвитку.

Зміст державної політики у сфері благоустрою населених пунктів суттєво різниться залежно від рівня її розроблення. Якщо загальнодержавна політика у сфері благоустрою населених пунктів визначає стратегічні напрями, встановлює її пріоритети, цілі і завдання, то на регіональному рівні повинні бути вирішені конкретні питання, пов'язані з координацією діяльності та взаємодією органів місцевого самоврядування, їх міжмуніципальною співпрацею в цій сфері, вирішення найбільш соціально важливих регіональних питань у цій сфері.

Водночас сучасний благоустрій населених пунктів охоплює широке коло соціально-економічних, санітарно-гігієнічних, інженерних і архітектурних питань.

Соціально-економічні вимоги передбачають створення сприятливих умов життя населення, а також раціональне використання територій населених пунктів.

Санітарно-гігієнічні вимоги зводяться до забезпечення у населених пунктах здорових умов: нормальний мікроклімат; чистий повітряний басейн і водний простір; інсоляція приміщень будинків; провітрювання територій забудови.

До питань інженерної підготовки територій населених пунктів відносять її інженерне устаткування та створення зручної вулично-дорожньої мережі.

Архітектурно-художні вимоги передбачають створення цілісної та індивідуальної об'ємно-просторової композиції кожного населеного пункту з використанням і збагаченням місцевого ландшафту.

У містобудівній практиці благоустрій фактично виконує три основні види робіт: планування, забудова та озеленення населених пунктів [5]. Проекти планування мають на меті раціональне розміщення на територіях населених пунктів усіх будівель і споруд, житлових та промислових районів, вулиць, площ, садів і парків, інженерного обладнання та інших об'єктів та елементів благоустрою.

Питання забезпечення раціонального планування у наш час мають особливо важливе значення у зв'язку з масовою реконструкцією населених пунктів, у тому числі і промислових територій [6].

Широкий розвиток будівництва об'єктів житлово-комунального господарства, у тому числі благоустрою населених пунктів, вимагає їх електрифікації, газифікації, телефонізації, забезпечення транспортом, водопроводом та каналізацією, проведення системи заходів щодо подальшого оздоровлення умов життя у населених пунктах, включаючи їх озеленення, захист від підтоплення, боротьбу із забрудненням повітря, ґрунту і води [7].

Обсяг та види робіт із благоустрою населених пунктів багато в чому залежать від обґрунтованості вибору сприятливої території для будівництва підприємств і житлових районів. Ці завдання вирішуються простіше у селах і селищах та складніше у великих містах, для яких потрібні величезні території, що не завжди відповідають пропонованим до них містобудівним вимогам.

Для успішного вирішення всіх взаємопов'язаних завдань планування, забудови та експлуатації населених пунктів необхідний комплексний аналіз для забезпечення найкращого обслуговування населення та економічності архітектурно-планувальних рішень усіх видів будівництва з урахуванням перспективи його розвитку.

Саме тому останнім часом в європейських країнах сфера благоустрою, у тому числі благоустрою населених пунктів, набуває значної актуальності щодо питання сталого розвитку територій. У зв'язку з цим виникла необхідність прийняття так званої “Ландшафтної конвенції”. І її було прийнято 20 жовтня 2000 р. у Флоренції (Італія) з набуттям чинності 1 березня 2004 р. (Рішення Ради Європи № 176) і до якої Україна приєдналася 1 липня 2006 р. [8]. Метою Ландшафтної конвенції є сприяння охороні, регулюванню та плануванню ландшафтів, а також організації європейського співробітництва з питань ландшафту.

Ця Конвенція застосовується щодо всієї території і охоплює природні, сільські, міські та приміські території. Вона поширюється на землі, внутрішні води та морські акваторії, охоплює ландшафти, які можна вважати унікальними, а також звичайні або деградуючі ландшафти.

Підписання цієї Ландшафтної конвенції було викликано такими чинниками:

- мета Ради Європи є досягнення більшої єдності між її членами для цілей охорони та реалізації ідеалів і принципів, які є їхньою спільної спадщиною, і що ці цілі досягаються, зокрема, шляхом угод в економічній і соціальній сферах;

- держави зацікавлені в забезпеченні сталого розвитку, що базується на збалансованому і гармонійному співвідношенні між соціальними потребами, економічною діяльністю та довкіллям;

- ландшафт відіграє важливу суспільну роль у культурній, екологічній, природоохоронній та соціальній сферах і є ресурсом, який сприяє економічній діяльності; що його охорона, регулювання та планування може сприяти створенню нових робочих місць;

- ландшафт сприяє формуванню місцевих культур і є основним компонентом європейської природної та культурної спадщини, який сприяє добробуту людей та консолідації європейської ідентичності;

- ландшафт є важливою складовою якості життя людини всюди: в містах і сільській місцевості;

- розвиток сільського й лісового господарства, технічних засобів промислового виробництва та добування мінералів, а також регіонального планування, міського планування, транспорту, інфраструктури, індустрії туризму та відпочинку, так само як і, на більш загальному рівні, зміни у світовій економіці, у багатьох випадках прискорюють зміну ландшафтів;

- прагнення громадськості насолоджуватися ландшафтами високої якості та відігравати активну роль у розвитку ландшафтів;

- ландшафт є ключовим елементом добробуту людини й суспільства, і що його охорона, регулювання та планування призводить до виникнення прав і обов'язків для кожної людини;

- правові інструменти, що існують на міжнародному рівні у сфері охорони та управління природною та культурною спадщиною, регіонального та просторового планування, місцевого самоврядування та транскордонного співробітництва, зокрема Конвенція про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі (Берн, 19 вересня 1979 р.), Конвенція про охорону архітектурної спадщини Європи (Гранада, 3 жовтня 1985 р.), Європейська конвенція про охорону археологічної спадщини (Валлетта, 16 січня 1992 р.), Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями (Мадрид, 21 травня 1980 р.), Європейська хартія місцевого самоврядування (Страсбург, 15 жовтня 1985 р.), Конвенція про біологічне різноманіття (Ріо-де- Жанейро, 5 червня 1992 р.), Конвенція про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини (Париж, 16 листопада 1972 р.) та Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхус, 25 червня 1998 р.);

- якість та різноманітність європейських ландшафтів є спільним ресурсом, і що важливо співробітничати в напрямі його охорони, регулювання та планування;

- необхідність створення нового інструменту, присвяченого винятково охороні, регулюванню та плануванню всіх ландшафтів Європи.

Ландшафтною конвенцією було дано такі визначення:

“ландшафт” - територія, як її сприймають люди, характер якої є результатом дії та взаємодії природних та/або людських факторів;

“ландшафтна політика” - формування компетентними органами влади загальних принципів, стратегій та керівних положень, які дають змогу вживати конкретних заходів, спрямованих на охорону, регулювання та планування ландшафтів;

“мета якості ландшафту” - означає для конкретного ландшафту формулювання компетентними органами влади прагнень громадськості стосовно рис ландшафту, який їх оточує;

“охорона ландшафту” - діяльність щодо збереження та підтримання важливих або характерних рис ландшафту, яка визначається його цінністю за походженням, зумовленою його природною конфігурацією та/або діяльністю людей;

“регулювання ландшафту” - діяльність з точки зору сталого розвитку, спрямована на забезпечення постійного догляду за ландшафтом з метою спрямування та узгодження змін, спричинених соціальними, економічними та екологічними процесами;

“планування ландшафту” - чітко визначена, спрямована на перспективу діяльність із поліпшення, відновлення або створення ландшафтів.

Згідно із Ландшафтною конвенцією кожна країна-учасниця зобов'язалася:

- визнавати ландшафти у законах як суттєвий компонент оточення людей, як вираження різноманітності їхньої спільної культурної та природної спадщини та як основу їхньої ідентичності;

- визначати та впроваджувати ландшафтну політику, спрямовану на охорону, регулювання і планування ландшафту шляхом здійснення конкретних заходів;

- встановлювати порядок участі широкого загалу, місцевих і регіональних органів влади та інших сторін, заінтересованих у визначенні та впровадженні ландшафтної політики;

- включати ландшафт до своєї політики у сфері регіонального та міського планування та до своєї культурної, екологічної, сільськогосподарської, соціальної та економічної політики, а також до будь-якої іншої політики, що може безпосередньо або опосередковано впливати на ландшафт.

У розвиток Ландшафтної конвенції перед державною політикою України постало завдання до комплексного благоустрою територій країни, і в першу чергу в населених пунктах.

Однак на законодавчому рівні відсутні єдині підходи до формування державної політики сфери благоустрою країни в цілому. Закони України “Про благоустрій населених пунктів” [9] та “Про місцеве самоврядування в Україні” [10] охоплюють лише сферу благоустрою в населених пунктах, яка вже сформувалась як підгалузь житлово-комунального господарства, і оминають питання благоустрою територій, що є прилеглими до населених пунктів.

Питання утримання територій, що є прилеглими до населених пунктів, регулюються за допомогою інших спеціалізованих законодавчих актів, які вирішують виключно вузькопрофільні завдання.

Висновки і перспективи подальших розвідок

Саме тому, на наш погляд, для забезпечення виконання Ландшафтної конвенції Україною необхідно сформувати єдині підходи до проведення державної політики у сфері благоустрою країни в цілому. При цьому найбільш вагоме соціальне значення в ній має відігравати сфера благоустрою населених пунктів як ключова складова проведення такої політики.