Система пунктов пропуска через государственную границу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Становление и развитие системы пунктов пропуска через государственную границу

1.1 Становление системы пунктов пропуска через государственную границу

1.2 Развитие системы пунктов пропуска через государственную границу

Глава 2. Современная система пунктов пропуска через государственную границу

2.1 Нормативно-правовое регулирование и структура пунктов пропуска через государственную границу

2.2 Основные проблемы осуществления государственной политики в области обустройства пунктов пропуска через государственную границу

2.3 Реформирование системы пунктов пропуска через государственную границу: причины и основные направления

Заключение

Список использованных источников

Приложение



Введение

«Рубежи нашей страны должны быть надежно защищены, но при этом прозрачны для тех, кто приезжает с добрыми намерениями» - Президент Российской Федерации В.В. Путин.

Государственная политика в области обустройства пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации является сегодня ключевым направлением в реализации пограничной политики Российской Федерации. Важнейшую роль она играет и в вопросе развития транспортно-логистической инфраструктуры, являясь необходимым условием успешного развития внешнеэкономической деятельности Российской Федерации.

Современный технологический облик государственной границы начинается непосредственно с пунктов пропуска через государственную границу. Их несоответствие современным требованиям по обустроенности, техническому оснащению негативным образом сказывается как на деятельности участников внешнеэкономической деятельности, так и на экономических показателях.

Также нельзя забывать о том, что государственная граница должна быть не только «лицом», представляющим свою страну, но и отвечать всем требованиям по высокопрофессиональному обеспечению ее охраны.

Безопасность государства, ее границ, является неотъемлемым механизмом существования и развития государства. В условиях глобализации, стирания международных границ между странами, а также неустойчивой обстановкой в мире, вопрос обустройства пунктов пропуска через государственную границу стоит особенно остро, так как в том числе и пункты пропуска через государственную границу служат обеспечению суверенитета страны, который является ключевым признаком государства наряду с публичной властью и обособленной территорией.

Вышеуказанные обстоятельства позволяют говорить о теоретической актуальности и практической значимости данной работы.

Проблематика темы нашла отражение в работах Ф.И. Андреева, В.Ф. Бушменкова, В.В. Марголина, А.М. Плеханова.

Нормативную базу исследования составили федеральные законы, в частности, Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 года № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации, Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации», акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Объектом исследования данной работы является государственная политика в области обустройства пунктов пропуска через государственную границу.

Предметом исследования является нормативно-правовое регулирование, проблематика и реформирование системы пунктов пропуска через государственную границу.

Гипотеза данной работы - эффективное осуществление государственной политики в области обустройства пунктов пропуска через государственную границу является залогом безопасности государства, сохранности его внешних границ, а также будет способствовать эффективному развитию внешнеэкономической деятельности государства.

Методологическую основу работы составили общенаучные методы исследования: анализ, абстрагирование, сравнение и частно-научный метод - статистический.

Целью исследования является анализ государственной политики в области обустройства пунктов пропуска через государственную границу.

Для выполнения этой цели необходимо решение следующих задач:

- рассмотреть периоды становления и развития системы пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации;

- провести анализ нормативно-правового регулирования обустройства пунктов пропуска через государственную границу;

- рассмотреть структуру пунктов пропуска через государственную границу;

- выявить проблемы осуществления государственной политики в области обустройства пунктов пропуска через государственную границу;

- предложить дальнейшее реформирование системы пунктов пропуска через государственную границу.

Структура данной дипломной работы состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложение.



Глава 1. Становление и развитие системы пунктов пропуска через государственную границу

пункт пропуск государственный граница

1.1 Становление системы пунктов пропуска через государственную границу

Одним из важнейших проявлений верховенства государства на занимаемую им территорию является его право и обязанность охранять свои границы от беспорядочного движения через них лиц, транспортных средств и грузов. В 1623 году был составлен новый устав станичной и сторожевой службы. В соответствии с ним был введен контроль за лицами, пересекающими границы. В нем отмечалось, что свободный доступ в страну имеют лишь иностранные послы со своей свитой и купцы с приказчиками. Все остальные лица должны были предварительно получить разрешение на въезд и согласие российского правительства, а также иметь рекомендательную грамоту от своего правительства.

Таким образом, в России начинается складываться система контроля для лиц, следующих через границу. Однако в этот период экономические интересы России в области пограничного контроля преобладали над другими. Этим объясняется активное развитие органов таможенного контроля.

В первой четверти XVIII века в России в результате мер административного и экономического принуждения, а также стимулирования произошел мощный экономический подъем России. Чтобы обеспечить взимание пошлин и осуществлять контроль за передвижением лиц через границу, Петр I в 1723 году издал указ, в котором предписывал «по всей польской границе, по большим дорогам учредить крепкие заставы и между тех больших дорог проезды лесом зарубить». В России появились первые пункты пропуска через границу в виде «крепких застав».

Существенно усложнилась деятельность таможни и пограничной стражи с появлением железнодорожного и морского транспорта в конце 50-х годов XIX века. С их появлением произошло резкое увеличение движения через границу людей и грузов. Количество пунктов пропуска составило почти 250 (в 1819 году - 54).

15 октября 1893 года пограничная стража была выделена в отдельный корпус, подчиненный Министерству финансов. Отдельный корпус пограничной стражи (далее - ОКПС) стал специальной службой, предназначенной для осуществления надзора за границей по предотвращению тайного провоза товаров и незаконного перехода границы как гражданскими, так и военными лицами. Для облегчения выполнения своих обязанностей чинами ОКПС, повышения надежности охраны границы был установлен пограничный режим, который определял порядок въезда, проживания, передвижения в пограничных районах, а также правила пересечения границы российскими гражданами.

В начале века в служебных документах появился термин «жандармско- таможенный досмотр», отражающий факт контроля в пунктах пропуска. Таким образом, к началу XX века паспортный контроль сложился в определенную технологию, которая практически применяется в пунктах пропуска и в настоящее время.

Изменение государственной идеологии после октября 1917 года вызвало соответствующие изменения как всей системы охраны границ, так и работы пунктов пропуска.

Контроль в пунктах пропуска постепенно был организован таким образом, чтобы, предотвратить проникновение извне шпионов, контрреволюционеров, политически вредной литературы, средств диверсий и террора, при этом количество пунктов пропуска было резко сокращено, а экономический компонент сведен к минимуму.

23 апреля 1926 года Совет Труда и Обороны возложил на Особое государственное политическое управление всю ответственность за организацию борьбы с контрабандой. В местах постоянного пропуска лиц и грузов из-за границы и обратно были сформированы пункты пропуска. В их задачу входили надзор за соблюдением установленных правил въезда, выезда и борьба с контрабандой.

Одним из важнейших мероприятий по обеспечению охраны границы СССР в этот период явилось подписание 15 июня 1927 года нового Положения об охране Государственной границы СССР. Также в июне 1927 года было утверждено положение о пунктах пропуска.

С ростом товарообмена и передвижения через границу иностранных граждан возникала необходимость в расширении в целом по территории СССР пограничных подразделений, которые непосредственно осуществляли пропуск через границу СССР лиц, транспортных средств и грузов.

В послевоенный период управление системой пограничного контроля характеризовалось нестабильностью, велся поиск оптимального местонахождения пограничных органов в системе обеспечения государственной безопасности на границе. С подписанием мирных договоров с рядом стран увеличился грузопассажирский поток на путях международного сообщения. Возникала необходимость в техническом оснащении пунктов пропуска через границу и в укомплектовании частей и подразделений квалифицированными специалистами. С этой целью в июле 1946 года при Главном Управлении Пограничных войск Министерства внутренних дел СССР введены курсы офицеров для подготовки специалистов по квалифицированной проверки документов на пунктах пропуска через государственную границу.

Послевоенный период подтвердил целесообразность структуры органов пограничного контроля, которая в значительной степени копировала структуру подразделений и частей предвоенных лет, что в свою очередь убеждает в необходимости рационального использования накопленного опыта. Органы пограничного контроля сформировались в структуру, которая не участвовала в непосредственной охране участков границы, а выполняла специальные задачи в пунктах пропуска через государственную границу.

Значительным событием в истории становления и развития пограничного контроля стало принятие в 1982 году Закона СССР «О Государственной границе СССР», в котором впервые было введено понятие пограничного контроля.

Однако, этот закон, как и прежние нормативные акты СССР, не конкретизировал виды деятельности пограничных органов, они «вытекали» из обязанностей и прав, предоставляемых пограничным войскам законодательством. Так, войсковые действия, погранпредставительская деятельность, административная и оперативная определялись законом «О Государственной границе СССР», уголовно- и административно-процессуальная деятельность - соответственно Уголовным, Уголовно-процессуальным кодексами СССР и Кодексом об административных правонарушениях, информационно- аналитическая - приказами КГБ СССР.

Вместе с тем, с распадом СССР в 1991 году прекратило свое существование и действие Закона СССР «О Государственной границе СССР». Правопреемницей СССР Российской Федерации в условиях смены политического и экономического строя необходимо было создать современное на тот момент нормативно-правовое регулирование в сфере защиты и обустройства государственной границы Российской Федерации.

1.2 Развитие системы пунктов пропуска через государственную границу

После распада СССР и с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года, а также Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» начался современный период развития системы пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, который можно поделить на три этапа.

На начальном этапе Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», а также указы Президента Российской Федерации от 30 декабря 1994 г. № 2245 «О Федеральной пограничной службе Российской Федерации» о преобразовании Федеральной пограничной службы -- Главного командования Пограничных войск Российской Федерации в Федеральную пограничную службу Российской Федерации, являющуюся федеральным органом исполнительной власти и от 2 марта 1995 г.

№ 232 «Об утверждении Положения о Федеральной пограничной службе Российской Федерации», закрепили Федеральную пограничную службу Российской Федерации как федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий реализацию государственной пограничной политики России в пограничной сфере, а также решение задач по охране биоресурсов, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны России и осуществлению государственного контроля в пунктах пропуска через государственную границу.

Период после 1993 года характеризуется появлением новых законодательных актов Российской Федерации, ведомственных нормативных документов и международных договорно-правовых документов, регламентирующих служебную деятельность органов пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации.

К 2003 году была полностью сформирована нормативная правовая база, регулирующая деятельность по пропуску лиц, транспортных средств и грузов через государственную границу. Этот период характерен и тем, что сложилась четкая организация органов, осуществляющих пограничный контроль.

После проведения административной реформы 2003 года Президентом Российской Федерации В.В. Путиным принято решение и законодательно оформлено изменение системы государственного управления в сфере обеспечения безопасности государства. Федеральная пограничная служба Российской Федерации включена в состав Федеральной службы безопасности Российской Федерации с передачей ей всех полномочий в сфере охраны, защиты и обустройства государственной границы упраздненной Федеральной пограничной службы.

Реализация Указа Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» о вхождении Федеральной пограничной службы Российской Федерации в состав Федеральной службы безопасности Российской Федерации потребовала кардинально реформировать саму службу, систему охраны государственной границы и осуществить комплекс мероприятий по приданию границе современного облика.

Необходимость этого была вызвана тем, что существовавший еще с советских времен войсковой способ охраны границы был не способен эффективно противодействовать нарастающим угрозам невоенного характера, таким, как попытки организации каналов проникновения через государственную границу членов международных террористических организаций и переброски средств совершения диверсионно-террористических акций, наркотрафик, незаконная миграция, контрабанда товаров и грузов, массовое браконьерство и незаконный вывоз водных биологических ресурсов в иностранные порты.

Нейтрализация данных угроз требовала введения в практику оперативно-служебной деятельности форм и способов действий, присущих деятельности спецслужб и правоохранительных органов.

Негативное влияние на обеспечение пограничной безопасности России оказывали низкий уровень развития пограничной инфраструктуры и технической оснащенности пограничных органов, а также недостаточное обустройство пунктов пропуска через государственную границу и их оборудование в техническом отношении, что в 2007 году привело к образованию единого органа исполнительной власти по вопросам обустройства пунктов пропуска через государственную границу.

Все эти факторы привели ко второму этапу развития. В 2007 году руководством страны было принято решение образовать, абсолютно новый орган исполнительной власти по вопросам обустройства пунктов пропуска через государственную границу.

Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 2007 года № 1359 «О Федеральном агентстве по обустройству государственной границы Российской Федерации» в целях совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти образовано Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации (далее - Росграница) возложив на него функции по определению и реализации государственной политики по обустройству государственной границы Российской Федерации, созданию, развитию и обеспечению деятельности пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации и мест пересечения государственной границы, а также функции государственного заказчика в этой сфере, возложив руководство за деятельностью на Правительство Российской Федерации.

«Мы существенным образом укрепили наши внешние границы, мы вкладываем огромные деньги в пограничную инфраструктуру, прежде всего на Кавказе, но и на других направлениях, в том числе и на азиатском направлении. Во времена СССР обустройством госграницы занимались погранвойска, которые тогда были частью КГБ СССР. Именно пограничники и различные подразделения «спецстроев» отвечали за это. После развала огромной страны у нас появились совершенно новые тысячекилометровые границы. Вот только эти рубежи родины пролегли исключительно на бумаге. На местности никаких пограничных сооружений зачастую вообще не было. Денег, чтобы построить настоящую границу, у страны не хватало. Теперь, наконец, хозяин назван. И пограничники будут заниматься только своей работой, не отвлекаясь на строительство хозблоков» -- первое официальное высказывание Президента Российской Федерации об образовании Росграницы.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2007 года № 734 утверждено Положение о Федеральном агентстве по обустройству государственной границы Российской Федерации, в котором говорится о том, что Росграница является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере обустройства государственной границы Российской Федерации, создания, развития и обеспечения деятельности пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации и мест пересечения государственной границы Российской Федерации, а также функции государственного заказчика в этой сфере.

Данное Положение закрепило за Росграницей следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

- вносить в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

- в установленном порядке принимать нормативные правовые акты об открытии и о проведении реконструкции пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, об утверждении правил режима в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации;

- вырабатывать и обеспечивать реализацию государственной политики по обустройству государственной границы Российской Федерации;

- осуществлять паспортизацию пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации;

- подготавливать предложения по целесообразности установления, закрытия пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации и мест пересечения государственной границы Российской Федерации, о развитии прилегающих к пунктам пропуска через государственную границу Российской Федерации территорий, включая предложения о строительстве, реконструкции и ремонте автомобильных дорог общего пользования, мостов, путепроводов;

- организовывать работу по определению пределов пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации;

- осуществлять функции государственного заказчика в рамках своей компетенции;

- и осуществление иных функций и полномочий в установленной сфере деятельности.

В целях плодотворной работы в 2008 году Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1309-р утверждена Концепция реализации государственной политики в сфере обустройства государственной границы Российской Федерации, в которой раскрываются основные проблемы, цели, приоритетные задачи и основные механизмы реализации государственной политики в сфере обустройства государственной границы Российской Федерации на перспективу, а также этапы реализации данной Концепции и ожидаемы результаты.

Непосредственно целями государственной политики в сфере обустройства государственной границы Российской Федерации, являются:

- дифференцированный подход к обустройству государственной границы Российской Федерации (подход, к обустройству каждого ее конкретного участка исходя из специфики регионального развития приграничных территорий, развития сопредельных территорий и требований безопасности, основанный, в том числе на анализе интенсивности перемещения внешнеторговых грузов и пассажиропотоков);

- развитие материально-технической базы, в том числе проектирование, строительство, реконструкция, оборудование, техническое оснащение зданий, помещений, сооружений, транспортной и инженерной инфраструктур, информационных и телекоммуникационных систем, необходимых для организации контроля в пунктах пропуска и обеспечения защиты государственной границы Российской Федерации;

- создание необходимых условий для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля в пунктах пропуска, в том числе путём установления правил режима в пунктах пропуска;

- повышение эффективности межведомственного взаимодействия, в том числе обеспечение технической возможности информационного обмена в процессе взаимодействия федеральных органов исполнительной власти по вопросам защиты государственной границы Российской Федерации, а также в процессе пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемого в пунктах пропуска;

- разработка и внедрение современных стандартов обустройства и функционирования пунктов пропуска;

- совершенствование нормативной правовой базы;

- развитие международного сотрудничества.

Приоритетным направлением работы Росграницы являлось выстраивание единой системы управления инфраструктурой государственной границы Российской Федерации.

В 2008 году началось формирование сети территориальных органов и подведомственных организаций Росграницы.

Территориальными органами являлись 9 управлений (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный, Калининградский и Крымский), занимающиеся организацией деятельности пунктов пропуска, расположенных вне приграничных субъектов Российской Федерации, и управление деятельностью территориальных подведомственных учреждений.

Подведомственной организацией Росграницы было определено и создано в соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1308-р Федеральное государственное казённое учреждение «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы», осуществляющее функции проектирования, строительства, реконструкции, эксплуатации и технического оснащения зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, обустройства мест пересечения государственной границы Российской Федерации, необходимых для осуществления федеральными органами исполнительной власти полномочий в сфере защиты и охраны государственной границы, непосредственно имеющие территориальные филиалы, реализующие функции по обустройству, оснащению и эксплуатации объектов государственной границы Российской Федерации на всей её протяжённости.

Росграница являлась единой централизованной системой руководства пунктами пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также единым источником разработки и финансирования мероприятий по обустройству государственной границы, формированию имущественного статуса инфраструктурных объектов с применением общих стандартов и нормативов.

С 2007 года по 2016 год Росграницей было сделано очень многое, например, были построены и введены в эксплуатацию здания и сооружения на территориях пунктов пропуска, выполнен значительный объем работ в части содержания объектов пунктов пропуска, организовано оснащение пунктов пропуска программно-техническими средствами, обеспечивающими автоматизированное оформление и регистрацию миграционных карт, и многое другое связанное с нормативным содержанием пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, в рамках установленных требований государственных контрольных органов Российской Федерации.

Проведена значительная работа по внесению изменений в действующее законодательство в части нормативного обеспечения выполнения возложенных на Росграницу функций, внесены изменения в Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации», что позволило привлекать внебюджетные средства при обустройстве пунктов пропуска. Осуществление функций заказчика-координатора Федеральной целевой программы «Государственная граница Российской Федерации (2012-2020 годы)» стало важнейшей задачей Росграницы.

Данная программа направлена на формирование современной системы защиты и охраны государственной границы, создание благоприятных условий для осуществления внешнеторговой деятельности и международных сообщений, путем обустройства объектов пограничной инфраструктуры, в том числе ключевых пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, обеспечивающих международный транзит, экспортные перевозки и воздушное международное сообщение.

Однако, несмотря на всё вышесказанное, Указом Президента Российской Федерации от 2 февраля 2016 г. № 40 было упразднено Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации, с передачей функций упраздненной Росграницы Министерству транспорта Российской Федерации.

«Одно из предложений касается упразднения госструктуры под названием Росграница. Она занималась обустройством государственной границы с точки зрения строительных и транспортных технологий, была создана некоторое время назад, часть своих задач исполнила. Большинство полномочий, которыми занималась Росграница, связана с транспортными функциями, собственно, промышленное строительство такого рода ближе всего к Минтрансу России, нежели к каким-либо другим структурам, можно по-разному разнести это (функции), но Минтрансу России это ближе всего, мы это согласовали как наиболее подходящую форму организации этой деятельности на будущее» - сообщил премьер-министр Российской Федерации на встрече с Президентом Российской Федерации, что привело к завершению второго этапа развития.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 20 апреля 2016 г. № 112 внесены изменения в структуру центрального аппарата Министерства транспорта Российской Федерации, в которую включен Департамент государственной политики в области обустройства пунктов пропуска чрез государственную границу (далее - Департамент).

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 7 ноября 2016 г. № 329 утверждено положение о Департаменте, в котором прописано, что Департамент обеспечивает деятельность Министерства транспорта Российской Федерации по вопросам выработки и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере обустройства государственной границы Российской Федерации, создания, развития и обеспечения деятельности пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации и мест ее пересечения, а также функций государственного заказчика в этой сфере.

Департаментом в соответствии с возложенными на него задачами осуществляются следующие функции:

- разрабатывать и готовить проекты нормативных правовых актов в сфере обустройства государственной границы Российской Федерации, создания, развития и обеспечения деятельности пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации и мест ее пересечения, в том числе о проведении реконструкции, об утверждении правил режима, об открытии пунктов пропуска и утверждении их пределов, и создании администраций пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации;

- осуществлять подготовку предложений о целесообразности установления, закрытия пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации и мест пересечения государственной границы Российской Федерации;

- обеспечивать осуществление проведения паспортизации пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации;

- организовывать работа по согласованию проектной документации на строительство пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, оборудование зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля;

- организовывать работа по проведению демаркации государственной границы Российской Федерации;

- организовывать и участвовать в выездных осмотрах объектов пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также в работе межведомственных комиссий и координационных советах по вопросам, касающимся пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации;

- и другие функции в рамках компетенции, согласно данному положению.

Так же вместе с полномочиями упраздненной Росграницы Министерству транспорта Российской Федерации передалось в подведомственность Федеральное государственное казенное учреждение «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы» занимающееся вопросами реализации государственной политики в сфере обустройства пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, организации администрирования, паспортизации, технического оснащения, реконструкции, содержания, эксплуатации, использования имущественных комплексов, реализации инвестиционных проектов и иным вопросам функционирования пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации.

Департаментом в 2016 году в рамках установленных полномочий осуществлялось обеспечение деятельности Министерства транспорта Российской Федерации по вопросам выработки и реализации государственной политики и нормативного правового регулирования, создания, развития и обеспечения деятельности пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации.

Реализация комплекса мероприятий, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, осуществлялась подведомственной Министерству транспорта Российской Федерации организацией Федеральным государственным казенным учреждением «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы».

В рамках федеральной целевой программы «Государственная граница Российской Федерации (2012-2021 годы)» выполнены мероприятия по строительству, реконструкции и техническому перевооружению пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации:

- реконструкция морского пункта пропуска Оля (Астраханская область);

- техническое перевооружение воздушных пунктов пропуска Волгоград (Гумрак) (Волгоградская область), Новосибирск (Толмачево), (Новосибирская область), Нижний Новгород (Стригино), (Нижегородская область);

- техническое перевооружение морского пункта пропуска Большой порт Санкт-Петербург (г. Санкт-Петербург);

- завершено проектирование автомобильных пунктов пропуска Армянск (Республика Крым), Джанкой (Республика Крым) и Советск (Дубки) (Калининградская область).

В рамках организованной Министерством транспорта Российской Федерации работы в 2016 г. комиссией по определению пределов пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации подготовлены и направлены на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации приказы Министерства транспорта Российской Федерации об утверждении пределов 18 пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации.

Проводилась работа по реконструкции и открытию после реконструкции пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, организована работа по обустройству и техническому оснащению пограничных застав и многое другое.

Минтрансом России разработан проект постановления Правительства Российской Федерации, предусматривающий внесение изменений в Правила утверждения пределов пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2008 г. № 253, в части совершенствования порядка обозначения пределов пунктов пропуска на местности. По результатам работы принято постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2016 г. № 1384 «О внесении изменения в Правила утверждения пределов пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2008 г. № 253».

В 2017 году Департаментом подготовлены проекты правовых актов, в соответствии с которыми изданы акты Правительства Российской Федерации по вопросам финансирования проектов обустройства пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации.

Издано распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2017 г. № 2665-р, которым принят актуализированный перечень пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации. Указанный перечень размещен на официальном сайте Министерства транспорта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Открыты после завершения строительства, реконструкции и технического перевооружения 9 пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, также утверждены пределы 5 пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации.

Из сказанного можно сделать вывод о том, что система контроля за лицами, транспортными средствами и грузами, пресекающими государственную границу, начала складываться давно. На протяжении долгого времени пункты пропуска через государственную границу представляли собой разного рода сооружения, стройкой и оборудованием которых занимались службы осуществляющие контроль за прохождением государственной границы, для них главной задачей было не допустить незаконного провоза товаров и перехода государственной границы, из этого следовало, что пункты пропуска представляли собой не оборудованные здания и сооружения, что привело к организации единого центра управления по обустройству пунктов пропуска через государственную границу.

Создан самостоятельный орган власти, подчиненный Правительству Российской Федерации - Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации, выполняющий возложенные на него функции с успехом.

С 2016 года с момента передачи полномочий упраздненного Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации, Министерством транспорта Российской Федерации обеспечивается непрерывность и стабильность функционирования системы пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации в соответствии с установленными законодательством правилами.



Глава 2. Современная система пунктов пропуска через государственную границу

2.1 Нормативно-правовое регулирование и структура пунктов пропуска через государственную границу

Система законодательства в части обустройства пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации (далее - пункты пропуска) представляет собой следующую структуру.

Основной правового регулирования существующей системы пунктов пропуска является принятый 1 апреля 1993 г. Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» № 4720-I20 (далее - Закон о Границе).

В статье 9 Закона о Границе закреплено определение пункта пропуска через государственную границу:

«Под пунктом пропуска через Государственную границу понимается территория (акватория) в пределах железнодорожной, автомобильной станции или вокзала, морского, речного порта, аэропорта, военного аэродрома, открытых для международных сообщений (международных полетов), а также иной специально выделенный в непосредственной близости от Государственной границы участок местности, где в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных».

В данном определении прослеживается разграничение пунктов пропуска на две большие категории:

- пункт пропуска, расположенный на объектах транспортной инфраструктуры (территория (акватория) в пределах железнодорожной, автомобильной станции или вокзала, морского, речного порта, аэропорта, военного аэродрома, открытых для международных сообщений (международных полетов);

- пункт пропуска как отдельно расположенный объект (иной специально выделенный в непосредственной близости от Государственной границы участок местности).

Нормы Закона о Границе, касающиеся системы пунктов пропуска, имеют отсылочный характер, наделяя Правительство Российской Федерации полномочиями по нормативно-правовому регулированию отдельных вопросов, касающихся системы пунктов пропуска.

В частности:

- статья 9 Закона о Границе помимо определения пункта пропуска также содержит нормы по обозначению и оборудованию участков путей международного железнодорожного, автомобильного сообщения от Государственной границы до пункта пропуска, а также о пределах пункта пропуска;

- статья 11 Закона о Границе содержит нормы о порядке осуществления контроля в пунктах пропуска;

- статья 12 Закона о Границе содержит нормы об установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска, а также общих требованиях к строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению соответствующих зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемых в пунктах пропуска;

- раздел 5 Закона о Границе (статьи 22 - 26) содержит нормы, определяющие режим в пунктах пропуска, перечень и порядок осуществления хозяйственной и иной деятельности в пределах пунктов пропуска.

Рассмотрим данную систему более подробно:

I. Пределы пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации.

Статья 9 Закона о Границе наделяет полномочиями Правительство Российской Федерации утверждать правила определения пределов пунктов пропуска.

Во исполнение указанной нормы было издано постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2008 г. № 253 «Об утверждении Правил определения пределов пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации» (далее - Правила определения пределов).

Пункт 2 Правила определения пределов закрепляет, что «под пределами пункта пропуска понимаются границы территории (акватории) в пределах железнодорожной, автомобильной станции или вокзала, морского, речного (озерного) порта, аэропорта (аэродрома), военного аэродрома, открытых для международных сообщений (международных полетов), а также специально выделенного в непосредственной близости от государственной границы участка местности, где в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется пропуск через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных.

Территория (акватория) пункта пропуска, установленного в пределах морского, речного (озерного) порта, железнодорожной станции или аэропорта, может состоять из одного или нескольких отдельных участков».

Данная норма четко определяет, где и в границах, каких объектов может быть расположен пункт пропуска, а также то, что пункт пропуска может состоять из нескольких обособленных участков.

Пункты 3-7 Правил определения пределов закрепляют требования к тому, какие здания (сооружения), земельные участки должны быть включены в пределы, а также порядок определения географических координат пределов пункта пропуска.

Пункт 8 Правил определения пределов, закрепляет, что описание пределов пункта пропуска (в том числе географические координаты) приводится в акте комиссии по определению пределов пункта пропуска, комиссия создается Министерством транспорта Российской Федерации.

В состав комиссии входят представители Министерства транспорта Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять контроль в пунктах пропуска, а также Министерства обороны Российской Федерации, если пункт пропуска находится в пределах территории военного аэродрома.

На основании акта комиссии, подписанного всеми ее членами, Министерство транспорта Российской Федерации в 2-месячный срок принимает акт об утверждении пределов пункта пропуска.22

Пункт 9 Правил определения пределов закрепляет особый порядок утверждения пределов пункта пропуска, который открывается после строительства (реконструкции) пункта пропуска. В данном случае описание пределов пункта пропуска (в том числе географические координаты) приводится в акте межведомственной комиссии по приему пункта пропуска, а его пределы утверждаются актом об открытии пункта пропуска.

Пункт 10 содержит требования к обозначению пределов:

«Пределы пункта пропуска обозначаются специальными знаками прямоугольной формы, где на белом фоне красным цветом выполнена надпись соответственно на русском и английском языках - «Пункт пропуска» и «Check point».

Размеры знаков должны быть не менее 700 x 500 мм и гарантировать четкость и различимость информационной надписи, которая наносится на знак печатными буквами и выравнивается по центру. Знаки выполняют различными технологическими способами, обеспечивающими их четкое и ясное изображение в течение всего срока службы.

Допускается замена надписи на английском языке надписью на любом другом языке, целесообразном для использования при создании конкретного пункта пропуска».

Таким образом, Правила определения пределов регулируют отношения, возникающие в процессе определения географического координат пункта пропуска, четкого определения его границ и мест где могут осуществляться различные виды государственного контроля, связанного с пересечением Государственной границы Российской Федерации.

II. Порядок осуществления контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации.

Статья 11 Закона о Границе содержит в себе нормы о пропуске лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу Российской Федерации.

Однако, порядок осуществления контроля при пропуске лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу Российской Федерации статья 11 обязывает определить Правительство Российской Федерации.

Во исполнение статьи 11 Правительство Российской Федерации своим постановлением от 20 ноября 2008 г. № 872 издает Правила осуществления контроля при пропуске лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 Правил основной задачей документа является регулирование осуществления контроля при пропуске лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов, осуществляющих контрольные функции.

Пункты 2 - 7 Правил раскрывают значение понятия «органы государственного контроля».

Государственными контрольными органами являются подразделения органов, осуществляющие в пределах, установленных законодательством Российской Федерации полномочий, пограничный, таможенный, санитарно- карантинный, ветеринарный и карантинный фитосанитарный контроли, которые должны обеспечивать реализацию следующих принципов осуществления контроля:

- минимизацию времени проведения государственного контроля;

- исключение дублирующих функций и действий;

- сокращение количества взаимодействий должностных лиц государственных контрольных органов с контролируемыми лицами, транспортными средствами, грузами, товарами и животными, в том числе за счет реализации принципа «одного окна».

Пункты 8 - 13 Правил осуществления контроля при пропуске лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу Российской Федерации регулируют виды контроля, которые последовательно осуществляются в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации, в зависимости от вида международного сообщения (автомобильного, железнодорожного, воздушного, морского, речного (озерного), пешеходного и смешанного).

Пункты 14 - 16 регулируют последовательность осуществления государственными контрольными органами основных контрольных действий в пунктах пропуска, а также вводят такой термин как «типовая схема организации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных».

Указанные типовые схемы разрабатываются для пунктов пропуска по видам международного сообщения и утверждаются Министерством транспорта Российской Федерации по согласованию с Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Федеральной таможенной службой и Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека:

- приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 29 января 2010 г. № 21 «Об утверждении Типовой схемы организации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в воздушных пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации»;

- приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 22 декабря 2009 г. № 247 «Об утверждении Типовой схемы организации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в морских и речных (озерных) пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации»;

- приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 24 января 2014 г. № 23 «Об утверждении Типовой схемы организации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в автомобильных пунктах пропуска»;

- приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 9 февраль 2010 г. № 31 «Об утверждении Типовой схемы организации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в железнодорожных пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации».

На основании типовых схем, под каждый отдельный пункт пропуска с учетом местных условий Министерство транспорта Российской Федерации разрабатывает технологические схемы организации пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных, которые утверждаются протоколом заседания созданного в пункте пропуска координационного совета.

В заключение стоит добавить, что основная цель технологических схем - упорядочить процедуру осуществления государственного контроля, то есть какой вид контроля за каким следует, а также установить максимальное время ожидания начала государственного контроля и продолжительность осуществления государственного контроля в пунктах пропуска.

III. Установление, открытие, функционирование (эксплуатация), реконструкция и закрытие пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации.

Статья 12 Закона о Границе содержит нормы об установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска, а также общих требованиях к строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению соответствующих зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемых в пунктах пропуска.

Установление пункта пропуска - по своей сути учреждение пункта пропуска.

Пункты пропуска могут быть установлены только двумя способами:

- международными договорами Российской Федерации;

- решением Правительства Российской Федерации по представлениям федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, согласованным с пограничными органами и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Открытие пункта пропуска происходит после комплексного завершения строительства (реконструкции), оборудования и ввода в эксплуатацию в установленном законодательством порядке зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации в пункте пропуска пограничного, таможенного и иных видов контроля.

Порядок установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через Государственную границу, а также общие требования к строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению соответствующих зданий, помещений и сооружений, необходимые для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемых в пунктах пропуска через Государственную границу, часть 4 статьи 12 Закона о Границе поручает определить Правительству Российской Федерации.

Постановлением от 26 июня 2008 г. № 482 Правительство Российской Федерации утвердило Правила установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации.

Правила установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации имеют следующую структуру:

Раздел I. Общие положения.

В этом разделе дублируются нормы Закона о Границе, о предназначении пунктов пропуска, местах их расположения, а также за счет каких средств может проводиться строительство и реконструкция пунктов пропуска.

Раздел II содержит классификацию и специализацию пунктов пропуска. Пункты пропуска классифицируются на:

- морские, речные (озерные), воздушные, автомобильные, железнодорожные, пешеходные, смешанные - по виду международного сообщения;

- пассажирские, грузовые, грузо-пассажирские - по характеру международного сообщения;

- постоянные, временные, сезонные, работающие на нерегулярной основе - по режиму работы;

- многосторонние - для пересечения государственной границы Российской Федерации лицами независимо от их гражданства (подданства), в том числе лицами без гражданства, и транспортными средствами независимо от государственной принадлежности, а также для перемещения через нее грузов, товаров и животных независимо от их государственной принадлежности;

- двусторонние - для пересечения государственной границы Российской Федерации гражданами, в том числе в упрощенном порядке, и транспортными средствами Российской Федерации и сопредельного государства, а также для перемещения через государственную границу Российской Федерации грузов, товаров и животных только Российской Федерации и сопредельного государства.

...