Дисциплінарна відповідальність в митних органах: історія та сучасність

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дисциплінарна відповідальність в митних органах: історія та сучасність

Незважаючи на значний період незалежності молодої держави Україна, дисциплінарна відповідальність, дисциплінарне провадження, його зміст значного розвитку майже не дістали. Більшість питань дисциплінарної відповідальності, на жаль, до сьогодні не мають чіткої кодифікації чи систематизації й містяться у різних за своєю природою нормативно-правових актах, зокрема у дисциплінарних статутах, Кодексі законів про працю України та в Законі України «Про державну службу», інших законах, а також у цілій низці підзаконних актів України. Такий стан розпорошеності та кількості нормативно - правових актів лише ускладнює процедуру притягнення винних до дисциплінарної відповідальності (це стосується і дисциплінарної відповідальності в митних органах). Саме тому, питання з даної тематики потребують нових досліджень у галузі адміністративного та митного права, профілактики і запобігання таким правопорушенням, кодифікації та систематизації чинного законодавства.

Дослідження дисциплінарних проваджень в митних органах є традиційними, яким у різні часи низка вчених присвятили достатньо уваги. Це публікації Є.В. Додіна, А.Б. Калюти, С.В. Ківалова, Т.О. Коломоєць, О.О. Кравченка, Д.В. Приймаченка, О.П. Федотова, В.І. Щербини та ін. Але в українському митному законодавстві в останні роки відбулися значні зміни, які пов'язані із реорганізацією центральних органів виконавчої влади в галузі державної митної справи, що, беззаперечно, відобразилось і на дисциплінарному провадженні. Тому, метою статті є дослідження правових основ порядку притягнення до дисциплінарної відповідальності посадових осіб митних органів у різні періоди незалежності України.

Із проголошенням незалежності України та створенням цілої низки органів виконавчої влади, в тому числі у грудні 1991 р. Державного митного комітету України (з кінця 1996 р. - митної служби України) почався новий, самостійний крок молодої держави у регулюванні правовідносин в сфері державного управління. Звичайно, потребували нормативного врегулювання ціла низка суспільних відносин у різних сферах життя і саме тому багато нормативних актів колишнього СРСР діяли на території України до прийняття відповідного національного законодавства.

Враховуючи тему дослідження необхідно зазначити, що порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності посадових осіб митних органів у новоствореній незалежній Україні регламентувався главою X Кодексу законів про працю України 1971 р. (далі - КЗпП України) та Постановою Ради Міністрів СРСР від 09.10.1987 р. №1130 «Про затвердження Статуту про дисципліну робітників державного митного контролю СРСР», яка діяла в частині, що не суперечить законодавству.

Статтею 147 вищезазначеного Кодексу передбачені наступні дисциплінарні стягнення - догана або звільнення. Крім того, в цій же статті чітко визначено, що законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передбачені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення [1].

Відповідно до розділу III постанови Ради Міністрів СРСР за порушення трудової дисципліни до працівників застосовувались наступні дисциплінарні стягнення: зауваження; б) догана; в) сувора догана; г) переведення на менш оплачувану роботу на термін до трьох місяців або зміщення на нижчу посаду на той же термін; д) зміщення на нижчу посаду на строк до одного року осіб начальницького складу державного митного контролю, які мають персональні звання, з урахуванням професії (спеціальності); е) звільнення [2].

11 грудня 1991 р. був прийнятий перший Митний кодекс України (далі - МК України), в ч. 2 ст. 150 якого вказувалось, що «митні органи України та їх службові особи, які допустили неправомірні дії щодо інших державних органів, громадян та підприємств, несуть відповідальність перед ними відповідно до цього кодексу та інших актів законодавства України» [3].

2 лютого 1993 р. Кабінет Міністрів своєю Постановою №97 затвердив Положення про порядок і умови проходження служби в митних органах України, в п. 19 якого зазначено, що «за порушення трудової дисципліни, недбале та несумлінне ставлення до виконання своїх обов'язків службові особи митних органів несуть відповідальність відповідно до законодавства України» [4]. Отже, обидва ці акти містили бланкетні норми.

З прийняттям у 1993 р. Верховною Радою України Закону України «Про державну службу» законодавець передбачив наступні заходи дисциплінарного впливу: попередження про неповну службову відповідність та затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду [5].

Отже, у той період до працівників митних органів застосовувалися заходи загальної дисциплінарної відповідальності, які передбачені КЗпП України, а до державних службовців митних органів - заходи дисциплінарного впливу, що передбачені Законом України «Про державну службу».

Статтями 11 та 22 Закону України «Про державну службу» у виключних випадках передбачається проведення службового розслідування, порядок проведення якого визначається Кабінетом Міністрів України і за результатами якого державний службовець може бути притягнутий до відповідальності. Уряд України розробив та затвердив Порядок проведення службового розслідування лише 4 березня 1995 р. [6]. Низка центральних органів виконавчої влади на основі цього Порядку і з урахуванням специфіки своєї діяльності розробили власні інструкції, порядки щодо проведення таких розслідувань. Не стала винятком і митна служба. Наказом Державної митної служби України від 27 липня 1999 р. №462 був затверджений Порядок проведення службових розслідувань у митних органах, який установлював мету та процедуру розслідування, визначав права й обов'язки посадових осіб митних органів під час його проведення. Необхідно відразу зазначити, що нормотворець чітко визначив, з якою метою проводиться службове розслідування, а саме:

у разі невиконання службових обов'язків, що призвело до людських жертв або заподіяло значної матеріальної чи моральної шкоди державі, Державній митній службі України, підприємству, установі, громадянинові чи групі громадян;

на вимогу посадової особи митного органу з метою зняття звинувачень на її адресу або підозри, які вона вважає безпідставними [7].

Таким чином, лише у виключних випадках проводилось службове розслідування, за результатами якого посадова особа могла бути притягнута до відповідальності, в тому числі і до дисциплінарної.

11 липня 2002 р. приймається другий МК України, в ч. 2 ст. 410 якого зазначалось, що «у митній службі України діє Дисциплінарний статут, який затверджується законом» [8]. Однак, Верховна Рада України затвердила цей Статут лише 6 вересня 2005 р. [9], яким детально були врегульовані правовідносини щодо сутності службової дисципліни, прав та обов'язків посадових осіб митної служби України, яким присвоєно спеціальні звання, забезпечення та додержання дисципліни, видів та порядку застосування заохочень і дисциплінарних стягнень.

У третьому МК України 2012 р. лише в ст. 30 згадується про дисциплінарну відповідальність, в якій констатується, що «посадові особи та інші працівники органів доходів і зборів, які прийняли неправомірні рішення, вчинили неправомірні дії або допустили бездіяльність, у тому числі в особистих корисливих цілях або на користь третіх осіб, несуть кримінальну, адміністративну, дисциплінарну та іншу відповідальність відповідно до закону» [10] (бланкетна норма). У зв'язку із ліквідацією Державної митної служби України у грудні 2012 р. та внесенням відповідних змін в українське законодавство у липні 2013 р. Дисциплінарний статут митної служби України втратив чинність.

Таким чином, на цей час правовий механізм дисциплінарної відповідальності посадових осіб митних органів складається з правових норм Кодексу законів про працю України, Закону України «Про державну службу» 1993 р., Інструкції про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України, яка затверджена наказом Державної митної служби України від 13.08.2010 р. №918 і має важливе значення для правового регулювання дисциплінарного провадження посадових осіб митних органів. Аналіз змісту вищевказаної Інструкції дозволяє констатувати, що у випадку скоєння посадовою особою незначного дисциплінарного або іншого правопорушення проводиться службова перевірка, а в інших випадках - службове розслідування. Крім того, аналізуючи визначення поняття «службова перевірка» можемо зробити висновок, що службова перевірка передує службовому розслідуванню, оскільки має на меті перевірити, серед всього іншого, і підстави для проведення службового розслідування. Таким чином, ці поняття не є тотожними.

Слід звернути увагу, що з 1 січня 2015 р. набуває чинності новий Закон України «Про державну службу» 2011 р., в якому окремий розділ VIII присвячений дисциплінарній та майновій відповідальності державного службовця. Вважаємо позитивним, що законодавець детально «виписав» дії, бездіяльність державних службовців, які є дисциплінарними проступками, види та порядок застосування дисциплінарних стягнень, зняття таких стягнень тощо. Крім того, вже розроблений та прийнятий 22 липня 2012 р. Кабінетом Міністрів України Порядок проведення службового розслідування [13], який розроблений під новий Закон України «Про державну службу» і, природно, набуде чинності одночасно з ним.

Національне агентство України з питань державної служби своїм наказом від 30.03.2012 р. №62 затвердила Типові правила внутрішнього службового розпорядку, в якому міститься рекомендація керівникам органів державної влади або їх апарату за погодженням з виборним органом первинної профспілкової організації затвердити правила внутрішнього службового розпорядку на підставі Типових правил, розроблених і закріплених цим агентством [14]. Необхідно обмовитись, що ці Типові правила також набирають чинності одночасно з набранням чинності Закону України від 17 листопада 2011 р. «Про державну службу».

1 березня 2014 р. Постановою Кабінету Міністрів України №67 [15] ліквідовується Міністерство доходів і зборів України, а вже 21 травня 2014 р. Кабінет Міністрів своєю Постановою №160 утворює Державну фіскальну службу України [16] (далі - ДФС України) і за цією ж датою, але значно пізніше (на сайті Міністерства доходів і зборів України у Всесвітній мережі Інтернет з'явилось Положення про ДФС України 8 липня 2014 р.) Уряд України затверджує Положення про ДФС України [17].

Відповідно до Положення про ДФС України, саме на Голову ДФС України покладений обов'язок щодо «вирішення в установленому порядку питання щодо заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців та працівників апарату ДФС, керівників її територіальних органів…». Як бачимо, цей обов'язок стосується обмеженого кола осіб - виключно державних службовців та працівників апарату ДФС, а також керівників її територіальних органів. Щодо державних службовців та працівників територіальних органів - такий обов'язок покладається на керівників цих органів. Так, згідно з Інструкцією про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України, затвердженої наказом Державної митної служби України від 13.08.2010 р., начальник митниці або посадова особа, яка виконує його обов'язки, приймає рішення щодо призначення службового розслідування стосовно посадових осіб цього митного органу, за винятком посадових осіб підрозділу, уповноваженого на виконання функцій запобігання та протидії корупції [18].

Слід зазначити, що вищевказана Інструкція детально визначає приводи, підстави, мету, порядок призначення і проведення службового розслідування (службової перевірки) в митній службі України, документування й оформлення його результатів, прийняття за ним рішення, виконання цих рішень, формування матеріалів службового розслідування у справи, а також права та обов'язки посадових осіб митної служби України під час їх проведення. Тим не менш, даний нормативний акт вже не відповідає діючому українському законодавству. По-перше, майже півтори роки відсутня така служба як митна, а відповідні зміни в цей нормативний акт так і не внесені. І по-друге, ця Інструкція була розроблена згідно з вимогами ст. 31 Закону України «Про Дисциплінарний статут митної служби України», який втратив чинність рік назад. Тому рекомендується у найближчий термін Державній фіскальній службі України розробити та прийняти Порядок організації та проведення службових розслідувань в фіскальній службі, в якому обов'язково повинні бути враховані норми наступних нормативних актів, які повинні набрати чинності з 1 січня 2015 р., а саме Закону України «Про державну службу» 2011 р. та Постанови Кабінету Міністрів України від 22 липня 2012 р. №666 «Про затвердження Порядку проведення службового розслідування».

Кожний митний орган розробляє та приймає правила внутрішнього трудового розпорядку, які є локальним нормативним актом, що регламентує організацію праці, встановлює основні обов'язки і права працівників митного органу, відповідальність за порушення трудової дисципліни тощо. Так, наприклад, невід'ємною частиною Колективного договору між адміністрацією Південної митниці Міністерства доходів і зборів України та первинною профспілковою організацією працівників Південної митниці (ухвалений на зборах трудового колективу 29 листопада 2013 р.) є Правила внутрішнього трудового розпорядку для працівників Південної митниці, в яких розділ VII присвячений відповідальності за порушення трудової дисципліни [19].

Окремими наказами митниць на кожний поточний рік встановлюються та затверджуються норми тривалості робочого часу та режиму роботи працівників митниці, належної організації роботи її структурних підрозділів. Так, наказом Південної митниці Міністерства доходів і зборів України від 31.12.2013 р. №310 [20] встановлений режим роботи Південної митниці на 2014 рік, в якому чітко закріплюється відповідно до кожного підрозділу митниці (відділу, сектору, митного поста) або 5-денний робочий тиждень, або позмінний режим роботи (12-годинно або цілодобово). І хоча в цьому наказі не міститься прямої вказівки (норми) щодо відповідальності за порушення режиму роботи, така норма міститься у Правилах внутрішнього трудового розпорядку для працівників Південної митниці.

Крім того, саме локальними актами митного органу закріплюються посадові інструкції посадових осіб того чи іншого підрозділу митного органу, в яких деталізуються права та обов'язки цих осіб з виокремленням специфіки роботи цього підрозділу. За невиконання або неналежне виконання службових обов'язків посадові особи підрозділу митного органу несуть, в тому числі, і дисциплінарну відповідальність. Так, відповідно до п. 4 посадової інструкції головного державного інспектора відділу регулювання ЗЕД Управління митної вартості, класифікації товарів та заходів регулювання ЗЕД Південної митниці (затверджена начальником Південної митниці від 25.01.2014 р.) «головний державний інспектор цього відділу відповідно до Законів України «Про державну службу» «Про засади запобігання і протидії корупції», інших законодавчих актів несе відповідальність за: порушення Присяги державних службовців; неякісне або несвоєчасне виконання посадових завдінь та обов'язків, бездіяльність, або невикористання наданих йому прав, їх негативні наслідки; перевищення повноважень, порушення обмежень і заборон, установлених законодавством з питань проходження державної служби, або вчинення інших дій, які дискредитують не тільки посадову особу, а й державну службу; порушення службової дисципліни, недотримання Правил етики поведінки державного службовця та обмежень, пов'язаних з прийняттям на державну службу та її проходженням, правил внутрішнього трудового розпорядку…» [21].

Слід звернути увагу і на Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції», яким передбачається притягнення, в тому числі, до дисциплінарної відповідальності державних службовців (а значить і посадових осіб митних органів) в установленому законом порядку за вчинення корупційних правопорушень [22] (наявність бланкетної норми).

Законом України «Про правила етичної поведінки» визначені керівні норми поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, під час виконання ними службових повноважень та порядок притягнення їх до відповідальності за порушення таких норм. Слід звернути увагу на ст. 18 цього Закону, в якій зазначено, що «порушення особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, правил етичної поведінки тягне за собою дисциплінарну,… відповідальність з урахуванням особливостей правового статусу таких осіб, визначених Конституцією і законами України» [23] (має місце бланкетна норма).

На цей час діє наказ Міністерства доходів і зборів України, виданий з метою формування корпоративної культури, забезпечення єдності та професіоналізму, дотримання стандартів етичної поведінки посадових осіб Міністерства доходів і зборів України та його територіальних органів, яким затверджені Правила поведінки посадових осіб Міністерства доходів і зборів України та його територіальних органів [24]. В розділі VIII вищевказаних Правил зазначається, що за їх порушення посадові особи органів Міністерства доходів і зборів України несуть відповідальність згідно з чинним законодавством України (бланкетна норма).

Таким чином, у низці нормативних актів різної юридичної сили передбачається відповідальність посадових осіб митних органів за порушення службової дисципліни, невиконання або неналежне виконання обов'язків, правил етичної поведінки тощо (в деяких актах безпосередньо акцентується увага на дисциплінарної). Причому в цих нормативно-правових актах містяться бланкетні норми, для яких характерно вираження елементу норми права у загальній формі, відсилаючи до інших нормативних правових актів (без вказівки на конкретну норму, де можна знайти відсутні відомості), або до певних галузей права і навіть до «чинного законодавства». Іншими словами, при бланкетному викладенні елементу норми права він залишається невизначеним.

На сьогодні законодавчими актами, які передбачають види дисциплінарних стягнень та види дисциплінарного впливу щодо працівників митних органів є КЗпП України 1971 р. та Закон України «Про державну службу» від 1993 р.

Умовно правове забезпечення діяльності у незалежній Україні щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності посадових осіб митних органів можна поділити на низку періодів (в основу розподілу покладені діючи у визначений період нормативно-правові акти).

1 період (1991-1993 рр. включно) - правова регламентація здійснювалась виключно нормативними актами СРСР, а саме КЗпП УРСР та Постановою Ради Міністрів СРСР від 09.10.1987 р. №1130.

2 період (1994-2005 рр.) - правова регламентація - КЗпП України, Закон України «Про державну службу», наказ Державної митної служби України від 27.07.1999 р. №462, а з липня 2002 р. наказ Державної митної служби України від 29.07.2002 р. №408, правила внутрішнього трудового розпорядку митного органу.

3 період (2005-липень 2013 рр.) - КЗпП України, Закон України «Про державну службу», Дисциплінарний статут митної служби України та наказ Державної митної служби України від 29.07.2002 р. №408, а з серпня 2010 р. наказ Державної митної служби України від 13.08.2010 р. №918, правила внутрішнього трудового розпорядку митного органу.

4 період (липень 2013-2014 рр.) - КЗпП України, Закон України «Про державну службу», наказ Державної митної служби України від 13.08.2010 р. №918, правила внутрішнього трудового розпорядку митного органу.

Література

дисциплінарний відповідальність митний законодавство

1. Кодекс законів про працю України від 10 грудня 1971 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1971. - Додаток до №50. - Ст. 37 5.

2. Об утверждении устава о дисциплине работников государственного таможенного контроля СССР от 9.10.1987 г. №1130. Електронний ресурс. Режим доступу: http://russia.bestpravo.ru/ussr/data01/ tex11842.htm (втратив чинність).

3. Митний кодекс України від 12 грудня 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - №16. - Ст. 203 (втратив чинність).

4. Про затвердження Положення про порядок і умови проходження служби в митних органах України: Постанова Кабінету Міністрів України від 2 лютого 1993 р. №97. Електронний ресурс. Режим доступу: http: //zakon1.rada.gov.ua/laws/show/97-93-% D0% BF

5. Про державну службу: Закон України від 16 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - №52. - Ст. 490.

6. Про затвердження Порядку проведення службового розслідування: Постанова Кабінету Міністрів України від 4 березня 1995 р. №160. Електронний ресурс. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/ laws/show/160-95-%D0% BF (втратила чинність).

7. Про затвердження Порядку проведення службових розслідувань у митних органах: наказ Державної митної служби України від 27.07.1999 р. №462 // Офіційний вісник України. - 1999. - №33 (втратив

чинність).

8. Митний кодекс України від 11 липня 2002 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2002. - №38-39. - Ст. 288 (втратив чинність).

9. Про Дисциплінарний статут митної служби України: Закон України від 6 вересня 2005 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - №42. - Ст. 467 (втратив чинність).

10. Митний кодекс України від 13 березня 2012 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2012. - №44-45, №46-47, №48. - Ст. 552.

11. Про деякі заходи з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України від 24 грудня 2012 р. №726 // Офіційний вісник України. - 2012. - №99. - Ст. 3998.

12. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з проведенням адміністративної реформи: Закон України від 4 липня 2013 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2014. - №2021. - Ст. 712.

13. Про затвердження Порядку проведення службового розслідування: Постанова Кабінету Міністрів України від 22 липня 2012 р. №666 // Офіційний вісник України. - 2012. - №56. - Ст. 2245.

14. Про затвердження Типових правил внутрішнього службового розпорядку: наказ Національного агентства України з питань державної служби від 30.03.2012 р. №62 // Офіційний вісник України. - 2012. - №36. - Ст. 1355.

15. Про ліквідацію Міністерства доходів і зборів України: Постанова Кабінету Міністрів України від 1 березня 2014 р. №67 // Офіційний вісник України. - 2014. - №22. - Ст. 685 (втратила чинність).

16. Про утворення Державної фіскальної служби України: Постанова Кабінету Міністрів України від 21 травня 2014 р. №160 // Офіційний вісник України. - 2014. - №46. - Ст. 1213.

17. Про Державну фіскальну службу України: Постанова Кабінету Міністрів України від 21 травня 2014 р. №236. Електронний ресурс. Режим доступу: http://minrd.gov.ua/diyalnist-/zakonodavstvo - pro-diyalnis/postanovi-km-ukraini/63237.html

18. Про затвердження Інструкції про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України: наказ Державної митної служби України від 13.08.2010 р. №918 // Офіційний вісник України. - 2011. - №12. - Ст. 532.

19. Правила внутрішнього трудового розпорядку для працівників Південної митниці: ухвалені на зборах трудового колективу 29 листопада 2013 р. між адміністрацією Південної митниці Міністерства доходів і зборів України та первинною профспілковою організацією працівників Південної митниці.

20. Про режим роботи Південної митниці МІндоходів на 2014 р.: наказ начальника Південної митниці від 31.12.2013 р. №310.

21. Посадова інструкція головного державного інспектора відділу регулювання ЗЕД Управління митної вартості, класифікації товарів та заходів регулювання ЗЕД Південної митниці: затверджена начальником Південної митниці від 25.01.2014 р.

22. Про засади запобігання і протидії корупції: Закон України від 7 квітня 2011 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2011. - №40. - Ст. 404.

23. Про правила етичної поведінки: Закон України від 17 травня 2012 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2013. - №14. - Ст. 94.

24. Про затвердження Правил поведінки посадових осіб Міністерства доходів і зборів України та його територіальних органів: наказ Міністерства доходів і зборів України від 15.08.2013 р. №357. Електронний ресурс. Режим доступу: http://zakon.nau.ua/doc/? uid=1041.54827.0

Размещено на Allbest.ru