Понятие и пределы контрольно-надзорных полномочий таможенных органов

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФГБОУ ВПО "Пензенский государственный университет"

Понятие и пределы контрольно-надзорных полномочий таможенных органов

Агамагомедова Саният Абдулганиевна

кандидат социологических наук

доцент

В условиях административной реформы государственного управления проблемы регламентации контрольной деятельности органов государственной власти приобретают особое значение. На повестку дня встают вопросы административно-процедурного ограничения контрольно-надзорных полномочий органов исполнительной власти целях защиты прав и интересов подконтрольных субъектов, а также повышения эффективности государственного управления в той или иной сфере. Таможенные органы традиционно позиционируются как органы контрольные, при этом следует признать, что именно посредством контроля они реализуют все свои многочисленные и разнообразные функции и задачи.

В сфере контрольной деятельности государства, нацеленной на осуществление его таможенной политики, А.Б. Новиков выделяет два направления: 1) контроль за деятельностью государственной администрации, в процессе которого таможенные органы становятся объектом контроля, и 2) контроль, осуществляемый государственной администрацией, в процессе которого таможенные органы выступают субъектом контрольной деятельности [1, с. 26].

В рамках второго направления таможенные органы выступают субъектами таможенного и иных видов государственного контроля, полномочия по проведению которого принадлежат таможенным органам. Таким образом, реализация таможенного контроля представляет собой элемент, часть контрольно-надзорной деятельности таможенных органов.

Н.М. Конин определяет полномочия как один из четырех обязательных элементов компетенции органа государственной власти наряду с целями и задачами деятельности органа, функциями управления, организационными и правовыми формами и методами деятельности. По его мнению, права и обязанности (или полномочия, правомочия) отражают, закрепляют и показывают пределы участия управляющего субъекта в осуществлении той или иной функции управления [2, с. 73-74].

Аналогичную позицию отстаивают другие авторы, определяющие компетенцию как установленную в соответствии с законом совокупность полномочий, а также правовых форм и методов деятельности государственного органа [3, с. 198].

Наличие определенного объема юридически-властных полномочий, выражаемых вовне, т.е. за пределами данного органа, - наиболее существенный элемент компетенции органов исполнительной власти [4, с. 148].

Под компетенцией таможенного органа И.В. Тимошенко понимает систему властных полномочий, функций и задач, возлагаемых государством на таможенные органы, в их неразрывной связи между собой. Реализация компетенции осуществляется в различных правовых формах - путем правоустановления, правоприменения и правоохраны [5, с. 60].

Таким образом, основу административно-правового статуса таможенных органов как субъектов таможенного контроля составляет их компетенция, включающая в себя совокупность контрольно-надзорных полномочий таможенного органа.

Полномочия таможенных органов складываются из совокупности правомочий (обязанностей) перед государством и бизнесом (лицами - участниками таможенных правоотношений) и прав по отношению к управляемым объектам [6, с. 107].

По мнению ученых, для органов надведомственного контроля характерно наличие специальных административных правомочий, не связанных с подчиненностью контролируемых объектов, а вытекающих из задач и содержания деятельности самого органа надведомственного контроля [7, с. 102-103]. По нашему мнению, полномочия включают в себя субъективные правомочия (права и обязанности).

Полномочия должностных лиц таможенных органов отдельные ученые подразделяют на три группы: 1) юрисдикционные полномочия при осуществлении таможенного контроля (проверка документов, таможенный досмотр и др.); 2) процессуально-обеспечительные полномочия в производстве по делам о нарушении таможенных правил (доставление, задержание, привод, истребование документов, наложение ареста на товары и транспортные средства и проч.); 3) особые полномочия по применению физической силы, специальных технических средств и огнестрельного оружия [3, с. 676].

Интересно, что О.Ю. Бакаева, выделяя фискальную и правоохранительную функции таможенных органов как основные, признает наличие контрольно-надзорных полномочий таможенных органов. По ее мнению, контрольная функция присуща всем органам исполнительной власти в пределах установленной компетенции, что предполагает их самостоятельность при ее реализации и специфические формы осуществления. Такая компетенция может распространяться на субъектов внешнеэкономической деятельности, звенья таможенной инфраструктуры, иных лиц и выражаться в производстве таможенного контроля, борьбе с нарушениями таможенного законодательства и т.д [8, с. 112].

Г.В. Матвиенко полагает, что все типы юридической деятельности таможенных органов (нормотворчество, «позитивное» правоприменение, юрисдикция) можно охарактеризовать (в той или иной мере) как контрольно-надзорные [9, с. 142].

Нами же выделяется отдельная группа контрольно-надзорных полномочий таможенных органов, обособленных от юрисдикционного направления их правоприменительной деятельности.

Контрольно-надзорные полномочия таможенных органов включают в себя правомочия (права и обязанности) таможенных органов по осуществлению таможенного и иных видов государственного контроля (надзора), а также ведомственного контроля деятельности таможенных органов.

Контрольно-надзорные полномочия таможенных органов представляют собой властные правомочия (права и обязанности) таможенных органов по контролю (надзору) как в рамках внутриорганизационной ведомственной структуры, так и в отношении организационно неподчиненных субъектов в установленных законодательством и ограниченных временными, пространственными, процедурными и функциональными критериями пределах.

Таким образом, контрольно-надзорные полномочия таможенных органов делятся на два направления с учетом контрольного вектора: в отношении организационно подчиненных субъектов (ведомственный контроль) и в отношении организационно не подчиненных субъектов (таможенный и иные виды государственного контроля (надзора)). Первое направление обращено внутрь самой системы таможенных органов и выступает одной из форм контроля соблюдения законности деятельности таможенных органов [10]; второе - вовне и ограничено пределами системы таможенного контроля.

На наш взгляд, правоприменительная деятельность таможенных органов осуществляется посредством административно-процедурной и административно-юрисдикционной форм. При этом контрольно-надзорные полномочия таможенных органов реализуются в административно-процедурной форме. Административно-юрисдикционные (административно-процессуальные) нормы применяются только при наличии нарушений таможенного и иных отраслей законодательства. Вся иная деятельность таможенных органов (административно-позитивная) осуществляется посредством административных процедур.

Ее можно подразделить на административно-процедурную деятельность, связанную с осуществлением контроля и надзора; предоставлением услуг; с разрешительным направлением; с аккумуляцией и распределением финансовых средств (финансовая деятельность).

Нами выделены временные, пространственные, процедурные и функциональные критерии ограничения властных полномочий таможенных органов в области контроля и надзора (контрольно-надзорных). Дадим им характеристику применительно к таможенному контролю как основному, но не единственному элементу контрольно-надзорной деятельности таможенных органов.

Таможенный контроль ограничен временными рамками. Ключевыми элементами таможенного контроля как деятельности, дифференцирующими ее на этапы, являются факт пересечения таможенной границы и выпуск товаров таможенными органами. Видами и одновременно этапами таможенного контроля является предварительный (до пересечения таможенной границы при ввозе товаров), текущий (с момента пересечения таможенной границы и до выпуска товаров) и последующий (после выпуска товаров) контроль. Последний осуществляется таможенными органами в течение трех лет с момента утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем. Полное освобождение от таможенного контроля происходит после истечения данного срока. Поэтому контрольно-надзорные полномочия таможенных органов по проведению таможенного контроля хронологически ограничены: и продолжительностью предварительного информирования, и сроками выпуска товаров, и периодом контроля после выпуска. Когда мы говорим о непрерывности таможенного контроля, ее следует также рассматривать в рамках временных ограничений административных процедур таможенного контроля.

Таможенный контроль осуществляется таможенными органами в различных местах: постоянных и временных зонах таможенного контроля, на складах временного хранения, иных местах. Нами приводилась выше классификация видов таможенного контроля в зависимости от места его проведения. Таким образом, проведение таможенного контроля возможно в строго оговоренных законодателем местах. Другим аспектом пространственного или территориального критерия пределов контрольно-надзорных полномочий является факт трансграничного перемещения товара как условие нахождения его под таможенным контролем. Отсутствие подобного факта исключает таможенный контроль, административные процедуры в отношении такого товара могут быть признаны превышением полномочий таможенных органов, подобные факты встречаются в судебной практике с участием таможенных органов.

Таможенный контроль может быть осуществлен в конкретной, строго установленной законодателем форме и в рамках определенной административной процедуры. Административная процедура как совокупность последовательных действий также имеет свои «процедурные» пределы, за рамки которых таможенные органы как субъекты контрольно-надзорной деятельности выходить не вправе. Исключением может выступить ситуация с «пробелом» в административной процедуре или наличие в ней возможности для дискреционных полномочий со стороны властного субъекта. В этой связи актуально мнение А.Н. Козырина о том, что в правовом государстве расширение дискреционных полномочий таможенных органов должно быть сбалансировано надежным, эффективно действующим механизмом защиты прав и законных интересов декларантов-налогоплательщиков [11, с. 16].

Несмотря на обширную законодательную и ведомственную нормативную правовую базу в сфере таможенного контроля, включающей также административные регламенты, нельзя не согласиться с мнением специалистов о том, что управленческая деятельность в России имеет минимум правовой регламентации, что, естественно, влечет за собой такие негативные ее характеристики, как недемократичность, малоэффективность, произвольность и коррупция [12, с. 217].

Функциональные (или функционально-структурные) критерии пределов контрольно-надзорных полномочий связаны с внутриорганизационным строением системы таможенных органов. Многоуровневая система таможенных органов, различия в объеме и соотношении властных полномочий, в том числе и контрольно-надзорных, обуславливают определенные ведомственные ограничения при реализации таможенного контроля. ФТС России, региональное таможенное управление, таможня и пост обладают разным набором (совокупностью) контрольно-надзорных полномочий, который корреспондирует к административно-правовому статусу таможенного органа, его компетенции, месту и роли в системе таможенных органов.

Кроме того структура таможенного органа определенного уровня включает функциональные и иные подразделения, обладающие различным объемом контрольно-надзорных полномочий.

В условиях сокращения личного состава таможенных органов, оптимизации их организационно-штатной структуры необходимо говорить о повышении эффективности таможенного контроля с учетом имеющихся кадровых и информационно-технических ресурсов. В связи с этим имеет смысл подвергнуть ревизии систему контрольно-надзорных полномочий конкретных подразделений таможенных органов, а также соответствующих должностных лиц. Следует согласиться с О.В. Гречкиной в том, что наличие многочисленных дублирующих функций административно-юрисдикционного характера, в том числе контрольных, надзорных (квазисудебных), в различных структурных подразделениях всех звеньев системы таможенных органов в настоящее время требует совершенствования в целях их четкого разграничения и эффективного применения [13, с. 136].

Отношения при реализации контрольно-надзорных полномочий таможенными органами могут быть «отягощены» сложным субъектом контроля, в качестве которого выступают два и более таможенных органа (органов одного или нескольких государств), либо таможенный орган привлекает к административной процедуре контроля представителей иных государственных или негосударственных органов (например, эксперта иного государственного органа или независимого эксперта, привлекаемого на договорной основе).

Выделенные нами пределы контрольно-надзорных полномочий таможенных органов позволяют ввести в научный оборот понятие «контрольно-надзорное пространство» применительно к таможенному контролю.

Контрольно-надзорное пространство при реализации таможенного контроля представляет собой сферу контрольно-надзорной деятельности таможенных органов, ограниченную временными, территориальными, процедурными и функциональными пределами, и отражающую тенденции таможенного регулирования в условиях административной реформы и интеграционных процессов.

В заключение следует обратить внимание на то, что контрольно-надзорная деятельность таможенных органов является с одной стороны составной частью системы государственного контроля в целом, и в частности контрольной деятельности органов исполнительной власти. С другой стороны таможенный контроль является элементом системы международного контроля, объединяющего административные усилия различных государств и направленного на поддержание системы международной безопасности в современном мире.

Библиография

надзорный юрисдикционный таможенный орган

1. Новиков А.Б. Контроль в системе управления таможенным делом в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук.-Санкт-Петербург, 1999. - С. 26.

2. Конин Н.М. Административное право России: учеб. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. - С. 73-74.

3. Административное право России: учебник / под ред. Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова.-2-е изд., пересмотр.-М.: НОРМА: ИНФРА-М, 2010. - 784 с.

4. Административное право: учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2000. - С. 148.

5. Тимошенко И.В. Таможенное право России: курс лекций. Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: «Издательство ПРИОР», 2002. - С. 60.

6. Таможенное право: учебник / [Гравина А.А. и др.]; отв. ред. А.Ф. Ноздрачев; Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - М.: Волтерс Клувер, 2007. - С. 107.

7. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981. - С. 102-103.

8. Бакаева О.Ю. Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации: дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2005. - С. 112.

9. Матвиенко Г.В. Правовые основы таможенного процесса / под ред. докт. юрид. наук, проф. С.В. Запольского. - М.: Юрлитинформ, 2011. - С. 142.

10. Агамагомедова С.А. Ведомственный контроль деятельности таможенных органов РФ в современный период // Административное и муниципальное право. -- 2016.-№ 5.-С. 443-448. DOI: 10.7256/1999-2807.2016.5.17400.

11. Козырин А.Н. Правовое регулирование таможенно-тарифного механизма: сравнит.-правовое исслед.: диссертация ... доктора юридических наук : 12.00.02. М., 1994. - С. 16.

12. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х т.-Т. 2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция.-М.: Норма, 2002. - С. 217.

13. Гречкина О.В. Административная юрисдикция таможенных органов Российской Федерации: теоретико-прикладное исследование: дис. ... докт. юрид. наук. Челябинск, 2011. - С. 136.

Размещено на Allbest.ru