Принцип системы торговли квотами на первый взгляд очень простой: установить ограничение на выбросы, затем выпустить разрешения, раздать их и разрешить ими торговать. Несмотря на всю простоту схемы, при построении реально функционирующей программы необходимо учесть намного большее количество факторов.

При принятии решения о том, какой потолок выбросов установить, сразу возникает вопрос: как этот потолок определить? В экономической теории оптимальный объем выбросов находится в точке, где предельные выгоды общества совпадают с предельными издержками сокращения выбросов (Рис.1).

Но в реальности этот объем не так просто найти: требуется огромное количество информации о предельных издержках сокращения выбросов в каждом секторе (если не на каждом предприятии), а понятие «предельные выгоды общества» более философское, нежели доступное практическому подсчету. Поэтому иногда организаторы программы пытаются обойтись использованием лишь анализом предельных издержек сокращения выбросов. Они пытаются найти так называемый «перегиб в кривой издержек» - точку, после которой издержки начинают резко возрастать (Рис.2).

Рис.1. Определение оптимального объема выбросов.

Источник: Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. United States Environmental Protection Agency. June 2003

Рис.2 «Перегиб» в кривой предельных издержек сокращения выбросов

Источник: Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. United States Environmental Protection Agency. June 2003.

Данный метод сопряжен с той же сложностью, что и метод, описанный выше, - для построения правильной модели необходим огромный объем информации. Чаще всего потолок выбросов устанавливают на реально достижимом в ближайшем будущем уровне, чтобы потом его постепенно снижать Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. Op. cit. P. 3-9.. На настоящем уровне доступности информации этот метод кажется наиболее приемлемым и менее затратным.

Следующий вопрос, связанный с установлением потолка выбросов, касается масштаба программы: должны ли все сектора экономики быть включены в программу торговли квотами? В идеале, чтобы получить максимальный эффект от экологической политики, необходимо включить все источники загрязнения в систему торговли квотами Brunner S., Flachsland C., Luderer G., Edenhofer O. Emission Trading Systems: an overview. Discussion Paper. Potsdam Institute For Climate Change Research. P.2.. Но возможно ли это в реальности, и соотносимы ли издержки, связанные со столь амбициозным охватом, с возможными результатами? Например, чтобы достоверно измерить увеличение углекислого газа в атмосфере, вызванного сведением лесов, нужно учесть не только количество углекислого газа, выделяемого при переработке лесов, но и количество углекислого газа, оставшегося в атмосфере из-за невозможности срубленными деревьями поглотить его US Forest Service web-site: http://www.nrs.fs.fed.us/niacs/carbon/forests/carbon_sequestration/. Другими словами, существует несколько секторов с трудноизмеримыми выбросами парниковых газов, например, сельское хозяйство и лесная промышленность Brunner, S. Op. cit. P.8.. Поэтому, если включать данные сектора в программу, потолок придется расширить так, что ощутимого сокращения выбросов вряд ли можно будет достигнуть в ближайшем будущем. Участие малых предприятий в программе также является спорным. Для них издержки участия в программе, издержки на измерение и оценку выбросов, будут явно превышать возможный результат для благосостояния общества Ibid. P.6. Поэтому многие системы торговли квотами налагают обязательства по покупке квот только на предприятия с объемом выбросов выше установленного уровня. Малым же компаниям возможно предложить сокращать выбросы на добровольной основе.

Другой проблемой, связанной с созданием системы торговли квотами на выбросы, является опасность «утечки выбросов» Brunner, S. Op. cit. P.6.. Вследствие свойственной современной экономике высокой мобильности труда и капитала многим предприятиям становится выгодно переносить производство в страны и регионы с меньшими ограничениями, а, значит, и меньшими издержками. Подобная ситуация может произойти, если программа осуществляется только в нескольких регионах, а не на всей территории страны: производство может просто переноситься из одного региона в другой. Поэтому климатическое регулирование эффективнее осуществлять на национальном уровне. Хуже, когда производство просто уходит из страны. Чтобы защитить национальную экономику от данных негативных эффектов, отраслям, предрасположенным к «утечке выбросов» стоит предоставить больше выгод от реализации программы и сократить их бремя издержек, в том числе и посредством бесплатного размещения квот.

После определения максимального уровня выбросов и секторов, включенных в программу торговли квотами, встает вопрос о том, на каком этапе производства эффективнее всего налагать обязательства по покупке квот на выбросы парниковых газов? На сегодняшний день существует три подхода к данной проблеме. При использовании первого и самого простого в осуществлении метода обязательства по покупке квот ложатся на непосредственные источники выбросов: электростанции, заводы по переработке угля и нефти, производителей цемента и так далее Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. Op. Cit. P. 3-6. В данном случае государству придется разработать систему измерения выбросов, а также тратить средства на постоянный мониторинг и проверку соответствия реальных выбросов заявленным. Другой же подход предполагает, что ограничениям на количество выбросов подвергаются поставщики топлива для производителей энергии Ibid.. Основная идея заключается в том, чтобы не устанавливать ограничения на выбросы парниковых газов, а создавать экономические стимулы для сокращения потребления энергоносителей и разработки энергосберегающих технологий Ibid.. Таким образом, реализация данного метода похожа более на налог на выбросы, только с наличием установленного потолка выбросов Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. Op. Cit. P. 3-6.. С помощью данного метода учета выбросов можно учитывать все выбросы от сжигания топлива, даже такие сложно поддающиеся учету выбросы, как выхлопные газы, а не только выбросы крупных предприятий Reuven S. Avi-Yonah and David M. Uhlmann, Combating Global Climate Change: Why a Carbon Tax Is a Better Response to Global Warming Than Cap and Trade. 2009. Stanford Environmental Law Journal. P. 31.. Третий подход предполагает совмещение первого и второго метода: в отраслях, где возможно учитывать реальное количество выбросов, квоты покупают предприятия-источники эмиссии, а в тех секторах, где установить количество выбросов и источников трудно или невозможно, квоты обязывают покупать первоначальных поставщиков энергоносителей или товаров, чье последующее потребление или переработка может привести к увеличению парниковых газов в атмосфере Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. Op. cit. P. 3-6..

Еще одним моментом, имеющим принципиальное значение для функционирования торговли квотами, является метод распределения квот: бесплатно или через аукцион. По данному вопросу до сих пор существует развернутая дискуссия в экспертном сообществе Brunner S. Op, cit. P.10.. Основным аргументом сторонников бесплатного размещения является тот факт, что бесплатное распределение квот создает почву для торговли между предприятиями: между теми, у кого высокие издержки сокращения выбросов, и теми, у кого они низкие, тем самым генерируя для предприятий дополнительную прибыль, а не дополнительные издержки Lawrence H. Goulder, Marc A. C. Hafstead. Impacts of Alternative Emissions Allowance Allocation Methods Under a Federal Cap-and-Trade Program. August 2009. P.2.. Из-за большей выгоды для предприятий от бесплатного размещения квот их желание участвовать в программе увеличивается. В то же время продажа квот через аукцион предоставляет государству фискальные поступления в бюджет, которые в последствии государство может потратить либо на налоговые льготы для тех же предприятий, либо перераспределить на социальные программы, либо реинвестировать в развитие «зеленых» технологий или альтернативных источников энергии. Brunner S. Op, cit. P.10.

Однако противники свободного размещения имеют несколько больше доводов, среди которых превалируют сомнения по поводу экологической эффективности свободного размещения. Во-первых, свободное размещение не обязывает предприятия сокращать выбросы, т.е. если предприятие имеет возможности для сокращения, но не существует обязывающих стимулов это делать, сокращение выбросов вряд ли можно ожидать в краткосрочной перспектив Brunner S. Op, cit. P.10.. Более того, если распределение квот происходит пропорционально текущим объемам выпуска, некоторые компании решат не закрывать некоторые неэффективные производства для того, чтобы сохранить долю в получаемых квотах Ibid.. Поэтому бесплатные распределения квот осуществляются в большинстве случаев на основе исторических выбросов Ibid..

Во-вторых, бесплатное размещение квот может представлять собой барьер к входу на рынок, так как предприятиям, вышедшим на рынок после распределения квот, скорее всего, придется платить за дополнительные разрешения, в то время как уже существующие агенты их получают бесплатно Ibid.. Тем самым квоты будут создавать препятствия для развития конкуренции и эффективного функционирования рынка. В то же время, аукцион предполагает, что все платят, и у всех есть стимул снизить стоимость выбросов, а этого можно достичь только за счет внедрения технологий с низкими выбросами парниковых газов Ibid. P.11.

В реальности нельзя сказать, что организаторы программ по торговле квотами на выбросы парниковых газов отказываются от бесплатного распределения квот. Они часто бесплатно распределяют квоты на первоначальном этапе программы, чтобы предприятия могли адаптироваться к новым условиям производства и издержкам, а затем уже распределяют квоты через аукцион, чтобы добиться максимального экологического эффекта. Поэтому на сегодняшний момент чаще всего используется смешанное распределение квот: часть через аукцион, а часть квот распределяется бесплатно.

Для того чтобы помочь предприятиям адаптироваться к возникновению новых издержек, связанных с соблюдением условий программы, а также чтобы смягчить эффекты от экономических циклов, шоков и других непредвиденных обстоятельств, государство может разрешить предприятиям откладывать квоты на будущие периоды (сберегать квоты), а также занимать квоты уже сегодня в счет будущих периодов (кредитоваться квотами). Данные механизмы позволяют уберечь цену квот от неожиданных скачков и падений Brunner S. Op, cit. P.11. Возможность сохранить для будущего пользования сегодняшние квоты позволяет предприятиям выстраивать собственную бизнес-стратегию таким образом, чтобы минимизировать не только свои сегодняшние издержки на сокращение выбросов, но и будущие издержки. Компании будут скорее сберегать квоты, если ожидают, что будущий потолок выбросов будет снижен, и, как следствие, цена на квоты повысится Ibid.. Это выгодно как компаниям, так и обществу: если компании сберегают квоты для будущего использования, значит, они сокращают свои выбросы уже сегодня. Возможность же получить кредит квот уже сейчас, а сократить выбросы по этим квотам в будущем, однозначно не поддерживается большинством экспертов Ibid. P.12: получить дополнительные квоты сегодня значит увеличить количество выбросов в краткосрочной перспективе, но не означает их существенного сокращения в долгосрочном периоде. Как показывает практика, большинство экологических программ зависят от политических деловых циклов, поэтому в странах, где сильно промышленное лобби, достаточно легко «надавить» на политиков так, чтобы кредиты квот, взятые в прошлые периоды, были бы «прощены» предприятиям в будущих периодах Ibid.. Если даже давление не влияет на политические решения, появление на рынке дополнительных квот, скорее всего, снизит цену, тем самым уменьшив стимулы для развития «чистых технологий» с одной стороны, и сборы от продажи квот с другой, и, в конце концов, поставят под угрозу эффективность программы в будущем Ibid. P.11..

Еще одним «камнем преткновения» системы торговли квотами, как эффективной экологической программы по сокращению парниковых газов является проблема измерения, контроля и отчетности по реальным выбросам в атмосферу. От решения данной проблемы кардинально зависит оценка эффективности системы торговли квотами на выбросы. Трудность измерения заключается в том, что для каждой отрасли экономики необходимо разрабатывать свою методику мониторинга и отслеживания выбросов. Требования экологической эффективности также предполагают точность данных о действительных выбросах каждого производства, включенного в программу. В соответствии с тем, на кого возложены обязательства по покупке квот (на прямых источников выбросов или поставщиков топлива), контроль и отчетность может осуществляться по-разному. Для непосредственных источников выбросов требуется установка специального оборудования для измерения выбросов. Данное оборудование обычно устанавливают в выхлопных трубах. Примером является Система непрерывного измерения и контроля газообразных промышленных выбросов, разработанная Федеральным ведомством США по охране окружающей среды (U.S. EPA)Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. Op. cit.P.3-11..

Если же предприятиям по каким-либо причинам недоступно оборудование для измерения выбросов, тогда учету подлежат материалы и топливо, способные выделять парниковые газы при использовании или обработке. Schakenbach J., Vollaro R., Forte R. Fundamentals of Successful Monitoring, Reporting, and Verification under a Cap-and-Trade Program. / Journal of the Air & Waste Management Association. November 2006. P.1577. Если обязательства по покупке квот налагаются на поставщиков топлива, тогда измерению подлежат объемы топлива, проданные непосредственным источникам загрязнения.Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. Op.cit.P. 3-12. Огромную проблему все еще представляет учет выбросов парниковых газов от сельскохозяйственного сектора и лесной промышленности: практически невозможно строго отличить выбросы, вызванные человеческой деятельностью, от природных факторов. Поэтому, возможно, стоит задуматься о применении других инструментов климатического регулирования для определенных отраслей производства.

1.3 Сравнение системы торговли квотами на выбросы с директивным экологическим регулированием и налогом на выбросы