Реализация норм Конвенции о сохранении биологического разнообразия 1992 года в деятельности по охране окружающей среды в Байкальском регионе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Иркутский юридический институт (филиал) Университета Прокуратуры РФ

Реализация норм конвенции о сохранении биологического разнообразия 1992 г. В деятельности по охране окружающей среды в Байкальском регионе

Дицевич Я.Б.

г. Иркутск, Россия

Аннотация

Данная статья является продолжением размещенной в предыдущем номере настоящего журнала одноименной публикации, содержащей анализ состояния и некоторых проблем деятельности по сохранению биологического разнообразия в Байкальском регионе. Рассмотрены отдельные аспекты организации и развития деятельности сети особо охраняемых территорий Байкальского региона как одного из ключевых элементов механизма сохранения биоразнообразия, отмечена их значимая роль в развитии системы ООПТ в России. Отражены некоторые положения утвержденной в целях реализации международных норм на межрегиональном уровне Стратегии сохранения биоразнообразия экосистемы оз. Байкал, при этом отмечен факт неосуществления до настоящего времени многих перечисленных в данном документе подлежащих реализации мероприятий организационно-правового характера (включая формирование Байкальской экологической сети, создание межведомственной межрегиональной инспекции по охране оз. Байкал и др.). Сделан вывод о необходимости дальнейшего совершенствования работы по сохранению и восстановлению биологических ресурсов на Байкальской природной территории в рамках развития соответствующего законодательства и практики его применения.

Ключевые слова: охрана окружающей среды, сохранение биоразнообразия, экологический мониторинг, особо охраняемые природные территории, экологические правонарушения, биологические ресурсы.

Implementation of the 1992 Convention on the Conservation of Biological Diversity in Environmental Protection Activities in the Baikal Region (Part 2)

Dicevich YA. B.,

This article is a continuation of the publication of the same name published in the previous issue of this journal, which contains an analysis of the state and some problems of biological diversity conservation in the Baikal region. Some aspects of the organization and development of the network of specially protected areas of the Baikal region as one of the key elements of the mechanism for preserving biodiversity are considered, noting their significant role in the development of the protected areas system in Russia. Some provisions of the strategy for preserving the biodiversity of the lake Baikal ecosystem approved for the implementation of international norms at the interregional level are reflected, while the fact of non-implementation of many organizational and legal measures listed in this document and subject to implementation (including the formation of the Baikal ecological network, the creation of an interdepartmental interregional inspection for the protection of lake Baikal, etc.) is noted. It is concluded that it is necessary to further improve the conservation and restoration of biological resources in the Baikal natural territory within the framework of the development of the relevant legislation and practice of its application.

Keywords: environmental protection; biodiversity; environmental monitoring; specially protected natural territories; environmental offenses; environmental control; biological resources.

Acknowledgments: The reported study was funded by RFBR, project number20-011-00618 А.

Нормами Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. подчеркивается факт несения государствами - участниками Конвенции ответственности за сохранение своего биологического разнообразия и устойчивое использование своих биологических ресурсов См.: Преамбула Конвенции о биологическом разнообразии (заключена в г. Рио-де-Жанейро 05.06.1992) // Собрание законодательства РФ. 6 мая 1996 г. № 19. Ст. 2254..

Российским законодателем закреплены различные правовые институты в целях охраны окружающей среды в целом и сохранения и восстановления биологического разнообразия в частности. К числу ключевых указанных правовых инструментов следует отнести экологический мониторинг; экологический контроль; осуществление ведения кадастров и реестров; экологическое нормирование, ответственность за совершение нарушений экологического законодательства, а также экологическое просвещение и образование.

В Конвенции о биологическом биоразнообразии 1992 г. Ст. 7 Конвенции о биологическом разнообразии (заключена в г. Рио-де-Жанейро 05.06.1992) // Собрание законодательства РФ. 6 мая 1996 г. № 19. Ст. 2254. особо отмечается значимость для сохранения биоразнообразия такого института в сфере охраны окружающей среды, как экологический мониторинг. В частности, нормами Конвенции определена обязанность государств-участников посредством отбора образцов и других методов осуществлять мониторинг компонентов биологического разнообразия, уделяя особое внимание тем, которые требуют принятия неотложных мер по сохранению, а также тем, которые открывают наибольшие возможности для устойчивого использования биологических ресурсов Там же..

На фоне отмечаемого в последнее десятилетие развития наукоемких технологий и повышения распространенности применения различных технических средств в борьбе с нарушениями экологического законодательства, в том числе путем дистанционного выявления нарушений (с использованием устройств космического мониторинга, беспилотных летательных аппаратов и др.), созданы основания для повышения точности сведений экологического мониторинга, в том числе мониторинга объектов животного мира, а также для определенного снижения объема латентных преступлений. Например, в байкальских регионах данные космического и авиационного мониторинга в последние годы успешно применяются при осуществлении охраны лесов, водных биоресурсов, объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты. Применение специализированных компьютерных программ, в том числе при учетах охотничьих животных, также позволяет оптимизировать процессы экологического мониторинга [8]. Следует также отметить, что применение данных экологического мониторинга и его отдельных видов в деятельности контрольно-надзорных органов и органов прокуратуры возможно и необходимо в рамках анализа состояния законности в сфере экологии, в том числе в пределах Байкальской природной территории, для предупреждения нарушений экологического законодательства в целях сохранения биоразнообразия. В частности, при планировании уполномоченными государственными органами проверочных мероприятий подлежат учету сведения об уменьшении численности тех или иных видов объектов животного мира (в особенности относящихся к редким и исчезающим видам), а также информация об ухудшении состояния среды их обитания.

Вместе с тем, несмотря на развитие современных технологий, на сегодняшний день как в Байкальском регионе, так и в России в целом отмечается проблема ненадлежащей организации работы по осуществлению учетов численности объектов животного мира и, как следствие, недостоверности учетных данных об их количестве. В целях повышения эффективности работ по учету численности в 2012 г. была утверждена новая Методика осуществления учетов численности объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты методом зимнего маршрутного учета, весьма усложненная по сравнению с предыдущей1. Как показали результаты применения указанной обновленной организационно-методической документации, ситуация с достоверностью учетных данных в рассматриваемой сфере не улучшилась Об утверждении Методических указаний по осуществлению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания методом зимнего маршрутного учета: приказ Минприроды России от 11.01.2012 № 1 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система. В соответствии с нормами действующего с 2012 г. законодательства, субъектами осуществления мониторинга охотничьих ресурсов, в зависимости от вида охотничьих угодий, являются работники региональных контрольно-надзорных органов в сфере охраны и использования объектов животного мира, с привлечением к данной деятельности охотпользователей (за исключением территорий общедоступных охотничьих угодий).. Более того, специалистами отмечается ухудшение ситуации в рассматриваемой сфере после законодательного включения в состав лиц, осуществляющих учет охотничьих ресурсов, таких субъектов правоотношений в сфере охраны и использования объектов животного мира, как юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие пользование охотничьими ресурсами на основании долгосрочной лицензии или охотхозяйственного соглашения (далее - охотпользователи) ввиду, как правило, отсутствия их заинтересованности в объективности учетных данных на закрепленных охотничьих угодьях [7, с. 82].

Кроме того, в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в сфере охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты (далее - органов Госохотнадзора), во многих регионах встречаются факты ненадлежащего осуществления сотрудниками полномочий по осуществлению учетов численности объектов животного мира на территории общедоступных охотничьих угодий, а также объектов животного мира, занесенных в Красную книгу России, и субъектов Российской Федерации (что входит в обязанности указанных органов власти). Так, во многих субъектах Российской Федерации из десятков подобных видов животных осуществляются учеты лишь отдельных видов [4].

Встречаются также случаи принятия органами Госохотнадзора решений о регулировании численности охотничьих ресурсов в отсутствие анализа данных об их численности, размещении в охотничьих угодьях, динамике их состояния и других данных государственного мониторинга. Например, работниками Службы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, контролю и надзору в сфере природопользования Республики Бурятия (Бурприроднадзора), указанные решения принимались в отсутствие данных, обосновывающих заявленное количество добычи охотничьих ресурсов, а также объективных данных, свидетельствующих о необходимости принятия решения о регулировании их чис- ленности1.

Способствовать повышению уровня достоверности данных мониторинга объектов животного мира может периодическое проведение контрольных учетов региональными органами Госохотнадзора (при одновременном утверждении на региональном уровне нормативных правовых актов, регулирующих порядок проведения проверок достоверности учетных сведений об объектах животного мира, представляемых охотпользователями2, и проведения указанных проверочных мероприятий), а также усиление контрольной деятельности в данной области со стороны органов Рос- природнадзора. Также целесообразным видится применение дополнительных учетных методов, например площадного, опросного учетов, а также расширение практики применения современных методов учета, основанных на использовании современных технологий (в том числе беспилотных летательных аппаратов, фотоловушек и т. д.).

В целом видится необходимым дальнейшее развитие использования новых технологий при проведении мониторинга биоресурсов, а также расширение практики его применения в деятельности по противодействию нарушениям законодательства о сохранении биоразнообразия.

Организация и развитие деятельности сети особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ) является одним из ключевых элементов механизма сохранения биоразнообразия на планете, включая российское государство, и в частности Байкальский регион. Согласно общепризнанным международно-правовым правилам, создание зон тер-

По указанным фактам, выявленным в 2017 г. Восточно-Байкальской природоохранной прокуратурой, в адрес руководства Бурприроднадзора внесено 2 представления об устранении нарушения требований федерального законодательства, по итогам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечены 3 должностных лица данного ведомства (См.: О состоянии и охране окружающей среды Республики Бурятия в 2017 г.: государственный доклад // Режим доступа: https://egov-buryatia. ru/mpr/files/2017.docx).

См., например: Прокуратурой области проведена проверка деятельности Службы по охране и использованию животного мира области // Прокуратура Иркутской области: риториальной охраны объектов животного и растительного мира является одним из основных способов сохранения их мест обитания. В соответствии с нормами Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. на каждое государство-участника возлагается обязанность по созданию на своей территории системы охраняемых районов В соответствии с нормами Конвенции термин «место обитания» означает тип местности или место естественного обитания того или иного организма или популяции, а под термином «охраняемый район» понимается географически обозначенная территория, которая выделяется, регулируется и используется для достижения конкретных природоохранных целей. или районов, в которых необходимо принимать специальные меры для сохранения биологического разнообразия Ст. 8 Конвенции о биологическом разнообразии (заключена в г. Рио-де-Жанейро 05.06.1992) // Собрание законодательства РФ. 6 мая 1996 г. № 19. Ст. 2254..

Байкальский регион является передовым регионом в деле развития системы особо охраняемых природных территорий, начиная с факта создания в 1917 г. на рассматриваемой территории первой в России особо охраняемой природной территории - Баргузинского заповедника и продолжая применением в пределах ООПТ современных методов учета, сохранения и восстановления численности биоресурсов и развития деятельности по экологическому просвещению [2; 3]. Учеными региона, в том числе научными работниками дирекций особо охраняемых природных территорий, на протяжении многих десятилетий проводятся углубленные исследования в области состояния и сохранения биоразнообразия в пределах особо охраняемых природных территорий, расположенных в пределах Байкальского региона [5; 6], что вносит вклад в разработку предложений по совершенствованию методов оценки состояния популяций животных и растительных ресурсов, мерах по сохранению биоразнообразия как на территории рассматриваемого региона, так и за его пределами.

В пределах Байкальской природной территории система особо охраняемых природных территорий сформирована из пяти заповедников (Байкало-Ленский, Байкальский, Баргузин- ский, Джергинский, Сохондинский), четырех национальных парков (Забайкальский, Прибайкальский, Тункинский, Чикой), 21 заказника, одного природного парка, 128 памятников природы, одного ботанического сада Подробнее см., например: Государственный доклад «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2017 году». Иркутск: АНО «КЦ Эксперт», 2018. 340 с..

Например, на территории Иркутской области расположено 6 особо охраняемых природных территорий федерального значения с площадью 1844,87 тыс. га (или 2,38 % всей территории региона). Из указанного количества в пределах Байкальской природной территории размещаются 4 ООПТ (Прибайкальский национальный парк; государственный природный заказник «Красный Яр»; федеральный природный заказник «Тофаларский» и заповедник «Байкало-Ленский»), входящие с 2013 г. в ООПТ федерального значения ФГБУ «Заповедное Прибайкалье», общая площадь территории которого составляет 1 259 тыс. га.

Природно-заповедный фонд особо охраняемых природных территорий федерального значения в Республике Бурятия составляет 2412,12 тыс. га (6,86 % территории Республики) и включает следующие категории ООПТ: 3 государственных природных заповедника, 2 национальных парка, 3 государственных природных заказника федерального значения. В частности, в 2012 г. по итогам объединения государственных учреждений, наделенных полномочиями по управлению Баргузинским заповедником (старейшей в России ООПТ) и Забайкальским национальным парком, было образовано ФГБУ «Заповедное Подлеморье». Кроме того, более 50 лет осуществляет активную деятельность по сохранению биоразнообразия Байкальский биосферный заповедник, территория которого служит опорным звеном экологической сети Евразии.

Суммарная площадь особо охраняемых природных территорий регионального значения Бурятии составляет 702,947 тыс. га и представлена 13 государственными природными биологическими заказниками, рекреационной местностью «Побережье Байкала», природным парком «Шумак», 57 памятниками природы регионального значения. Также на территории Бурятии расположено 5 ООПТ местного значения (в виде рекреационных местностей) О состоянии и охране окружающей среды Республики Бурятия в 2017 г. : государственный доклад // Режим доступа: Ьирз:/^оу- buryatia.ru/mpr/files/2017.docx (с. 197)..

На территории Забайкальского края в пределах БПТ расположено 2 ООПТ федерального значения (государственный природный биосферный заповедник «Сохондинский» и национальный парк «Чикой») общей площадью около 900 тыс. га. Площадь ООПТ регионального и местного значения в Забайкальском крае составляет 1 440,2 тыс. га и включает 16 государственных природных заказников регионального значения, 64 памятника природы регионального значения и 2 природных парка регионального значения (при этом ООПТ местного значения отсутствуют) О состоянии и охране окружающей среды Российской Федерации в 2017 г. (раздел «Забайкальский край»).

В пределах вышеуказанных особо охраняемых природных территорий создаются условия для сохранения ландшафтного и биологического разнообразия и оказания положительного влияния на экологическую обстановку в Байкальском регионе в целом. Вместе с тем наличествующие много лет проблемы определения границ ООПТ в пределах Байкальской природной территории, внесения сведений о них в Единый государственный реестр недвижимости, осуществления зонирования, сложности предоставления земельных участков в границах населенных пунктов, находящихся на территории некоторых категорий ООПТ, на сегодняшний день решены не в полном объеме [1; 9].

Учитывая конституционные положения о возможности регулирования отношений в сфере сохранения биоразнообразия не только на уровне федерального, но и регионального законодательства, в субъектах Российской Федерации имеются примеры осуществления органами власти данной деятельности Об утверждении стратегии сохранения биологического разнообразия Сахалинской области на период до 2025 года: постановление Правительства Сахалинской области от 7 июня 2017 года № 263 (прежде всего, в рамках всероссийского проекта сохранения биоразнообразия при реализации энергетических проектов Подробнее см.: О создании Геоинформационных систем для целей сохранения биологического разнообразия при реализации крупных энергетических проектов // Федеральная служба по надзору в сфере природопользования).

При этом в Иркутской области, Республике Бурятия и Забайкальском крае, наряду с практикой закрепления отдельных положений по сохранению биоразнообразия в нормах региональных законов, в 2000 г. был также разработан и утвержден на государственном уровне довольно редкий правовой документ межрегионального уровня - Стратегия сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал (далее - Стратегия) Стратегия сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал (утв. МПР РФ от 15.06.2001, администрацией Иркутской области от 01.11.2000, администрацией Читинской области от 01.11.2000, правительством Республики Бурятия от 01.11.2000). Документ опубликован не был // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.. Данный нормативный правовой акт утвержден министром природных ресурсов Российской Федерации и главами правительств трех регионов в пределах Байкальской природной территории (Иркутской области, Республики Бурятия и Забайкальского края). В данном документе содержатся нормы, согласующиеся с международным опытом организации деятельности по сохранению биоразнообразия.

Так, обращают на себя внимание положения Стратегии о заключении общественного договора (договора общественного согласия) о сохранении природы Байкала как важного механизма реализации нормативных положений о сохранении биоразнообразия экосистемы оз. Байкал и направленного на развитие взаимодействия всех многочисленных участников деятельности по сохранению биоразнообразия экосистемы оз. Байкал См.: Стратегия сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал (утв. МПР РФ от 15.06.2001, администрацией Иркутской области от 01.11.2000, администрацией Читинской области от 01.11.2000, правительством Республики Бурятия от 01.11.2000). (п. 3.5.7.1). Документ опубликован не был // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система. (включая различные органы государственной и муниципальной власти, образовательные, культурно-просветительские, научные, общественные организации, СМИ и др.). Значимым является определение в Стратегии сохранения биоразнообразия экосистемы оз. Байкал факторов, оказывающих как прямое, так и косвенное воздействие на приоритетные объекты сохранения биоразнообразия в пределах БПТ, в том числе в целях точного определения первоочередных целей и задач в рассматриваемой сфере деятельности.

Вместе с тем следует признать, что спустя 20 лет с момента утверждения данного документа далеко не все планируемые мероприятия осуществлены, несмотря на их природоохранный потенциал. В частности, по сей день остаются нереализованными (вместе с тем сохраняющими актуальность) предложения об осуществлении таких мероприятий организационно-правового характера, как формирование Байкальской экологической сети, создание межведомственной межрегиональной инспекции по охране оз. Байкал, а также многие иные предложения, в том числе из области совершенствования методов прямой охраны и воспроизводства живой природы (включая повышение значения ООПТ в сохранении биоразнообразия), развития экологического мировоззрения населения Байкальского региона.

Таким образом, при наличии сформированной правовой основы реализации международно-правовых норм сохранения биологического разнообразия, отмечаемые на сегодняшний день проблемы в осуществлении данной деятельности в Байкальском регионе влекут

необходимость дальнейшего совершенствования работы по сохранению и восстановлению биологических ресурсов на Байкальской природной территории в рамках развития соответствующего законодательства и практики его применения. Ш

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00618 А.

охраняемый биоразнообразие ресурс

Список литературы

1. Бобылев С. Н., Соловьева С. В. Экологические приоритеты в Целях устойчивого развития: российский контекст // Доклад о человеческом развитии в Российской Федерации. Экологические приоритеты для России / под ред. Бобылева С. Н. [и др.]. М., 2017. С. 26-41.

2. Памятник природы регионального значения «Роща Кайская (Кайский Бор»). Результаты инвентаризации /

3. О.П. Виньковская [и др.] // Климат, экология, сельское хозяйство Евразии : материалы 4-й Междунар. науч.-практ. конф., посвящ. 70-летию победы в ВОВ (1941-1945 гг.) и 100-летию со дня рождения А. А. Ежевского. Секция «Охрана и рациональное использование животных и растительных ресурсов». Иркутск, 2015. С. 339-346.

4. Дицевич Б. Н., Дюба Г. П. Современное состояние и перспективы охраны биоразнообразия в национальном парке Тункинский // Охрана и рациональное использование животных и растительных ресурсов : материалы Междунар. науч.-практ. конф., посвящ. 110-летию со дня рождения проф. В. Н. Скалона 23-26 мая 2013 г. Иркутск, 2013. С. 186-191.

5. Дицевич Я. Б. Актуальные направления деятельности органов прокуратуры в сфере охраны окружающей среды : монография. Иркутск, 2017. 203 с.

6. Калихман А. Д., Калихман Т П., Сутула В. И. Южный Байкал: природа и люди. Иркутск, 2019. 270 с.

7. Краснопевцева В. М. Опыт Байкальского биосферного заповедника в организации экологического туризма и его роль в комплексном развитии территорий // Российский журнал экотуризма. Т. 1. М. : Люмаркс, 2011. С. 37-41.

8. Современное состояние охотничье-промысловых ресурсов Сибири / В. А. Преловский [и др.] // Известия Иркутского государственного университета. Серия: Науки о Земле. 2018. Т. 24. С. 81-98.

9. Челинцев Н. Г Математические основы учета животных. М., 2000. 431 с.

10. Директор «Заповедного Прибайкалья» - о границах Прибайкальского нацпарка и связанных с этим проблемах.

11. zapovednogo-pribaykalya-o-granitsach-pribaykalskogo- natsparka-i-svyazannich-s-etim-problemach (дата обращения: 16.01.).

References

1. Bobylev S.N., Solov'eva S.V. Ekologicheskie prioritety v Celyah ustojchivogo razvitiya: rossijskij kontekst. Doklad o chelovecheskom razvitii v Rossijskoj Federacii. Ekologicheskie prioritety dlya Rossii. Eds. Bobyleva S.N. et al. Moscow, 2017, pp. 26-41. (in Russian)

2. Vinkovskaya O.P., Povarincev A.I. et al. Pamyatnik priro- dy regional'nogo znacheniya «Roshcha Kajskaya (Kajskij Bor).

3. Rezultaty inventarizacii. Klimat, ekologiya, selskoe hozyajstvo Evrazii: materialy 4go mezhdunarodnoj nauch.-prakt. conf., posvyashch. 70-letiyu pobedy v VOV (1941-1945 gg.) i 100-leti- yu so dnya rozhdeniya A.A. Ezhevskogo. Sekciya “Ohrana i rac. ispol'zovanie zhivotnyh i rastitelnyh resursov”. Irkutsk, 2015, pp. 339-346. (in Russian)

4. Dicevich B.N. Sovremennoe sostoyanie i perspektivy ohrany bioraznoobraziya v nacional'nom parke Tunkinskij. Ohrana i racionalnie ispolzovanie zhivotnyh i rastitel'nyh resursov. Materialy mezhdunarodnoj nauch.-prakt. konfer., posvyashch. 110-letiyu so dnya rozhdeniya prof. V.N. Skalona, 23-26 maya 2013. Irkutsk, 2013, pp 186-191. (in Russian)

5. Dicevich YA.B. Aktualnye napravleniya deyatelnosti organov prokuratury v sfere ohrany okruzhayushchej sredy. Irkutsk, 2017, 203 p. (in Russian)

6. Kalihman A.D., Kalihman T.P., Sutula VI. YUzhnyj Ba- jkal: priroda i lyudi. Irkutsk, 2019, 270 p. (in Russian)

7. Krasnopevceva V.M. Opyt Bajkalskogo biosfernogo zapovednika v organizacii ekologicheskogo turizma i ego rol' v kompleksnom razvitii territorij. Rossijskij zhurnal ekoturizma. Moscow, Lyumarks Publ., 2011, vol. 1, pp. 37-41. (in Russian)

8. Prelovskij V.A., Ponomaryov G.V et al. Sovremennoe sostoyanie ohotniche-promyslovyh resursov Sibiri. Izvestiya Irkutskogo gosudarstvennogo universiteta. Series Nauki o Zemle, 2018, vol. 24, pp. 81-98. (in Russian)

9. CHelincev N.G Matematicheskie osnovy ucheta zhivotnyh. Moscow, 2000, 431 p. (in Russian)

10. Direktor “Zapovednogo Pribajkalya” - o granicah Priba-jkalskogo nacparka i svyazannyh s etim problemah.

11. go-pribaykalya-o-granitsach-pribaykalskogo-natsparka-i-svy- azannich-s-etim-problemach (date of access: 16.01.). (in Russian)

Размещено на Allbest.ru