Анализ бюджета муниципального района

Таблица 5

Структура неналоговых доходов бюджета Красноармейского муниципального района, %

В 2007-2009 гг. в структуре неналоговых доходов бюджета Красноармейского муниципального района определяющее место занимают доходы от использования имущества, находящего в муниципальной собственности, большую часть которых составляют арендная плата за земли сельскохозяйственного назначения. В 2009 году доля доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности составила 51,8%, что на 9,1% больше чем в 2007 году.

Значительная доля неналоговых доходов бюджета района приходится на доходы от продажи материальных и нематериальных активов и штрафы, санкции и возмещение ущерба, удельный вес которых в 2009 году составил 12,4% и 32,6% соответственно. Наблюдается рост доли в структуре неналоговых доходов прочих неналоговых доходов. В 2009 году на их долю приходится 3,2%, что больше чем в 2007 году на 0,3%, а в 2007 году - меньше на 3,3%. По этому показателю можно сделать вывод, что бюджет использует свои резервы в повышении своих доходов, в том числе и за счет внебюджетных источников.

Рис.7 Долевая структура неналоговых доходов бюджета Красноармейского муниципального района, %

Для полного анализа доходной базы бюджета Красноармейского муниципального района необходимо провести анализ исполнения плана по доходам (Прил.3).

Анализируя выполнение плана по доходам в динамике наблюдается практически 100% исполнение, хотя в 2008 и в 2009 годах неисполнение плана составило 97,4% и 96,1%. Ежегодно план по налоговым доходам исполняется на 105%, исключение составляет 2009 год (91,5%). Наблюдается снижение исполнения плана по безвозмездным поступлениям: в 2008 году на 2,0%, в 2009 году на 3,0% в сравнении с 2007 годом. Это еще раз подтверждает нестабильность бюджета района и его зависимость от финансовой помощи субъекта. Исполнение плана по неналоговым доходам ежегодно составляет ниже 100%, хотя их доля в бюджете района невелика, они являются основным источником дополнительных доходов.

Доходы по районному бюджету за 2009 год исполнены в сумме 677177,3 тыс. руб. или на 96,1 % к уточненным годовым назначениям, невыполнение связано с поступлением межбюджетных трансфертов из областного бюджета не в полном объеме. Собственных доходов по районному бюджету получено 80276,3 тыс. руб., но с учетом возврата остатков субсидий и субвенций из бюджета района в сумме 3757,6 тыс. руб. общая сумма полученных доходов составила 76518,7 тыс. руб. или 103,3% к уточненному годовому бюджету. По сравнению с 2008 годом снижение собственных доходов составило 77557,1 тыс. руб. или 50 %.

Неисполнение плановых показателей за 2009 год по основным источникам доходов следующее:

- налог на доходы физических лиц не выполнен на 12,2%, при плане 62679,0 тыс. руб. фактическое исполнение составило 55011 тыс. руб. Доля в общем объеме налоговых и неналоговых доходов в 2009 году составила 68,5%, в 2007 году - 85,1 %. По сравнению с 2008 годом поступление налога на доходы физических лиц снизилось на 53,4% или на 71267,2 тыс.руб.

Таким образом, проведенный анализ доходной части бюджета Красноармейского муниципального района за 2007-2009 гг. выявил следующие особенности ее формирования:

1. За рассматриваемый период времени наблюдался неравномерное поступление доходов бюджета района по всем источникам их формирования. Общая сумма доходов бюджета района за 2007-2009 гг. осталась примерно на одном уровне.

2. Основным источником формирования доходов бюджета района являются финансовая помощь из бюджета Челябинской области, удельный вес которой составил в 2007-2009 гг. более 80% общих доходов бюджета.

3. На долю налоговых доходов в 2007-2009 гг. приходилось менее 20% доходной базы бюджета. При этом анализ структуры налоговых доходов бюджета выявил не достаточно высокий уровень собственных местных налогов и сборов, что отрицательно сказывается на формировании и исполнении бюджета. При этом налоговые доходы бюджета Красноармейского муниципального района более чем на 90% зависимы от поступлений по налогу на доходы физических лиц. Данный факт свидетельствует о слабой степени дифференциорованности структуры налоговых доходов бюджета района и оценивается негативно, т.к. любые негативные изменения в динамике поступления налогов (снижения ежегодного норматива отчисления, недоимки, несвоевременности поступления в бюджет) могут существенно снизить и без того незначительный уровень налоговых доходов.

4. Доля неналоговых источников доходов бюджета района незначительна. При этом за анализируемый период она непрерывно увеличилась и составила в 2009 г. лишь 1,6% общих доходов бюджета. Это свидетельствует об увеличении значимости собственных доходов бюджета.

2.3 Анализ расходов бюджета Красноармейского муниципального района Челябинской области

Исполнение расходной части бюджета в конце 2008, 2009 гг осуществлялось в режиме жесткой экономии.

На всех уровнях действовала и продолжает действовать в текущем году

система организационных мер, направленных на сдерживание расходов. Это

ограничения по доведению лимитов бюджетных обязательств, предельные объемы финансирования, ограничения по оплате госконтрактов.

Расходование средств осуществлялось в первую очередь по приоритетным направлениям, определенным бюджетами - заработная плата и социальные выплаты гражданам. По остальным направлениям финансирование осуществлялось только при наличии достаточного поступления доходов.

Расходы бюджета формируются в соответствии с доходами, которые планируется получить в планируемом периоде. Целевые средства (субсидии, субвенции) направляются на определенные разделы. Собственные доходы района направляются на покрытие расходов бюджета, которые не заложены в целевых средствах.

Динамика и структура расходов бюджета Красноармейского муниципального района в 2007-2009 гг. представлены в прил.4.

За анализируемый период времени общий объем расходов бюджета Красноармейского муниципального района снизился на 22,8 % и составил в 2009 г. 695625,8 тыс. руб. Расходы бюджета в 2009 году снизились почти до уровня 2007 года. При этом в 2007-2008 г. по всем направлениям расходования средств районного бюджета наблюдается рост расходов бюджета.

Вместе с тем, значительно сокращено финансирование инвестиционных расходов. Объем средств на приобретение оборудования, капитальный ремонт и строительство уменьшен в сравнении с 2008 годом на 93,1%.

Одним из основных направлений экономии стали расходы на содержание органов власти. Эти расходы сокращены более чем на 20%. Правительством области в соответствии с законодательством устанавливаются нормативы на оплату труда муниципальных служащих. С 2010 года они носят обязательный характер, а для руководителей муниципальных образований.

Сократились также расходы на жилищно-коммунальное хозяйство (-53,1%). Незначительно увеличились расходы на правоохранительную деятельность (3,2%).

Значительное увеличение расходов бюджета Красноармейского муниципального района в 2007-2008 гг. было обусловлено развитием в стране национальных проектов. Основным условием большинства нацпроектов является правило 50 на 50 (50% - деньги субъекта федерации, 50% - доля района). Цели национальных проектов довольно обширные: строительство газопроводов, дорог, домов, капитальный ремонт котельных, водопроводов, приобретение средств обучения, основных средств, дополнительные выплаты младшему персоналу в образования и работникам ФАПов в медицине, предоставление большого количества льгот и пособий. В связи с экономическим кризисом в 2008 году, финансирование национальных проектов значительно снизилось, а по некоторым позициям прекратилось вообще.

Анализ структуры расходов бюджета Красноармейского муниципального района по функциональной классификации показал, что наибольший удельный вес в структуре расходов занимают расходы на:

- образование (2007 г. - 32,0%, 2008г. - 29,8%, 2009 г. - 33,5%);

- жилищно-коммунальное хозяйство (2007 г. - 13,4%, 2008 г. - 17,9%, 2009 г. - 10,8%);

- социальную политику (2007 г. - 15,5%, 2008 г. - 15,1%, 2009 г. - 20,2%);

- здравоохранение (2007 г. - 11,4%, 2008 г. - 11,2%, 2009 г. - 11,5%);

- межбюджетные трансферты (2007 г. - 12,6%, 2008 г. - 11,5%, 2009 г. - 14,7%).

Наглядно структура расходов бюджета Красноармейского муниципального района представлена на рисунке 8.

Рис.8 Структура расходов бюджета Красноармейского муниципального района, %

Приоритетом бюджета Красноармейского муниципального района является расходы социальной направленности. Совокупный удельный вес расходов бюджета района на социально-культурные мероприятия составлял в 2007 г. - 61,8%, 2008 г. - 58,2%, 2009 г. - 67,7%., увеличившись за анализируемый период времени на 5,9%. Рост социальных расходов бюджета района в 2007-2009 гг. обуславливался повышением заработной платы работникам бюджетной сферы, увеличением расходов на национальные проекты, выделением дополнительных средств на капитальный ремонт учреждений социально-культурной сферы.

К социальным расходам бюджета относятся расходы на образование, культуру, здравоохранение и спорт, социальную политику. З последние три года наблюдается увеличение всех этих расходов. Наибольший рост произошел по расходам на социальную политику, в 2009 году в сравнении с 2007 годом - 43,7%, в сравнении с 2008 годом - 2,7%. Это один из показателей по которым район выполнил свои обязательства на 2009 год. Наблюдается снижение расходов на культуру, в 2009 году они составили 17121,8 тыс. руб., что меньше чем в 2007 году на 6,7%. В 2008 году расходы на образование и здравоохранение увеличились, а в 2009 году произошло их снижение. Это обусловлено снижение расходов на национальные проекты в 2009 году (рис.9).

Рис. 9 Структура расходов бюджета на социальные цели, %

Существенную значимость для целей экономического анализа расходов бюджета имеет их деление по экономическому признаку (прил. 5).

В течении анализируемого периода наблюдается изменение расходов на текущие и капитальные цели. В 2009 году на текущие расходы было направлено 622402,7 тыс. руб., что больше чем в 2007 на 20,4%, но меньше чем в 2008 году на 11,4%. Капитальные расходы за 2007-2009 год сократились на 33,6%, при этом их рост в 2008 году составил 79,6% (рис.10).

Рис. 10 Динамика изменения текущих и капитальных расходов.

В 2007-2009 гг. наибольшая доля расходов бюджета приходится на заработную плату и начисления на заработную плату - более 30% общих расходов бюджета, а в 2009 году более 40%. Значительно увеличилась доля расходов на увеличение стоимости основных средств с 13,2% в 2007 году до 18,3% в 2008 году, что объясняется действием национальных проектов. Нов 2009 году данный показатель снизился почти в 2 раза. Доля расходов на увеличение стоимости материальных запасов, на услуги связи, транспортные услуги, коммунальные услуги остается на протяжении последних 3 лет на одном уровне. Сократилась доля услуг по содержанию имущества с 9,8% в 2007 году до 2,9% в 2009 году. В настоящее время при формировании бюджета в первую очередь учитывается потребность учреждений в заработной плате и коммунальных услугах. Эти статьи расходов являются первоочередными и защищенными от уменьшения лимитов.

В приложении 6 приведены данные по исполнению плановых показателей расходной части бюджета. Расходы по бюджету за последние три года не исполняются на 5-7%. Из всех расходных статей исполнены почти на 100% расходы на заработную плату и начисления, расходы на услуги связи и коммунальные услуги. Это объясняет защищенность данных статей и обязательность их исполнения.

Снижается исполнение расходов на оказание социальной помощи населению, эта статья расходов находится в прямой зависимости от поступлений целевых безвозмездных поступлений, а также от своевременного оформления документов соответствующими службами.

Исполнение плана по расходам представлено на рисунке 11.

Рис.11 Исполнение бюджета Красноармейского муниципального района по расходам в динамике.

Расчеты показали, что бюджет Красноармейского муниципального района в 2007-2009 г.г. был несбалансированным. При этом в 2008, 2009 годах наблюдался дефицит бюджета, который составил 1,8% и 2,7 % от общей суммы доходов бюджета. Источником покрытия дефицита бюджета являлись остатки бюджетных средств на счетах. В 2007 г. бюджет Красноармейского муниципального района был исполнен с профицитом в размере 4,5%. Этому способствовало поступление дополнительных доходов в последней декаде декабря 2007 года.

Таблица 6

Показатели сбалансированности бюджета Красноармейского муниципального района

Таким образом, проведенный анализ расходов бюджета Красноармейского муниципального района за 2007-2009 гг. позволил выделить следующие особенности использования бюджетных средств:

1. За анализируемый период времени наблюдался рост общей суммы расходов бюджета района в 2008 году, и их снижение в 2009 году.

2. Приоритетными направлениями расходования средств бюджета района стали расходы на образование и ЖКХ. В 2008 гг. совокупный удельный вес этих расходов составлял более 70% общих расходах бюджета. Анализ укрупненной структуры расходов бюджета выявил абсолютное преобладание в расходах бюджета социальных расходов, удельный вес которых за 2007-2009 гг. остается на одном уровне.

3. За анализируемый период времени бюджет района не был сбалансированным. В 2008, 2009 годах наблюдался дефицит бюджета, который составил 1,8 и 2,7 процентов от доходов бюджета соответственно. В 2007 г. бюджет Красноармейского муниципального района исполнен с профицитом в размере 4,5% расходов бюджета. Данное обстоятельство заслуживает критической оценки, т.к. в условиях полной несамостоятельности и зависимости от средств бюджетного регулирования наличие профицита бюджета и недовыполнении плана по расходам бюджета наличие профицита бюджета свидетельствует об его искусственном характере и идет в разрез с действительно сложившейся финансовой ситуацией.

Глава 3. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА

3.1 Проблемы формирования и использования бюджета муниципальных образований в Российской Федерации

Итоги проведенного анализа доходной и расходной частей бюджета Красноармейского муниципального района позволили выявить проблемы формирования и использования местного бюджета, основными из которых стали:

- Существенная зависимость бюджета района от областного бюджета, мала доля собственных доходов. Основным источником формирования доходов бюджета является финансовая помощь, передаваемая из бюджета области. На долю местных налогов и сборов и неналоговых доходов бюджета района в совокупности приходится менее 20% доходной базы бюджета;

- Низкий уровень неналоговых доходов бюджета района, удельный вес которых в 2006-2008 гг. в общей структуре доходов бюджета составлял не более 1,7%.

- Неустойчивость доходной базы бюджета связанная, с одной стороны, с абсолютным преобладанием в составе доходов бюджета района средств бюджетного регулирования, а с другой стороны, обусловленная низкой степенью дифференцированности налоговых доходов бюджета, которые более чем на 90% зависимы от поступлений по налогу на доходы физических лиц;

- Несбалансированность бюджета Красноармейского муниципального района. В 2006, 2008 г. он исполнялся с дефицитом, который был связан с нехваткой финансовых средств на местном уровне. В 2007 гг. бюджет был профицитным, что обеспечивалось исключительно за счет роста безвозмездных перечислений из областного бюджета и недовыполнении плановых показателей по расходам бюджета.

Перечисленные выше проблемы в области формирования и использования бюджета Красноармейского муниципального района в целом характерны для большей части местных бюджетов, действующих не территории Российской Федерации. Основная причина сложившейся ситуации связана с централизацией бюджетных доходов, и как следствие - недостаточностью финансовых ресурсов для реализации интересов местного самоуправления. Фискальная автономия муниципалитетов за прошедший, с момента начала рыночных реформ период не была достигнута. Доля местных финансов в консолидированных бюджетах Федерации и регионов продолжает сокращаться. Зависимость муниципалитетов от решений федеральных и региональных властей усиливается, поскольку большинство налогов относятся к федеральным, а сфера налоговых полномочий муниципальных органонов власти в отношении закрепленных доходных источников предельно ограничена. Решение проблем в сфере формирования доходов и расходов муниципальных бюджетов требует оптимизации разграничения бюджетных полномочий между уровнями управления в интересах муниципалитетов.

В этой связи обсуждение системы разделения налоговых источников между государством и муниципальными образованиями в целях укрепления финансовых основ местного самоуправления необходимо продолжать. Представляется, что в числе критериев помимо учета степени равномерности размещения и мобильности налога должен быть взят и критерий экономической эффективности - возможности влиять на базу налогообложения и собираемость налога, т.е. зависимости налогового источника от деятельности соответствующего уровня публичной власти.

Муниципальные органы власти заинтересованы в росте налоговых поступлений в местные бюджеты за счет расширения и увеличения числа лиц, занятых предпринимательской деятельностью, роста доходов граждан, проживающих на той или иной территории. Преимущества налогообложения малого бизнеса наиболее ощутимы на местном уровне, поскольку создание всех необходимых условий и стимулов для его развития находится в ведении именно муниципалитетов. Малые предприятия представляют собой, как правило, быстро реализуемые проекты, требующие гораздо меньше по сравнению с крупными предприятиями первоначальных капиталовложений. Это та сфера деятельности, в которую легче привлечь сравнительно мелкие сбережения населения при минимальной поддержке местной администрации.

В связи с этим существует необходимость расширить перечень местных налогов путем включения в их состав единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и единого налога, уплачиваемого по упрощенной системе налогообложения, имея в виду, что органы местного самоуправления лучше всех знают специфику малого бизнеса на собственных территориях.

На законодательном уровне стоило бы рассмотреть вопрос о передаче на уровень муниципалитетов право на расширение перечня видов деятельности, по которым может применяться налог на вмененный доход, а также определять размеры базовой доходности. В перечень целесообразно было бы включить такие виды деятельности, по которым существует значительная вероятность представления недостоверных показателей финансово-хозяйственной деятельности (оказание ритуальных услуг, услуг аптек по изготовлению лекарственных средств и изделий медицинского назначения).

С учетом экономической и финансовой стабилизации в дальнейшем целесообразно вернуться к рассмотрению вопроса о закреплении за муниципальными районами на постоянной основе налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в том числе в виде стоимости патента. В настоящее время практика дополнительного закрепления за местными бюджетами данного налога -- самая распространенная. На бессрочной основе единые нормативы указанного налога за муниципалитетами закрепили 27 регионов, из которых 13 регионов - полностью региональную часть в размере 90%.

Одной из мер, направленных на повышение самостоятельности органов местного самоуправления, обеспечения ритмичности поступления доходов, на наш взгляд может стать закрепление за поселковыми бюджетами равномерно поступающих налоговых доходов с соответствующим изъятием неравномерно поступающих налоговых источников в пользу муниципальных районов. Земельный налог и арендная плата за землю отличаются сезонностью до 2/3 поступлений приходится на второе полугодие, при том земельный налог является одним из самых труднособираемых налогов. В связи с этим необходимо рассмотреть возможность закрепления за муниципальными районами части поступлений от земельного налога, взимаемого на территории поселений. Это позволит заинтересовать районы в повышении собираемости и мобилизации земельного налога. Увеличение доли сезонных налогов в бюджете муниципальных районов может быть компенсировано регионами при замене расчетных дотаций дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ.

Однако все вышеперечисленные рекомендации по наращиванию собственной доходной базы местных бюджетов напрямую связаны с решениями, принимаемыми на вышестоящих уровнях власти в области перераспределения финансовых источников между уровнями бюджетной системы страны и мало связаны с усилиями местного самоуправления. В условиях экономического кризиса, когда бюджетная система страны испытывает дефицит финансовых ресурсов, функционируя в режиме жесткой экономии, реализация подобных мероприятий будет блокироваться. В результате на лучшее надеяться не приходится, нужно рассчитывать только на себя.

В настоящее время в условиях экономического кризиса целесообразно местным органам власти совместно с областным центром осуществлять проведение ответственной бюджетной политики, направленной на минимизацию негативных последствий финансового кризиса для бюджетной сферы муниципального района и Челябинской области. Для этого органам исполнительной власти местного самоуправления необходимо работать в следующих направлениях:

1. обеспечить приоритетность и своевременность финансирования первоочередных социальных расходов в рамках доведенных лимитов бюджетных обязательств в пределах объемов финансирования;

2. реализовывать меры по экономии средств местного бюджета, в том числе в части оптимизации сети и штатной численности работников районных муниципальных учреждений;

3. обеспечить поступление в консолидированный бюджет района областных средств, а также полное освоение выделенных целевых трансфертов из бюджета области;

4. осуществлять строгий контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств и принять меры по предотвращению роста дебиторской и кредиторской задолженности бюджетных учреждений.

Основными задачами местной администрации в сфере формирования доходной части бюджета района на 2009 г. должны стать:

1. организация ежедневного мониторинга поступления доходов в бюджет и обеспечение оперативного их прогнозирования;

2. активизация работы по обеспечению поступления собственных доходов в бюджет и укреплению собственной доходной базы бюджета.

В рамках первой задачи предполагается, что ежедневный мониторинг поступления налоговых платежей должен быть построен на основе информации органов федерального казначейства. В существующих условиях следует также еженедельно осуществлять уточнение ожидаемых поступлений доходов. Для этого может быть использована информация налоговых органов, других администраторов доходов, крупнейших предприятий-налогоплательщиков, а также результаты ежедневного мониторинга поступлений доходов.

Оперативное уточнение прогноза поступления доходов в бюджет позволит своевременно принимать меры по регулированию объемов использования бюджетных средств для предупреждения возникновения кредиторской задолженности и неисполненных обязательств.

В рамках второй задачи предполагается осуществление совокупности мероприятий, направленных на работу:

- с налогоплательщиками в целях обеспечения полноты и своевременности поступления доходов в местный бюджет;

- по выявлению налогоплательщиков, не уплачивающих налог на доходы физических лиц по месту нахождения обособленных подразделений;

- по выявлению объектов для привлечения к налогообложению;

- пресечение «серых» зарплатных схем и повышения использования муниципального имущества.

В силу того, что прогнозируемая финансовая обеспеченность областного бюджета в текущем 2009 г. не позволяет говорить о возможности выделения дополнительной финансовой помощи из областного бюджета сверх объемов, распределенных на сегодняшний момент, считаем целесообразным предусмотреть создание в составе расходов бюджета района резервного фонда на покрытие временных кассовых разрывов. Источником средств данного фонда может служить экономия бюджетных средств, образовавшаяся при проведении конкурсных процедур или достижения намеченных результатов.

Предложенные выше рекомендации по совершенствованию формирования и использования местного бюджета в условиях экономического кризиса могут оказать положительное влияние на бюджетную сферу, повысив ее финансовую устойчивость и не допустив ее дальнейшей разбалансировки.

3.2 Рекомендации по совершенствованию процесса формирования и использования средств местного бюджета

Совокупность бюджетов разных уровней власти образуют бюджетную систему страны. Состав и структура бюджетной системы зависит от государственного устройства. Бюджетные системы унитарных государств является двухуровневыми и включают в себя бюджет центрального правительства и многочисленные местные бюджеты. В федеративных государствах бюджетные системы состоят из трех и более уровней и включают федеральный бюджет, бюджеты членов федерации и местные бюджеты. Наличие административно-территориальных образований в рамках субъектов РФ предполагает наличие местных бюджетов. Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определенную бюджетную систему страны.