Формування доходів місцевих бюджетів у ринкових умовах

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

МІНІСТЕРСТВО ФІНАНСІВ УКРАЇНИ

ЛЬВІВСЬКА ДЕРЖАВНА ФІНАНСОВА АКАДЕМІЯ

УДК 336.14:352

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук

Формування доходів місцевих бюджетів у ринкових умовах

Спеціальність 08.00.08 - гроші, фінанси і кредит

Сокровольська Наталія Ярославівна

Львів - 2010

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано у Буковинській державній фінансовій академії Міністерства фінансів України.

Науковий керівник: доктор економічних наук, професор Прядко Володимир Васильович, Буковинська державна фінансова академія Міністерства фінансів України, завідувач кафедри фінансів, ректор.

Офіційні опоненти:

доктор економічних наук, професор Ткачук Ірина Григорівна Прикарпатський національний університет імені Василя Стефаника Міністерства освіти і науки України, завідувач кафедри фінансів (м. Івано-Франківськ);

кандидат економічних наук, доцент Піхоцька Ольга Миколаївна Львівська державна фінансова академія Міністерства фінансів України, декан фінансового факультету.

Захист дисертації відбудеться 30 червня 2010 р. о 11 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 35.886.01 Львівської державної фінансової академії Міністерства фінансів України за адресою: 79000, м. Львів, вул. Коперника, 3.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Львівської державної фінансової академії Міністерства фінансів України за адресою: 79000, м. Львів, вул. Коперника, 3.

Автореферат розісланий 29 травня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Б.А. Карпінський.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. За останнє десятиріччя Україна зробила істотні кроки на шляху до створення фінансових підвалин місцевого самоврядування, адекватних сучасним вимогам. Проте залишається чимало проблем, які потребують свого вирішення на державному рівні. Підвищення диференціації рівня соціально-економічного розвитку окремих територій, спричинене нерівномірністю економічного розвитку в умовах функціонування ринкових відносин, призводить до зростання відмінностей у їхній спроможності генерувати податкові надходження, достатні для фінансування бюджетних потреб. Відзначається підвищення ступеня невідповідності між видатковою компетенцією місцевих органів та обсягом коштів, що надаються для її фінансового забезпечення, через що на місцеві органи покладається відповідальність за важливі економічні та соціальні питання розвитку на їхній території, хоч вони не мають достатніх фінансових можливостей для їх вирішення.

Після впровадження положень Бюджетного кодексу як в Україні загалом, так і у регіонах відбувається зниження ступеня автономії місцевих органів влади. У частки власних доходів у структурі місцевих бюджетів України простежується тенденція до зменшення: якщо у 2001 р. на них припадало 28,9 %, а у 2008 р. - 16,3 %. Це характерно і для регіонів - якщо у 2001 р. в Івано-Франківської області вона сягала 13,5%, то у 2008 р. лише 3,0%. Натомість збільшилась дотаційна залежність місцевих бюджетів: за 2000 - 2008 рр. частка міжбюджетних трансфертів у зведених місцевих бюджетах України зросла з 23,4 % до 43,0 %; водночас регіональна диференціація показників доходів та видатків на душу населення при цьому практично не змінилася.

Все вище сказане свідчить про те, що фінансові проблеми місцевої влади в Україні набули великої гостроти, що зумовлює необхідність пошуку нових можливостей наповнення місцевих бюджетів зокрема, тієї їхньої частини, яка призначається для забезпечення власних повноважень місцевих органів влади та здійснення заходів, спрямованих на посилення їхньої зацікавленості в ефективнішому використанні місцевої дохідної бази.

Вирішення актуальних проблем формування місцевих бюджетів спирається на здобутки науки про суспільні фінанси загалом та місцеві фінанси зокрема. Сучасна теорія місцевих фінансів ґрунтується на напрацюваннях теорії державних фінансів, започаткованої представниками класичної школи політичної економії (А. Сміт, Д. Рікардо, Дж. Ст. Милль, Ж.-Б. Тюрго та інші), німецької теорії народного господарства та фінансів (А. Ваґнер, К. Рау та інші), теорії суспільного вибору (К. Віксель, Е. Ліндал, Дж. Б'юкенен та інші). Варто відзначити вагомий внесок у цю галузь фінансової науки низки російських економістів, таких як І. Озеров, Д. Боголєпов, В. Лебєдєв. Серед вітчизняних вчених, чиї праці опубліковані наприкінці ХІХ - на початку ХХ століть, вагомим є творчий доробок М. Алексієнка, Є. Гловінського, М. Цитовича, М. Яснопольського та інших.

Велику увагу проблемам формування доходів місцевих бюджетів у транзитивних країнах приділяли відомі міжнародні експерти Р. Берд, К. Дейві, П. Свянєвич, Т. Тер-Мінасян, А. Шах, Ж. Шевіч та інші, у працях яких проаналізовано проблеми, з якими стикаються країни з трансформаційною економікою під час розбудови місцевих фінансів, та містяться рекомендації щодо їх вирішення.

Пошук можливостей посилення фінансової самодостатності місцевих органів влади останнім часом все частіше стає об'єктом уваги вітчизняних дослідників. В останні роки з'явилися публікації відомих вітчизняних економістів, з цієї тематики - В. Зайчикова, О. Кириленко, В. Кравченко, І. Луніна, В. Опаріна, Д. Полозенка, В. Прядка, С. Слухая, Л. Тарангул, І. Чугунова та інших. В їхніх працях наголошується на необхідності підвищення фінансової самостійності місцевої влади за рахунок розширення джерельної бази місцевих бюджетів та вдосконалення трансфертних відносин.

Питання формування місцевих бюджетів в Україні в сучасних умовах висвітлено також у працях вітчизняних вчених С. Буковинського, А. Буряченка, О. Василика, Ц. Огня, К. Павлюк, О.Піхоцької, Г. П'ятаченка, А. Соколовської, О. Сунцової, І. Ткачук, О. Шевченко та інших.

Проте, незважаючи на доволі значну кількість публікацій з тематики місцевих фінансів, яка з'явилася останнім часом в Україні, все ще залишаються недостатньо дослідженими питання зміцнення дохідної бази територіальних громад базового рівня - міст районного підпорядкування, селищ і сіл. Потребує уточнення розподіл джерел доходу між рівнями бюджетної системи, співвідношення між доходами, переданими державою до місцевих бюджетів, та їхніми власними доходами. Необхідно забезпечити підвищення фіскальної автономії та відповідальності місцевих органів влади. Все це зумовлює необхідність дослідити формування доходів місцевих бюджетів в Україні та сформулювати пропозиції щодо його удосконалення.

Зв'язок з науковими темами і програмами. Дослідження є складовою наукової теми “Теоретико-методологічні проблеми фінансово-бюджетного регулювання соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці”, над якою працює кафедра фінансів Буковинської державної фінансової академії - номер державної реєстрації 0105U009111 (автором запропоновано заходи щодо розширення фінансової бази місцевих бюджетів); науково-дослідної теми, які виконала кафедра фінансів Буковинської державної фінансової академії на замовлення Головного фінансового управління Чернівецької обласної державної адміністрації «Удосконалення механізму формульного розрахунку місцевих бюджетів області та проведення їх експертизи» - номер державної реєстрації 0107U004148 (дисертант розробила пропозиції щодо удосконалення формули розрахунку доходів місцевих бюджетів).

Мета і завдання дослідження. Головною метою дисертаційної роботи є аналіз особливостей формування доходів бюджетів органів місцевого самоврядування у період після ухвалення Бюджетного кодексу України та можливостей його оптимізації. Для досягнення цієї мети, були поставлені такі завдання:

1. Визначити основні теоретико-методологічні підходи до дослідження доходів місцевих бюджетів, запропоновані економічною наукою та теорією місцевого самоврядування.

2. Проаналізувати теоретичну сутність основних компонентів доходів місцевих бюджетів з огляду на забезпечення ними фінансової автономії місцевих органів влади.

3. Визначити загальні тенденції та регіональні особливості формування доходів місцевих бюджетів України після ухвалення Бюджетного кодексу України.

4. Виявити основні риси та недоліки механізмів формування закріплених та трансфертних доходів місцевих бюджетів.

5. Проаналізувати сучасні проблемні аспекти формування власних доходів бюджетів місцевого самоврядування та з'ясувати наявні альтернативи їх вирішення.

6. Розробити пропозиції щодо можливих заходів державної політики, спрямованих на удосконалення структури, реалізацію прихованих резервів та розширення джерел доходів місцевих бюджетів України.

Предметом дослідження є економічні відносини, що виникають під час формування місцевих бюджетів.

Об'єктом дослідження є особливості формування доходів місцевих бюджетів України на етапі розбудови ринкової економіки.

Методи дослідження. Дослідження здійснено з використання методів діалектичного пізнання. Проблеми формування доходів місцевих бюджетів та тенденції їхнього розвитку вивчалися за допомогою таких загальнонаукових методів: теоретичного узагальнення - для розкриття змісту взаємовідносин між бюджетами різних рівнів, з'ясування сутності власних і закріплених доходів місцевих бюджетів; наукової абстракції - для виявлення сутності категорій і понять “місцевий бюджет”, “доходи місцевого бюджету”, “власні доходи”; історичного і логічного - в дослідженні тенденцій розвитку доходів місцевих бюджетів України; порівняння - для здійснення аналізу розвитку фінансів органів місцевого самоврядування в Україні загалом, її регіонах та інших країнах; аналогії, аналізу і синтезу - під час розроблення механізмів удосконалення доходів місцевих органів влади; структурного аналізу - для з'ясування основних елементів доходів місцевих бюджетів та змін у їх співвідношенні.

Під час аналізу доходів бюджетів територіальних громад використовувалися методи статистичного та економетричного аналізу, зокрема аналізу варіації, часових рядів, множинної регресії, в результаті чого виявлено тенденції розвитку доходів місцевих бюджетів України та вплив основних чинників на їх структуру.

Інформаційною базою дослідження є законодавчі акти України, рішення місцевих органів влади Івано-Франківської області, нормативні акти центральних органів виконавчої влади, проекти законодавчих актів, що перебувають у процесі розгляду. У дисертації використано статистичні дані Міністерства фінансів України, Головного фінансового управління Івано-Франківської обласної державної адміністрації та районних державних адміністрації цієї області, матеріали обстеження бюджетів місцевих органів влади, наукові праці вітчизняних та зарубіжних економістів.

Інформаційна база дослідження. Дослідження виконане з використано Конституції України, законодавчих актів України, зокрема Бюджетного кодексу України та законів про Державний бюджет України, рішень місцевих органів влади Івано-Франківської області, нормативних актів центральних органів виконавчої влади, проектів законодавчих актів, що перебувають у процесі розгляду.

Дисертація спирається на узагальнення офіційних статичних даних Міністерства фінансів України, Головного фінансового управління Івано-Франківської обласної державної адміністрації та районних державних адміністрацій цієї області, безпосереднього обстеження бюджетів місцевих органів влади, вивчення наукових праць вітчизняних та зарубіжних економістів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у комплексному дослідженні формування дохідної частини місцевих бюджетів України після запровадження Бюджетного кодексу України й обґрунтуванні основних заходів з їхнього вдосконалення та створення механізму заохочення місцевих органів влади до підвищення ефективності керування фінансовими ресурсами території.

У дисертації вперше:

- на основі системного аналізу динаміки та структури доходів бюджетів органів місцевого самоврядування доведено, що прийнятий в Україні підхід до формування дохідної частини місцевих бюджетів не відповідає потребам фіскальної децентралізації та розширення місцевої фіскальної автономії. Обґрунтована необхідність розширення сфери компетенції органів місцевого самоврядування в галузі адміністрування власних доходів, передумовою чого є розв'язання низки інституційних питань, пов'язаних зі створенням мотиваційного механізму, який передбачає розширення фінансової основи місцевих бюджетів, використання інструментів прогнозування та управління власними доходами, зокрема паспорт територіальної громади;

удосконалено:

- категоризацію видів доходів місцевого бюджету через обґрунтування необхідності їхнього поділу за ознаками вертикального розподілу функцій держави та ступеня фіскальної автономії, що дало змогу обґрунтувати потребу виокремлення дійсно власних, квазі - власних, умовно - власних, розщеплених загальнодержавних та грошових трансфертних доходів (загальні та цільові). Уточнено зміст поняття «власні доходи місцевих бюджетів», на основі чого сформовано пропозиції щодо гомогенізації кошиків доходів місцевого самоврядування, зокрема зарахування до «другого кошика» лише тих доходів, щодо яких місцеві органи влади можуть визначати власним рішенням ставки оподаткування, зокрема єдиного податку з підприємців-фізичних осіб;

- теоретичне розуміння сутності місцевих податків як таких, що характеризуються самостійністю місцевих органів влади стосовно: запровадження податку (місцевий орган влади повинен приймати власне рішення щодо запровадження податку); регулювання податку (місцевий орган влади, який запровадив податок, повинен своїм рішенням визначати об'єкт і базу оподаткування, терміни сплати, податкові ставки, пільги зі сплати податку тощо); адміністрування (наявність місцевого адміністратора, який збирає податки й інші платежі та контролює правильність їх сплати, застосовує санкції до несумлінних платників); використання отриманих надходжень (вони мають використовуватися для фінансування власних видаткових повноважень місцевого органу влади). Застосування цих критеріїв показало, що в Україні наявні місцеві податки не відіграють істотної ролі; переважну більшість місцевих податків і зборів в Україні слід зарахувати до категорій квазі власних та умовно-власних доходів;

- механізм отримання окремих видів доходів, що зараховуються до місцевих бюджетів: єдиного податку з суб'єктів малого бізнесу, з обґрунтуванням необхідності передавання надходжень від податку із суб'єктів підприємництва-фізичних осіб до кошика власних доходів місцевих бюджетів, зміни ставок оподаткування в бік істотного підвищення, вилучення з переліку обов'язкових платежів, від яких звільняється підприємець-фізична особа, що працює за спрощеною системою оподаткування і обліку, інших доходів, які належать до власних, зокрема місцевих податків і зборів та земельного податку; введення методики визначення ставок орендної плати; запровадження розподілу надходжень податку з доходів фізичних осіб за принципом місця проживання платника; доходів від самооподаткування;

набуло подальшого розвитку:

- розуміння взаємозв'язку між теоріями місцевого самоврядування та основними теоретичними поглядами теоретиків місцевих фінансів: державна концепція місцевого самоврядування та теорія державних фінансів індукують систему доходів місцевих бюджетів, в якій домінують передані державою джерела доходів, тоді як концепція природних прав громади і теорія суспільного вибору наголошують на необхідності важливості ролі власних доходів місцевих бюджетів;

- механізм розподілу міжбюджетних трансфертів, зокрема: дотації вирівнювання (вилучення з розрахунку обсягу дотації вирівнювання такого елемента доходів, як заборгованість зі сплати податку з доходів фізичних осіб та таких видів закріплених доходів, надходження яких характеризуються найбільшою непередбачуваністю); державних субвенцій інвестиційного спрямування (запровадження формульного їх розподілу за урахування величини валового регіонального продукту на душу населення).

Практичне значення одержаних результатів. Висновки та пропозиції, сформульовані автором у ході дослідження, були використані Департаментом місцевих бюджетів Міністерства фінансів України під час підготовки пропозицій змін до Бюджетного кодексу України та інших законопроектів (довідка № 11000-07/33 від 07.04.2009 р.), Головним фінансовим управлінням Івано-Франківської обласної державної адміністрації у ході розроблення рекомендацій стосовно залучення місцевими органами влади додаткових джерел доходу та пропозицій стосовно удосконалення бюджетного законодавства, впровадження паспорта територіальної громади (довідка № 888/05-29/46 від 05.05.2010 р.), Тисменицьким районним фінансовим управлінням Івано-Франківської області для розроблення заходів з удосконалення системи місцевого оподаткування (довідка № 142 від 08.05.2007 р.), Івано-Франківським міським фінансовим управлінням під час підготовки бюджету міста (довідка № 6-02/78 від 7.05.2007 р.).

Основні теоретичні положення та пропозиції дисертаційної роботи використовуються в Буковинській державній фінансовій академії у ході викладання нормативних курсів «Бюджетний менеджмент», «Місцеві фінанси», «Бюджетна система України» (довідка № 01-08/274 від 14.10.2008р.).

Пропозиції автора щодо удосконалення методики розподілу дотації вирівнювання враховані під час виконання науково-дослідної теми кафедри фінансів Буковинської державної фінансової академії «Удосконалення механізму формульного розрахунку місцевих бюджетів області та проведення їх експертизи» (довідка № 08.12/139-50 від 18.01.2010 р. ).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є одноосібною науковою працею. Особистий внесок дисертанта полягає в дослідженні сучасного стану дохідної частини місцевих бюджетів України, обґрунтуванні пропозицій щодо удосконалення формування власних, закріплених і трансфертних доходів місцевих органів влади, виявленні нових джерел доходу місцевих бюджетів. Наукові положення, висновки і пропозиції, які пропонуються на захист, одержані автором особисто.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні та методологічні положення дисертаційного дослідження апробовані на дев'яти міжнародних та вітчизняних науково-теоретичних і науково-практичних конференціях й семінарах, а саме: І Всеукраїнській науково-практичній конференції «Розвиток фінансово-кредитної системи України в умовах трансформацій» (Вінниця, 2003); Міжнародній науково-практичній конференції «Проблеми фінансово-економічного розвитку підприємництва та малого бізнесу в Україні (регіональний аспект)» (Чернівці, 2003); 15-й Міжнародній науково-практичній конференції «Стратегія регіонального розвитку: методологія формування, муніципальна специфіка, механізм реалізації» (Чернівці, 2004); Міжнародній науково-практичній конференції «Фінансові механізми активізації підприємництва в Україні» (Львів, 2004); Міжнародній науково-практичній конференції «Фінансово-економічні та інституційні чинники розвитку регіону» (Чернівці, 2005); Науково-практичній конференції «Розвиток фінансової системи України в умовах трансформаційних перетворень» (Київ, 2006); Науково-практичній конференції «Напрями розвитку фінансової системи України в сучасних умовах» (Київ, 2007); Міжнародній науково-практичній конференції «Особливості фінансово-бюджетного регулювання соціально-економічного розвитку регіону» (Чернівці, 2007); 17-й щорічній конференції Мережі навчальних закладів державного управління у Центральній і Східній Європі «Держава та адміністрування у мінливому світі» (Будва, Чорногорія, 2009).

Публікації. Основні положення дисертації опубліковано у 16 наукових працях загальним обсягом 7,02 ум. друк. арк., з яких особисто автору належить 3,5 ум. друк. арк., зокрема, 10 статей (4,5 ум. друк. арк.) у фахових виданнях.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 244 с., основний її зміст викладено на 190 с. Робота містить 12 рисунків, 19 таблиць (з них дві займають повну сторінку), 17 додатків на 29 с. Список використаних джерел містить 265 назв на 25 с.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено мету, завдання, предмет і об'єкт дослідження, розкрито наукову новизну і практичне значення отриманих результатів.

У першому розділі «Теоретико-методологічні засади дослідження доходів місцевих бюджетів» проаналізовано теоретичні витоки та методологічні засади підходів до формування доходів місцевих бюджетів, основні їх складові частини та еволюцію в Україні.

Теоретичною основою формування доходів місцевих бюджетів є теорія місцевих фінансів. Доходи місцевого бюджету слід розуміти як грошові надходження, що отримують за рахунок різноманітних законних джерел, які є необхідними для забезпечення виконан-ня завдань та реалізації функцій органів місцевого самоврядування. Як показало дослідження, у вітчизняній фінансовій науці і практиці сьогодні немає єдиного несуперечливого трактування поділу доходів місцевих бюджетів на окремі категорії, тому запропоноване застосування для категоризації доходів місцевих бюджетів як провідних критеріїв вертикального розподілу економічних функцій держави та ступеня фіскальної автономії ланок бюджетної системи, що випливає з доробку теоретиків місцевого самоврядування та місцевих фінансів.

У дослідженні обґрунтовано, що з теоретичного погляду доходи місцевих бюджетів доцільно поділити на такі групи: 1) дійсно власні, до яких належать будь-які види доходів місцевих бюджетів, дозволені законодавством, які запроваджують органи місцевого самоврядування і мають щодо них повну автономію (прикладом можуть бути надходження у порядку самооподаткування); 2) квазі власні, до яких можна зарахувати надбавки до загальнодержавних податків, щодо яких місцеві органи влади мають значну автономію; 3) умовно-власні доходи, до яких можна зарахувати закріплені повністю чи у фіксованому відсотку загальнодержавні доходи, автономія щодо яких практично відсутня; 4) розщеплені загальнодержавні доходи зі змінними нормативами (автономія відсутня); 5) трансферти, загальні та цільові (автономія відсутня).

Оскільки доходи, призначені для фінансування самоврядних видаткових повноважень, здебільшого характеризуються найбільшим ступенем фіскальної автономії, у дисертації аргументовано, що з практичного погляду їх можна розглядати як «власні»; з теоретичного аспекту, дійсно власних податкових доходів місцевих бюджетів в Україні, за винятком самооподаткування (фіскальна роль якого є малою), немає. До дійсно власних належать здебільшого неподаткові доходи, на формування яких місцеві органи влади можуть впливати (як власні доходи бюджетних установ, надходження до місцевих цільових фондів тощо), і які становлять помітну частку надходжень другого кошика доходів.

Показано, що процес розбудови ринкових відносин у трансформаційних країнах вимагає створення адекватних новим умовам фінансових підстав функціонування органів місцевого самоврядування, що актуалізує перегляд переліків видатків і доходів ланок бюджетної системи і підвищення рівня автономії місцевих бюджетів.

У другому розділі «Розвиток доходів місцевих бюджетів на етапі розбудови ринкової економіки» з'ясовано основні тенденції розвитку доходів місцевих бюджетів після ухвалення Бюджетного кодексу в Україні загалом та в окремому регіоні - Івано-Франківській області.

Ухвалення у 2001 р. Бюджетного кодексу означало початок нового етапу реформування місцевих фінансів. Проте не було вирішене одне з основних питань місцевих фінансів - забезпечення автономії місцевих бюджетів. Її рівень в Україні залишається доволі низьким, оскільки найважливіші параметри, що позначаються на обсязі бюджетних ресурсів, наданих у розпорядження місцевих органів влади, визначаються на центральному рівні державної влади, а найпотужніші дохідні джерела зараховані до Державного бюджету.

Аналіз тенденцій у формуванні доходів місцевих бюджетів свідчить, що фіскальна роль місцевих бюджетів загалом зменшується, а структура їхніх доходів змінюється у несприятливому напрямі. Так, якщо у 2001 р. частка місцевих бюджетів у доходах зведеного бюджету без урахування трансфертів становила 32,3 %, а у ВВП 8,7 %, то у 2008 р. відповідні показники становили 24,8 % та 8,3 %. У дисертації показано, що відбувається зниження фіскальної ролі власних доходів загалом та місцевих податків і зборів зокрема, спостерігається посилення трансфертної залежності місцевих бюджетів (див. рис. 1); зокрема, в Івано-Франківській області їхня частка досягла рекордного значення у 70 % сукупних доходів місцевих бюджетів.

Рис. 1. Структура доходів зведених місцевих бюджетів України

Про негативні тенденції у структурі доходів місцевих бюджетів свідчить посилення їхньої залежності від одного податкового джерела - податку з доходів фізичних осіб, частка якого у податкових доходах місцевих бюджетів Івано-Франківської області становить 70-80 %.

Аналіз надходжень основних видів закріплених доходів та трансфертів показав, що назріла необхідність здійснення заходів з удосконалення законодавчої бази справляння цих доходів, зокрема зміни чинного принципу зарахування надходжень податку з доходів фізичних осіб до місцевих бюджетів за принципом місця проживання, що, окрім досягнення рівномірнішого горизонтального розподілу доходів, вирішить питання щодо справедливості розподілу втрат місцевих бюджетів від реалізації права громадян на податковий кредит. Запропоноване у дисертації вилучення заборгованості з виплати заробітної плати (та деяких інших видів надходжень, які не можна чітко прогнозувати) під час планування обсягу надходжень місцевих бюджетів сприятиме підвищенню прогнозованості доходів місцевих бюджетів і, відповідно, збільшенню адекватності обсягів дотації вирівнювання.

На підставі аналізу даних про зміни у структурі надходжень до місцевих бюджетів Івано-Франківської області виявлено, що негативні прояви фінансово-економічної кризи 2008-2009 рр. сприяли посиленню уваги органів місцевого самоврядування до таких видів доходів, які характеризуються певною фінансовою автономією, зокрема єдиного податку та плати за землю. Аналіз показав, що місцеві органи влади змушені посилювати фіскальне навантаження на малий бізнес, який є платником єдиного податку, причому більшу увагу цим надходженням приділяють місцеві ради у сільській місцевості порівняно з міською, що можна пояснити меншою різноманітністю джерел доходу таких бюджетів. Також виявлено, що надходження єдиного податку з фізичних осіб почали переважати над надходженнями від юридичних осіб, що дає додаткові підстави для його зарахування до другого кошика доходів місцевих бюджетів.

Показано, що однією з найактуальніших проблем місцевих фінансів є низький ступінь мотивації органів місцевого самоврядування щодо ефективного управління бюджетними ресурсами, насамперед власними доходами, про що свідчить заміщення власних доходів на закріплені та трансфертні. Економетричне моделювання показало, що зростання обсягу трансфертів, отриманих місцевими бюджетами, негативно впливає на акумуляцію ними власних доходів. Також відзначено посилення фіскальної ролі неподаткових платежів, зокрема доходів від капіталу, що свідчить про намагання органів місцевого самоврядування вирішити проблеми поточної нестачі коштів за допомогою продажу наявних капітальних активів.

Для усіх видів місцевих бюджетів характерне зменшення фіскальної ролі місцевих податків і зборів. До причин, які це зумовлюють, належить їхній низький дохідний потенціал та висока непередбачуваність надходжень, що вмотивовує необхідність здійснення заходів з перегляду переліку цих податків та удосконалення їх структури, зокрема принципів встановлення ставок.

Зроблені у розділі спостереження та висновки свідчать про те, що здійснення заходів з децентралізації бюджетної системи в Україні сприятиме покращанню управління бюджетними доходами на місцевому рівні.

У третьому розділі «Удосконалення фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування в сучасних умовах» з'ясовано основні напрямки покращання наповнення дохідної частини місцевих бюджетів.

Виконане здобувачем дослідження думок керівників 41 адміністративно-територіальної одиниці Івано-Франківської області показало, що нині вони вважають джерела власних доходів менш надійними порівняно з закріпленими та трансфертними; активність органів місцевого самоврядування у пошуку нових джерел доходу чи розширенні наявних є низькою. Це ще раз підтвердило необхідність здійснення заходів, спрямованих на посилення їхньої зацікавленості у генеруванні бюджетних доходів.

Поліпшенню фінансового стану органів місцевого самоврядування сприятимуть інституційні зміни, зокрема збільшення адміністративно-територіальних одиниць. Аналіз показав, що такий захід приведе не тільки до зменшення рівня дотаційності бюджетів, але й до посилення впливу органів місцевого самоврядування на місцевий економічний розвиток, оскільки сприятиме зростанню обсягів бюджету розвитку.

Серед окремих інституційних проблем, що негативно впливають на місцеві бюджети і не є врегульованими належно, відзначено статус міських районів, стосунки між міськими органами влади та підпорядкованими їм територіальними громадами. Зіставлення доходів бюджетів таких громад з доходами аналогічних за розміром територіальних громад, які не перебувають у відносинах підпорядкування, показало, що, на відміну від сіл та селищ, які перебувають у міжбюджетних відносинах з районами, перші відчувають істотну нестачу коштів для фінансування делегованих повноважень, що посилює їхню фінансову залежність від трансфертів з міських бюджетів (див. рис. 2).

Рис. 2. Структура доходів бюджетів окремих груп територіальних громад Івано-Франківської області

Встановлено, що важливою проблемою, що негативно впливає на отримання власних доходів загалом та справляння місцевих податків і зборів, зокрема, є низький рівень зацікавленості органів місцевого самоврядування. Аргументовано, що її вирішення можливе за рахунок перегляду переліку місцевих податків і зборів у бік скорочення за одночасного запровадження нових видів місцевих обов'язкових платежів, зміни їхньої структури (відмова від неоподаткованого мінімуму доходів громадян як основи визначення податкових ставок) та розширення повноважень органів місцевого самоврядування щодо їх справляння. За цих обставин можливе істотне розширення сфери застосування самооподаткування як потенційно важливого джерела забезпечення місцевих видаткових потреб. Ефективніше управління власними дохідними джерелами потребує запровадження належного інструментарію бюджетного прогнозування, до якого належить, зокрема, паспорт територіальної громади, який апробовано в Івано-Франківській області.

Доведено, що надходження плати за землю до місцевих бюджетів можуть бути істотно збільшені за рахунок мінімізації державних пільг та упорядкування встановлення ставок орендної плати. Повсюдне запровадження конкурсних засад продажу земельних ділянок дасть змогу збільшити надходження з цього джерела принаймні удвічі.

Посилення впливу органів місцевого самоврядування на місцевий соціально-економічний розвиток неможливе без зростання бюджетів розвитку. Важливою їх частиною мають залишатися державні субвенції інвестиційного спрямування, принципи надання яких варто докорінно змінити, застосувавши формульний підхід.

Адекватним критерієм розподілу таких субвенцій, порівняно з практикованими підходами, може слугувати величина регіонального валового продукту на душу населення, тому що цей показник об'єктивно відображає рівень економічного розвитку території. Оскільки одним із завдань державної регіональної політики є вирівнювання рівня розвитку регіонів, під час розподілу субвенцій перевагу доцільно надавати менш розвиненим регіонам, що можна врахувати, застосувавши показник оберненої величини відхилення валового регіонального продукту окремої території від його середнього для країни значення:

,

де S_і - обсяг субвенції, нарахованої і-му регіону, SF - обсяг трансфертного фонду, - величина, обернена до відхилення регіонального продукту на душу населення і-го регіону від середнього, - кількість регіонів спостереження.

Найважливішим заходом для збільшення доходів місцевих бюджетів повинно стати запровадження місцевого податку на нерухоме майно. Показано, що, за умови врахування реального стану розвитку ринку нерухомості, вартісна оцінка майна як база податку є не прийнятною; найпридатнішим варіантом цього податку є невелика фіксована сума з квадратного метра площі будівлі (житла). Навіть такий спрощений підхід може істотно покращити наповнення кошика власних доходів місцевих бюджетів. Іншими потенційними новими джерелами надходжень можуть бути місцеві екологічні збори та надходження у порядку самооподаткування, які потребують додаткового унормування, а також легалізація тіньових доходів бюджетних установ.

У розділі аргументовано розширення сфери застосування самооподаткування, для чого необхідно створити належну законодавчу базу. Зокрема, слід зафіксувати такі риси цих платежів, як: цільовий характер, обмежений термін запровадження, періодичність сплати, база, об'єкт, ставки оподаткування, платники, відповідальність за несплату, можливі пільги. Очевидною доцільність застосування самооподаткування, на нашу думку, є у разі, якщо: а) благо, на фінансування надання якого збирають кошти, забезпечує додатну чи від'ємну корисність практично для усіх членів територіальної громади, що уможливить близьке до одностайного голосування за запровадження збору; б) переважна більшість членів громади усвідомлює необхідність здійснення відповідних видатків; в) відсутня реальна можливість залучення інших джерел фінансування. Бажаними рисами самооподаткування мали б бути поміркованість (критерії чого мають визначати державні фінансові органи) та обов'язковість (тобто розподіл фінансового тягаря практично на усіх членів територіальної громади).

Створення належних стимулів забезпечить умови для істотного збільшення надходжень як закріплених, так і власних доходів до місцевих бюджетів, та сприятиме покращанню фінансування ними видатків на виконання власних і делегованих повноважень. Проте для цього необхідно змінювати як законодавство про місцеві фінанси, так і формувати нове, вимогливіше ставлення територіальної громади до обраних нею органів влади.

Висновки

Виконане дослідження дає підстави зробити такі висновки щодо формування доходів місцевих органів влади в умовах ринкової трансформації та пропозиції щодо його удосконалення:

1. Встановлено, що сучасна наука про місцеві фінанси спирається на здобутки теорії державних фінансів. Теоретичною основою формування доходів місцевих бюджетів є теорії місцевого самоврядування та місцевих фінансів, які обґрунтували їхні основні структурні елементи, з огляду на те, що органи місцевого самоврядування виконують як державні, так і самоврядні функції; з урахуванням цього їхні доходи повинні складатися з власних, призначених для фінансування самоврядних повноважень, та невласних (передані державні податки і збори та трансферти). Оскільки, як показав аналіз праць вітчизняних економістів, сьогодні відсутнє теоретичне обґрунтування поділу доходів місцевих бюджетів на окремі категорії (власні, регулювальні та закріплені), запропоноване застосування як його критеріїв вертикального розподілу економічних функцій держави та ступеня фіскальної автономії ланок бюджетної системи. Зважаючи на це, до дійсно власних слід зарахувати лише ті доходи органів місцевого самоврядування, на формування яких вони можуть здійснювати безпосередній вплив. В умовах України до власних можна зарахувати доходи, які не враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів, а до закріплених - доходи, які враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів.

2. У дисертації показано, що розвиток ринкових відносин потребує створення адекватних новим умовам фінансових підстав функціонування місцевого самоврядування. Сучасний етап розбудови місцевих фінансів в Україні є незавершеним через невирішеність низки фундаментальних питань, серед яких важливе місце посідає неістотність власних фіскальних повноважень місцевого самоврядування та домінування делегованих видаткових повноважень. Формування ринкових відносин у трансформаційних країнах та в Україні зумовлює необхідність створити адекватні новим умовам фінансові підстави функціонування органів місцевого самоврядування, що вимагає перегляду складу як видатків, так і доходів ланок бюджетної системи, і підвищення рівня їхньої автономії стосовно видатків та доходів.

3. Доведено, що рівень фінансової автономії органів місцевого самоврядування в Україні нині залишається доволі низьким, оскільки найважливіші фіскальні параметри, що визначають обсяг бюджетних ресурсів місцевої влади, як делегованих, так і власних, визначаються на державному рівні. Аналіз тенденцій розвитку місцевих бюджетів після ухвалення Бюджетного кодексу на рівні країни загалом та на рівні окремого регіону (Івано-Франківська область) свідчить про те, що структура їх доходів змінюється у несприятливому для місцевих бюджетів напрямі: знижується фіскальне значення власних доходів, зокрема, місцевих податків і зборів, натомість спостерігається посилення їхньої залежності від загальнодержавних податків (насамперед податку з доходів фізичних осіб) та міжбюджетних трансфертів, що особливо характерно для невеликих адміністративно-територіальних одиниць - селищ та сіл. З'ясовано, що до причин, які зумовлюють зменшення фіскального значення такої частини власних доходів, як місцеві податки і збори, належить їхній низький дохідний потенціал та висока непередбачуваність надходжень, що вмотивовує необхідність здійснення заходів з перегляду переліку цих податків та удосконалення їх структури, зокрема відмови від встановлення ставок податків і зборів на основі мінімального неоподаткованого доходу громадян. У структурі бюджетних доходів відзначається посилення фіскальної ролі неподаткових платежів, зокрема доходів від капіталу, що свідчить про намагання органів місцевого самоврядування вирішити проблеми поточної нестачі коштів за допомогою продажу наявних капітальних активів.

4. Виконаний аналіз місцевих бюджетів Івано-Франківської області показав, що підхід до розподілу основних видів доходів між рівнями бюджетної системи України і формульний розподіл дотації вирівнювання не створюють вагомих стимулів для збільшення надходжень місцевих бюджетів. Дослідження показало, що невеликі громади субрайонного рівня (селищ та сіл) пов'язують збільшення своїх бюджетів збільшенням обсягів закріплених доходів і трансфертів, а не з розширенням власних фіскальних повноважень. До того ж, виконаний економетричний аналіз показав, що зростання обсягу отриманих місцевими бюджетами трансфертів негативно впливає на акумуляцію ними власних доходів. Така ситуація зумовлює необхідність здійснення подальших заходів, спрямованих на підвищення зацікавленості органів місцевого самоврядування в дієвому управлінні місцевими фінансовими ресурсами, насамперед власними доходами, без чого неможливо підвищити ефективність функціонування інституту місцевого самоврядування, а отже, і держави загалом. У дисертації запропонована низка заходів фінансового (переведення деяких закріплених доходів до категорії власних; скорочення переліку місцевих податків; відмова від неоподаткованого мінімуму доходів як бази оподаткування; розширення сфери самооподаткування; запровадження принципу місця проживання у розподілі надходжень від податку з доходів фізичних осіб; перерозподіл видаткової компетенції на користь органів місцевого самоврядування, посилення впливу цільових міжбюджетних трансфертів на вирівнювання міжтериторіальних диспропорцій), адміністративного (збільшення адміністративно-територіальних одиниць; уникнення адміністративного підпорядкування; запровадження місцевих податкових адміністрацій; упорядкування діяльності органів місцевого самоврядування стосовно власних доходів), організаційного, матеріально-технічного та кадрового напрямів, реалізація яких дасть змогу виправити наявну ситуацію.

5. Аналіз формування бюджету розвитку місцевих бюджетів показав, що їхній вплив на соціально-економічний розвиток нині є незначним через невеликий обсяг коштів, спрямованих на цю мету. Переважна частина органів місцевого самоврядування не створює відповідних фондів через брак коштів. Домінування у фонді розвитку місцевих бюджетів державних цільових трансфертів свідчить про низьку спроможність міських бюджетів за рахунок власних ресурсів створювати умови для місцевого розвитку. Посилення їхнього впливу на місцевий розвиток можливе через зростання бюджетів розвитку завдяки загальному збільшенню надходжень місцевих бюджетів. Разом з тим, доведено, що внаслідок значної горизонтальної диференціації розподілу дохідного потенціалу та видаткових потреб їх важливою частиною мають залишатися державні субвенції інвестиційного спрямування, відмова від яких спричинятиме посилення диспропорцій територіального розвитку. У дисертації обґрунтована необхідність зміни механізму їх розподілу між регіонами, зокрема за рахунок застосування формульного підходу, за яким як основний чинник запропоновано використання величини регіонального валового продукту на душу населення. Апробація формульного механізму показала, що завдяки його застосуванню можна досягти істотного підвищення справедливості у розподілі субвенцій інвестиційного спрямування між регіонами.

6. Удосконалення структури доходів бюджетів органів місцевого самоврядування в Україні вимагає запровадження нових та зміни статусу наявних джерел доходів. Обґрунтовано, що важливими напрямами удосконалення доходів місцевих бюджетів є : зміна принципу розподілу надходжень податку з доходів фізичних осіб (здійснювати його розподіл за принципом місця проживання громадян-платників), покращання справляння плати за землю (мінімізація пільг, унормування політики встановлення орендних ставок), застосування конкурсних засад продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, зміна статусу єдиного податку для суб'єктів малого бізнесу - фізичних осіб (переведення його до категорії власних доходів місцевих бюджетів) та підвищення граничних ставок оподаткування.

У дисертації на підставі аналізу доходів бюджетів Івано-Франківської області аргументовано, що одним з напрямів удосконалення доходів місцевих бюджетів є вилучення з формули розрахунку обсягу дотації вирівнювання такого елемента доходів, як виплата заборгованості з податку з доходів фізичних осіб, тому що вона призводить до завищення обсягу доходів, які враховуються під час розрахунку обсягів дотації вирівнювання, тим самим занижуючи обсяг цієї дотації, нарахованої окремому місцевому бюджету.

7. З'ясовано, що запровадження нових місцевих податків, таких як податок на нерухоме майно, за обмеженості бюджетних ресурсів органів місцевого самоврядування, може істотно покращати їхній фінансовий стан. Аналіз альтернативних можливостей оформлення та актуальних проблем запровадження цього податку привів до висновку, що, з врахуванням реального стану ринку нерухомості та адміністративної спроможності місцевих органів влади, його слід запроваджувати у найпростішій формі, а саме як фіксований платіж з одиниці площі будівлі. Інші можливості розширення власних доходів місцевих бюджетів пов'язані із запровадженням податків на специфічні місцеві природні фактори, розвитком самооподаткування та посиленням заходів з подолання тіньової діяльності бюджетних установ, підпорядкованих місцевим органам влади, що сприятиме істотному зростанню надходжень такого компонента власних доходів, як власні надходження бюджетних установ.

8. Доведено, що формування адекватної фі-нансової бази органів місцевого самоврядування вимагає також здійснення інституційних зрушень, зокрема надання їм ширших повноважень у бюджетно-фінансовій сфері та відповідних інструментів: запровадження паспортів територіальної громади, створення власних фіскальних органів, а також підвищення їхньої відповідальності за наповнення бюджету. Для цього необхідно також як змінювати законодавство про місцеві фінанси, так і сприяти формуванню нового, вимогливішого ставлення територіальної громади до діяльності обраних нею органів влади в галузі бюджету. Реалізація на практиці деяких з цих пропозицій (зокрема паспорта територіальної громади в Івано-Франківській області) показала, що завдяки таким механізмам реально підвищується спроможність територіальної громади керувати власним фінансовим потенціалом. бюджет дохід фінансовий

Показано, що систему заходів з розширення прав органів місцевого самоврядування в галузі дохідної політики варто реалізовувати одночасно зі зміною адміністративно-територіального устрою країни (зокрема збільшення базових одиниць самоврядування), розширенням переліку їхніх завдань та недопущенням підпорядкування одних органів місцевого самоврядування іншим.

Список опублікованих наукових праць за темою дисертації

У наукових фахових виданнях:

1. Прядко В.В. Особливості формування бюджетів місцевого самоврядування на 2002 рік / В.В. Прядко, Н.Я. Здерка // Фінанси України. - 2002. - № 2. - С. 71 - 73 (0,18 д.а.). Особистий внесок автора: обґрунтовано необхідність формування місцевих бюджетів на формульній основі.

2. Здерка Н.Я. Місцеві фінанси та малий бізнес / Н.Я. Здерка // Наук. вісник Буков. держ. фін.-екон. ін-ту : зб. наук. пр. - Вип. 4. - Чернівці, 2003. - С. 169 - 171. (Економічні науки) (0,17 д.а.).

3. Здерка Н.Я. Проблеми зміцнення доходів органів місцевого самоврядування / Н.Я. Здерка // Наук. вісник Буков. держ. фін.-екон. ін-ту : зб. наук. праць. - Вип. 5. - Чернівці, 2004. - С. 345 - 352. (Економічні науки) (0,47 д.а.).

4. Здерка Н.Я. Доходи місцевих бюджетів як фінансовий інструмент забезпечення автономності регіону / Н.Я. Здерка, Л.М. Лук'янова // Зб. наук. пр. / Чернів. фін.-юр. ін-т / [за ред. М.І. Маниліча]. - Чернівці : Букрек, 2005. - С. 210 - 220. (Економічні науки) (0,67 д.а.). Особистий внесок автора: розроблено конкретні заходи фінансової підтримки місцевих бюджетів.

5. Здерка Н.Я. Сучасний стан формування доходів бюджетів органів місцевої влади / Н.Я. Здерка // Вісник Львів. держ. фін. академії: зб. наук. статей. - Вип. 8. - Львів, 2005. - С. 92 - 97. (Економічні науки) (0,34 д.а.).

6. Прядко В.В. Вдосконалення фінансового забезпечення органів місцевої влади в сучасних умовах / В.В. Прядко, Н.Я. Сокровольська // Наук. вісн. Буков. держ. фін. акад. - Чернівці, 2007. - Вип. 9. - С. 8 - 18. (Економічні науки) (0,67д.а.). Особистий внесок автора: обґрунтовано необхідність перегляду місцевих податків і зборів.

7. Слухай С.В. Формування доходів місцевих бюджетів в контексті трансформації податкової системи / С.В. Слухай, Н.Я. Здерка // Фінанси України. - 2006. - № 5. - С. 12 - 20 (0,53 д.а.). Особистий внесок автора: запропоновані заходи щодо розширення фінансової бази місцевих бюджетів.

8. Сокровольська Н.Я. Державний фінансовий контроль як інструмент збалансування бюджету / Н.Я. Сокровольська, Н.І. Коблюк // Наук. вісн. Буков. держ. фін. акад. - Вип. 1(10). - Ч. 1. - Чернівці, 2008. - С. 261 - 268. (Економічні науки) (0,47 д.а.). Особистий внесок автора: обгрунтовано розширення сфери компетенції органів місцевого самоврядування в галузі адміністрування власних доходів.

9. Сокровольська Н.Я. Як удосконалити державну підтримку інвестиційної діяльності місцевих бюджетів? / Н.Я. Сокровольська // Наук. вісн. Буков. держ. фін. акад. - Чернівці, 2009. - Вип. 3 (16) - С.179 - 187 (Економічні науки) (0,53 д.а.).

10. Слухай С.В. Власні доходи місцевих бюджетів в Україні: сутність, тенденції розвитку та перспективи удосконалення / С.В. Слухай, Н.Я. Сокровольська // Наук. пр. / Чернів. торг.-екон. ін-т. - 2010. - Вип.1(37) - С.285 - 292(Економічні науки) (0,47 д.а.). Особистий внесок автора: розроблено механізми удосконалення доходів місцевих органів влади

В інших виданнях:

11. Здерка Н.Я. Вдосконалення системи оподаткування фізичних осіб - необхідний елемент зміцнення власної бази місцевого самоврядування / Н.Я. Здерка // Стратегія регіонального розвитку: методологія формування, муніципальна специфіка, механізм реалізації : мат. 15-ї Міжн. наук.-практ. конф. (Чернівці, 27 січня 2004 р.). - Ч. 1. - Чернівці : Рута, 2004. - С. 231 - 238 (0,46 д.а.).

12. Здерка Н.Я. Міжбюджетні відносини та перспективи реформування місцевих бюджетів / Н.Я. Здерка, Е.О. Юрій // Розвиток фінансово-кредитної системи України в умовах трансформації : мат. І-а Всеукр. наук.-практ. конф. (Вінниця, 28 лютого 2003 р.). - Вінниця, 2003. - С. 63 - 65 (0,14 д.а.). Особистий внесок автора: обґрунтовано необхідність реформування міжбюджетних відносин на районному рівні

13. Сокровольська Н.Я. Прогнозування фінансових результатів адміністративно-територіальної реформи / Н.Я. Сокровольська // Напрями розвитку фінансової системи України в сучасних умовах : мат. Наук.-практ. конф. (Київ, 23 - 24 березня 2006 р.) / Наук.-досл. фін. ін-т Мін-ва фінансів України. - К. : НДФІ. - С. 170 - 176 (0,39 д.а.).

14. Сокровольська Н.Я. Фінансова автономія органів місцевого самоврядування в сучасних умовах / Н.Я. Сокровольська // Особливості фінансово-бюджетного регулювання соціально-економічного розвитку регіону : мат. Міжнар. наук.-практ. конф. (Чернівці, 8 - 9 жовтня 2007 р.) / Буковин. держ. фін. акад. - Чернівці: Технодрук, 2007. - С. 162 - 166 (0,26 д.а.).

15. Сокровольська Н.Я. Формування доходів місцевих бюджетів у 2007 році / Н.Я. Сокровольська // Напрями розвитку фінансової системи України в сучасних умовах : мат. Наук.-практ. конф. (Київ, 23 - 24 березня 2007 р.) / Наук.-досл. фін. ін-т Мін-ва фінансів України. - К. : НДФІ. - С. 213 - 217 (0,27 д.а.).

16. Slukhai S. Do We Need More Effective Management of Municipal Assets? (Case of Ukraine) [Електронний ресурс] / S. Slukhai, I. Bovsunivska, N. Sokrovolska : Proceedings from the 17th NISPAcee Conference (Budva, May 14-16, 2009). - 10 р. - Режим доступу:http://www.nispa.sk/_portal /conf_ paper_ detail.php?cid=17&p= 1413&pid=2532 (0,99 д.а.).