Размещено на http://www.allbest.ru/

Одеський інститут фінансів

Українського державного університету фінансів та міжнародної торгівлі

Фінансово-економічний факультет

Кафедра фінансів, грошового обігу і кредиту

ДИПЛОМНА РОБОТА

на тему:

«Проблеми забезпечення місцевих бюджетів фінансовими ресурсами»

Виконав: студент VІ курсу 603/13 групи

спеціальність 7.03050801 «Фінанси і кредит»

ОКР «Спеціаліст»

Янковський Владислав Геннадійович

Керівник: к.е.н., доцент

Коваль Віктор Васильович

Одеса - 2015 рік

Зміст

Вступ

Розділ 1. Теоретичні та організаційні основи формування та функціонування місцевих бюджетів

1.1 Сутність та призначення місцевих бюджетів

1.2 Джерела формування дохідної частини місцевих бюджетів

1.3 Видатки місцевих бюджетів у контексті змін у бюджетному законодавстві країни

Розділ 2. Аналіз формування та виконання місцевих бюджетів (на прикладі бюджету міста Одеси)

2.1 Аналіз дохідної частини міста Одеси за 2009-2014 роки

2.2 Аналіз видаткової частини бюджету міста Одеси за 2009-2014 роки

2.3 Прогнозні показники бюджету міста Одеси на 2015 рік

Розділ 3. Проблеми формування місцевих бюджетів та шляхи їх вирішення

3.1 Зарубіжний досвід формування та функціонування місцевих бюджетів

3.2 Проблеми та напрямки зміцнення фінансової бази органів місцевого самоврядування

3.3 Використання міжбюджетних трансфертів з метою вирівнювання доходної бази місцевих бюджетів

Висновки та пропозиції

Список використаних джерел

Додатки

Вступ

Сьогодні питання децентралізації бюджетної системи України виходять на перший план, адже фінансова децентралізація є однією з фундаментальних умов незалежності та життєздатності органів місцевої влади: децентралізація процесів ухвалення рішень збільшує можливості участі місцевої влади у розвитку підконтрольної їй території; фіскальна децентралізація сприяє ефективному забезпеченню суспільними послугами шляхом ретельнішого узгодження видатків органів влади з місцевими потребами і уподобаннями.

Але реалізація законодавчо закріпленого права кожного адміністративно-територіального утворення на економічну самостійність неможлива без наявності у кожного органу влади власного бюджету і права його складання, затвердження і виконання без втручання ззовні. А це означає, що кожен орган влади повинен володіти своїми фінансовими джерелами, достатніми для організації управління економікою і соціальною сферою на своїй території. Одночасно з цим він повинен володіти відносною самостійністю в управлінні податками та іншими обов'язковими платежами, що надходять до відповідного бюджету.

Тому саме місцевим бюджетам, як основній фінансовій базі органів місцевого самоврядування, належить особливе місце в бюджетній системі нашої держави. Важлива роль відводиться місцевим бюджетам і у соціально-економічному розвитку території, адже саме з місцевих бюджетів здійснюється фінансування закладів освіти, культури, охорони здоров'я населення, засобів масової інформації; також фінансуються різноманітні молодіжні програми, видатки по упорядкуванню населених пунктів. Саме з місцевих бюджетів здійснюються видатки на соціальний захист та соціальне забеспечення населення.

На жаль, в цій ланці бюджетної системи зберігається безнадійно застарілий механізм централізованого регулювання вищестоящими органами доходів місцевих бюджетів. Це позбавляє місцеві органи влади фінансової самостійності, на довгі роки закріплює залежність розвитку місцевої економіки і соціальної сфери від можливостей і бажання вищестоячих органів влади вирішувати проблеми, що знаходяться на даній території районів, міст, селищ і сіл.

Таким чином, сьогодні з особливою гостротою постає проблема вироблення дієвого механізму, який би визначав нові принципи формування місцевих бюджетів, чітке розмежування функцій і повноважень усіх рівнів влади, а звідси - видатків кожного виду бюджету, і що саме головне - доходів між різними ланками бюджетної системи. При цьому питання бюджетної політики, оподаткування і міжбюджетних відносин повинні розглядатись і вирішуватись комплексно, оскільки вони тісно взаємопов'язані, і ні один із цих елементів не може бути реформованим без врахування двох інших.

Ці та інші питання, пов'язані з фінансовою самостійністю місцевих органів влади не є новими. Проте багато з них чекають на своє практичне вирішення.

Саме ця обставина і зумовила потребу у вивчені процесу формування і виконання місцевих бюджетів, ролі планування в процесі використання коштів та етапів проходження бюджетного процесу на місцевому рівні.

Тому, зважаючи на складність та неоднозначність проблеми, що досліджується, існують питання, які потребують поглибленого вивчення, а саме:

- складання місцевих бюджетів в сучасних умовах;

- питання розмежування доходів і видатків між державним та місцевими бюджетами;

- проблеми горизонтального фінансового вирівнювання.

Проблемам забезпечення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування та реалізації їхнього бюджетного потенціалу присвячено значну кількість наукових публікацій. У різні періоди вагомий внесок у дослідження окремих аспектів цієї проблематики зробили такі українські та російські вчені: Д. Боголєпов, О. Василик, О. Кириленко, А. Марков, В. Нечаєв, К. Павлюк.

Незважаючи на значний науковий доробок, проблематика фінансової незалежності органів місцевого самоврядування на сучасному етапі висвітлена недостатньо повно та всебічно. Незначну увагу приділено також дослідженню дії чинників, які обмежують бюджетну самостійність місцевого самоврядування, не вироблено єдиного підходу до оцінювання бюджетної самостійності.

Актуальність проблеми місцевих бюджетів і зумовила вибір теми дипломної роботи.

Метою роботи є вивчення механізму функціонування і виконання місцевих бюджетів та розробка конкретних пропозицій щодо його вдосконалення.

Предметом дипломної роботи є теоретичні та практичні аспекти формування та виконання місцевих бюджетів.

Об'єкт дослідження - бюджет міста Одеси.

У зв'язку з поставленою метою в дипломній роботі поставлені та вирішені наступні задачі:

1. Теоретичні та організаційні основи формування та функціонування місцевих бюджетів.

- сутність та призначення місцевих бюджетів.

- джерела формування дохідної частини місцевих бюджетів.

- видатки місцевих бюджетів у контексті змін у бюджетному законодавстві України.

2. Аналіз формування та виконання місцевих бюджетів (на прикладі бюджету міста Одеси).

- аналіз дохідної частини міста Одеси за 2009-2013 роки.

- аналіз видаткової частини бюджету міста Одеси за 2009-2013 роки.

- прогнозні показники бюджету міста Одеси на 2015-2016 роки.

3. Проблеми функціонування місцевих бюджетів та шляхи їх вирішення.

- зарубіжний досвід формування та функціонування місцевих бюджетів.

- проблеми та напрямки зміцнення фінансової бази органів місцевого самоврядування.

Інформаційною базою для дослідження послужили дані бюджету міста Одеси за 2009-2013 роки, нормативні і законодавчі акти, наукові публікації, монографії за темою дослідження.

Розділ 1. Теоретичні та організаційні основи формування та функціонування місцевих бюджетів

1.1 Сутність та призначення місцевих бюджетів

Стосовно визначення поняття “місцеві бюджети” в економічній літературі немає єдиної точки зору.

В перші роки організації бюджетної системи місцеві бюджети розглядались як сукупність завдань, доручених місцевим органам, і сукупність коштів, котрими вони володіють для їх задоволення.

В Положенні про фінанси 1926 р. дається таке трактування: “Місцеві фінанси складають частину єдиної системи фінансів СРСР і знаходяться в безпосередньому віданні місцевих Рад та їх виконавчих комітетів”. Аналогічне визначення поняття “місцеві фінанси” дає професор В.Н. Твердохлібов [14, С.122].

У Бюджетному Кодексі України наведено доволі просте, однак зрозуміле визначення - «Місцеві бюджети - це бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування».

Н.А. Ширкевич так визначає сутність місцевих бюджетів: “Це частина основного річного фінансового плану країни - державного бюджету, крім того, місцеві бюджети утворюють централізований фонд грошових коштів місцевих Рад, котрим вони розпоряджаються з метою здійснення заходів, які щорічно передбачаються планом економічного і соціального розвитку” [14, с.123]

Деякі вчені за основу визначення місцевих бюджетів приймають територіальний принцип, розглядаючи їх як бюджети окремих адміністративно-територіальних одиниць. Ряд економістів характеризують місцеві бюджети як економічні відносини. Наприклад, І.Н. Ходорович характеризує місцеві бюджети як “сукупність економічних відносин, що забезпечують фінансову базу місцевих Рад щодо розвитку і утримання головним чином галузей господарства, які безпосередньо спеціалізуються на підвищенні добробуту населення” [14, с.118]. А Н.В. Васил'єва визначає місцеві бюджети як “обумовлену адміністративно-територіальним поділом і бюджетним устроєм частину економічних відносин у суспільстві, пов'язаних з формуванням, розподілом і використанням фондів грошових коштів, призначених для задоволення суспільних потреб”. [10, С.16].

Усе наведене вище свідчить про різні підходи до трактування поняття місцевих бюджетів, що, в свою чергу, позначається на визначенні ролі місцевих бюджетів у фінансовій системі держави.

Розгляд різних поглядів щодо визначення поняття “місцевих бюджетів” дозволяє охарактеризувати їх як сукупність економічних відносин, які сприяють територіальному перерозподілу національного доходу країни та забезпечують створення фінансової бази місцевих Рад, і забезпечують можливість місцевим органам влади виконувати свої обов'язки.

На думку багатьох авторів, при дослідженні проблеми місцевих бюджетів, їх необхідно розглядати у двох аспектах. По-перше, як організаційну форму мобілізації частини фінансових ресурсів у розпорядження місцевих органів самоврядування. По-друге, як систему фінансових відносин, що складаються між місцевими та державним бюджетами, а також усередині сукупності місцевих бюджетів.

Як організаційна форма мобілізації доходів і здійснення витрат місцевими органами самоврядування, місцеві бюджети - це балансові розрахунки, які відповідають вимогам складання балансів, тобто вони мають доходну й витратну частини, в їх основі покладено принципи збалансування тощо. Тому можна стверджувати, що місцеві бюджети - це балансові розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються й витрачаються на відповідній території. [9]

Водночас місцеві бюджети слід розглядати як важливу фінансову категорію, основу якої становить система фінансових відносин, а саме: відносини між місцевими бюджетами і господарськими структурами, що функціонують на даній території; відносини між бюджетами і населенням даної території, що складаються при мобілізації й витраченні коштів місцевих бюджетів; відносини між місцевими бюджетами різних рівнів щодо перерозподілу фінансових ресурсів; відносини між місцевими бюджетами і державним бюджетом.

Місцеві бюджети є фінансовою базою органів місцевого самоврядування та вирішальним фактором регіонального розвитку. Наявність місцевих бюджетів закріплює економічну самостійність місцевих органів самоврядування, що передбачено Конституцією України, активізує господарську діяльність, дозволяє їм розвивати інфраструктуру на підвідомчій території, розширювати економічний потенціал регіону, виявляти і використовувати резерви фінансових ресурсів. В кінцевому підсумку все це розширює можливості місцевих органів влади у більш повному задоволенні потреб населення.

Місцеві бюджети є основним каналом доведення до населення кінцевих результатів суспільного виробництва, що спрямовуються на суспільне споживання. Через місцеві бюджети суспільні фонди споживання розподіляються в територіальному і соціальному розрізах. Разом з іншими ланками бюджетної системи місцеві бюджети є одним з головних інструментів реалізації на практиці програми економічного і соціального розвитку як регіонів, так і країни в цілому.

Важливим при розкритті економічної сутності бюджету є розгляд його функцій: розподільчої, контрольної, функції по забезпеченню існування держави.[10]

Прояв розподільчої функції зумовлений тим, що у відносини з бюджетом вступають майже всі учасники суспільного виробництва. Основним об'єктом бюджетного розподілу і перерозподілу є чистий дохід, що створюється в суспільстві. Через розподільчу функцію бюджету відбувається зосередження грошових коштів в руках держави і їх подальше використання з метою задоволення суспільних потреб. Розподіл і перерозподіл грошових коштів відбувається між окремими галузями і сферами діяльності, між окремими групами населення. В результаті розподілу і перерозподілу здійснюється формування основних фондів грошових ресурсів - державного і місцевих бюджетів, фондів соціального страхування, фондів зайнятості та ін.

Важливим питанням посилення ролі бюджету в розподільчих процесах є досягнення оптимального співвідношення між різними ланками бюджетної системи. Із загальнодержавного бюджету фінансується понад 61,1% усіх витрат. Спостерігається тенденція до збільшення частки місцевих бюджетів у фінансуванні бюджетних витрат, що може позитивно вилучити на розвиток системи місцевого самоврядування та на використання бюджетних коштів в цілому.

Контрольна функція бюджету полягає в тому, що при формуванні доходів фінансовий контроль здійснюється за правильністю стяжання різних видів податків, мобілізацією інших джерел доходів, дотриманням встановлених пропорцій між ними, визначенням податкової бази. При витрачанні бюджетних коштів контролюється ефективність їх використання за цільовим призначенням. Фінансовий контроль здійснюється за виробництвом, розподілом і споживанням сукупного суспільного продукту і національного доходу.

Функція бюджету по забезпеченню існування держави ставить своєю метою створення матеріально-фінансової бази функціонування держави, утримання апарату управління країною, законодавчої, виконавчої влади, правоохоронних органів.[47]

Економічна сутність місцевих бюджетів проявляється в їх призначенні, а саме:

формування грошових фондів, які є фінансовим забезпеченням діяльності місцевих органів влади;

розподіл і використання цих фондів між галузями народного господарства;

контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємств та організацій, підвідомчих цим органам влади.

Як економічна категорія, місцеві бюджети відображають обумовлену адміністративним поділом і бюджетним устроєм держави сферу економічних відносин суспільства, пов'язаних із формуванням, розподілом і використанням централізованих грошових коштів, що знаходяться у розпорядженні місцевих органів влади і призначених для соціально-економічного розвитку конкретних регіонів країни.

У відповідності з Бюджетним Кодексом України бюджетна система нашої держави складається з державного бюджету та місцевих бюджетів. [7]

Сукупність усіх бюджетів, що входять до складу бюджетної системи України є зведеним (або консолідованим) бюджетом України.

Склад місцевих бюджетів, відзначає В.М. Опарін, [34] відображає територіальний поділ країни: в Україні; області, райони, поселення. Відповідно місцеві бюджети поділяються на дві групи: централізовані (обласні, районні, міські) і бюджети базового рівня (сіл, селищ, міських районів)

Бюджети вищого рівня об'єднуються з нижчестоящими певної території з метою аналізу економічного розвитку і мають назву зведених бюджетів; так само державний бюджет об'єднується з бюджетами областей, бюджетом АР Крим та бюджетами міст республіканського підпорядковування (Києва та Севастополя).

Бюджет області - це обласний бюджет, бюджети районів і міст обласного підпорядковування.

Бюджет району об'єднує районний бюджет, бюджети міст районного підпорядкування, селищні та сільські бюджети. Останні створюються за рішеннями районних, міських Рад народних депутатів за наявності необхідної фінансової бази.

Держава, як уже зазначалось, використовує бюджет для здійснення територіального, внутрішнього і міжгалузевого розподілу і перерозподілу валового внутрішнього продукту з метою вдосконалення структури суспільного виробництва і забезпечення соціальних гарантій населенню. В умовах формування ринкових відносин бюджетна система має надавати фінансову підтримку щодо роздержавлення і демонополізації галузей господарства, забезпечення соціального захисту населення.

Складна структура місцевих бюджетів України [20], а також необхідність встановлення раціонального взаємозв'язку між державним і місцевими бюджетами висуває завдання визначення принципів і умов оптимального розподілу доходів і видатків між різними ланками бюджетної системи.

Інструментом такого розподілу виступають міжбюджетні відносини. Міжбюджетні відносини -- це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України. Метою регулювання таких відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень.[9]

Правове врегулювання міжбюджетних відносин здійснюється розділом 4 Бюджетного кодексу України.

Зведений Бюджет України

Рис.1.1. Структура бюджетної системи України

Міжбюджетні відносини відбивають взаємозв'язки бюджетів різних рівнів. Основоположними для таких відносин є принцип рівності Державного бюджету у взаємовідносинах з місцевими бюджетами та рівності місцевих бюджетів у взаємовідносинах між ними, що передбачає встановлення єдиних для всіх бюджетів нормативів відрахування від загальнодержавних податків та зборів, а також єдиного порядку їх сплати тощо. Крім того, такі відносини повинні базуватися на принципах: розподілу та закріплення видатків по відповідних рівнях бюджетної системи; розмежування та закріплення на постійній основі та по тимчасових нормативах регулюючих доходів; вирівнювання рівня мінімальної бюджетної забезпеченості бюджетів, який є необхідним для виконання певних функцій; забезпечення рівномірного надходження доходів та недопущення касових розривів; забезпечення заінтересованості виконання планів надходження доходів у Державний та місцеві бюджети тощо.[21]

Доходи і видатки всіх бюджетів мають відповідний розподіл, оскільки держава намагається наділити всіх суб'єктів бюджетного права необхідним для виконання їх функцій обсягом доходів. При цьому повинні бути забезпечені збалансованість всіх бюджетів, заінтересованість місцевих органів у збільшенні бюджетних надходжень, запобігання касовим розривам (розбіжність терміну надходження та використання бюджетних коштів), бездефіцитність бюджетів тощо. Окрім того, доходи та видатки кожного бюджету повинні бути найбільшою мірою пов'язані з підвідомчим господарством і соціальною сферою.

Бюджетний кодекс України закріплює розподіл видів видатків, що можуть здійснюватися за рахунок коштів Державного бюджету і місцевих бюджетів, та джерела їх фінансування. Так, до першої групи належать видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші передбачені Бюджетним кодексом видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню. Вони здійснюються тільки за рахунок коштів Державного бюджету України. До другої -- видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані до виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарнос- ті. До третьої -- видатки на реалізацію прав та обов'язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер та визначені законами України. Ці видатки здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, а також трансфертів з Державного бюджету України.[14]

Держава може передати Раді міністрів Автономної Республіки Крим чи органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків лише за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з Державного бюджету України.

Отже, бюджети повинні мати необхідний обсяг коштів, для реалізації переданих державних повноважень, для чого доходи бюджетів повинні бути належним чином розподілені. Розподіл доходів належить до повноважень представницьких органів держави, оскільки це один з основних чинників належного функціонування стійкої бюджетної системи країни та життєдіяльності України взагалі. Головну роль у цьому відіграє Верховна Рада України, яка встановлює постійний розподіл закріплених доходів між ланками бюджетної системи і щорічний перерозподіл регулюючих.

1.2 Джерела формування дохідної частини місцевих бюджетів

Доходи місцевих бюджетів є основою фінансової бази органів місцевого самоврядування та вирішальним фактором регіонального розвитку. Наявність доходів місцевих бюджетів закріплює економічну самостійність місцевих органів самоврядування, активізує господарську діяльність, дозволяє їм розвивати інфраструктуру та фінансовий потенціал регіону, виявляти і використовувати резерви фінансових ресурсів, що розширює можливості місцевих органів влади у задоволенні потреб населення.

Доходи місцевих бюджетів[14] - це фінансові ресурси органів місцевої влади, що використовуються для забезпечення розвитку певного регіону та які повинні відповідати обсягам повноважень, встановленим законодавством.

Відповідно до статті 9 Бюджетного кодексу України доходи місцевих бюджетів класифікуються за такими розділами:

- податкові надходження;

- неподаткові надходження;

- доходи від операцій з капіталом;

- трансферти.

Відповідно до Бюджетного кодексу України, загальний обсяг доходів місцевих бюджетів складається з трьох складових:

-доходів, що закріплюються за місцевими бюджетами та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів;

-власних доходів місцевих бюджетів, які не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

-міжбюджетних трансфертів, що безповоротно передаються з одного бюджету до іншого.

Доходами, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, [18] вважаються ті доходи, які закріплені державою за місцевим бюджетом для забезпечення фінансування видатків, що обраховуються за фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості. Якщо сума вказаних доходів менша за суму видатків, переданих державою і обрахованих за Формулою розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів, що надаються з державного бюджету місцевим бюджетам, то на різницю даному місцевому бюджету надається трансферт (дотація вирівнювання). У випадку, якщо сума вказаних доходів більша за суму видатків, переданих державою, місцевий бюджет передає надлишок коштів до державного бюджету.

Доходами, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, вважаються ті доходи, що повністю залишаються в розпорядженні відповідного бюджету та не враховуються у розрахунках обсягів дотації вирівнювання або обсягів вилучення. Ці доходи призначено для забезпечення видатків, які, згідно з чинним законодавством, повністю передані на розгляд місцевим органам влади.

Слід вказати, що в новому Бюджетному кодексі, надані визначення кошика доходів державного бюджету для надання міжбюджетних трансфертів як доходам загального фонду державного бюджету, за рахунок яких здійснюється перерахування дотації вирівнювання місцевим бюджетам, та кошика доходів місцевих бюджетів як доходам загального фонду, закріпленим Бюджетним Кодексом на постійній основі за місцевими бюджетами, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів.[25]

Доходи місцевого бюджету поділяються на два кошики: - перший кошик - податки і збори (обов`язкові платежі), що закріплені Бюджетним кодексом України на постійній основі за місцевим бюджетом та враховуються при визначенні обсягу безоплатної і безповоротної передачі коштів з Державного бюджету до місцевого і навпаки (міжбюджетних трансфертів); - другий кошик - власні, визначені Бюджетним кодексом України надходження, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.

Ст. 13 Бюджетного кодексу передбачає загальні підстави структури бюджету (незалежно від його рівня), його вертикальний та горизонтальний розподіл. Так, вертикальний розподіл бюджету дає змогу вирізнити у його складі загальний та спеціальний фонди, тоді як горизонтальний - визначає склад доходів (ст. 29 - за Державним бюджетом, ст. 64-69 - за місцевим) і видатків (ст. ЗО, 31 - за Державним бюджетом, ст. 70 - за місцевим). [7]

Загальний фонд складається з фінансування видатків бюджету за рахунок усіх дохідних надходжень, крім призначених для зарахування до спеціального фонду. Цей фонд забезпечує фінансування виконання основних функцій і завдань держави, територіальних громад, які певною мірою є узагальненими.

Спеціальний фонд передбачає предметно-цільове використання бюджетних коштів за бюджетним призначенням (ст. 2 Бюджетного кодексу), яке виступає як повноваження, надане головному розпорядникові бюджетних коштів Кодексом, законом про Державний бюджет України або рішенням про місцевий бюджет, що має кількісні й часові обмеження і дозволяє надавати бюджетні асигнування. Останні ще більше коригують мету використання коштів, оскільки означають повноваження, надане розпорядникові бюджетних коштів відповідно до бюджетного призначення на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів з конкретною метою в процесі виконання бюджету. До спеціального фонду належать бюджетні призначення на видатки за рахунок конкретно визначених джерел надходжень; гранти або дарунки (у вартісному виразі), одержані розпорядниками бюджетних коштів з конкретною метою; різниця між доходами й видатками спеціального фонду бюджету. Поділ бюджету на загальний і спеціальний фонди, джерела формування спеціального фонду, рішення про створення спеціального фонду у складі місцевого бюджету, передача коштів між загальним та спеціальним фондами бюджету здійснюються виключно згідно із законами, у додатку З, наведений склад доходів загального і спеціального фонду місцевих бюджетів.[29]

Також, як вже зазначалося, вкрай важливою частиною міжбюджетних відносин взагалі, і дохідної частини бюджетів є міжбюджетні трансферти. Завдяки раціональному розподілу доходів та видатків між ланками бюджетної системи визначається обсяг міжбюджетних трансфертів. Міжбюджетні трансферти - це кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого.

Бюджетним кодексом України визначені такі види міжбюджетних трансфертів:

Рис 1.2 Класифікація міжбюджетних трансфертів.

Розподіл обсягу дотації вирівнювання та коштів, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів, між бюджетами міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим, міст обласного значення і районними бюджетами, визначається на основі формули, затвердженої Кабінетом Міністрів України.[19]

Формула розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів повинна враховувати такі параметри:

- фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них;

- кількість мешканців та кількість споживачів соціальних послуг;

- індекс відносної податкоспроможної відповідного міста чи району;

- прогнозний показник кошика доходів бюджетів місцевого самоврядування для бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, і прогноз доходів, закріплених відповідними статтями Бюджетного кодексу України, - для районних бюджетів;

- коефіцієнт вирівнювання.

У разі внесення змін до формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів на плановий бюджетний період проект таких змін та аналітичні розрахунки і порівняльні таблиці щодо впливу запропонованих змін подаються разом з проектом закону про Державний бюджет України, схваленим Кабінетом Міністрів України.[33]

Обсяг кошика доходів відповідного бюджету визначається із застосуванням індексу відносної податкоспроможності бюджету міста чи району на основі даних про фактичне виконання відповідного бюджету за три останні бюджетні періоди.

Індекс відносної податкоспроможності є коефіцієнтом, що визначає рівень податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці порівняно з аналогічним середнім показником по Україні у розрахунку на одного мешканця.

Для визначення індексу відносної податкоспроможності відповідних бюджетів використовується кошик доходів бюджетів місцевого самоврядування, встановлених відповідними статтями Бюджетного кодексу України.[18]

При визначенні індексу відносної податкоспроможної кошик доходів місцевого самоврядування збільшується на суму втрат у доходах, що виникли внаслідок надання пільг платникам податків згідно з рішеннями Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних рад.

Індекси відносної податкоспроможності відповідних бюджетів не можуть змінюватися і переглядатися частіше, ніж раз на три роки.

Коефіцієнт вирівнювання застосовується до обчисленого за формулою обсягу дотації вирівнювання і визначається в межах від 0,60 до одиниці. При цьому загальний обсяг коштів, на який зменшується сума дотацій вирівнювання, є тотожним загальному обсягу коштів, на який зменшується сума коштів, що передаються до Державного бюджету України з місцевих бюджетів у разі застосування коефіцієнта вирівнювання.[29]

Також варто зазначити, через невеликий проміжок часу систему місцевих фінансів чекає чергова, і доволі серйозна зміна, ось яка інформація була представлена на урядовому порталі:

«25 грудня під час засідання Верховної Ради було прийнято за основу проект Закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» (щодо реформи міжбюджетних відносин).

Під час представлення проект народнім депутатам було зазначено, що зміни, які Уряд пропонує внести до бюджетного законодавства, дозволять побудувати нову модель фінансового забезпечення місцевих бюджетів та встановити нові підходи у взаємовідносинах державного бюджету з місцевими бюджетами.

Слід зазначити, що у Міністерстві фінансів з 18 листопада по 2 грудня 2014 року працювала Місія МВФ з питань децентралізації, яка позитивно оцінила запропоновані зміни до Бюджетного кодексу України та напрямки реформи міжбюджетних відносин.

Так, за умови прийняття даного законопроекту, місцеві органи влади зможуть самостійно формувати свої місцеві бюджети на наступний рік, починаючи з 15 вересня року. Вони братимуть за основу закріплені стабільні довгострокові дохідні джерела і видаткові повноваження та основні параметри, визначені у проекті державного бюджету, поданому Урядом до Парламенту. При цьому місцеві бюджети повинні бути затвердженими до 25 грудня року, що передує плановому, незалежно від того чи прийнятий державний бюджет до цього часу чи ні.

Згідно з проектом, Мінфін не визначатиме індикативні показники по доходах і не доводитиме їх до місцевих бюджетів. Крім того, передбачається формування єдиного кошика доходів загального фонду (без поділу на І та ІІ кошики) та розширення джерел його формування.

Пропонується закріпити за місцевими бюджетами стабільні джерела доходів та розширити наявну дохідну базу. Зокрема, з державного бюджету буде передано 100% плати за надання адміністративних послуг - 0,9 млрд. грн.; 100% державного мита - 0,4 млрд. грн.; 10% податку на прибуток підприємств приватного сектору економіки (обласні бюджети) - 3,1 млрд. грн.

Запровадження збору з роздрібного продажу підакцизних товарів, зокрема, на пиво, алкогольні напої, тютюнові вироби, нафтопродукти за ставкою від 2% до 5% вартості реалізованого товару, замість збору за виноградарство, садівництво та хмелярство, який надходитиме до місцевих бюджетів, дозволить залучити до місцевих бюджетів 5,9 млрд. грн.

Розширюється база оподаткування податком на нерухомість. Це одна з найбільш спірних і обговорюваних тем. Але повноваження щодо встановлення цієї податкової бази передається місцевим радам від 0 до 24 грн. за 1 кв.м. Збільшується норматив зарахування до місцевих бюджетів екологічного податку з 35%, що є на сьогоднішній день, до 80%», - пояснив Ігор Уманський.

У рамках проведення децентралізації передбачено передати з державного бюджету на фінансування з місцевих бюджетів близько 800 установ та заходів.

Передані видаткові повноваження в повній мірі забезпечені джерелами фінансування. Міста обласного значення та райони матимуть тотожні видаткові повноваження.

Прийняття проекту Закону уже у 2015 році дасть змогу протидіяти кризовим явищам фінансового сектору економіки, забезпечити стале економічне зростання, підвищити інноваційний рівень діяльності органів виконавчої влади, підвищити рівень стратегічної довіри, забезпечити керованість місцевими фінансами та виконати місцеві бюджети на 100%.

За розрахунками фінансовий ресурс місцевих бюджетів на 2015 рік у стандартних умовах зросте на 24,6% до 205, млрд. гривень. Водночас завдяки тісній злагодженій взаємодії центральних та місцевих органів влади у майбутньому, завдяки таким змінам доходи місцевих бюджетів зростуть у два-три рази.»

1.3 Видатки місцевих бюджетів у контексті змін у бюджетному законодавстві України

Видатки місцевих бюджетів відображають ті самі соціально-економічні відносини, що й видатки Державного бюджету, але на місцевому рівні й з урахуванням регіональних особливостей.

Видатки місцевих бюджетів базуються на тих самих законодавчих актах, що і доходи місцевих бюджетів. Починаючи з 2000 р. у видатковій частині передбачено два фонди -- загальний фонд та спеціальний фонд. їх призначення аналогічне відповідним фондам у Державному бюджеті.

Районні, обласні бюджети виконують місцеві державні адміністрації згідно з цілями і обсягах, що затверджуються відповідними радами. Сільські, селищні, міські, районні ради у містах (у разі їх створення) та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання.[6]

Видатки, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, їх розмір і цільовеспрямування визначаються місцевими бюджетами цих громад; видатки, пов'язані зі здійсненням районними, обласними радами заходів щодо забезпечення спільних інтересів територіальних громад, -- відповідними районними та обласними бюджетами.

Видатки усіх бюджетів поділяються на поточні та видатки розвитку.

Поточні видатки спрямовуються на фінансування виконання власних і делегованих повноважень. Видатки розвитку спрямовуються на фінансування інвестиційної, інноваційної та іншої діяльності для розширеного відтворення.

Видатки місцевих бюджетів передбачені ст.70 Бюджетного кодексу. Вони включають встановлені рішенням про місцевий бюджет бюджетні призначення на конкретні цілі, пов'язані з реалізацією відповідних програм.

При формуванні видатків місцевих бюджетів існує ряд суперечностей. Однією з головних є невідповідність між повноваженнями на здійснення видатків, закріпленими законодавчими актами за відповідними бюджетами, та бюджетними ресурсами, закріпленими для їх виконання.[38]

Для визначення обсягу видатків застосовується норматив бюджетної забезпеченості, який передбачає гарантовані державою в межах наявних бюджетних ресурсів фінансового забезпечення повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів місцевого самоврядування. Цей норматив використовується для визначення обсягу міжбюджетних трансфертів.

Класифікація видатків бюджету

Видатки бюджету класифікуються за:

1) функціями, з виконанням яких пов'язані видатки (функціональна класифікація видатків);

2) економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки (економічна класифікація видатків);

3) ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація видатків);

4) за бюджетними програмами (програмна класифікація видатків).

Функціональна класифікація видатків має такі рівні деталізації:

1) розділи, в яких визначаються видатки бюджетів на здійснення відповідно загальних функцій держави, Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування;

2) підрозділи та групи, в яких конкретизуються напрями спрямування бюджетних коштів на здійснення відповідно функцій держави, Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування.

За економічною класифікацією видатки бюджету поділяються на поточні видатки, капітальні видатки та кредитування за вирахуванням погашення, склад яких визначається Міністром фінансів України.

Відомча класифікація видатків бюджету визначає перелік головних розпорядників бюджетних коштів. На її основі Державне казначейство України та місцеві фінансові органи ведуть реєстр усіх розпорядників бюджетних коштів.[36]

Програмна класифікація видатків бюджету застосовується при формуванні бюджету за програмно-цільовим методом.

Видатки місцевих бюджетів відіграють важливу роль у соціально-економічному розвитку суспільства. Оскільки місцеві органи самоврядування покликані вирішувати локальні проблеми, що безпосередньо повґязані з виконанням суспільних функцій у формі надання соціальних послуг та сприяння підвищенню життєвого рівня населення, то склад і структура видатків місцевих бюджетів відображають соціальну спрямованість. Видатки місцевих бюджетів на соціально-культурні заходи включають витрати на освіту, охорону здоровґя, соціальний захист і соціальне забезпечення населення, культуру і мистецтво, фізичну культуру і спорт. Обсяг цих видатків щорічно збільшується. З місцевих бюджетів виділяються значні кошти на фінансування місцевого господарства. Вони включають фінансування витрат на житлове будівництво, водопостачання, каналізацію, освітлення, благоустрій міст і селищ тощо.[6]

Видатки місцевих бюджетів включають [52] бюджетні призначення, встановлені рішенням про місцевий бюджет, на конкретні цілі, повґязані з реалізацією програм за переліком, визначеним Бюджетним кодексом.

Бюджетним кодексом України передбачено критерії розмежування видів видатків між місцевими бюджетами, що здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв усі видатки поділяються на такі групи:

Перша група -- видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найбільш наближено до споживачів. Ці видатки здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст та їх обґєднань.

Друга група -- видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для громадян України. Вони здійснюються з бюджетів міст республіканського значення Автономної Республіки Крим і міст обласного значення, а також районних бюджетів.

Третя група -- видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України. Ці видатки здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів.

Видатки всіх трьох груп здійснюються із бюджетів міст Києва та Севастополя. Нижче приведена таблиця у якій приведений розподіл вказаних видатків на 3 групи.

До видатків місцевих бюджетів [33], що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать видатки на:

Рис 1.3 Видатків місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів

Розмежування видатків між бюджетами здійснюється за такими принципами:

Принцип територіальної відповідності -- відповідальність за надання визначеної соціальної послуги повинна бути покладена на той рівень влади, юрисдикція якого цілком охоплює населення, чиї інтереси забезпечує дана соціальна послуга.

Принцип максимального наближення рівня надання бюджетної послуги до її одержувачів -- оскільки органи місцевої влади знаходяться ближче до споживачів соціальних послуг і краще знають їх потреби, якість надання бюджетних послуг підвищується при передачі виконання таких послуг на більш низький рівень бюджетної системи.[37]

Принцип максимальної ефективності надання бюджетних послуг -- цей принцип вимагає, щоб вибір рівня бюджетної системи, за яким закріплюються ті чи інші видаткові повноваження, визначався в залежності від того, на якому з них витрачання бюджетних коштів буде забезпечувати найбільш раціональну і ефективну реалізацію відповідних повноважень.

Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть обґєднувати на договірних засадах кошти відповідних бюджетів для виконання власних повноважень.

Міські (міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення) й районні ради можуть передати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень Верховній Раді Автономної Республіки Крим чи обласній раді з передачею відповідних коштів до бюджету Автономної Республіки Крим чи до обласного бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту.

Сільські, селищні та міські (міст районного значення) ради можуть передавати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень районній раді чи раді іншої територіальної громади з передачею коштів до відповідного бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту

Передача видатків здійснюється за спільним рішенням відповідних рад на договірних засадах. Усі угоди про передачу видатків укладаються до 1 серпня року, що передує плановому.

Передача прав на здійснення видатків на виконання делегованих державних повноважень до бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх обґєднань може здійснюватися за рішеннями районної або міської (міст республіканського Автономної Республіки Крим чи міст обласного значення) ради з відповідними коштами у вигляді міжбюджетного трансферту.

Міські (міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення) ради можуть передати частину видатків на виконання делегованих державних повноважень районній раді з відповідними коштами районному бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту. Районні ради можуть передавати частину видатків на виконання делегованих державних повноважень міській раді (міста республіканського Автономної Республіки Крим та міста обласного значення) з відповідними коштами міському бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту. Ця передача здійснюється на підставі спільних рішень відповідних рад і укладення договору.[38]

Якщо інше не визначено договором, обсяг переданих коштів на виконання делегованих державних повноважень має бути пропорційний частці користувачів зазначеними послугами у повній вартості цих послуг, розрахованих за фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості для органу влади Автономної Республіки Крим чи органу місцевого самоврядування, який передає ці повноваження. Якщо на території міста (республіканського Автономної Республіки Крим чи міста обласного значення) чи району недостатньо бюджетних установ, які забезпечують надання послуг в обсязі, визначеному фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості, обчислений обсяг видатків на фінансування цих послуг враховується при визначенні міжбюджетного трансферту бюджету, з якого утримуються бюджетні установи, що надають ці послуги.

У сучасних умовах соціально-економічного розвитку країни особливо актуальна проблема прозорості і зрозумілості бюджету для громадян та підвищення якості надання державних послуг [52]. Важливим засобом, що дає можливість ефективніше й прозоріше використовувати бюджетні фінансові ресурси, є програмно-цільовий метод формування бюджету. Особливість цього методу полягає у формуванні бюджету за програмами, які зосередженні на результатах, стратегічному підході у плануванні, посиленні відповідальності при виконанні програм, обґрунтованості та аналізі бюджетних рішень, прозорості у фінансуванні заходів за рахунок бюджетних фінансових ресурсів.

Процес формування бюджету за програмно-цільовим методом починається з окреслення проблем, що підлягають розвґязанню (кількість дітей, яких необхідно охопити освітою; кількість пацієнтів, яких треба полікувати; види транспорту, які треба забезпечити тощо). Для розвґязання кожної проблеми окремо створюються відповідні програми і на їх підставі здійснюється формування бюджету. Кінцевою метою фінансування установ і конкретних заходів є реалізація програм, спрямованих на розвґязання визначених проблем. місцевий бюджет дохідний видатковий

Програмно-цільовий метод передбачає [33] також, що при прийнятті рішень щодо використання грошових коштів враховуються такі аспекти, як підвищення корисності програми, зниження витрат на функціонування органів місцевого самоврядування, якісне надання соціальних послуг та підвищення добробуту в цілому. Найважливішими складовими програмно-цільового методу є:

- складання бюджетних програм і підпрограм;

- стратегічне планування;

- доходи й видатки: прогноз, оцінка і визначення повноважень;

- аналіз, оцінка і моніторинг програм;

- прозорість бюджетного процесу та участь широких верств населення у ньому.

Реалізація бюджетної політики соціально-економічного розвитку вимагає переходу на програмно-цільовий метод формування місцевих бюджетів. Останнє зумовлено ще й тим, що недостатньо ефективне використання бюджетних коштів та поліпшення якості надання державних послуг є назрілою проблемою, особливо в умовах нестачі бюджетних коштів.

Склад і структура видатків місцевих бюджетів визначається їх економічним змістом та роллю в розподілі національного доходу.

Поточні видатки -- це витрати бюджету на фінансування мережі підприємств, установ, організацій та органів, які діють на початок бюджетного періоду, а також на фінансування заходів щодо соціального захисту населення, утримання апарату управління та служб органів місцевого самоврядування, соціального обслуговування та інших заходів.

Рис. 1.4 Напрями використання поточного бюджету

Поточні видатки потребують негайного та своєчасного фінансування.

До видатків розвитку належать витрати на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності, субвенції, кошти на реалізацію програми соціально-економічного розвитку міста, капітальне будівництво, придбання обладнання, транспортних засобів та іншої техніки, інші видатки на розширене відтворення, а також на фінансування субвенцій та на сплату основної частини боргу органів місцевого самоврядування. При нестачі основних поточних доходів бюджет розвитку може балансуватися за рахунок установлення місцевою владою нових місцевих податків, випуску позик, отримання субсидій і субвенцій з державного бюджету.

Співвідношення між поточним бюджетом і бюджетом розвитку нестабільне і в основному залежить від досягнутого рівня економічного та соціального розвитку регіону.

Видатки місцевих бюджетів можна поділити на дві окремі частини:

1) видатки, пов'язані з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування;

2) видатки, пов'язані з реалізацією делегованих законом повноважень органів державної виконавчої влади.

Держава фінансує в повному обсязі здійснення органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади. Кошти, необхідні для здійснення органами місцевого самоврядування цих повноважень, щороку передбачаються в Законі України про Державний бюджет України.

Видатки на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок коштів державного бюджету та місцевих бюджетів, розмежовуються відповідно до Бюджетного кодексу України.

Підсумовуючи усе сказана у першому розділі можна сказати, що місцеві бюджети це фонди грошових коштів, які дають можливість місцевим органам влади виконувати свої забовязання що до забезпечення належного життєвого рівня населення конкретної адміністративно-територіальної одиниці. Так, зокрема, з місцевих бюджетів фінансуються такі життєво важливі для держави галузі, як освіта та охорона здоров'я. Фінансуються ці галузі, завдяки доходам місцевих бюджетів, які можна розділити на власні, та регулюючі. У випадках коли доходів місцевих бюджетів недостатньо аби ефективно фінансувати видатки, застосовується ряд засобів які, включають, наприклад, міжбюджетні трансферти, цей спосіб є особливо актуальним для нашої країни. Ефективне функціонування місцевих бюджетів є вкрай важливим для добробуту населення.

Що до вже здійснених змін у 2015 році, то вони є наступними: з цього року, відповідно до ухваленого Верховною Радою України Закону «Про внесення змін в Бюджетний кодекс», уряд робить перші кроки на шляху до децентралізації влади. Місцеві бюджети, нібито (пояснення що до «нібито» приведено трохи нижче), отримують більше ресурсів, але водночас збільшується їхня відповідальність за видатки. Зокрема уряд передає місцевим бюджетам 10% податку на прибуток підприємств, 100% державного мита, 100% плати за надання адміністративних послуг, 80% екологічного податку, акцизний податок, 25% плати за надра, податок на майно, єдиний податок, податок на прибуток комунальних підприємств, місцеві збори, інші податки. На фоні цих позитивних змін вважаю за потрібне пояснити саркастичне слово «нібито» застосоване мною раніше. Справа у тому, що місцеві бюджети отримавши нові джерела надходжень коштів, втратили частину ПДФО, податку, який забезпечував найбільшу частку фінансових коштів, що надходили до скарбниці місцевих бюджетів.

Це доволі неоднозначний і суперечливий крок, і точок зору що до нього може бути безліч, я пропоную одну з них, висловлену фахівцем з бюджетної системи: «За версією уряду, фінансові права місцевих бюджетів у 2015 році будуть максимально розширені. Про це йдеться в законі «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо реформи міжбюджетних відносин)», який парламент ухвалив напередодні голосування за Державний бюджет. «За попередніми розрахунками зріст ресурсу місцевих бюджетів у 2015 році складе більше 30 млрд гривень. Оскільки система забезпечує автономність прийняття місцевих бюджетів і децентралізацію, то у майбутньому такі зміни дадуть синергетичний ефект, і доходи місцевих бюджетів зростуть у два-три рази. Таким чином, у розпорядженні органів місцевого самоврядування буде ресурс для вирішення питань розвитку громад», - йдеться у пояснювальній записці урядового законопроекту, за який проголосував 231 нардеп.

...