Проблеми та перспективи реформування державних фінансів в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Одеський інститут фінансів Українського державного університету фінансів і міжнародної торгівлі

ПРОБЛЕМИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ РЕФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНИХ ФІНАНСІВ В УКРАЇНІ

Я. П. КВАЧ, доктор економічних наук

Анотація. Мета статті - розглянути сучасні проблеми державних фінансів і пріоритетні напрями їх реформування. Актуалізовано завдання формування засад стратегії нового етапу реформ системи державних фінансів. Виокремлено проблеми, які потрібно якомога швидше розв'язати. Надано рекомендації щодо напрямів реформування системи державних фінансів. Обґрунтовано конкретні заходи щодо їх реалізації з урахуванням актуалізації нових викликів перед Україною. Найважливішими напрямами реформи державних фінансів пропонуються бюджетна та податкова реформа, бюджетна та фіскальна децентралізація, які дадуть змогу усунути недоліки системи державних фінансів.

Ключові слова: державні фінанси, дефіцит державного бюджету, державний борг, опти- мізація державних видатків, реформування податкової системи. державний фінанси податковий бюджетний

Стан державних фінансів і тенденції їх розвитку належать до ключових чинників економічного зростання будь-якої країни. Збалансована система державних фінансів і ефективне управління бюджетними ресурсами забезпечують формування сприятливого макроеко- номічного середовища для активізації підприємницької діяльності, збільшення інвестицій, належного соціального захисту населення.

Водночас дисбаланси та проблеми в системі державних фінансів, особливо коли вони сягають критичного рівня, здатні продукувати економічні загрози національного масштабу. Зрозуміло, що розрив між доходами та видатками бюджету, неефективне й нецільове використання бюджетних ресурсів посилюють тиск на стабільність національної валюти, обумовлюють недофінансування видатків бюджету, погіршення системи соціального забезпечення та активне нарощування державного боргу, що закладає економічні проблеми для наступних поколінь. Усе зазначене наразі переживає Україна, система державних фінансів якої опинилася в кризовому стані.

Розвитку державних фінансів України присвячено праці таких відомих вітчизняних науковців: С. С. Гасанова, Т І. Єфименко, В. П. Куд- ряшова, І. О. Луніної, О. О. Молдован, Л. Л. Та- рангул, І. Я. Чугунова та ін. Вони досить детально досліджують проблеми державних фінансів України, зокрема бюджетної й податкової систем, а також працюють над розробленням механізмів їх розв'язання. На думку більшості з них, вітчизняна система державних фінансів потребує глибинних реформ, які сприятимуть започаткуванню низки позитивних тенденцій у цій сфері.

Враховуючи актуальність дослідження, метою статті є розгляд сучасних проблем державних фінансів і пріоритетних напрямів їх реформування.

Значну роль у розвитку країни відіграють державні фінанси. В умовах ринкової економіки завдяки державним фінансам здійснюється державне регулювання та фінансування програм, які спрямовані на підтримку конкурентоспроможності бізнесу, забезпечення стандартів життєдіяльності громадян, проведення реформ оновлення економічної системи загалом. У періоди поглиблення кризових явищ в економіці під час проведення структурної перебудови господарського комплексу країни, реалізації програм економічного зростання, впровадження системи міжнародного співробітництва та інноваційного розвитку економіки ця роль зростає.

Для країн із перехідною економікою актуальними стають питання розвитку державних фінансів, адже вони повинні розв'язувати проблеми формування ринкової економіки, фінансово забезпечувати проведення реформ майже в усіх сферах діяльності. Використання ресурсів, накопичених у секторі державних фінансів, сприяє забезпеченню стабільності розвитку країни в економічній, соціальній, політичній та інших сферах, підтримки цінової й валютної стабільності [1, с. 11].

У зарубіжних країнах у післякризовий період було взято курс на проведення більш жорсткої політики щодо розвитку державних фінансів. Вона полягала в обмеженні витрат у державному секторі, консолідації бюджетної системи, підвищенні фінансової дисципліни та ефективності витрачання державних ресурсів, вжитті заходів, спрямованих на реформування пенсійної системи, посиленні контролю формування й використання активів сектора державних фінансів, створенні (розширенні) стабілізаційних фондів. Метою такої політики було зменшення дефіциту державних фінансів, обмеження державних запозичень і державного боргу. Разом із тим зростало державне фінансування заходів, націлених на сприяння розвиткові бізнесу, розширення програм зайнятості, підвищення енергоефективності, підтримку малозабезпечених груп населення [2, с. 41].

Зазначені проблеми супроводжували Україну від часу відновлення незалежності 1991 р. Загалом, можна констатувати, що за весь цей період країні так і не вдалося сформувати ефективну систему державних фінансів, яка б принаймні наближалася до стандартів розвинутих країн. Проте якщо до 2009 р. вона принаймні рухалася в цьому напрямі, то фінансово-економічна криза в Україні та низка політичних чинників сформували новий комплекс проблем.

Протягом 2008-2009 рр. посилився вплив зовнішніх чинників на розвиток України: спостерігалося істотне скорочення зовнішнього попиту на продукцію вітчизняних підприємств, погіршення умов залучення фінансових ресурсів на зовнішніх ринках, різке обмеження припливу капіталу нерезидентів, збільшення його відпливу. Унаслідок цього підвищилися ризики розвитку реального сектора (який орієнтований на експорт продукції), фінансової системи (через обмеження можливостей залучення фінансових ресурсів і загострення проблем реструктуризації заборгованості за позиками), зменшились обсяги кредитування підприємців і домогосподарств. Відзначалося різке скорочення внутрішнього попиту (особливо на інвестиційні ресурси), зниження ділової активності, зайнятості й реальних доходів населення, заощаджень, ліквідності фінансового сектора, погіршення показників платіжного балансу.

Такі зміни призвели до загострення проблем розвитку державних фінансів України, зокрема ускладнення умов формування доходів (бюджетної системи, державних цільових фондів, державних фінансових і нефінансових корпорацій), перевищення бюджетних зобов'язань над обсягами мобілізованої ресурсної бази, погіршення показників фінансової діяльності державних корпорацій, зниження результативності державних видатків, розбалансування сектора державних фінансів і зростання його дефіциту.

Затверджена 2010 р. Програма економічних реформ на 2010-2014 рр. охоплювала перелік заходів щодо реформування головних складових елементів системи державних фінансів, зокрема бюджетної та податкової систем, державного кредиту, місцевих фінансів, позабюджетних соціальних фондів. Попри значну кількість зауважень, маємо зазначити, що ця програма була цілісним планом реформ. Зокрема в розділі «Сталий економічний розвиток» було виокремлено такі напрями реформування системи державних фінансів: стабілізація Державного бюджету, реформа податкової системи, реформа міжбюджетних відносин. Крім того, в розділі «Підвищення стандартів життя» важливе значення для системи державних фінансів мав напрям «Реформа системи пенсійного страхування». Низка напрямів реформ в інших блоках стосувалася такого важливого складника системи державних фінансів, як фінанси державного корпоративного сектора [3, с. 4].

У межах кожного напряму було реалізовано низку заходів, проте результати проведених реформ є досить неоднозначними. Частина новацій дійсно сприяла поліпшенню стану державних фінансів. Поряд із цим виконання окремих важливих завдань мало формальний характер, низку завдань так і не було реалізовано попри закінчення термінів, відведених на їх виконання. При цьому якість реалізації багатьох завдань була низькою, що нівелювало їх позитивний ефект. Програма економічних реформ на 2010-2014 рр. забезпечила низку позитивних змін, але вона так і не сприяла розв'язанню більшості фундаментальних проблем у системі державних фінансів України.

Останні роки пріоритетами бюджетної політики були спрямовані на соціальні видатки. Уряд спочатку визначав рівень видатків, потім визначався обсяг необхідних доходів. За таких умов виникали певні проблеми для державної політики, тому що політичні чинники змушують уряд щороку збільшувати видатки (передусім соціального спрямування), відповідно, щорічно зростав і план збору доходів, який став у меншій мірі ґрунтуватися на економічних можливостях держави [4, с. 9].

Запровадження в бюджетну політику принципу пріоритетності плану доходів, який необхідно забезпечити для фінансування видатків, призвело до низки негативних тенденцій: до фіскалізації податкової політики, яка спрямована на мобілізацію необхідного обсягу доходів, різкого зростання державного боргу України, активного залучення НБУ для фінансування дефіциту бюджету, регулярного недо- фінансування бюджетних видатків.

Реформа бюджетної системи, пов'язана із прийняттям нової редакції Бюджетного кодексу України, не змогла кардинально змінити ситуацію. Понад те, протягом 2013-2014 рр. ситуація погіршилася. У 2014 р. із метою стабілізації бюджету вперше за останні роки уряд почав скорочувати бюджетні видатки, в тому числі соціального спрямування.

Значною проблемою державних фінансів є надмірна централізація бюджетної системи, що послаблює зацікавленість органів місцевого самоврядування у збільшенні доходів за чинними статтями та пошуку нових джерел доходів. Така модель бюджетної системи сформувала пасивні органи місцевого самоврядування, які покладаються на допомогу з держбюджету і не є активними щодо розвитку власних територій. Фінансова залежність від центру також погіршила якість надання суспільних товарів і послуг на місцях, оскільки органи місцевого самоврядування завжди можуть посилатися на брак фінансових ресурсів [5, с. 61].

Проблеми ефективної системи контролю за витрачанням бюджетних коштів є одним із найголовніших. Реформа у системі державного контролю за витрачанням бюджетних коштів була спрямована на розширення компетенції Державної фінансової інспекції України та створення підрозділів внутрішнього аудиту, але ситуацію поліпшити не вдалося. Відсутня взаємодія із засобами масової інформації та громадськими організаціями, що здійснюють моніторинг витрачання бюджетних коштів; немає реакції з боку органів державної влади на виявлені й доведені інститутами громадянського суспільства зловживання чиновників, що утверджує в суспільній думці переконання щодо безкарності чиновників.

У державі спостерігається надмірна фіскальна орієнтація податкової системи. Податкова політика орієнтована виключно на вилучення фінансового ресурсу із корпоративного сектора для забезпечення надто високих видатків бюджету. Пріоритет мобілізації необхідної суми коштів об'єктивно спричиняє посилення реального рівня податкового навантаження на підприємства. Зниження ставок основних податків, запровадження податкових стимулів та інші заходи щодо полегшення фіскального тягаря нівелюються іншими діями контрольних органів щодо вилучення фінансового ресурсу підприємств. Надмірна фіскальна орієнтація податкової системи є одним із головних чинників стримування підприємницької активності, оскільки зумовлює вилучення фінансових ресурсів, необхідних для підтримки поточної діяльності та здійснення інвестицій [6, с. 25].

Безсистемна боргова політика держави формує значні ризики для економічного розвитку. Надмірно висока боргова активність уряду на внутрішньому фінансовому ринку призводить до зменшення фінансового ресурсу в державі та зростання його вартості. Через наявність на ринку державних цінних паперів з високою дохідністю, інвестиції в які є менш ризикованими за інвестиції у підприємницький сектор, вартість боргових ресурсів для бізнесу зростає. Фактично так держава дес- тимулює передусім банківську систему щодо кредитування економіки. Залучені кошти спрямовуються на фінансування переважно поточних потреб. Така практика посилює тиск на національну валюту й цінову стабільність. Крім того, використання залучених коштів на покриття поточних видатків, по суті, є перекладанням поточних фінансових зобов'язань на бюджети майбутніх періодів, що є значним ризиком для активізації економічного зростання в майбутньому [6, с. 79].

Названі вади державних фінансів України є досить значними, а щоб їх подолати, потрібно застосувати комплексний підхід. Сьогодні економіка та державні фінанси України перебувають у кризовому стані, що зумовлено як внутрішніми й зовнішніми факторами, так і наслідками розпаду збанкрутілої системи державного управління, невідповідністю здійснюваної останніми роками економічної й соціальної політики реальним викликам і загрозам. В Україні сформувався вакуум у сфері стратегічного планування реформ у системі державних фінансів. Тому необхідно розробити новий план дій, у якому слід урахувати фактичний стан системи державних фінансів.

Уряд, що ініціюватиме новий пакет реформ, повинен системно підійти до питання реформ державних фінансів. Вони мають включати реалізацію низки важливих завдань, окремі з яких створюють певні економічні суперечності. Зокрема треба забезпечити зростання доходів бюджету за одночасного зниження фіскального тиску на підприємницький сектор. Окрім того, уряд повинен істотно підвищити ефективність розподілу й витрачання бюджетних коштів, а також управління державним боргом. Саме в цих напрямах міститься фінансовий ресурс, який можна спрямувати на реалізацію важливих державних завдань без посилення податкового тягаря для підприємств і громадян.

Паралельне виконання перелічених завдань потребує цілісної й системної середньостро- кової стратегії реформ системи державних фінансів. Тому особливої актуальності набуває завдання розроблення концептуальних засад і стратегічних пріоритетів реформування системи державних фінансів у середньостроковій перспективі.

Досвід показує, що розширення сфери реформ призводить до зниження їх результативності. Отже, у середньостроковій перспективі доцільно сконцентрувати ресурси й увагу на подоланні низки найбільш важливих проблем і досягненні обмеженого переліку цілей.

У реформуванні державних фінансів Україні потрібно враховувати світовий досвід, зокрема країн ЄС і США, розуміючи разом із тим необхідність його адаптації та гармонізації до українських реалій. Аби розв'язати проблеми розвитку сектора державних фінансів у зазначених країнах, необхідно вжити заходів щодо зменшення державної підтримки соціальної сфери, скорочення дефіциту державного бюджету, зниження обсягів державних запозичень, зміцнення фіскальної дисципліни, реформування пенсійної системи тощо. Аналіз світового досвіду показує, що без забезпечення довгострокової фінансової стабільності неможливе зростання реального сектора економіки, створення сприятливого середовища для ведення бізнесу й поліпшення становища в соціальній сфері. Водночас реалізація заходів бюджетної консолідації в Україні має бути всебічно узгоджена з потребами розвитку реального сектора та забезпеченням соціальних стандартів. Отже, стабілізація державних фінансів можлива лише на основі консенсусу та за умов широкого діалогу влади із суспільством, важливу роль у якому має відіграти державно-приватне партнерство [7, с. 9].

Перехід до стабільного економічного зростання в Україні залежить від темпів відновлення зовнішнього й внутрішнього попиту. Це має стати наслідком результативних заходів держави в напрямі формування засад стабільного розвитку вітчизняного виробництва, передусім за рахунок зміцнення внутрішнього ринку та державної підтримки реального сектора економіки, а також відновлення фінансової системи. Заходи щодо збереження фінансової стабільності й забезпечення стійкого розвитку державних фінансів мають бути спрямовані на зменшення доларизації економіки та недопущення зловживань на валютному ринку країни, розвиток імпортозаміщення, підвищення привабливості безготівкових розрахунків; стимулювання кредитних операцій комерційними банками реального сектора економіки; проведення урядом і Національним банком України узгодженої бюджетно-податкової та грошово- кредитної політики, спрямованої на забезпечення економічного зростання.

Аналізуючи розвиток державних фінансів України в докризовий і кризовий періоди, відзначимо фрагментарність і несистемний характер їх побудови, що зумовило неможливість протистояти глобальним кризовим явищам на фінансових ринках, численні проблеми. Тому реформування системи державних фінансів на основі застосування інноваційних механізмів є важливою складовою - фундаментом стійкого розвитку України, основою започаткованих реформ. Поряд з тим, як показує досвід, розширення сфери реформ призводить до зниження їх результативності. Отже, у середньостроковій перспективі доцільно сконцентрувати ресурси й увагу на подоланні низки найбільш важливих проблем і досягненні обмеженого переліку цілей. На наш погляд, головними пріоритетами мають стати такі:

1. Для ефективного розвитку підприємницької діяльності слід знизити податковий тиск, створивши фіскальний простір, який стимулюватиме підприємства здійснювати активну інвестиційну політику. Необхідно запровадити податкові стимули, спрямовані на досягнення таких цілей:

• модернізація виробничих фондів і впровадження новітніх технологій;

• збільшення інвестиції в інновації і науково-дослідні та дослідно-конструкторські роботи;

• упровадження енергоефективних заходів, що дозволяють зменшити та раціоналізувати споживання енергії;

• підвищення екологічності виробництва і продукції;

• створення нових робочих місць;

• підтримка малого бізнесу [8].

2. Реформування системи оподаткування в напрямі посилення соціальної справедливості слід реалізувати в середньостроковій перспективі, вживши таких заходів, як:

• поглиблення прогресивності податку на доходи фізичних осіб;

• підвищення порогу для отримання податкової соціальної пільги;

• оподаткування товарів розкоші.

3. Підвищення ефективності використання бюджетних коштів, раціоналізація і упорядкування видатків соціального спрямування. Зменшення масштабу використання бюджетних інструментів підтримки економічної діяльності на користь податкових. У середньостроковій перспективі необхідно зробити акцент на розвитку податкових інструментів, зокрема не- дискримінаційному наданні податкових пільг і стимулів для реалізації тих напрямів економічної діяльності, які узгоджуються з пріоритетами економічної політики держави. До таких варто зарахувати активізацію інвестиційно-інноваційної діяльності, підвищення енер- гоефективності економіки та екологічності продукції, розвиток малого бізнесу тощо.

4. Пріоритетним інноваційним напрямами реформування державних фінансів є запровадження стратегічного державного планування розвитку державних фінансів (спрямування державних фінансових ресурсів на реалізацію національних пріоритетів, удосконалення планування розвитку державних корпорацій та орієнтація на підвищення конкурентоспроможності), створення умов для стабілізації фінансової діяльності державних фінансових і нефінансових корпорацій.

5. Для підвищення фінансової забезпеченості місцевих бюджетів треба здійснити перерозподіл фінансових ресурсів держави та коректувати структуру доходів місцевих бюджетів. Стабільність і надійність системи оподаткування на місцевому рівні визначатиме міцність відповідних бюджетів, достатність джерел їх доходів і, зрештою, зумовлюватиме добробут територіальних громад. Така модель податкової системи стимулюватиме ділову активність у кожному регіоні, а отже, й у державі загалом [8].

6. Для системного управління державним боргом в Україні слід запровадити такі заходи:

• закріпити на законодавчому рівні обмеження вартості, валюти та терміну залучених коштів;

• ресурси дефіцитного фінансування слід спрямовувати виключно на інвестиційні проекти, за рахунок прибутку яких покриється вартість обслуговування боргу;

• частину надпланових доходів відповідного бюджетного періоду слід спрямовувати на погашення боргових зобов'язань держави, що сприятиме заощадженню коштів на обслуговування боргів.

7. Для підвищення ефективності системи інформаційного управління державними фінансами та забезпечення її прозорості треба вжити таких заходів:

• упорядкувати статистику державних фінансів шляхом удосконалення правової бази організації збору первинних даних для забезпечення моніторингу соціально-економічних перетворень;

• удосконалити статистику державних фінансів відповідно до рекомендацій МВФ, міжнародних стандартів і системи національних рахунків;

• упровадити якісне прикладне програмне забезпечення системи;

• удосконалити нормативно-правове забезпечення формування й використання інформаційної бази системи управління державними фінансами;

• посилити захист фінансової інформації, що використовується в системі;

• поліпшити адміністрування процесів формування й використання баз даних, сховищ даних і доступу до них;

• створити єдину мережу на основі окремих мереж відомств, які беруть участь в управлінні державними фінансами;

• упровадити програмний продукт, розроблений із використанням сучасних інформаційно-комунікаційних технологій.

В Україні тривалий час реалізується реформа державних фінансів, було вжито низку заходів, проте результати проведених реформ є досить неоднозначними. Виконання окремих важливих завдань мало формальний характер, низку завдань так і не було реалізовано попри закінчення термінів, відведених на їх виконання. При цьому якість реалізації багатьох завдань була низькою, що нівелювало їх позитивний ефект. На нашу думку, нова стратегія реформ має базуватися на ідентифікації ключових проблем системи державних фінансів. Пріоритети реформи державних фінансів окреслюють її найважливіші напрями, а конкретні заходи дадуть змогу зменшити негативні наслідки. Робота над усуненням недоліків системи державних фінансів повинна тривати.

Реформування бюджетної системи має бути спрямоване на підвищення ефективності та продуктивності використання бюджетних коштів, децентралізацію фінансових ресурсів і зміну підходів до боргової політики держави. Слід кардинально реформувати архітектуру бюджетної системи, яка має відповідати новим вимогам і завданням.

Особливо важливим завданням у серед- ньостроковій перспективі реформ має стати проведення бюджетної децентралізації. Децентралізація не є ознакою ослаблення центральної влади. Децентралізація - це, радше, ефективний інструмент поліпшення якості управління фінансовими потоками. Фіскальна децентралізація сприяє підвищенню ефективності використання бюджетних коштів і підвищує політичну відповідальність місцевих чиновників, що стимулює їх працювати результативніше.

Стратегічною метою податкової реформи має стати перехід від домінування фіскального принципу податкової політики, коли вона розглядається виключно як інструмент мобілізації доходів до бюджету, до формування нової моделі податкової політики, яка б забезпечувала необхідний для підтримки функціонування держави обсяг бюджетних надходжень, не пригнічуючи при цьому підприємницьку діяльність, і втілювати на практиці принцип соціальної справедливості розподілу податкового тягаря в державі.

У межах реформування податкової системи необхідно поліпшити податковий простір для підприємницької діяльності, модернізувати систему фіскальних інструментів підтримки господарської діяльності, податкову систему в напрямі посилення її соціальної справедливості, збільшити доходи бюджету без додаткового посилення фіскального тиску на підприємницький сектор.

Література

1. Державний бюджет і бюджетна стратегія в умовах економічних реформ: у 4 т. Т 1: Стабілізація державних фінансів у контексті стратегії реформ / ДННУ «Академія фінансового управління» ; за заг ред. М. Я. Азарова. Київ, 2011. 1016 с.

2. Кудряшов В. П. Державні фінанси в період проведення реформ / В. П. Кудряшов // Фінанси України. 2012. № 1. С. 41-57. Kudriashov V P. Derzhavni finansy v period provedennia reform / V P. Kudriashov // Finansy Ukrainy. 2012. № 1. S. 41-57.

3. Молдован О. О. Стратегія реформування системи державних фінансів України: завдання, пріоритети, механізми: аналіт. доп. / О. О. Молдован. Київ: НІСД, 2014. 48 с.

4. Луніна І. О. Проблеми й перспективи розвитку системи державних фінансів в Україні / І. О. Луніна // Фінанси України. 2010. № 2. С. 3-12.

5. Молдован О. О. Новий етап реформи системи державних фінансів України: ключові пріоритети та завдання / О. О. Молдован // Фінанси України. 2014. N° 8. С. 57-69.

6. Розвиток державних фінансів України в умовах глобалізації: кол. моногр. / [Луніна І. О., Булана О. О., Фролова Н. Б. та ін.] за ред. д. е. н. І. О. Луніной; НАН України, ДУ «Ін-т екон. та прогнозув. НАН України». Київ, 2014. 296 с.

7. Шлапак О. В. Державні фінанси України в сучасних умовах: проблеми стабілізації та антикризового управління / О. В. Шлапак // Фінанси України. 2014. № 4. С. 7-31.

8. Елєрс Ґерд. Стратегії реформ у сфері державних фінансів. Національні програми та міжнародні вимоги (МВФ, ЄС, Світовий банк) / Ґерд Елєрс // Фінанси України. 2014. № 7. С. 7-16.

Размещено на Allbest.ru