Финансовые инструменты эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

ФИНАНСОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ ЭФФЕКТИВНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ ПРИ РАЗМЕЩЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА

Специальность 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Зибзеева Елена Викторовна

Ростов-на-Дону - 2013

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В условиях современной экономики России особо актуальными становятся вопросы разработки финансовых инструментов эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа, создания финансово-экономических условий для действенного функционирования системы государственных заказов, повышения результативности финансовых расходов. Эффективность финансирования государственных заказов связана с оптимизацией системы их финансового обеспечения, определением приоритетов и пропорций финансирования, а также с рациональным использованием выделенных финансовых ресурсов.

За последние годы многократно пересматривались процедуры размещения государственного заказа, но практически не развивались институты планирования заказа и исполнения государственных контрактов. Исходя из этого необходимы системные действия по формированию механизма, гарантирующего надлежащее качество закупок с учетом всего жизненного цикла продукции, а также обоснованность цен контрактов и надежный мониторинг их исполнения Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 2012-2014 годах»[Электронный ресурс] . Модернизация системы государственной закупочной деятельности - одна из основных задач бюджетной политики на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Новые процедуры государственных закупок должны обеспечить высокое качество исполнения государственного заказа и повышение его роли в модернизации экономики государства.

Для достижения эффективных финансово-экономических отношений в системе государственного заказа необходимо обеспечить единство функционирования всех стадий обеспечения государственных потребностей в целях формирования целостной контрактной системы Российской Федерации как организационно-правового механизма функционирования системы государственного заказа.

На сегодняшний день только эффективное взаимодействие всех органов власти, бизнеса, общественных организаций в реализации комплекса мер, направленных на развитие финансовых инструментов эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа, ликвидации финансовых рисков, и разработка действенных алгоритмов оценки эффективного использования бюджетных средств могут обеспечить формирование и развитие полноценной системы государственного заказа.

Исследование совокупности финансовых инструментов эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа в контексте модернизации бюджетной системы страны предполагает определение направлений совершенствования системы размещения государственного заказа, ориентированной на всестороннее развитие и укрепление данной системы в условиях реструктуризации бюджетного сектора, развития принципов программного бюджетирования, ориентированного на результат, и экономической интеграции России в мирохозяйственные процессы.

Все вышеизложенное предопределило актуальность темы диссертационного исследования, необходимость исследования теоретических аспектов развития финансовых инструментов эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа, которые в значительной мере обеспечивают стабильное экономическое развитие государства.

Степень разработанности проблемы. Среди научных исследований, проблематика которых близка к теме диссертационной работы, можно выделить следующие работы.

Теоретические и практические вопросы развития государственных финансов, форм организации бюджетного финансирования, отражают труды А. Бабич, О. Врублевской, Л. Дробозиной, О. Ивановой, Т. Ковалевой, Г. Поляка, В. Родионовой, Т. Романовой, М. Романовского, Р. Самоева, В. Фетисова и др. Вопросам развития системы государственного заказа как формы организации бюджетного финансирования посвящены работы О. Анчишкиной, Р. Арыкбаева, Е. Звоновой, Р.Набиева, В.Смирнова, И. Смотрицкой и других. Возможности бюджетного финансирования в части перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, изучены в трудах И. Азизовой, С. Ананенко, Л. Богославцевой, М. Ефремова, А. Петренкова, М. Траченко и других.

Анализ монографической, периодической и специализированной литературы по очерченному ряду проблем в диссертационном исследовании показывает, что в большинстве случаев в отечественных и зарубежных изданиях исследуется эволюция государственных закупок на конкурсной основе и обобщается практика их проведения с акцентом на технические процедуры. В то же время исследование проблем, касающихся развития и совершенствования системы госзаказа как специфической формы организации бюджетного финансирования, финансовых инструментов эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа остаются еще недостаточно изученными. Актуальность рассматриваемой проблемы, ее практическая значимость, а также недостаточная проработанность теоретических и прикладных вопросов, касающихся развития финансовых инструментов эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа обусловили выбор темы, определили цель и задачи диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических аспектов и комплекса практических мер по формированию и развитию финансовых инструментов эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа в современных условиях экономического развития России.

Задачи исследования. Для реализации цели потребовалось решить следующие задачи, которые определили логику исследования и его структуру:

– раскрыть финансово-экономическое содержание системы государственных заказов с позиции определения роли финансовых инструментов эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа в системе государственного регулирования;

– рассмотреть основы финансирования государственных закупок как специфической формы расходования государственных средств, являющейся важным инструментом бюджетной политики государства;

– исследовать этапы реализации единого цикла, объединяющего прогнозирование и планирование государственных закупок, размещение государственных заказов и исполнение государственных контрактов с целью разработки мер по эффективному использованию финансовых ресурсов;

– обосновать целесообразность и необходимость развития программно-целевых методов бюджетного планирования и финансирования при размещении государственного заказа;

– выявить финансовые риски, возникающие при размещении и исполнении госзаказа, раскрыть причины их возникновения и ликвидации с целью создания прозрачной среды, направленной на противодействие коррупционным проявлениям;

– разработать показатели оценки эффективности и результативности бюджетных расходов, направленных на размещение государственного заказа;

– определить направления развития аудита эффективности бюджетных средств в системе государственных заказов;

– сформулировать долгосрочные перспективы развития государственного заказа с учетом интеграционных процессов в мирохозяйственных связях.

Предметом исследования выступают финансово-организационные отношения, возникающие в процессе формирования, размещения и исполнения государственного заказа.

Объектом исследования являются финансовые инструменты эффективного использования бюджетных средств в системе государственных заказов России.

Теоретико-методологическая основа исследования. Диссертация выполнена с учетом положений и концепций, содержащихся в трудах российских и зарубежных ученых в области экономики общественного сектора, теории государственного регулирования, теории государственных финансов, управления бюджетным процессом, финансового обеспечения размещения госзаказов.

В качестве методологической основы диссертации использовался системно-функциональный подход как общеметодический принцип исследования экономических систем различного уровня, который позволил раскрыть взаимосвязанное функционирование явлений и процессов в эволюционном развитии, а также выявить причинно-следственные зависимости, обобщив и синтезировав различные исследовательские направления.

Диссертационная работа выполнена в рамках паспорта специальности ВАК 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, части 1 «Финансы», раздела 2 «Общегосударственные, территориальные и местные финансы», п. 2.2 «Финансовое регулирование экономических и социальных процессов», 2.8 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов», п. 2.18 «Механизмы распределения бюджетных средств».

Инструментарно-методический аппарат. При разработке проблемы исследовались различные методические подходы, в том числе: историко-логического и сравнительного анализа, метода экспертных оценок, детализации и обобщения, приемов построения структурно-логических схем, что позволило обеспечить аргументированность оценок, достоверность выводов и положений диссертационной работы.

Информационно-эмпирическая база исследования представлена на основе законодательных актов Российской Федерации, программных документов Правительства Российской Федерации, официальных данных и аналитических материалов Министерства финансов Российской Федерации, Минэкономразвития Российской Федерации, Росстата, Федеральной антимонопольной службы России, монографических исследований ученых в области государственных финансов, материалов специализированных периодических изданий, материалов российских и международных конференций.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что обеспечение результативности бюджетных расходов в сфере публичных закупок в условиях ограниченности бюджетных ресурсов на современном этапе требует трансформации системы размещения государственного заказа посредством реализации мер по формированию федеральной контрактной системы, оптимизации финансовых инструментов эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа, разработки и внедрения критериальных оценочных показателей эффективности и результативности бюджетных расходов, усиления государственного финансового контроля за размещением государственного заказа, что позволит обеспечить высокое качество исполнения государственного заказа и повысить его роль в модернизации экономики и социальной сферы.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

1. В современных условиях в рамках развития рыночных отношений роль государственного регулирования остается весьма значимой, поэтому первостепенное значение в области финансово-экономической политики государства приобретает выбор наиболее приемлемых способов и методов эффективного регулирования системы государственных заказов. Значительные расходы бюджетов всех уровней на государственные закупки актуализируют необходимость развития финансовых инструментов эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного, а также анализ их роли и места в системе государственного регулирования финансовой системы. При этом совершенствование системы управления государственными закупками, обеспечение прозрачности размещения заказов, развитие добросовестной конкуренции и расширение возможностей для участников размещения заказов приобретает особую значимость в контексте ограниченности бюджетных ресурсов на современном этапе.

2. На сегодняшний день реформирование финансово-экономической системы в России предполагает повышение эффективности использования бюджетных средств и улучшение качества управления общественными финансами путем формирования федеральной контрактной системы, включающие развитие практики среднесрочного бюджетного планирования, переход к преобладающему значению программно-целевых методов организации бюджетного финансирования, обеспечение полной «прозрачности» всего бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны. В этих условиях объективно необходимым становится расширение рамок методического инструментария, оценки различных параметров, подлежащих количественному измерению, и качественной трансформации посредством создания условий функционирования совокупности норм и правил, обеспечивающих единый технологический цикл, объединяющий ключевые этапы обеспечения государственных потребностей, а именно: прогнозирование поставок товаров, работ и услуг для государственных нужд; формирование государственными заказчиками планов государственных заказов; размещение заказов на поставку товаров, работ, услуг; юридическое оформление результатов размещения заказов; исполнение и мониторинг государственных контрактов.

3. В настоящее время проблемы, связанные с размещением государственных заказов, остаются ключевыми и не до конца решенными как с теоретических позиций, так и с точки зрения практической реализации. Существующая модель финансирования государственных закупок не выполняет главной задачи - добросовестной конкуренции, снижения государственных затрат и не препятствует возникновению финансовых рисков в силу отсутствия прозрачности системы размещения государственных заказов, а также участия аффилированных лиц и организаций в сфере публичных закупок. Ликвидация проблемных моментов системы финансирования государственных заказов является основной задачей в реформировании этой системы. Закупочные процедуры должны быть увязаны с особенностями оценки качества поставляемых товаров, работ, услуг, а также рисков, связанных с ненадлежащим исполнением заказа и другими факторами, существенным образом влияющими на достижение конечных результатов исполнения государственного заказа.

4. Совершенствование методов оценки эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа является важным элементом при принятии решений относительно бюджета и эффективном распределении финансовых ресурсов. Оценка результатов важна при определении изменений в бюджете, выявлении различных проблем, связанных с финансированием и использованием бюджетных средств, и разработки своевременных мероприятий по устранению данных проблем. Определяя повышение эффективности государственных закупок в качестве ключевой цели экономического развития государства, представляется необходимым систематизировать данную проблему и разработать методологические основы оценки эффективности системы государственных закупок в российской экономике. При этом концепция эффективного использования бюджетных средств базируется на комплексном подходе к процессу обеспечения государственных потребностей для решения поставленных в данном исследовании задач на основе формирования соответствующих качественных изменений в сфере государственных закупок: институциональной среде, организации и управлении, информационном обеспечении, технике и технологиях.

5. Сравнительный анализ национальных моделей финансирования в сфере публичных закупок с учетом общепризнанных норм и принципов, включая положения соглашений Всемирной торговой организации, показал необходимость модернизации системы размещения государственного заказа по следующим направлениям: реформирование законодательства в сфере государственных заказов, комплементация норм, гармонизация государственных стандартов регулирования, что позволяет выработать общие подходы на основе применения лучших практик финансирования сферы публичных закупок и выявить возможности адаптации финансовых инструментов применительно к российским реалиям с целью разработки мер по эффективному использования бюджетных средств, предотвращению коррупции и совершенствованию системы госзаказов.

Научная новизна результатов диссертационного исследования состоит в обоснованности комплекса теоретических положений и практических мер по применению финансовых инструментов и оценке эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа.

Наиболее важные научные результаты, содержащие научную новизну и отражающие вклад автора в проведенное исследование, заключаются в следующем.

1. Расширены теоретические представления о содержании финансовых инструментов эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа в рамках таких направлений, как: 1) программно-целевое финансирование (конкурсный отбор планов, проектов, программ; бюджетирование, ориентированное на результат и пр.); 2) управление финансовыми рисками системы государственных заказов (формирование и ведение реестров и карт рисков; выявление причин рисков; разработка способов управления рисками и пр.); 3) планирование государственных заказов (утверждение лимитов бюджетных обязательств; составление планов-графиков закупок; ценообразование и пр.); 4) повышение прозрачности и открытости конкурсных процедур (создание единой информационной среды; обеспечение добросовестной конкуренции; аутсорсинг и пр.); 5) совершенствование процедуры исполнения государственных контрактов (управление заключенными контрактами; результативность исполнения государственных контрактов и пр.); 6) осуществление финансового контроля (мониторинг целевого и эффективного использования бюджетных средств; аудит эффективности; своевременная идентификация проблемы и пр.). Использование данных финансовых инструментов нацелено на обеспечение модернизации системы публичных закупок и более эффективное использование бюджетных средств при их размещении.

2. Обоснованы направления перехода к федеральной контрактной системе, учитывающие: 1) корректировку нормативно-правовой базы с учетом анализа накопленного опыта; 2) создание совокупности инструментов проектного управления; 3) внедрение механизмов оценки рисков и обеспечения качества исполнения государственных контрактов; 4) развитие единой информационной среды. Это в конечном итоге позволит обеспечить системный подход к разработке финансово-экономической политики в сфере государственных заказов, позволяющей перейти к стратегическому планированию и управлению финансовыми ресурсами на этапах формирования и размещения государственных заказов, а также заключения и выполнения государственных контрактов.

3. Выявлены и систематизированы финансовые риски субъектов контрактных отношений, включающие: риски государственных заказчиков (риск неисполнения или ненадлежащего исполнения условий контракта, риск завышения первоначальной цены контракта, риск отказа победителя торгов от заключения контракта и др.), риски поставщиков товаров, работ, услуг (риск несвоевременного финансирования, риск ухудшения рыночной конъюнктуры, риск неправильной трактовки отдельных положений документации), риски коррупции и/или недобросовестной конкуренции при размещении государственного заказа и предложены способы управлениями ими на основе выявления вида риска, анализа возможных вариантов развития событий, определения минимизации финансовых потерь государства, учет которых позволит обеспечить сбалансированность интересов и системность применения широкого набора инструментов противодействия коррупции.

4. Предложены показатели и алгоритм оценки финансовой эффективности размещения государственного заказа в разрезе групп показателей: эффективности планирования закупок, конкурентности процедур размещения госзаказов, доли закупок в общем объеме размещенных заказов, конфликтности процедур размещения заказов, своевременного финансирования и исполнения государственных контрактов, эффективности использования бюджетных средств. Применение данной системы показателей позволит формировать государственный заказ в увязке с бюджетным процессом с учетом качества прогнозирования расходов бюджета, направляемых на размещение государственного заказа, строго на конкурсной основе при условии расширения возможностей для качественного исполнения государственных контрактов и широком использовании современных информационных технологий на всех этапах реализации госзаказа.

5. Обоснованы перспективы долгосрочного развития государственного заказа, основанные на дальнейшем расширении рынков публичных закупок, выработке единых стандартов, проектных технологий, создании и применении библиотек типовых контрактов, формировании единого инструментария оценки эффективности, развитии конкуренции и противодействия коррупционным проявлениям, что обеспечит гармонизацию общих подходов к размещению государственных заказов в целях обеспечения единства экономического пространства с учетом мировых интеграционных процессов.

Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в том, что исследование расширяет и развивает научные представления о формировании финансовых инструментов эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа и направлениях их модернизации, которые могут быть использованы в дальнейших исследованиях в качестве теоретической и методологической базы для разработки по созданию эффективной системы размещения государственного заказа в России.

Практическая значимость результатов исследования состоит в выработке конкретных рекомендаций, направленных на решение крупных практических проблем, связанных с повышением качества и удовлетворением государственных потребностей и эффективности расходования государственных средств, предусмотренных на государственный заказ, и тем самым вносит значительный вклад для обеспечения стабильного функционирования финансовой системы государства и национальной экономики в целом. Результаты исследования могут быть использованы государственными органами контроля и управления Российской Федерации при оценке эффективности использования финансовых средств при размещении государственного заказа и организации финансового контроля за их расходованием. Материалы диссертационной работы могут быть использованы в учебном процессе экономических вузов России при проведении занятий по курсам «Управление государственными и муниципальными заказами», «Бюджетная система РФ», «Федеральная контрактная система» и др.; при подготовке и повышении квалификации специалистов, занимающихся размещением государственного заказа, и специалистов контролирующих органов.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на различных научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и аспирантов Ростовского государственного экономического университета (РИНХ) (2009-2012 гг.). Кроме этого, автор принимал участие во всероссийских практических конференциях-семинарах «Государственные и муниципальные закупки - 2010», «Государственные и муниципальные закупки - 2011», «Государственные и муниципальные закупки - 2012», (г. Москва, 2010-2012 гг.), IV международной научно-практической интернет-конференции «Финансовое образование в течение всей жизни - основа инновационного развития России» (Ростов-на-Дону, 2012 г.), международной научно-практической интернет-конференции «Перспективные инновации в науке, образовании, производстве и транспорте - 2012». Результаты диссертационного исследования используются министерством труда и социального развития Ростовской области, Контрольно-счетной палатой Ростовской области. Теоретические положения и выводы диссертационного исследования включены в учебные дисциплины, читаемые в Ростовском государственном экономическом университете (РИНХ), на курсах повышения квалификации государственных специалистов финансовых служб и исполнительных органов государственной власти Ростовской области, гражданских служащих органов федерального казначейства по Ростовской области, на курсах, организованных НОУВПО «Институт финансового контроля и аудита» Ассоциации контрольно-счетных органов РФ.

Публикации результатов исследования. Основные положения и рекомендации диссертационного исследования изложены в 15 печатных работах общим объемом 8,9 п.л. (авторских 8,4 п.л.), в том числе в 3 статьях, опубликованных в ведущих научных журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, объемом 2,4 п.л. (авторских 2,0 п.л.).

Логическая структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих 9 параграфов, заключения, библиографического списка из 155 наименований, включает 8 таблиц и 25 рисунков, 4 приложения.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования.

2. Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертации, определены цель и задачи диссертационного исследования, предмет и объект, научная новизна исследования, теоретическая и практическая значимость проведенных исследований, отражена степень апробации работы.

В первой главе диссертационного исследования «Развитие теоретических аспектов системы размещения государственного заказа» проведено исследование теоретических аспектов финансово-экономического содержания системы государственных закупок, финансовых инструментов эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа в системе государственного регулирования, обоснования системной взаимосвязи компонентов организационной структуры финансирования госзаказа, современных тенденций развития финансирования закупочной деятельности.

В диссертационной работе проведено обобщение различных теоретических воззрений отечественных и зарубежных исследований, позволяющее раскрыть авторский подход к исследованию финансовых инструментов эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа. Эффективность функционирования системы государственных заказов определяется многими факторами, среди которых: прогнозирование и планирование государственных закупок, финансовое обеспечение в необходимых объемах, правовое регулирование, контроль за исполнением государственных контрактов и аудит эффективности использования бюджетных средств. В связи с этим предложен авторский подход к исследованию специфики финансово-экономических отношений в области государственных заказов, что послужило основой для определения организационной структуры финансирования и управления процессом размещения государственного заказа (рис. 1).

Автором в работе система госзаказов определена как взаимосвязанная система мер по финансово-экономическому обоснованию и удовлетворению государственных нужд с использованием выделенных автором финансовых инструментов эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа.

Таким образом, предложенная нами структура финансирования размещения государственного заказа охватывает и отношения, возникающие в рамках формирования бюджета, и отношения по размещению заказов, заключению государственных контрактов и финансированию поставок товаров для государственных нужд - в рамках исполнения бюджета, и основные финансовые инструменты эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа как способы (приемы) управления финансами, содержание которых определяется проводимыми реформами и международным опытом, обеспечивая стабильное и эффективное функционирование системы государственных заказов, способствуя развитию реального сектора экономики, повышению конкурентоспособности, решению назревших социальных проблем. К основным финансовым инструментам эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа следует отнести конкурсный отбор планов, проектов, программ, бюджетирование, ориентированное на результат, план-график государственных закупок, ценообразование (расчет цены контракта), управление процессом размещения заказа, результативность исполнения государственных контрактов, мониторинг направлений расходов бюджета, реестры и карты рисков, аудит эффективности, индикаторы оценки эффективности и другие.

Рисунок 1 - Организационная структура финансирования и управления процессом государственного заказа Составлен автором.

В диссертации доказано, что действенное применение финансовых инструментов на рынке государственных закупок способно значительно увеличить эффективность функционирования данной системы с точки зрения устойчивого удовлетворения государственных нужд. При этом следует учитывать, что эффективность использования финансовых инструментов возможна в случае их применения в сочетании с долговременной стратегической устойчивостью всей системы закупок для государственных нужд. Причем односторонние методы не могут дать комплексного эффекта, поэтому необходимо использование всех финансовых инструментов в их разумном сочетании для достижения устойчивых эффектов в области организации и финансирования государственной закупочной деятельности. В процессе реализации закупочной деятельности государственные органы должны использовать данные инструменты, при этом осуществлять контроль за их применением, если проявился отрицательный эффект при размещении государственного заказа.

В диссертационном исследовании проведен анализ объемов средств, предусмотренных на государственный заказ, в консолидированном бюджете России, который представлен в таблице 1.

Таблица 1 - Динамика размещения государственных заказов в России в 2008-2015 гг. Составлена автором на основании: Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов [Электронный ресурс]. - Режим доступа: Справочно-правовая система «Консультант плюс».

Анализ результатов размещения и реализации государственных заказов, по данным официальной статистики, материалов Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, позволил сделать вывод, что влияние мирового финансового кризиса сказалось на некотором снижении объемов госзакупок в 2009 г. В 2010 г. произошел рост закупок для государственных нужд - на 10,8% по сравнению с 2009 г., сумма государственных закупок превысила 3,6 трлн руб. В 2011 г. сумма средств на государственные закупки превысила 4 трлн руб., в 2012 г. составила 4,7 трлн руб. По нашему прогнозу, до 2015 г. ожидается рост закупок для государственных нужд, который составит более 6,2 трлн руб., что свидетельствует о развитии цивилизованного рынка госзаказов и формировании экономической среды для установления эффективной системы государственных заказов, необходимой государству для действенного выполнения своих функций.

При исследовании системной модернизации сферы публичных закупок, регламентации и структурирования стадий государственного заказа автором сделан вывод о необходимости развития и углубления анализа финансовых инструментов эффективного функционирования системы размещения государственного заказа в России.

Во второй главе диссертационного исследования «Анализ финансовых инструментов эффективного функционирования системы размещения государственного заказа» дана авторская оценка формирования финансовой стратегии развития федеральной контрактной системы, проведено исследование механизма финансирования системы государственного заказа в условиях реформирования бюджетной системы Российской Федерации, предполагающей повышение эффективности и качества управления общественными финансами, обоснована необходимость развития бюджетирования, ориентированного на результат в системе государственного заказа, а также выявлены особенности возникновения финансовых рисков субъектов контрактных отношений, включающие риски государственных заказчиков, риски поставщиков товаров, работ, услуг и риски коррупции и недобросовестной конкуренции на этапе размещения государственного заказа, и предложены способы управлениями ими, основанные на анализе причин их возникновения.

В настоящее время в Российской Федерации различные стадии государственного заказа в разной мере нормативно регламентированы, методически обеспечены и организационно структурированы. Существующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего цикла размещения государственного заказа, в результате чего автором выявлены и структурированы основные недостатки действующей системы государственного заказа (рис. 2).

Рисунок 2 - Основные недостатки действующей системы государственного заказа Составлен автором.

Большинство выводов отечественных и зарубежных авторов сводится к тому, что система государственного заказа работает более эффективно и потребности государства в товарах, работах, услугах удовлетворяются более адекватно, если все процедуры государственного заказа встроены в единую систему. Основной идеей формируемой на современном этапе федеральной контрактной системы России является создание необходимых условий функционирования совокупности норм и правил, обеспечивающих единый технологический цикл, объединяющий ключевые этапы обеспечения государственных потребностей, а именно: прогнозирование государственных заказов, формирование государственными заказчиками планов обеспечения государственных нужд, непосредственное размещение заказов на поставку товаров, работ, услуг с помощью предусмотренных процедур, юридическое оформление итогов и результатов размещения заказов, исполнение и мониторинг государственных контрактов. Основные идеи системы были заложены еще в 2010 г. Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р (ред. от 07.12.2011) «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» В ходе исследования автором предложены механизмы эффективного финансирования системы государственного заказа, основанные на ключевых принципах закупочного процесса, гарантирующие надлежащее качество закупок с учетом всего жизненного цикла продукции, а также обоснованность цен контрактов и надежный мониторинг их исполнения.

В диссертационной работе сделан вывод, что значимые элементы общей цепочки обеспечения государственных нужд, которые во многом определяют его конечную результативность: порядок исполнения государственных контрактов, процедуры управления контрактными рисками, проведение оценки и контроля эффективности исполнения государственных контрактов, - должны быть урегулированы, что будет способствовать обеспечению более скоординированного и эффективного функционирования технологического цикла формирования и удовлетворения спроса государства на товары, работы, услуги.

Также в настоящее время особо значимыми моментами при управлении финансовыми ресурсами, по мнению автора, является возможность получения информации для принятия своевременных и эффективных решений, а также возможность на этапе планирования проводить комплексные расчеты эффективного использования бюджетных средств и осуществлять контроль расходов, их соответствия целям и задачам, поставленным органами исполнительной власти с целью снижения государственных затрат, формирования добросовестной конкуренции и препятствия коррупционной составляющей. В ходе проведения диссертационного исследования доказано, что бюджетирование, ориентированное на результат, в системе государственных финансов, направляемых на государственный заказ, позволяет решать различные задачи управления финансами государства, концентрировать финансовые потоки на приоритетных направлениях, достижении поставленных целей и получении ожидаемых результатов.

Таким образом, основной целью бюджетирования в системе государственных заказов является оптимизация расходов посредством эффективного прогнозирования и планирования в тесной увязке с бюджетным процессом, регламентация этапа размещения государственного заказа (соблюдение принципов открытости и прозрачности), а также обеспечение результативности производимых расходов на этапе контроля за расходованием бюджетных средств.

Механизм бюджетирования, ориентированного на результат, заключается в смещении акцента от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами». Автором в данной работе представлены основные преимущества бюджетирования, ориентированного на результат при размещении государственного заказа, в сравнении с затратным методом бюджетирования.

Проведенное исследование показало, что бюджетирование, ориентированное на результат, обеспечивает прямую взаимосвязь между расходами бюджета и результатами бюджетного финансирования и предполагает просчет ожидаемых результатов уже на этапе планирования средств на государственный заказ, а также постоянный государственный и ведомственный мониторинг использования финансовых средств на основе проведения сценарных расчетов. Таким образом, распределение финансовых средств в модели бюджетирования, ориентированного на результат, осуществляется по стратегическим целям или программам, предусматривающим достижение определенных конечных результатов, что позволяет эффективнее размещать бюджетные средства.

Вместе с тем при рассмотрении финансовых инструментов эффективного использования бюджетных средств необходимо уделить особое внимание систематизации финансовых рисков, возникающих при размещении государственного заказа и исполнении госконтрактов, и способам управления ими, которые определяются исходя из характера возникновения конкретного риска, при этом алгоритм управления рисками, на наш взгляд, заключается в том, чтобы, определив вид риска и проанализировав возможные варианты развития событий, соответствующих данному риску, вывить пути минимизации финансовых потерь (рис. 3).

По результатам исследования сделаны выводы, что при проведении рациональной финансово-экономической политики государства, реализации комплекса мер по формированию федеральной контрактной системы и эффективном управлении существующими финансовыми рисками будет обеспечено:

- повышение эффективности использования бюджетных расходов, предусмотренных на обеспечение государственных нужд, с целью минимизации государственных затрат;

снижение уровня коррупции при реализации государственного заказа, в том числе за счет возможности осуществлять общественный надзор за ходом и результатами государственных закупок;

получение оперативной информации о ходе заключения и исполнения государственных контрактов, необходимой для принятия управленческих решений;

улучшение качества государственных услуг, оказываемых с использованием механизма поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд;

предоставление обществу информации в сфере обеспечения государственных нужд, в отношении которой законодательством предусмотрен общественный доступ.

Рисунок 3 - Систематизация видов рисков и способов управления ими при размещении госзаказов и исполнении государственных контрактов Составлено автором.

В третьей главе диссертационного исследования «Оценка эффективного использования бюджетных средств при размещении государственных заказов» разработана авторская системная оценка эффективности и результативности бюджетных расходов, направленных на размещение государственного заказа, предложено внедрение аудита эффективности с целью проведения систематической, целенаправленной и объективной проверки деятельности органов государственной власти и иных бюджетополучателей, а также обоснованы перспективы долгосрочного развития государственного заказа в России с учетом мировых интеграционных процессов.

Анализ бюджетных расходов последних лет, проведенный в рамках диссертационного исследования, показал, что при тенденции к уменьшению доли нецелевого и незаконного расходования бюджетных средств наблюдается увеличение доли неэффективных расходов. В настоящее время основные коррупционные составляющие возникают на этапе планирования закупок товаров, работ, услуг при экономическом обосновании потребностей государства и расчетах начальной цены контрактов, а также на этапе исполнения контрактов. В связи с этим автором предложено применение разработанных показателей эффективности и результативности расходования бюджетных средств при размещении государственного заказа на всех этапах размещения заказов (рис. 4).

На наш взгляд, для оценки эффективности всей системы государственных заказов, в том числе и финансовой, предпочтительнее использовать разработанные нами показатели (табл. 2). Их преимущества заключаются в простоте расчета, они полностью характеризуют эффективность функционирования системы госзаказа и должны быть использованы распорядителями бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы.

Рисунок 4 -Алгоритм оценки финансовой эффективности размещения государственного заказа Составлен автором.

Таблица 2 - Показатели эффективности функционирования системы государственного заказа Составлена автором.

Использование данной системы показателей, на наш взгляд, позволяет провести оценку экономичности и результативности использования государственных ресурсов, предусмотренных на государственный заказ, при выполнении органами исполнительной власти и получателями бюджетных средств поставленных перед ними задач.

Внедрение аудита эффективности в практику государственного финансового контроля в России в настоящее время обусловлено рядом объективных факторов: во-первых, необходимостью повышения результативности и эффективности государственного финансового контроля; во-вторых, необходимостью проведения объективной независимой оценки эффективности деятельности бюджетополучателей при размещении государственного заказа; в-третьих, необходимостью усиления борьбы с коррупцией в сфере публичных закупок; в-четвертых, необходимостью определения персональной ответственности за принимаемые решения при размещении государственного заказа.

В ходе проведенного исследования нами доказано, что аудит эффективности использования бюджетных средств при размещении государственного заказа представляет собой систематическую, целенаправленную, организованную и объективную проверку деятельности органов государственной власти и иных бюджетополучателей с целью оценки эффективности финансирования государственных заказов.

В работе выявлено, что специфической особенностью современной мировой экономики является ускоренное развитие интеграционных процессов в экономике любого государства, которое касается и сферы государственных закупок, включая взаимодействие в сфере международной торговли.

Проведенный автором анализ тенденций развития международного, зарубежного и отечественного законодательства показывает, что одной из целей правового регулирования является дальнейшее расширение международных рынков публичных закупок за счет открытия доступа к ним для всех потенциальных поставщиков независимо от их государственной принадлежности. Таким образом, в работе сделан вывод, что экономическая интеграция в системе государственных заказов России невозможна без выработки соответствующих международных стандартов, основанных на унификации и гармонизации национальных систем, позволяющих решать задачи, связанные с повышением эффективности расходования денежных средств налогоплательщиков, развитием конкуренции, противодействием коррупционным и иным злоупотреблениям в сфере публичных закупок.

По мнению автора, можно ожидать, что, вступив в ВТО, Россия сделает следующий шаг на пути интеграции в сфере публичных закупок, присоединившись к Соглашению о государственных закупках, действующему в рамках этой международной организации. В результате отечественный рынок публичных закупок станет окончательно открыт для иностранных поставщиков, что в конечном итоге может отрицательно сказаться на отечественных товаропроизводителях, которые не выдержат конкуренции без государственной поддержки. Таким образом, в современных условиях на фоне состоявшегося вступления России в ВТО вопрос о защите и государственной поддержке отечественного товаропроизводителя становится очень актуальным, поэтому представляется необходимым обобщение богатейшего общемирового опыта публичных закупок и преломление его на современное отечественное законодательство по государственным закупкам.

В заключении диссертационной работы приведены наиболее существенные теоретические и практические результаты, полученные в ходе исследования.

закупка заказ финансирование аудит

Основные публикации по теме диссертации

1. Зибзеева, Е.В. Управление финансовыми ресурсами в процессе размещения государственного заказа [Текст] / Е.В. Зибзеева // Вестник Ростовского государственного экономического университета (РИНХ). - 2010. - № 1 (30) (апрель). - 0,9 п.л.

2. Зибзеева, Е.В. Управление государственными и муниципальными закупками [Текст] / Е.В. Зибзеева // Финансовые исследования. - 2010. - № 2 (27). - 1,0 п.л.

3. Зибзеева, Е.В. Управление финансовыми потоками системы государственного заказа, основанное на бюджетировании, ориентированном на результат [Текст] / Е.В. Зибзеева // Финансовые исследования. - 2012. - № 3 (36). - 0,5 п.л.

4. Зибзеева, Е.В. Роль государственных закупок в современной экономической системе [Текст] / Е.В. Зибзеева // Теория и практика коммерческого посредничества в сфере обращения : материалы науч.-практ. конф. студентов и аспирантов (11 декабря 2009 г.) / Рост. гос. эконом. ун-т (РИНХ). - Ростов н/Д, 2010. - 0,3 п.л.

5. Зибзеева, Е.В. Создание федеральной контрактной системы как один из способов противодействия коррупционным проявлениям при размещении государственного заказа [Текст] / Е.В. Зибзеева // Вопросы финансово-кредитных отношений, учета, аудита и экономического анализа : сб. ст. аспирантов и соискателей уч. степ. канд. наук. - Ростов н/Д : Рост. гос. эконом. ун-т (РИНХ), 2010. - Вып. 8. - 0,5 п.л.

6. Зибзеева, Е.В. Вопросы эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа (опыт закупки услуг по оздоровлению детей в Ростовской области) [Текст] / Е.В. Зибзеева // Государственные и муниципальные закупки-2010 : сб. докладов V Всерос. практ. конф. семинара. - М. : Юриспруденция, 2011. - 0,4 п.л.

7. Зибзеева, Е.В. Совершенствование механизма государственных закупок в условиях реализации бюджетной реформы [Текст] / Е.В. Зибзеева // Финансовая политика в условиях модернизации российской экономики : сб. науч. трудов профес.-преподават. состава, молодых ученых и студентов, посв. 80-летию РГЭУ (РИНХ) / Рост. гос. эконом. ун-т (РИНХ). - Ростов н/Д, 2011. - 0,4 п.л.

8. Зибзеева, Е.В. Реформирование системы государственных и муниципальных закупок [Текст] / Е.В. Зибзеева // Актуальные проблемы экономического развития России в условиях глобализации и некоторые вопросы методологии : уч. зап. ИУБиП. - Ростов н/Д : ИУБиП, 2011. - Вып. № 2. - 0,3 п.л.

9. Зибзеева, Е.В. Место государственных закупок в финансовой системе страны [Текст] / Е.В. Зибзеева // Актуальные проблемы финансов, бухгалтерского учета и корпоративного управления : материалы II Международ. науч.-практ. конф. профес.-преподават. состава, студентов, аспирантов и молодых ученых / Рост. гос. эконом. ун-т (РИНХ). - Ростов н/Д, 2011. - 0,4 п.л.