Зарождение государственной службы в России

Выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу, появление многочисленного слоя государственных служащих происходило со становлением централизованного русского государства и формированием самодержавия. В январе 1547 года изменяется титул Великого Князя на титул царя и в России устанавливается самодержавная форма правления. Установившийся политический порядок привел к тому, что государственная власть сосредоточивается исключительно и безраздельно в руках одного лица: носителями её являются московские цари; им подчиняются все земли, ранее бывшие самостоятельными и теперь вошедшие в состав одного русского государства [8].

К концу XV века произошла сакрализация власти на основе православных постулатов. Великий Князь, а затем и царь, рассматривались как наместники Бога на земле. В период Московского государства для общественной системы становятся характерными «принципы подданства - как на востоке, а не вассалитета - как в Древней Руси»[4].

В этот период изменяются отношения субъекта верховной власти к своим органам. В основании отношений между удельными князьями и их служилыми людьми лежало начало свободы; теперь оно заменяется началом обязательной подчиненности. По мере объединения русских земель под властью московского князя удельные князья переходили на положение великокняжеских слуг, получая почетные места на службе для себя и своих потомков и возлагая на себя безусловное подчинение московскому князю. С середины XVI века полное подчинение государю тоже считалось нормой поведения чиновников - окольничих, стряпчих, подьячих [8]. Служилые люди становятся «холопами» Московского царя.

Одной из существенных особенностей «государственной службы» в период образования централизованного государства является служение прежде всего первому лицу государства, но не самому государству и тем более неразрывно сливается с публичной службой государству. В эпоху становления и развития централизованного государства государственная служба понималась как служение государю.

В домосковской Руси князь фактически являлся единственным носителем власти, управляя своей волостью и отправляя в ней правосудие лично, «не зря ни на посадников, ни на воевод, ни на отроков». При этом он нуждался, конечно, в помощниках, но власть их ограничивалась личным поручением князя, дававшимся обычно по каждому конкретному случаю. Лица, служившие князю, находились с ним в чисто личных договорных отношениях; дружинники имели право на отъезд; отсутствовала четкая служебная иерархия и дисциплина.

В Московском государстве с отменой права отъезда и введением поместной системы прежде свободная служба превратилась в повинность, уклонение от которой сурово каралось:

- вассалитет, утвердившийся в русских землях в древности, постепенно был ликвидирован;

- князья и бояре лишились иммунитета (право осуществлять некоторые властные функции на местах, иметь соответствующие вооружённые силы, местный суд, право сбора налогов);

- было отменено право вассала менять сюзерена. Право отъезда (смена сюзерена), опиравшееся на многовековую традицию, было уничтожено не законодательным путём, а практикой государевых опал и крестоцеловальных записей [4].

Характер «государственной службы» меняется: на первый план выдвигаются царские интересы. В то же время непосредственное управление со стороны самого царя становится, как правило, невозможным, и вводится ряд определенных учреждений (приказов) и должностных лиц (например, отправлявшие правосудие бояре и окольничие) с той или иной степенью самостоятельности.

Высший слой «служилых людей» в Московском государстве формировался в рамках института, который назывался Государев Двор. В XIV - XV вв. в процессе становления государства произошло слияние дворов удельных князей с двором великих князей московских и образование Государева двора первоначально как некоторого подобия единого государственного аппарата, а затем как объединения высших «государственных служащих». Этот институт сохранялся на протяжении всего периода существования Московского государства, до начала XVIII века [4].

Служащие при дворе различались «по достоинствам» (чинам), которые присваивал государь: бояре, окольничие, думные дворяне и т.д. Причём, в Московском государстве не было твёрдо определённого иерархического порядка перехода, в постепенности прохождения службы, из низшего служилого чина в высший. Всё зависело от личного усмотрения царя и родовитости служилого человека. Однако не следует забывать, что свободное назначение на должности царём было связано правом местничества.

Государев Двор в качестве сословной организации выполнял несколько функций:

- обслуживал личные нужды Великого Князя;

- выступал своеобразной личной гвардией при государе;

- являлся кадровым фондом для назначений на различные посты. Именно представители Государева Двора занимали высшие и средние командные должности в армии, возглавляли центральные и местные государственные учреждения [7].

Можно выделить следующую иерархическую «лестницу чинов» Государева Двора:

- думные бояре (члены Боярской Думы);

- московские чины (стольники, стряпчие, «большие» дворяне, дьяки, шатерничие, жильцы);

- и «выбор из городов» (представители дворян от уездных корпораций).

Государственные служащие рекрутировались преимущественно из высших слоев русского общества. И несмотря на то, что бояре-землевладельцы были преимущественно классом военных слуг князя (впоследствии государя), многие из них служили ему не только на войне, но и в мирное время, исполняя различные должности в области государственного управления. Так, в дворцово-вотчинной системе, унаследованной Московским государством, боярам поручались такие должности, как дворецкий, казначей, окольничий.

В начале XV века изменяется значения понятия «боярин» - если ранее это понятие представляло собой титул, определяющий принадлежность к сословию крупных землевладельцев-вотчинников, то в московском государстве им стали определять верхушку всего служилого сословия России. В этот период из общей боярской среды выделяются бояре, занимавшие преимущественно административные посты (введённые бояре) или получавшие в управление должности в дворцовом княжеском хозяйстве (путные бояре).

Боярство не было наследуемым званием, хотя этот чин чаще всего получали представители одних и тех же фамилий. Боярство не являлось должностью, то есть не было связано с выполнением заранее обусловленных обязанностей. Должности за боярами не были закреплены: после дворцовой службы боярин обычно ехал «покормиться», а его место занимал «кормленщик».

С созданием Московского централизованного государства и перестройкой органов государственного управления, когда на смену дворцово-вотчинной приходит приказная система управления, бояре продолжают нести «государеву службу». Причём лица в звании бояр занимают высшие должности по гражданскому и военному управлению. Они назначаются начальниками-воеводами полков, управляют волостями в качестве наместников и воевод, ведут дипломатические переговоры с иностранными послами.

Судебник 1497 года представлял боярина начальником центральных ведомств; говоря о центральном суде, Судебник устанавливал, что бояр судят по подсудным им делам («которые пригоже»), а неподсудные дела передаются Великому Князю или боярину.

Как высшие государственные сановники бояре принимали участие в выработке государственных решений - боярских приговоров. Источники называют два вида приговоров - «с государева указу и всех бояр приговору» (Судебник 1550 года), то есть приговор в присутствии царя, и «по государеву указу бояре приговорили», то есть приговор в его отсутствие.

По мере развития и укрепления приказной бюрократии бояре образовывали административную верхушку исполнительной власти - управляли важнейшими приказами.

Первоначально эти должностные лица осуществляли свои задачи без вспомогательного аппарата. Но уже с начала XVI века с усложнением задач им давали «для письма» чиновников помельче - подьячих, объединенных в особом помещении - канцелярии. В дьяки производили наиболее подготовленных и преданных подьячих, а также представителей знатных родов, имевших опыт государственной службы. С середины XVI века эти канцелярии стали превращаться в постоянно действующие государственные бюрократические учреждения - приказы. Именно с развитием приказной системы связывают процесс становления государственной службы и появление профессиональных чиновников.

Вознаграждением бояр за гражданскую службу было пожалование кормлений. Однако существует другая точка зрения, которая рассматривает кормления не как вознаграждение за государственную службу, а как награды за службу придворную и военную, которая была обязанностью каждого «служилого» человека и осуществлялась безвозмездно. Такая награда была лишь одним из средств содержания «служилого» человека и отличалась от должностного оклада в нашем понимании тем, что получалась непосредственно с населения той территории, которой управлял кормленщик, а не выдавалась в качестве заработной платы из доходов государственного бюджета. Историки, поддерживающие вторую точку зрения, утверждают, что с этой позиции, несмотря на то, что «кормленщики» осуществляли важные государственные функции, управление городом или волостью нельзя считать государственной (государевой) службой.

В конце XV века началась перестройка системы кормлений. И происходила она в двух направлениях:

1) по линии постепенного ограничения кормлений и установления более строгого контроля со стороны центрального правительства над деятельностью наместников и волостелей с целью ограничения их произвола;

2) с другой - по линии создания новых органов управления, дворянских по своей природе.

К середине XVI века реформа, отменившая кормления, была завершена. Отныне чиновники местной администрации получали ежегодное жалование из центральной московской казны в строго фиксированных размерах, а население платило в эту казну специальный налог - «кормленный укуп» [6].

Таким образом, бояре занимали высшие должности по гражданскому управлению. Если до XV века понятие боярин представляло собой титул, определяющий принадлежность к сословию крупных землевладельцев-вотчинников, то в служебной иерархии Московского государства XVI - XVII вв. этим понятием стали обозначать высший думный чин.

За думными чинами следуют придворные чины-звания: стольников и стряпчих.

Казначеи в XVI веке не только хранили государеву казну, но и ведали различные государственные доходы, между прочим - таможенный; они присутствовали в Думе. Широкое ведомство казначеев весьма сократилось в половине XVII века: заведование доходами перешло в финансовые приказы разного наименования.

Чашник ведал погребами, прислугой, отвечал за праздничные обеды и т.д.

Сокольничий заведовал царской охотой.

В этих должностях больше всего ценилась близость к властвующей особе.

Перечисленные выше должностные лица на первый взгляд занимались не очень престижной работой. Однако на самом деле они были государственными служащими высокого ранга, близкими к царю, и часто назначались воеводами [5].

3. ВОЕННО - ПОМЕСТНАЯ СИСТЕМА ПО «УЛОЖЕНИЮ О СЛУЖБЕ»

В удельное время «государственная служба», точнее вольная служба при дворе князя не была связана с землевладением. Поземельные отношения боярина и вольного слуги отделялись от его личных служебных отношений к князю: вольный слуга мог служить в одном уделе и владеть землею в другом. Во время образования и развития централизованного государства служба связалась с землёй, то есть служебные повинности распределялись на лица по земле. Как скоро «государственная служба» в качестве повинности стала падать на лица по земле, утвердилась мысль, что тот, кто служит, тот должен иметь землю. На этой мысли и была построена поместная система.

Впервые о новой форме феодального землевладения говорится в Судебнике 1497 года: помещик - это тот, «за которым земля великого князя». Юридическое оформление военно-поместная система получила в 1556 году. («Уложением о службе»). По Уложению с каждых 50 десятин по первому требованию необходимо было выставить одного человека «на коне в доспехи полном, а в дальний поход о двух коней». Если раскрывать сущность поместной системы, то она была основана на следующем принципе: служилые люди получали за свою службу в условное владение земли, которые служили источниками их доходов. Поместья раздавались служилым людям в соответствии со следующими требованиями:

- поместья давались только тем, кто фактически нёс военную службу (у тех, кто терял способность к службе, поместья отбирались);

- размер поместья определялся и ставился в зависимость от длительности и безупречности службы.

Среди служилых людей с первой половины XVI века выделяются группы служилых людей из Москвы и из «городов». К первой категории относились «московские чины». В неё входили придворные бояре и дворяне, имевшие поместья под Москвой. Занимая привилегированное положение под государем, они имели большой поместный двор и денежный оклад. Ко второй категории следует отнести городовых дворян, детей боярских, то есть помещиков и вотчинников в провинциях. По должностям и окладам они занимали куда более скромное положение, чем московские чины.

Военная служба дворян, в соответствии с Уложением 1556 года, начиналась с 15 лет и была пожизненной и наследственной. Комплектование дворянского войска осуществлялось путём записи в полковые списки. Списки составлялись на смотрах всех служилых дворян и детей боярских. Смотры проводили «московские чины» и местные воеводы. Порядок проведения смотров регламентировался законом «Об осмотре и разборе дворян и детей боярских» 1678 года.

В мирное время полковая служба заключалась в охране границ государства. За эту службу выплачивались и поместные денежные оклады. Городовая (осадная) служба осуществляла охрану городов, крепостей, сооружений. Эту службу несли дворяне, не способные по состоянию здоровья к походной службе.

Анализ развития административного аппарата и сословных отношений XVI века показывает, что обе эти линии тесно связаны между собой, а точнее они представляют две стороны единого процесса. Во-первых, формирование сословий происходит под непосредственным влиянием государства, а во-вторых, что более важно, административные учреждения существуют постольку, поскольку обеспечивают функционирование данного сословного строя. В результате сословия и государство как бы переплетаются между собой. Это находит выражение в формировании особого типа государственности - «служилого государства», которое определяло статус социальных слоёв и групп в общественной иерархии, официально закрепляло за ними соответствующие служебные обязанности в государственных интересах.

Таким образов, системообразующим основанием служилого государства является всеобщность обязанностей перед государством. То есть «служилое государство» предусматривает не доминацию прав, но главенствующую роль обязанностей перед государством для каждого члена общества. Какие-то права член этого государства получает только в случае выполнения своих обязанностей (а не наоборот). Обязанностью служилых людей была служба ратная и соединённая с ней придворная или административная: по степени её важности и тяжести, соответствующей размерам землевладения и породе, служилый класс распадался на чины.

В основу распределения населения по «чинам» (то есть различным общественным состояниям) и в основу внутреннего устройства каждого «чина» легло начало принудительной правительственной регламентации. Служилые люди разбивались на:

- столичных («московских»);

- провинциальных («городовых»).

Служба московских чинов строилась на двух основаниях: «отечества» (породы) и выслуги. Породой обуславливались крайние возможные пределы служилой карьеры; выслуга определяла степень успехов внутри этих пределов. Сплетение обоих принципов породило своеобразный институт местничества, которым регулировались взаимные отношения служилых фамилий. Организация провинциального служилого класса опиралась уже исключительно на принцип выслуги.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, для киевского периода Древней Руси была характерна система государственного управления как военная демократия, которая и определяла содержание «государственной службы». «Государственную службу» Киевской Руси можно охарактеризовать как княжью службу, обладающую следующими специфическими чертами:

- княжья служба - это преданная служба Великому Князю;

- княжья служба - это непрофессиональная, товарищеская служба дружинников, обладающая нравственной связью между собой и князем;

- княжья служба возможна только при князе;

- княжья служба осуществляется для обеспечения исполнения полномочий князя;

- княжья служба реализуется дружиной князя, состоящей как из варягов, так и из туземного славянского и неславянского населения, на должностях княжьей службы, которые получают за службу содержание и часть военной добычи от князя;

- княжья служба подразделяется на службу старшей дружины и службу младшей дружины.

Основные черты княжьей службы удельной Руси:

- служба осуществлялась в пользу князя;

- это непрофессиональная служба, осуществляемая слугами и челядью, связанными с князем кабальной или имущественной зависимостью;

- служба осуществляется только в княжеском дворе и в его путях;

- служба осуществляется для обеспечения исполнения полномочий князя;

- служба осуществляется только боярами, дворными слугами, дворными людьми, получающими за службу денежное содержание, корм от собранных пошлин и налогов, а также земли в поместное владение от князя;

- княжья служба удельной Руси подразделялась навольную военную и гражданскую службу бояр-землевладельцев и придворную службу слуг и людей князя.

Служба князю являлась основным типом «государственной службы» удельного времени, которая формировалась с учётом традиций дружинной организации и под влиянием монгольского фактора и послужила основой построения государевой службы Московского государства.

Обобщая вышеизложенное, можно выделить черты, характеризующие сущность «государевой службы» Московского централизованного государства:

- непубличность (служение прежде всего первому лицу государства, но не самому государству и тем более обществу);

- полная личная зависимость от государя (передача собственной карьеры и личной жизни на волю и милость государя);

- служба осуществлялась «по приказу», распоряжению свыше (необходимость беспрекословного принятия поручения);

- отсутствие строго определённой управленческой специализации (гражданская, военная).

В XVI - XVII вв. магистральной линией эволюции аппарата управления стало зарождение и развитие в рамках приказной системы слоя профессиональных чиновников - дьяков. Некоторые исследователи истории российской государственности убеждены в том, что именно в XVII веке одновременно с приказной системы начинается и процесс становления государственной службы. В этот период вместо немногочисленной и зачастую случайной по составу группы лиц к работе государственных учреждений пришла особая прослойка, получившая наименование приказных людей [1].

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Агеев Н. Государственная служба в России: исторический опыт и современное состояние / Н. Агеев // Российский исторический журнал. 1999. № 4. С. 37 - 51.

2. Виценец Т.Н. история развития российской государственной службы в период IX - XVIII вв.

3. Куликов В. История государственного управления в России / В. Куликов. М.: Мастерство, 2001. 272 с.

4. Оболонский А. Государственная служба (комплексный подход): Учеб. Пособие / А. Оболонский. 2-е изд. М.: Дело, 2000. 440 с.

5. Павлов-Сильванский Н. Государевы служилые люди / Н. Павлов-Сильванский. М.: Крафт+, 2001. 288 с.

6. Покровский Н. Правительственная административная вертикаль и органы местного самоуправления в Московской Руси / Н. Покровский // Сибирская заимка.

7. Филюшкин А. Реформы Ивана III. Внешняя политика Ивана III / А. Филюшкин.

8. Черепанов В. Служение государству и обществу / В. Черепанов // Государственная служба. 2004. № 5 (31). С. 46-55.

Размещено на Allbest.ru