По волнам исторической памяти: о дефектах и пробелах советского закона о сецессии и его современных интерпретациях

Размещено на http://www.allbest.ru/

По волнам исторической памяти: о дефектах и пробелах советского закона о сецессии и его современных интерпретациях

закон советский порядок

Андреева Г.Н.

Третьего апреля 2020 г. исполнилось 30 лет со дня принятия Закона СССР от 3 апреля 1990 года № 1409-I «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» (далее - Закон), который являлся первой попыткой законодательного регулирования процесса сецессии на основе конституционной нормы. В силу использования в советской идеологической матрице права наций на самоопределение вплоть до отделения положение о праве союзных республик на выход из состава СССР было включено в советские конституции 1922, 1936 и 1977 г., но на основе положений первых двух конституций законы не были приняты, что же касается ст. 72 последней советской конституции, то она послужила основанием для принятия вышеупомянутого Закона, регулирующего порядок реализации данной конституционной нормы. Статья 1 Закона содержала прямую отсылку к ст. 72 Конституции СССР 1977 г.

Следует отметить, что с позиций конституционно-правовой доктрины принятие Закона о сецессии (как и соответствующей конституционной нормы) способно «достраивать» государственные механизмы регулирования отношений между центром и регионами, придавая им бульшую устойчивость. В российской литературе достаточно обстоятельно разработана аргументация тезиса, «что признание возможности выхода территориального образования из состава государства - по достаточно сложной процедуре - на практике могло бы служить не меньшей гарантией обеспечения территориальной целостности государства, чем абсолютный запрет выхода из состава государства» . На первый взгляд это парадоксально, но в определенных исторических условиях при наличии развитых демократических институтов такая «надстройка» способна укреплять суверенность регионов как равноправных участников государственно-правовых отношений и способствовать большей стабильности.

Однако в конкретных условиях существования СССР 90-х годов ХХ в. принятие данного Закона означало, что речь идет о применении экстраординарного средства разрешения противоречий между центром и регионами, существовавшими в тот период в качестве субъектов федерации - союзных республик, прежде всего прибалтийских. Причем эти противоречия были уже слишком глубокими для того, чтобы быть разрешенными в рамках существовавших в то время советских политико-правовых институтов, которые уже продемонстрировали свою неадекватность с точки зрения прибалтийских республик. Закон был принят «вдогонку» за объявлением двумя союзными республиками о своей независимости , и хотя он представлял собой альтернативу силовому удержанию союзных республик в составе СССР (которое тоже предпринималось, что оттенило неготовность союзного руководства к «цивилизованному разводу» и также стимулировало сецессию), развитие исторической ситуации было таково, что он не применялся на практике для урегулирования выхода союзных республик, и распад СССР произошел на основе других нормативных актов. Но, хотя этот Закон не применялся на практике и утратил силу, он до сих пор является предметом научной дискуссии, причем, как будет показано далее, по нему высказываются различные точки зрения.

В тех исторических условиях, в которых он принимался, Закон оказался недостаточно сильным и убедительным правовым инструментом, который мог бы соответствовать ожиданиям союзных республик. Определяющую роль в этом сыграли ошибки и тактические просчеты руководства СССР, во многом ускорившие деструктивные процессы, но это не снимает и вопрос об особенностях данного акта, его дефектах и пробелах, в силу которых он не смог обеспечить решения региональных проблем и эффективно урегулировать вопросы сецессии. Анализ этих аспектов Закона представляет как практический (в качестве осмысления исторических ошибок), так и теоретический интерес, поскольку опыт правового регулирования и порядка осуществления сецессии, и ее запрещения, крайне мал, он стал формироваться в СССР только в ХХ в, а в других странах (КНР, Канада) - в ХХI в., а советский законодатель оказался первопроходцем в этой области.

Как представляется, дефектность данного акта состояла, прежде всего, в неадекватности представленного в нем регулирования той исторической ситуации, в которой он разрабатывался и был принят. В условиях уже состоявшегося принятия двумя прибалтийскими республиками актов о независимости, т.е. при наличии попытки правового оформления сецессии со стороны республик, на сколько-нибудь эффективное союзное правовое регулирование выхода из СССР можно было рассчитывать только при его компромиссном, «консенсусном» характере и изложении в максимально гибких, доброжелательных и недирективных формулировках. Однако в Законе применена традиционная советская директивная законодательная техника с безальтернативными решениями, мелочными ущемлениями прав союзных республик и их отстранением от решения вопросов, которые они должны были сами решать по смыслу ст. 72 Конституции СССР, т.е. не дающая союзным республикам возможность рассматривать себя в качестве равноправных субъектов решения вопроса о сецессии, свободно реализующих свое право выхода. Об этом свидетельствовали такие положения Закона как решение о выходе «свободным волеизъявлением народов союзной республики» на референдуме (ст. 2) только как начало «забега с многочисленными препятствиями» на протяжении пяти лет и с возможностью отмены его результатов по итогам повторного референдума (ст. 19); оговорка о недопустимости агитации во время голосования (ст. 2), хотя это было одним из вполне урегулированных положений союзного законодательства о выборах при отсутствии упоминания о том, какие именно вопросы референдума урегулирует союзная республика; решение вопроса о присутствии во время референдума на территории союзной республики наблюдателей - уполномоченных представителей Союза ССР, союзных и автономных республик, автономных образований Верховным советом СССР по согласованию с Верховным Советом союзной республики без указания о том, в каком случае может союзная республика отказаться от их присутствия, и как будет решаться вопрос в этом случае (т.е. безальтернативный вариант), а в отношении представителей ООН - вообще без ее согласия (ст. 5); назначение повторного референдума в случае признания нарушения законодательства Верховным Советом СССР без какой-либо оговорки об учете мнения самой союзной республики по этому вопросу и механизме выявления указанных нарушений (как и указания на то, какие именно нарушения будут признаны значимыми применительно к такого рода референдуму) и т.д.

В конкретной исторической ситуации 90-х годов данный подход не создавал подходящую атмосферу для решения региональных и общесоюзных проблем. Скорее всего, сказалось отсутствие нацеленной на достижение компромиссов правовой культуры, привычка руководства СССР к командному тону в проблемных ситуациях с союзными республиками, дефицит политической гибкости и отгороженность элиты от реально происходящих в стране процессов. Так или иначе, но эти политические причины, связанные с особенностями советской правовой культуры, и индивидуальные черты и намерения конкретных представителей советской политической элиты, инициировавших и разрабатывавших данный законопроект, привели к тому, что нужный тон и формат правового акта не был найден, а это было одним из ключевых моментов успешности применения данного правового акта.

Другой крупный дефект правового регулирования в данном Законе был связан с тем, что при его разработке законодатель вышел за рамки Конституции СССР 1977 г. В этом проявилось пренебрежительное в целом отношение к конституционному регулированию, которое официально прямо не высказывалось в советский период (наоборот, Конституция СССР 1977 г. превозносилась советской пропагандой как непревзойденный образец прогрессивного конституционного регулирования мирового масштаба и являлась в этом смысле важной частью пропагандистского арсенала), но на практике оно проявлялось в том, что рамки конституционного регулирования и конкретное наполнение конституционных норм определялись не в самой Конституции, а на уровне текущего законодательства или даже служебными инструкциями. Этот удобный для политической элиты «перевертыш» иерархической пирамиды нормативных актов позволял в зависимости от сиюминутных интересов трактовать положения Конституции то слишком узко, то неоправданно широко. В сочетании с отсутствием системы конституционного контроля и наличием партийного руководства такой прием превращал верховенство Конституции в фикцию.

Если же исходить из официально признаваемого в советской правовой теории принципа верховенства Конституции в правовой системе, именно ст. 72 Конституции СССР 1977 г., сохранявшая за каждой союзной республикой право свободного выхода из СССР, должна была предопределять границы правового регулирования, идеологические и правовые рамки для концепции Закона о механизме решения вопросов, сопутствующих выходу из СССР, с которыми должны были считаться разработчики Закона.

Из содержания ст. 1 Закона, предусматривающей, что «порядок решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР в соответствии со статьей 72 Конституции СССР, определяется настоящим Законом», в принципе должно было следовать, что в силу статьи 72 Конституции СССР Закон практически не мог (или мог лишь в самой минимальной степени) определять механизм принятия решения о выходе республики из СССР (поскольку по Конституции это был свободный выбор союзной республики), но был призван определять порядок решения вопросов, связанных с выходом, то есть урегулировать проблемы, вытекающие из решения о выходе. Однако в ряде статей Закона содержались нормы, определяющие механизм самого принятия решения республики о выходе. Так, в ст. 2 Закона был установлен общий порядок принятия решения о выходе союзной республики из СССР: такое решение принимается путем референдума, проводимого в порядке, определяемом Законом СССР, Законом союзной, автономной республики о референдуме, если их положения не противоречат Закону (при этом в ст. 2 Закона были определены субъекты, которые вправе инициировать референдум и принять решение о проведении референдума); референдум проводится тайным голосованием не ранее чем через шесть месяцев и не позднее чем через девять месяцев после принятия решения о постановке вопроса о выходе союзной республики из СССР; в референдуме вправе участвовать все граждане СССР, постоянно проживающие на территории республики и имеющие право голоса согласно законодательству СССР, во время проведения голосования какая-либо агитация не допускается. В ст. 3 Закона оговаривалась необходимость отдельного подсчета голосов на территории автономий, входящих в состав союзной республики, по каждому автономному образованию. Кроме того, здесь же было установлено правило о том, что в союзной республике, на территории которой имеются места компактного проживания национальных групп, составляющих большинство населения данной местности, при определении итогов референдума результаты голосования по данным местностям учитываются отдельно. Одним из ключевых положений Закона являлась норма ст. 6, согласно которой решение о выходе республики из СССР считается принятым посредством референдума, если за него проголосовало не менее двух третей граждан СССР, постоянно проживающих на территории республики, имеющих к моменту постановки вопроса о выходе из СССР право голоса согласно законодательству СССР.

К оценке соответствия приведенных положений Закона конституционному принципу права свободного выхода союзных республик из СССР можно подойти с разных позиций. Если рассматривать изолированно содержание ст. 72 Конституции СССР вне иного (в том числе международно-правового регулирования), в своей совокупности приведенные положения в целом не укладывались в рамки гарантированного союзным республикам права на свободу выхода, подразумевающего свободное определение республиками процедуры принятия решения о выходе. Детальное определение в Законе механизма принятия решения о выходе противоречило подразумеваемому праву союзных республик разрабатывать собственные правовые акты, учитывающие политические, правовые, национально-территориальные и иных аспекты механизма принятия соответствующего решения. В то же время оценка данных норм с учетом иных конституционных и международно-правовых положений о праве наций на самоопределение (и праве народов распоряжаться своей судьбой - ст. 29 Конституции СССР 1977 г.), о гарантиях прав национальных меньшинств, о референдуме, положения ст. 2-6 Закона могли бы трактоваться (и на это явно рассчитывал советский законодатель) как напоминание о необходимости соблюдения относящихся к данной ситуации конституционных и международно-правовых требований о необходимой представительности решения о выходе и об учете при принятии такого решения интересов автономных сообществ и национально-территориальных общин. В этом отношении можно признать допустимым включение в Закон норм о самой необходимости проведения референдума, об обеспечении права участвовать в референдуме всем гражданам СССР, постоянно проживающим на территории республики и имеющим право голоса согласно законодательству СССР, о необходимости учета мнения автономий и компактно проживающих национальных групп. Вместе с тем, форма, в которой соответствующие положения были изложены в Законе, не укладывается в основной конституционный принцип свободы выхода. Императивный характер соответствующих положений, отсутствие указаний на то, что Закон определяет лишь общие принципы подхода к принятию решений, а детальный механизм принятия решений и обеспечения учета интересов территориальных общин может быть установлен лишь законодательством союзных республик, серьезно искажали указанный конституционный принцип. Попытка выработать в Законе универсальные требования по обеспечению учета интересов при проведении референдума к различным по своей природе ситуациям была изначально обречена на неудачу, поскольку при наличии в составе союзных республик автономных республик необходимо было обеспечить определенные гарантии государственного статуса автономных республик и реализации ими права на самоопределение, в то время как при наличии компактно проживающих национально-территориальных общностей речь могла идти преимущественно о гарантиях сохранения национально-культурных прав.

Дефектной в этом смысле являлась и норма ст. 3 Закона, предоставляющая автономиям право выхода. Она устанавливала, что «за народами автономных республик и автономных образований сохраняется право на самостоятельное решение вопроса о пребывании в Союзе ССР или в выходящей союзной республике, а также на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе». В ст. 72 Конституции СССР 1977 г. говорилось только о союзных республиках. Соответственно, для того, чтобы такое регулирование было допустимым на уровне текущего законодательства, необходимо было сначала внести изменения и дополнения в Конституцию СССР, а уже потом урегулировать вопрос в Законе, в противном случае данные положения Закона становились неконституционными.

Крупным дефектом законодательного регулирования является разрыв между декларируемыми целями и задачами регулирования права выхода союзных республик из состава СССР в анализируемом Законе и реально преследуемыми целями, о которых свидетельствуют применяемые правовые инструменты и законодательно-технические приемы. Формально целью принятия Закона было регулирование процесса выхода республик, фактически - затягивание этого процесса с перспективой его приостановления на годы и даже десятилетия (в частности, устанавливался запрет на повторное проведение референдума не ранее чем 10 лет - ст. 10 Закона). В этом плане в российской литературе Закон достаточно подробно проанализирован, и выводы юристов отличаются только оттенками оценок: так, по мнению И.В. Лексина «порядок такого выхода сводил вероятность последнего к минимуму» , а П.П. Кремнев отмечает не только длительность процедуры выхода республики из Союза ССР по Закону (около шести лет), но «труднодостижимость» , а также обращает внимание на то, что «его процедура могла быть заблокирована на основе положений законодательства о референдуме СССР» . Естественно, напрашивается вывод, что, скорее всего, законодатель преследовал иную цель, чем та, которая декларировалась, поэтому, например, А.А. Мелик-Шахназаров полагает, что «страх перед распадом СССР заставил Кремль предпринять шаги по предупреждению или ограничению возможных действий союзных республик, направленных на выход из состава Союза» , этот автор включает в число таких ограничений союзных республик данный Закон.

Помимо приведенных выше, в Законе имелись и другие, менее «глобальные», но в не меньшей степени влияющие на эффективность правового регулирования данного акта дефекты: забюрократизированность процедур, связанных с решением в переходный период вопросов, затрагивающих различные заинтересованные стороны в процессе выхода; возможность отмены даже успешных переговорных процессов путем проведения повторного референдума в последний год переходного периода по инициативе высшего органа государственной власти выходящей республики или в обязательном порядке по требованию одной десятой части граждан СССР, постоянно проживающих на территории республики (ст. 19 Закона); завязанность окончательных решений исключительно на центральные органы власти СССР в сочетании с отсутствием альтернативных путей решения вопросов и возможности привлечения независимых экспертов для их поиска и др.

Дефектность Закона усиливало наличие в нем многочисленных пробелов. Самая бросающаяся в глаза и вызвавшая оживленную, продолжающуюся до сих пор дискуссию лакуна состоит в пробельности регулирования права автономных республик на самоопределение вплоть до отделения (ст. 3). Ранее было указано, что законодатель, строго юридически, не мог включить такую норму в Закон без предварительного изменения самой Конституции, поскольку без такого изменения норма Закона была неконституционной. Хотя в отсутствие в советской системе конституционного контроля (в сочетании с партийным диктатом) указать законодателю на это было некому, но квалификация участников создания Закона позволяла понимать это обстоятельство и действовать вполне сознательно. В современной российской правовой литературе данная ситуация нередко трактуется иным образом, а именно, как допустимость применения его положений о выходе к автономиям .

Но, как представляется, это имело бы место в том случае, если бы законодатель, находясь в конституционно-правовом поле, захотел расширить конституционное регулирование статуса автономных республик. На самом деле особенности регулирования Законом этой группы общественных отношений позволяют предположить, что намерения предоставить автономиям право выхода у создателей данного акта отсутствовало также, как отсутствовало и желание позволить отделиться союзным республикам. Если бы автономии рассматривались как реально значимые участники процесса выхода, то в данном Законе были бы раскрыты иные последствия отдельного учета голосов автономий при голосовании на референдуме, кроме расплывчатых упоминаний об учете их интересов в ст. 6-8, 11 и др., но Закон хранит об этом молчание. Более того, поскольку в ст. 3 было установлено, что референдум проводится отдельно по каждой автономии и что за народами автономных республик и автономных образований сохраняется право на самостоятельное решение вопроса о пребывании в Союзе ССР или в выходящей союзной республике, а также на постановку вопроса о своем государственно правовом статусе, то при наличии намерения урегулировать данные права законодатель должен был включить, по крайней мере, три варианта последствий результатов такого голосования, однако он оставил этот вопрос открытым. Отсутствует в Законе и какая-либо оговорка о распространении установленного для союзных республик и весьма сложного порядка решения вопросов об отделении на автономии.

Как представляется, пробел в регулировании относительно судьбы автономий выглядит логичным и осознанным, если рассматривать упоминание об автономиях в момент, когда отделяться собрались прибалтийские республики, в которых их не было (другие союзные республики еще не ставили вопрос об отделении), как отвлекающий маневр для намерения использовать компактно проживающие национальные группы нетитульной национальности (которые в них имелись) и задействовать их в процессе противодействия выходу. Конкретное решение вопроса о том, как определить места компактного проживания национальных групп оставалось бы за СССР, что открыло бы его руководству еще одну возможность для затягивания процесса выхода республик, а территория отделившейся и независимой республики могла бы потенциально превратиться по остроумному замечанию одного западного критика в нечто, напоминающее «балтийский швейцарский сыр» с «дырками», включающими их столицы с вытекающими отсюда препятствиями для отделения. Неизвестно, воспользовалось бы этой возможностью советское руководство, но Закон ее создавал. В этом случае просматривается логика привлечения автономий в Законе, поскольку проигнорировав автономии, нельзя было упомянуть о компактно проживающих меньшинствах.

Пробельным является и регулирование в Законе вопросов о защите прав граждан, не переселившихся в республики их титульной нации после выхода союзной республики из состава СССР. В ст. 16 Закона устанавливалось, что «в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными обязательствами СССР выходящая республика обеспечивает гражданские, политические, социальные, экономические, культурные и иные права и свободы гражданам СССР, которые остаются проживать на ее территории, без какой либо дискриминации по признакам расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения места и времени рождения». На первый взгляд это повторение общепризнанных норм международного права, но эта статья сформулирована как директива на будущее выходящей республике, т.е. по сути несуществующему субъекту, поскольку относится к ситуации независимого государства, вышедшего из состава СССР, а давать такого рода указания независимому государству как минимум странно и некорректно. Соответственно, в данном случае имело смысл как минимум обозначить некий правовой механизм, действующий на договорной основе, который позволил бы эффективно защитить права остающихся на территории республики граждан нетитульной национальности и обеспечить плодотворное взаимодействие с соотечественниками, либо (как вариант) включить положение о необходимости создать такой механизм, однако этого в Законе нет.

Следует отметить, что не только отдельные положения Закона вызывают дискуссию, но и общие оценки Закона в целом как нормативного акта, нацеленного на регулирование вопросов выхода, в современной литературе диаметрально противоположны. Так, В.Д. Дзидзоев, перечислив положения Закона о выходе, делает вывод о том, что «советские законодатели предусмотрели все необходимые условия для цивилизованного выхода республики из состава СССР и обретения суверенитета» . По мнению же, например, молдавского автора Н. Штански, наоборот, «распад СССР, будучи крупнейшим геостратегическим изменением конца XX века, сопровождался правовой неурегулированностью выхода союзных республик из состава единого государства» .

Во многом, как представляется, это определяется описанными выше и иными, оставшимися за рамками данной работы особенностями данного Закона, его дефектами и имеющимися в нем пробелами. Тем не менее, следует подчеркнуть, что сама попытка правового, а не силового решения вопроса, явилась шагом вперед, к сожалению, запоздалым.

Размещено на Allbest.ru