Имперская география генерал-губернаторской власти в России: от Александра I до Николая II

Размещено на http://www.allbest.ru/

Имперская география генерал-губернаторской власти в России: от Александра I до Николая II

И.Л. Дамешек

Иркутский государственный университет, г. Иркутск

В статье рассматривается трансформация и география распространения генерал-губернаторской власти в России на протяжении XIX в.

Ключевые слова: Россия, генерал-губернаторская власть, география власти в XIX в.

Expansion of the Power of the Governors-General in the Imperial Russia: from Alexander I to Nicholas II

I. L. Dameshek

Irkutsk State University, Irkutsk

Keywords: Russia, the power of the Governors-General, expansion of the power, XIX c.

В истории России государство всегда играло весьма значительную роль. Государственная власть выступала не только собирателем земель, но, при необходимости, и их защитником, своеобразным "скрепом" в едином экономическом, административном и социокультурном пространстве империи разнохарактерных в этническом и религиозном отношении окраинных территорий; являлось создателем новых отраслей отечественной промышленности и транспорта, инициатором масштабных переселений; выступало в качестве верховного арбитра в разрешении социальных конфликтов. От деятельности государственных органов управления и их представителей зависели судьбы миллионов подданных российского императора. Именно эти обстоятельства вызывают обостренный интерес отечественных и зарубежных исследователей к деятельности российских органов власти и управления в различные периоды истории романовской империи. Однако, несмотря на этот феномен, мы по-прежнему в начале пути. Целые группы фактов требуют не только нового прочтения, но и остаются неизученными. Нового осмысления требуют теоретическое наследие и практическая деятельность выдающихся государственных деятелей России, взаимоотношения центра и окраин государства, религиозные и национальные проблемы империи, идея национального единства, за которую, по словам влиятельного публициста М.Н. Каткова, "все, что ни есть на земле русской, отдаст последнюю каплю своей крови" [8]. Именно поэтому объектом исследования в настоящей публикации является проблема географии распространения генерал-губернаторской власти в России как одного из основных властных институтов империи на местах, "главных представителей неприкосновенности верховных прав самодержавия..." [20, ст. 415]. В хронологическом отношении исследование охватывает все XIX столетие - от воцарения Александра I и до Николая II включительно. При этом автор считает необходимым заметить, что выбор нижней хронологической границы определяется не только и не столько началом нового царствования (хотя в условиях абсолютной монархии это было чрезвычайно важно), но в немалой степени началом той грандиозной работы по реформированию российского государственного устройства, которая обоснованно связывается исследователями с приходом к власти "молодых друзей" нового императора. И в первую очередь с началом реформаторской деятельности М.М. Сперанского, справедливо названного "светилом русской бюрократии" XIX в. [24]. Верхняя хронологическая граница определяется 1917 г., концом романовской империи и связанных с ним институтов власти и управления. Источниковой основой статьи послужили нормативные акты империи, опубликованные в Полных собраниях законов Российской империи (все три собрания) [4, с. 6-16], и делопроизводственные документы и материалы, извлеченные автором из различных фондов органов власти и управления Российского государственного исторического архива.

Дальнейшее развитие идеи повсеместного введения генерал-губернаторского правления связано с тридцатилетней эпохой Николая I. По распоряжению императора все проекты реформ местного управления были переданы 6 декабря 1826 г. в особый секретный комитет, который на заседании 4 мая 1827 г. рассмотрел вопрос о генерал-губернаторах. Члены комитета оказались едиными в том убеждении, что "повсеместное существование" в империи института генерал-губернаторов "едва ли может принести истинную пользу". По мнению участников обсуждения, "твердость, единство и сила управления зависят от совершенства установлений, от хорошего выбора лиц, а не от безмерной их власти" [18, с. 145]. Очевидно, участникам обсуждения генерал-губернаторская власть представлялась как нечто излишнее, как своего рода посредническая инстанция в сношениях между министерствами и губернаторами. По их мнению, гораздо целесообразнее было ввести "точные и единообразные правила для всех мест управления и суда", усилить власть губернского правления, а самого губернатора сделать "истинным хозяином своей провинции" [18, с. 146, 266]. Именно поэтому секретный комитет посчитал "повсеместное существование генерал-губернаторов" неудобным. В то же время члены комитета полагали, что в некоторых частях империи введение генерал-губернаторской системы правления "может быть полезно". К таким местностям были отнесены Сибирь, Оренбургский и Новороссийский края, Кавказ и три прибалтийские губернии. Основание для введения в этих местностях особой системы управления члены комитета видели, прежде всего, в приграничном положении этих территорий, что заставляло их "начальников заниматься разными посторонними делами, как то сношениями политическими, торговыми и проч." [18, с. 146]. На заседании 28 февраля 1828 г. комитет вновь подтвердил это решение.

Анализ практики учреждения либо упразднения генерал-губернаторств свидетельствует, что правительственные мероприятия в этом вопросе вполне соответствовали духу решения комитета от 6 декабря 1826 г. Представление о географии института генерал-губернаторской власти дает утвержденное Николаем I 16 февраля 1826 г. постановление Комитета министров "О штатах канцелярий военного и генерал-губернаторов" [14]. Наряду с генерал-губернаторствами Западной и Восточной Сибири [3, с. 101-116; 13] эта форма правления была введена в обеих столицах. В центральных губерниях Европейской России существовало 7 генерал-губернаторств. Одно из них объединяло Рязанскую, Тульскую, Орловскую, Воронежскую, Тамбовскую губернии, другое - Нижегородскую, Казанскую, Симбирскую, Пензенскую. Отдельно были выделены Смоленское генерал-губернаторство в составе Витебской, Могилевской и Калужской губерний, Архангельское, Новороссийское, Малороссийское (Черниговская, Полтавская, Харьковская губернии), Оренбургское, генерал-губернаторство Грузии, Кавказа и Астрахани. Прибалтийское генерал-губернаторство включало в себя Псковскую, Лифляндскую, Эстляндскую и Курляндскую губернии. Из этого перечня становится очевидным, что к началу второй четверти XIX в. генерал- губернаторская форма правления была введена отнюдь не во всех губерниях империи. Специальной инструкции, регламентирующей "пределы власти" генерал-губернаторов, еще не существовало [5, с. 145]. Формально все генерал-губернаторы были равны в своих правах. Однако в исторической литературе, со времени выхода капитального исследования С.М. Середонина, существует традиция противопоставления генерал-губернаторов центральных и периферийных территорий [22, с. 109]. Действительно, положение генерал-губернаторов было неодинаковым. Но в условиях абсолютной монархии определялось оно не законами (штатным расписанием и т. д.), а близостью к императору и его окружению. Со времени Петра I и до 1917 г. кандидатуру генерал-губернатора утверждал непосредственно император. В большинстве случаев это был выбор самого монарха, противиться которому было невозможно [11, с. 374]. Существенное влияние на развитие института генерал-губернаторской власти оказывало отсутствие закона о деятельности "главных начальников края". Поэтому на практике генерал-губернаторы зачастую руководствовались принципами целесообразности, а не законности. В 1853 г. Комитет министров при обсуждении проекта инструкции генерал-губернаторам с сожалением констатировал, что в России "только для сибирских генерал-губернаторов и наместника Кавказского начертаны...подробные правила об их правах, обязанностях и отношениях; все прочие генерал-губернаторы действуют доныне на прежнем основании более или менее сообразным с постановлением Учреждения 1775 г." [6, с. 214].

В 30-40-х гг. XIX в. существенных перемен в положении генерал- губернаторов не произошло. Происходившие в это время изменения касались лишь вопроса упразднения ряда генерал-губернаторств центральных, поволжских губерний и Севера России. Лишь в 1853 г. по требованию Николая I Комитет министров разработал "Общую инструкцию генерал- губернаторам", которая и была утверждена царем 29 мая [15]. Источником для разработки инструкции стало "Учреждение 1775 г." и законодательные наработки 30-40-х гг. Впоследствии эта инструкция, без каких-либо существенных изменений, целиком вошла во Вторую книгу Свода законов империи, в раздел "О начальниках губернии", и повторялась вплоть до начала XX столетия [19, ст. 415-472; 21, ст. 201-261]. Тем самым был законодательно конституирован статус генерал-губернаторов, что находилось в полном соответствии с рядом других мероприятий Николая I по укреплению основ монархического строя и гиперцентрализации всех вертикальных и горизонтальных структур власти [10, с. 278]. Появление инструкции генерал-губернаторам стало неслучайным. Она была призвана не только дополнить, но и более четко определить "обязанности собственно генерал- губернаторов", их взаимоотношения с центральными ведомствами (в первую очередь с министерствами), с одной стороны, и с местными губернаторами - с другой. Применительно к Сибири последнее обстоятельство приобретало особенное значение. Формально "Сибирское учреждение" 1822 г. не давало генерал-губернаторам права рекомендаций на губернаторские посты, но исследователи административной политики самодержавия в Сибири с полным основанием утверждают, что такого рода рекомендации генерал- губернаторы считали своей сферой управления, что нередко порождало острые конфликтные ситуации [16, с. 110].

В соответствии с инструкцией генерал-губернаторы определялись как "главные блюстители неприкосновенности верховных прав самодержавия, пользы государства и точного исполнения законов и распоряжений высшего правительства..." [20, ст. 415]. Важнейшая задача генерал-губернатора заключалась в "непрестанной ревизии всех действий мест и лиц, ему подведомственных, для предупреждения или прекращения нарушения законов.". Именно генерал-губернатору "как лицу, полным доверием государя императора облеченному", предоставлялось исключительное право судить о том, насколько те или иные нарушения "противны безопасности и пользе общей." [20, ст. 417]. По сути дела, данная статья инструкции освобождала генерал-губернаторов от необходимости руководствоваться в своих действиях законами, предоставляя им право согласовывать свои действия исключительно с интересами "верховного правительства".

Наряду с перечисленными общими обязанностями, инструкция определяла и специфические функции генерал-губернатора. К таковым относился надзор за тем, чтобы юношество "получало воспитание в правилах чистой веры" и в "чувствах преданности престолу", привлечение молодых людей к государственной службе, к трудам "честным и полезным". Эта идеологическая функция несла на себе несомненную нравственную печать в виде заботы о необходимости соблюдения каждым членом общества общепринятых норм поведения и морали. В инструкции особенно подчеркивалось, что своими действиями генерал-губернатор "устраняет всякий повод к ложным понятиям, превратным толкованиям и гибельному лжемудрствованию" [20, ст. 424]. генерал губернаторский власть

Важной функцией генерал-губернатора была забота о "народном здравии и продовольствии" вплоть до принятия чрезвычайных мер в случае "распространения заразы", т. е. эпидемии, и "действий от голода" [20, ст. 429]. В компетенцию генерал-губернатора входило наблюдение "за ходом развития торговли и промышленности", забота о "правильной" разработке полезных ископаемых, развитии путей сообщения. Несмотря на, казалось бы, широкий круг хозяйственных обязанностей, обращает на себя внимание отсутствие их четкой конкретной регламентации. В этом смысле инструкция как бы противопоставляет генерал-губернаторскую власть губернаторской. Если первой более всего присущи функции надзора и контроля, то последней, наоборот, свойственна конкретная хозяйственная деятельность.

Политический характер власти генерал-губернатора как высшего должностного лица региона проявился вправе выдвигать и представлять "чиновников, лично ему известных", к наградам и другим поощрениям. Министрам и главноуправляющим свои распоряжения по "всем... предметам" деятельности края следовало "передавать исключительно в губернии не иначе, как через генерал-губернаторов". Всем "начальникам губернии и. прочих мест и лиц" инструкция предписывала безоговорочно выполнять "требования и предписания генерал-губернатора" [20, ст. 457].

Таковы основные положения инструкции генерал-губернаторам 1853 г. Она не просто конкретизировала статус генерал-губернатора, но придала ему характер высшей государственной власти, действовавшей на месте. Эта власть, основанная на личном доверии монарха, приобрела свойства чрезвычайной политической власти. Последнее со всей очевидностью вытекает из ст. 451 закона: "Никакая новая мера или особое распоряжение, относящаяся до благоустройства, общей пользы и казенного интереса в крае, не предпринимаются иначе, как по предварительному истребованию соображений и заключения генерал-губернатора", - говорилось в ней.

Таким образом, возникнув в период петровских преобразований преимущественно как административно-хозяйственная, к началу эпохи "великих реформ" генерал-губернаторская власть приобрела чрезвычайный политический характер. Она не прижилась в европейской части страны, но получила дальнейшее развитие на окраинах, в местностях, управляемых особым образом. В соответствии с теорией "местных особенностей" в середине XIX в. к таковым были отнесены губернии: Сибирские, Оренбургская, Кавказская, Новороссийский край, Лифляндия, Эстляндия и Курляндия. Отмеченные особенности географии генерал-губернаторской власти в империи не являются случайными. Исследователям уже приходилось обращать внимание на то обстоятельство, что российская модель управления окраинами складывалась и развивалась параллельно с процессом формирования территории государства [3, с. 37-64]. Характерной чертой этого процесса была полиэтничность и многовариантность вхождения окраинных земель в состав России. Эти обстоятельства и порождали особенности местного управления. Приход же русской цивилизации на определенную окраину приводил к отмиранию самой идеи особенных правил для такой окраины. Однако на новых землях "особенные" порядки устанавливались вновь [12, с. 338]. Во внутренней политике империи можно отчетливо наблюдать стремление к административно-финансовой унификации, с одной стороны, и необходимость учета территориальных и национальных особенностей окраин государства - с другой. Способность российской государственности учитывать эти "своеобразия" в практике административно-территориального устройства, законодательстве, конфессиональной политике обеспечивала не только эффективность и устойчивость имперского механизма управления, но в конечном итоге и само существование империи как таковой.

Список литературы

1. Андреевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах /И.Е. Андреевский. - СПб. : Тип. Эдуарда Праца, 1864. - 156 с.

2. Градовский А.Д. Собр. соч. / А.Д. Градовский. - СПб., 1899. - Т. 1.

3. Дамешек И.Л. Сибирь в системе имперского регионализма (компаративное исследование окраинной политики России в первой половине XIX в.) / И.Л. Дамешек. - Иркутск: Оттиск, 2002. - 208 с.

4. Дамешек Л.М. Нормативные акты как источник изучения окраиной политики самодержавия в России в начале XIX - XX в. / Л.М. Дамешек, И.Л. Дамешек // Изв. Иркут. гос. ун-та. Сер. История. - 2013. - № 2. - С. 6-16.

5. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. / П.А. Зайончковский. - М. : Мысль, 1978. - 288 с.

6. Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. В 2 т. Т. 2. - СПб. : Изд-во СПбГУ, 2003. - 452 с.

7. Леонтович В.В. История либерализма в России (1762-1914) / В.В. Леонто- вич. - М. : Рус. путь, 1995. - 444 с.

8. Моск. ведомости. - 1863. - 10 сент. - № 196.

9. М.М. Сперанский: Сибирский вариант имперского регионализма. (К 180- летию Сибирских реформ 1922 г.). - Иркутск: Оттиск, 2003. - 263 с.

10. Национальные окраины Российской империи. Становление и развитие системы управления. - М. : Славян. диалог, 1998. - 416 с.

11. Пестель И.Б. Бумаги // Рус. архив. - 1875. - Кн. 4.

12. Политическая история: Россия - СССР - Российская Федерация: в 2 т. - М. : Терра, 1996. - Т. 1. - 656 с.

13. ПСЗ-1. Т. 38. № 29125

14. ПСЗ-2. Т. 1. № 154.

15. ПСЗ-2. Т. 28. № 27293.

16. Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь: административная политика в первой половине XIX в. / А.В. Ремнев. - Омск: Изд-во ОмГУ, 1995. - 237 с.

17. Сафонов М.М. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIП и XIX вв. / М.М. Сафонов. - Л. : Наука, 1988. - 249 с.

18. Сб. РИО. Т. 79. - СПб., 1891.

19. Свод законов Российской империи. Т. 2. - М., 1872.

20. Свод законов Российской империи. Т. 2. - М., 1876.

21. Свод Законов Российской империи. Т. 2. - М., 1892.

22. Середонин С.М. Исторический обзор деятельности Комитета министров: К столетию Комитета министров (1802-1902) : в 7 т. / С.М. Середонин. - СПб., 1902.

23. Сперанский М.М. Проекты и записки / М.М. Сперанский; под ред. С.Н. Валка. - М. ; Л. : Изд-во Акад. наук СССР, 1961. - 245 с.

24. Томсинов В.А. Светило Российской бюрократии: исторический портрет М.М. Сперанского / В.А. Томсинов. - М. : Мол. гвардия, 1991. - 336 с.

Размещено на Allbest.ru