Социально-экономическое регулирование в годы Первой мировой войны и революций

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Социально-экономическое регулирование в годы Первой мировой войны и революции

И.В. Поткина

В статье рассматриваются некоторые аспекты регулирования российской экономики в годы Первой мировой войны. На основе изучения нормативно-правовых актов, опубликованных в «Собрании узаконений и распоряжений правительства» в 1914-1917 гг., показаны государственные меры адресной социальной помощи населению и поддержки стабильности кредитно-финансовой системы. Особое внимание сосредоточено на проблеме выплат пособий, пенсий и пайков военнослужащим и их семьям. Автором раскрыты масштаб проведенных правительственными органами мероприятий и главные результаты деятельности в социальной сфере. В статье анализируется также ряд мер по регулированию кредитно-финансовой системы: вексельный мораторий, содействие кредитным учреждениям, льготное кредитование предприятий, денежное обращение и эмиссионная политика, размещение внутренних и внешних займов. Анализ нормативно-правовых актов привел автора к выводу о том, что принимаемые правительством меры социальной и финансовой политики были логически взаимоувязаны. Показано, что Россия придерживалась принятых всеми европейскими странами правил финансирования военных расходов. Опираясь на труды дореволюционных и современных российских исследователей, автор считает, что ухудшение общей социально-экономической ситуации в стране, безудержный рост цен и расстройство денежного обращения пришлись на 1916 г. При этом ближе всего к финансовому коллапсу Россия подошла в непродолжительный период пребывания у власти либерального Временного правительства, которое, тем не менее, во многих вопросах придерживалось политики свергнутого режима. В частности, это относится к проблеме денежной эмиссии, именно в 1917 г. на полную мощь заработал печатный станок. Главный вывод автора сводится к тому, что российское правительство, взявшись за регулирование экономики, в целом неплохо справлялось со своими обязанностями. Однако оно не сумело наладить в стране общественный диалог и предотвратить недовольство революционно настроенных слоев общества. Библиогр. 29 назв. Табл. 1.

Ключевые слова: Первая мировая война, регулирование экономики, социальная политика, пенсии и пособия, финансовая политика, поддержка банков.

I. V Potkina

SOCIO-ECONOMIC MANAGEMENT DURING WORLD WAR I AND REVOLUTION

The article reviewed some aspects of management of the Russian economy during the First World War. Based on the analysis of executive legislation published in the `Collection of Laws and Orders of Government' between 1914 and 1917, the author reveals Tsarist administration's measures of targeted social assistance for the population and support for stability of the financial system. Special attention is focused on the problem of the payment of benefits, pensions and allowances to men-at-arms and their families. The author shed light on the scale of the governmental agencies' actions and main results of activities in the social sphere. This article also analyzes a number of measures taken in the regulation of the financial system: bill moratorium, promotion of credit institutions, concessional lending of enterprises, currency circulation and banknote printing policy, flotation of internal and external loans. The analysis of regulatory legal acts led the author to conclude that the measures of social and financial policy adopted by the government were logically interconnected. It is shown that Russia adhered to the rules for financing military expenditures accepted by all European countries. Drawing on the works of pre-revolutionary and modern Russian researchers, the author considers that the deterioration of the overall socio-economic situation in the country, rampant inflation and the disorder of currency circulation occurred in the year 1916. At the same time, Russia came closest to financial collapse in a short period of time under the power of the liberal Provisional Government, which, nevertheless, in many matters adhered to the policy of the overthrown regime. This applies in particular to the problem of the currency issue that took place in 1917, when the printing presses were fully operational. The main conclusion of the author comes down to the fact that the Russian government, when it came to regulating the economy, generally coped well with its duties. However, it failed to establish a public dialogue in the country and prevent discontent among the revolutionary-minded sections of society. Refs 29. Table 1.

Keywords: World War I, management of the economy, social policy, pensions and benefits, financial policy, banking support.

Первая мировая война и революция 1917 г. -- ключевые события как российской, так и мировой истории XX в. Эти явления, имевшие глобальный характер по своим последствиям, тесно взаимосвязаны не только в исторической памяти народа, но и в традиции отечественной историографии. Юбилейные мероприятия не нарушили устоявшегося обычая, о чем свидетельствует новейшая литература. При этом на рубеже ХХ-ХХ1 вв. претерпели существенные изменения теоретико-методологические основы, пополнилась источниковая база отечественных исследований, и соответственно этому расширился спектр оценок и точек зрения вплоть до диаметрально противоположных и даже взаимоисключающих [Булдаков, Леонтьева 2015; Миронов 2012, 2013; Нефедов 2010, 2011].

Главного направления будем придерживаться и мы в данной статье: и в контексте применения новых подходов к изучению источников, и в плане привлечения ранее не использовавшихся документов, в частности нормативно-правовых актов периода Великой войны, опубликованных в «Собрании узаконений и распоряжений правительства». Из 9297 утвержденных и обнародованных законов с июля 1914 г. по октябрь 1917 г. нами выявлено 1279 актов социально-экономического характера, т. е. выборка составила 13,75 % от генеральной совокупности. Они были вызваны к жизни войной и представляли собой документы государственного регулирования народного хозяйства. Принятые узаконения были систематизированы по основным направлениям политики и разбиты на восемь групп: финансы и кредит, налогообложение, социальная сфера, внутренний рынок, цены, внешняя торговля, регулирующие органы и неприятельские подданные [Поткина 2017].

Статистический анализ собранного материала за все годы войны показал, что рекордное количество нормативно-правовых актов относилось к сфере корректировки социальных отношений и защиты малообеспеченных слоев населения от тягот войны. Имперское правительство приняло 169 распоряжений, тогда как Временное -- 35. Следует отметить и тот факт, что приоритеты внутренней политики менялись на протяжении войны в зависимости от сложившейся ситуации в народном хозяйстве. В 1914-1915 гг. в центре внимания правительства находились проблемы текущей социальной и кредитно-финансовой политики, обусловленные обстоятельствами военного времени, а также вопросы налогообложения, тогда как в 1916 г. пришлось направить все усилия на регулирование цен на внутреннем рынке и материальную поддержку населения. В конечном счете за 1914-1917 гг. наиболее актуальными проблемами, потребовавшими непосредственного вмешательства государства, стали вопросы регулирования социальной среды, налогообложения и кредитно-финансовой сферы. В ограниченных рамках статьи мы подробнее рассмотрим только некоторые аспекты двух направлений внутреннего социально-экономического курса. С нашей точки зрения, они могут внести существенные коррективы в интерпретацию трагических событий 1917 г.

Изучение содержания нормативно-правовых актов привело к выводу о том, что социальная политика правительства Российской империи была разносторонней и всеохватывающей, в результате чего затронула, без преувеличения, широкие слои населения. Названные выше 169 документов распадаются на несколько разных по количеству документов групп. Постановления коснулись широкого круга актуальных и острых проблем военного периода, а именно: введение сухого закона, принципы назначения пособий, пенсий и различных денежных вознаграждений, определение ответственных филантропических органов и порядок их финансирования, забота о сиротах войны, эвакуация госучреждений, помощь беженцам, установление надбавок по случаю вздорожания жизни, заморозка цен на жилье, трудовая мобилизации, освобождение от уплаты налогов, взысканий по ссудам лиц, призванных на войну, и др. Самая большая группа документов связана с материальной поддержкой раненых, больных и потерявших трудоспособность военнослужащих, членов семей участников боевых действий, вдов и сирот, а также родителей, потерявших единственного кормильца.

В течение Первой мировой войны имперское правительство приняло ряд ключевых законов, которые определили вектор социальной политики государства. С нашей точки зрения, в их число следует включить нормативно-правовые акты общего плана: 1) Положение о призрении семейств призванных на действительную военную службу вольнонаемных служащих в центральных и местных установлениях, а равно семейств вольнонаемных мастеровых, рабочих и низших служителей казенных заводов и фабрик от 9 августа 1914 г.; 2) Правила о порядке назначения, отпуска и учета денежного довольствия семействам военнослужащих, убитых, умерших от ран, без вести пропавших и умерших от болезней, полученных на войне, от 8 сентября 1914 г.; 3) Положение об обеспечении семейств, призванных на действительную военную службу вольнонаемных, получающих содержание из земских средств, от 4 ноября 1914 г.; 4) Временные правила о дополнительных из казны пособиях служащих в учреждениях гражданского ведомства в районах военных действий от 13 марта 1915 г.; 5) Положение о дополнительном в районе военных действий довольствии служащих, мастеровых и рабочих на правительственных путях сообщения от 28 апреля 1915 г. [СУ 1914, ст. 2282, 2448, 2916; СУ 1915, ст. 760, 1054].

Другие узаконения дополняли и расширяли адресное поле ранее введенных в действие общероссийских законов, в частности Свода военных постановлений, в котором Часть II Книги VIII была посвящена вопросам присуждения наград, выплаты пенсий и пособий, делу попечения, и Положения о призрении нижних воинских чинов и их семейств от 25 июня 1912 г., по которому в сферу действия закона включались нетрудоспособные, вдовы и сироты. Таких постановлений тоже несколько, и все они были приняты в самом начале войны: 1) Положение Адмиралтейств-Совета Адмиралтейств-Совет -- в начале XX в. орган военно-морского управления с законодатель-ной и распорядительной функциями, возглавлявшийся морским министром, с 1911 по 1917 г. -- ад-миралом И. К. Григоровичем. о распространении в военное время постановления о пособиях на флот и морское ведомство от 11 августа 1914 г.; 2) Положение Совета министров о введении в действие правил о призрении казачьих семейств при мобилизации; 3) Положение Совета министров об обеспечении судьбы детей лиц, погибших в войну с Германией и Австро-Венгрией, и детей погибших офицерских и нижних чинов от 2 сентября 1914 г.; 4) Положение Совета министров о дополнении действующих узаконений о призрении семей нижних чинов от 10 декабря 1914 г. [СУ 1914, ст. 2243, 2279, 2369, 3498]. При этом следует отметить, что в вопросе о выплате пенсий и дополнительных пособий военнослужащим, а также семьям призванных на войну правительство действовало очень динамично, постоянно внося уточнения в уже принятые постановления. Так, например, Положение Совета министров от 13 марта 1915 г. сокращало время выдачи продовольственных пайков семьям нижних чинов в сельской местности и одновременно освобождало эти пособия от вычетов за долги и взыскания. Распоряжение Адмиралтейств-Совета от 16 марта 1915 г., одобренное Сенатом, признало целесообразным выдачу денежного содержания чинам морского флота, арестованным в неприятельских странах, и их семьям по возвращении в Россию за все время нахождения за границей. В 1916 г. серией постановлений был расширен район применения Временных правил от 13 марта и 28 апреля 1915 г. Примечательный факт: по отношению к семьям предателей Родины власть снимала с себя все социальные обязательства -- 15 апреля 1915 г. Совет министров распорядился прекратить выдачу пайков семьям добровольно сдавшихся в плен и дезертирам [СУ 1915, ст. 761, 893, 988; СУ 1916, ст. 2151, 2152, 2154, 2398].

Чтобы понять реальную социальную значимость принятых правительством законов, необходимо вкратце остановиться на проблеме потерь в живой силе русской армии в годы Первой мировой войны. В данном случае первостепенное значение имеют сведения об убитых, умерших от ран, отравленных ядовитыми газами, раненых, контуженных, а также пропавших без вести. Они как раз и составляли те категории, по которым семьи военнослужащих получали от государства пособия. Мы не будем вдаваться в споры по поводу цифрового материала об общих потерях, существующие в современной отечественной историографии, поскольку указанная проблема находится за рамками нашего исследования. Воспользуемся теми статистическими показателями, которые часть исследователей считает наиболее достоверными, хотя есть и жесткие критики данных, опубликованных военно-статистическим отделом ЦСУ СССР в 1925 г. [Головин 2014, с. 149-207]. Как известно, они основывались на подлинных документах Ставки Верховного главнокомандующего и Главного управления Генерального штаба русской армии. Что касается военнопленных и пропавших без вести, то публикаторы привлекли материалы Комитета по делам военнопленных Красного Креста. Подчеркнем, что для нашего исследования принципиальное значение имеют именно эти официальные сведения, поскольку на их основании уполномоченные ведомства выдавали денежные компенсации. Данные о боевых потерях приведены в таблице.

Таблица. Потери русской армии и флота в живой силе с июля 1914 г. по декабрь 1917 г.

* Данные только за ноябрь 1917 г.

Источник: [Россия в мировой войне... 1925, с.30].

социальный экономический мировая война

Из таблицы следует, что к 1 марта 1917 г. общее число убитых и умерших от ран составило 606 009 человек, а к 1 января 1918 г. -- 643 614 человек. При этом потери в живой силе от отравления, ранений и контузий в царский период определялись соответственно как 33 378, 2 464 938 и 105 638 человек, а до прихода к власти большевиков они достигли 37 862, 2 570 439, 123 313 человек. Семьи всех названных категорий военнослужащих являлись потенциальными, равно как и реальными, получателями пособий и пенсий от государства.

Согласно современным исследованиям отечественных историков в целом правительственную политику адресной социальной помощи семьям призывников можно без натяжек признать результативной, причем, по мнению Н. Л. Пушкаревой и П. П. Щербинина, сама «работа была организована неплохо». К 1916 г., как они посчитали, было удовлетворено 26 956 ходатайств только на дополнительные единовременные пособия крайне нуждающимся семьям помимо предусмотренных законом 25 июня 1912 г. Причем, отмечают авторы, выгодоприобретатели «получали эти деньги довольно регулярно и в большинстве случаев именно те, кому они предназначались по закону» [Пушкарева, Щербинин 2005, с. 149, 160].

В литературе, которая вышла сразу после окончания войны, приводится обобщенный показатель за 1914-1917 гг., касающийся выплат семьям военнослужащих. По данным С. Н. Прокоповича, русского экономиста и министра торговли и промышленности Временного правительства, который опирался на сведения, опубликованные Торгово-промышленной газетой, к 1 сентября 1917 г. правительство (как царское, так и Временное) ассигновало 3,2 млрд руб. в виде вспомоществования семьям призванных на войну [Прокопович 1918, с. 81]. Профессор Николаевской академии Генштаба, а затем и профессор Военной академии РККА Н. А. Данилов привел в своих лекциях не менее красноречивые сведения. В 1914-1915 гг. правительство выдало пособий на сумму 442,3 млн руб., а в 1915-1916 гг. -- 760 млн. При этом на долю сельского населения приходилось около 77 % всех пособий. Заключая, Н. А. Данилов отметил, что государственная поддержка семей военнослужащих «увеличила доход крестьян в первый год войны на 340 млн руб., во второй год на 585 млн руб.» [Данилов 1922, с. 44-45]. С учетом зафиксированного экономистами факта прилива вкладов в российские банки, сведения Н. П. Данилова свидетельствуют о наличии свободных денежных средств у значительной части населения.

Надо полагать, что указанные расходы в социальной сфере включали в себя не только пособия солдаткам и родителям по смерти призывника, как женатого, так и неженатого, но и пенсии по случаю полной, частичной или временной потери трудоспособности уволенных из действующей армии и флота, а также целый ряд других предусмотренных законом видов вспомоществования. Приведенные нами данные о боевых потерях и об общих размерах денежных выплат свидетельствуют о масштабе работы государственных органов и филантропических обществ в этой сфере и тех колоссальных усилиях, которых требовала от них реальная жизнь.

Работы современных российских историков нередко сопровождаются историческими фотографиями, которые, с одной стороны, позволяют авторам создавать зримый образ эпохи, с другой -- усиливать аргументацию. В монографии Б. Н. Миронова «Российская империя: от традиции к модерну» опубликована одна очень интересная фотография, датированная 23 февраля 1917 г. Снимок имеет непосредственное отношение к обсуждаемой нами проблеме пособий. На нем показаны женщины-демонстрантки, которые требовали материальной поддержки семьям солдат [Миронов 2015, с. 687]. Революционная процессия с транспарантами на Невском проспекте -- всего лишь один эпизод из множества других, но он затронул очень важную сторону деятельности царского правительства, которую оно не упускало из виду все годы войны. Этот фотодокумент, по нашему мнению, красноречиво свидетельствует о том, что власть проиграла либеральной контрэлите в борьбе за поддержку народа, так и не сумев или не захотев донести до сведения широких слоев населения все свои позитивные начинания в социальной сфере.

Правовое регулирование кредитно-финансового сектора экономики также стало одним из важнейших направлений внутренней политики и было подчинено задаче поиска средств для поддержания казны в чрезвычайных обстоятельствах военного времени. В отечественной литературе сложилось общее мнение, согласно которому деятельность правительства в этой сфере оказалась в целом провальной. Однако новейшие работы российских историков, связанные с изучением широкого круга источников, свидетельствуют об отходе от однозначных характеристик и дают более взвешенную оценку [Беляев 2002]. Не отрицая факта слабой эффективности результатов финансовой политики, попытаемся разобраться в логике принимавшихся мер.

Всего за 1914-1917 гг. правительство Российской империи приняло 129 нормативных актов, тогда как Временное правительство за восемь месяцев 1917 г. утвердило 48 распоряжений. Уже в 1914 г. сформировались основные направления деятельности, которые сохранялись все последующие годы. Их было несколько. Это -- вексельный и общий мораторий, поддержка кредитных учреждений, льготное кредитование предприятий, денежное обращение и эмиссионная политика, размещение внутренних и внешних займов, регулирование котировок ценных и дивидендных бумаг.

Корректировка кредитно-финансовых отношений началась с именного указа императора от 20 июля 1914 г., которым министру финансов предоставлялось право «отлагать протесты векселей впредь до минования обстоятельств военного времени» [СУ 1914, ст. 2055]. Закон носил общий характер, он вызвал к жизни серию распоряжений от первого лица страны, в которых конкретизировались основные положения указа и определялись условия общего и вексельного моратория. В общей сложности в имперский период был выпущен 21 акт, а после прихода к власти Временного правительства появилось еще три. Первоначально было объявлено о приостановке на два месяца опротестования векселей в 10 польских и в 20 северо- и юго-западных, а также западных губерниях Европейской России [СУ 1914, ст. 2077]. В дальнейшем логика вновь выпущенных постановлений сводилась к увеличению времени отсрочки в исполнении обязательств по выданным и подписанным векселям, а также в предъявлении их к взысканию. При этом, чтобы минимизировать потери банков от операции по учету векселей, им была предоставлена возможность взимать с должника за весь льготный период на один процент больше, чем было предусмотрено Госбанком для дисконта обязательств в русской валюте с момента окончания срока платежа, а для векселей в иностранной валюте -- официальной ставки учета конкретной страны [СУ 1914, ст. 2379, 2388, 2903; СУ 1915, ст. 119, 737, 738, 930, 1289, 1874, 2289; СУ 1916, ст. 70, 769, 1634; СУ 1917, ст. 129]. Временное правительство подтвердило законность принятого 20 июля 1914 г. решения о вексельном моратории «впредь до минования обстоятельств военного времени» [СУ 1917, ст. 374, 485, 486].

Что касается моратория по договорным обязательствам, то он коснулся только польских губерний. В этом случае действовала та же схема пролонгации льготных сроков [СУ 1914, ст. 2462, 2902; СУ 1915, ст. 118, 735, 929, 1287, 2289; СУ 1916, ст. 769]. Временное правительство согласилось с ранее принятыми мерами, подтвердив их 11 марта собственным указом [СУ 1917, ст. 486]. Отдельным законом в виде Положения Совета министров от 13 мая 1916 г. были заморожены платежи по договорам, связанным с лесоразработками на территории, занятой неприятелем, и в прифронтовой зоне, в частности на три года в польских губерниях и на два года в девяти западных губерниях. При этом покупатели леса на сруб обязывались законом уплатить собственнику «за время отсрочки 10 % с суммы договорной стоимости той части леса, которая остается на корню или не вывезена» [СУ 1916, ст. 1000].

Анализ правовых актов показывает, что общий и вексельный мораторий, установленный на части Европейской России, носил временный характер и был обусловлен чрезвычайными обстоятельствами военного времени. Как показала практика, вынужденные действия правительства имели и позитивные, и негативные последствия. В последнем случае вложенные кредитными учреждениями средства в вексельные операции в конечном счете оказались изъятыми из оборота. Тем не менее имелась реальная выгода для народного хозяйства от данных мероприятий. С точки зрения Министерства финансов России «особенно ценными мораторные льготы были для средних и мелких торгово-промышленных слоев, не располагающих обычно сколько-нибудь значительными оборотными средствами» [Хозяйственная жизнь... 1916, с. 102, 103]. Введение моратория потребовало от государства ряда мер по укреплению кредитно-финансовой системы страны.

Как известно, учет векселей был базовой операцией кредитных учреждений Российской империи, приносившей им существенный доход. Как установила С. А. Саломатина, в довоенный период «у большинства российских коммерческих банков учет векселей колебался в диапазоне 20-40 % актива (примерно половина всех учетно-ссудных операций...). У мелких провинциальных банков на учете векселей была основана подавляющая часть банковского дохода» [Саломатина 2004, с. 128]. Как показывают принятые постановления, правительство постаралось сообразоваться с интересами кредитных учреждений. И поэтому в целях поддержания их деятельности и в первую очередь заведений бывшего Царства Польского и местностей, пострадавших от военных действий, 24 декабря 1914 г. был принят закон об оказании им со стороны правительства финансовой помощи. Согласно документу, Госбанк получил право открывать акционерным коммерческим банкам, обществам взаимного кредита, ссудным кассам промышленников и банкирским заведениям «особые временные кредиты. на сумму не свыше 50 млн рублей. на срок не долее 1 января 1920 года» под обеспечение соло-векселями, векселями с двумя и более подписями, залоговыми свидетельствами, ипотечными записями, ценными бумагами и др. По официальным данным, только за первые четыре месяца действия закона Госбанк открыл такого рода кредитов на общую сумму 28,7 млн руб. [СУ 1914, ст. 62; Хозяйственная жизнь. 1916, с. 93].

Произошла также корректировка правовых основ деятельности государственных учреждений ипотечного кредита -- Дворянского и Крестьянского банков, а также Кассы городского и земского кредита. Соответствующий закон был принят 23 июля 1914 г. Изменения коснулись нескольких позиций. Во-первых, Дворянский земельный банк мог выдавать ссуды под вновь предъявляемые к залогу имения только на основе действовавших арендных и продажных цен на землю. В реальности это означало снижение величины ипотеки для заемщиков. Льготные условия кредита по специальной оценке, при которой учитывалась доходность владения, а ссуда достигала 75 % его стоимости, замораживались. При этом разрешался перезалог поместий, но по истечении пяти лет с момента предыдущего залога [СУ 1914, ст. 2152; Проскурякова 2002, с. 248]. Во-вторых, приостанавливалась покупка Крестьянским поземельным банком имений за свой счет, чем он активно занимался с 1895 г. В-третьих, произошло понижение размера выдаваемых ссуд и в этом учреждении. Ипотечный кредит на покупку или под залог земель из государственного банка для единоличного владения выдавался в размере до 80 % оценки (оценщики производили нормальную или специальную оценку имения и устанавливали ее размер в рублях), для мелких товариществ -- до 75 %, а для целых сельских обществ -- до 70 %. Как известно, по уставу 1895 г. продажа земель из собственного фонда Крестьянского банка сопровождалась выдачей ссуды в размере более 90 % и до 100 % оценки. И, как показала Н. А. Проскурякова, рубеж Х1Х-ХХ вв. был одним из самых успешных в деятельности банка по увеличению частного крестьянского землевладения [СУ 1914, ст. 2152; Проскурякова 2002, с. 316-333].

Наконец, Касса городского и земского кредита, образованная при Министерстве финансов и открывшая свои операции в январе 1913 г. как государственное ипотечное учреждение, получала право выдавать в месяц долгосрочные и краткосрочные ссуды не более чем на 1 млн руб. [СУ 1914, ст. 2152]. Впоследствии верховная власть 18 ноября 1915 г. временно изменила (до окончания военных действий) некоторые положения устава Кассы 1912 г., предоставив ей возможность «для выдачи краткосрочных ссуд выпускать облигации», при условии, что сумма находящихся в обращении бумаг не будет превышать более чем в десять раз сумму основного и запасного капиталов. Изначально краткосрочные ссуды выдавались исключительно наличными деньгами на срок от шести месяцев до пяти лет [СУ 1915, ст. 2520; СУ 1912, ст. 1283 § 50]. Иными словами, Касса городского и земского кредита получила еще один дополнительный источник средств для обеспечения своей уставной деятельности. К слову, Временное правительство решило преобразовать данное заведение и своим постановлением от 14 сентября 1917 г. учредило Государственный банк городского и земского кредита, который должен был, по мысли реформаторов, открыть операции не позднее 1 января 1918 г. [СУ 1917, ст. 1851].

Таким образом, если говорить о всех принятых правительством мерах в отношении казенных ипотечных учреждений, то можно утверждать, что в 1914-1915 гг. была сделана попытка снизить общую нагрузку на государственное кредитование.

Как известно, уже в первые дни боев на полях сражений банки столкнулись с проблемой массового изъятия вкладов населением, особенно в западных губерниях, близких к театру военных действий. Как писал В. Т. Судейкин, только в течение первого месяца из акционерных банков было востребовано более 200 млн руб. [Судейкин 1915, с. 30]. По мнению представителей Министерства финансов, благодаря продуманной политике Госбанка большинство заведений страны смогло преодолеть кризис без ущерба для себя. Он своевременно отреагировал на возникшую проблему и «предоставил в распоряжение частных кредитных учреждений в короткое время огромные средства». Так, только за вторую половину июля 1914 г. было выдано ссуд на сумму до 385 млн руб., благодаря чему коммерческие банки получили «средства для беспрепятственного удовлетворения своих вкладчиков» [Хозяйственная жизнь... 1916, с. 91]. В дальнейшем, по утверждению Минфина, наблюдался приток вкладов в банки.

Меры поддержки кредитно-финансовой системы Российской империи носили характер целевой и адресной помощи конкретным учреждениям. В приоритете находилось Земское кредитное общество губерний Царства Польского, выдававшее ссуды под залог сельских недвижимых имений. Одному из старейших ипотечных учреждений Российской империи в июле 1915 г. был предоставлен кредит в сумме 8 млн руб. за счет государственных средств для оплаты срочных обязательств общества. Правительство России также субсидировало некоторые акционерные банки за счет казначейства или оплачивало проценты и производило погашения облигационных займов, заключенных городами за границей [СУ 1915, ст. 1629; СУ 1916, ст. 2356, 2359, 2401]. 17 февраля 1917 г. оно успело инициировать еще один способ поддержки банков, которым в большей мере воспользовалось Временное правительство. Речь идет об увеличении предельной суммы приема вкладных билетов в обеспечение рассрочиваемого акциза для Сибирского торгового и Московского купеческого банков [СУ 1917, ст. 518, 519], входивших в число крупнейших и авторитетных учреждений коммерческого кредита Российской империи.

Одновременно с определенными мерами содействия правительство осенью 1916 г. ужесточило надзор над частными учреждениями коммерческого кредита, который должен был действовать до истечения первого года с момента ратификации мирного договора. Согласно документу, министр финансов получал право осуществления проверок по поводу нарушений чрезвычайного законодательства о запрете операций с иностранными учреждениями и подданными, а также постановлений о запрете валютных и гарантийных операций [СУ 1916, ст. 2326].

Временное правительство в отличие от своего предшественника не стало разнообразить меры содействия и выбрало только один способ поддержки, едва лишь намеченный прежней властью. Например, ряд банков распоряжением министра финансов получил возможность принимать вкладные билеты в залог по рассрочиваемому акцизу, при этом увеличивалась их предельная сумма, которая была обусловлена масштабом операций того или иного кредитного учреждения. Это право также было предоставлено в основном частным коммерческим банкам первого уровня: Киевскому торговому ссудно-промышленному, Московскому промышленному, Азовско-Донскому, Русско-Азиатскому и Московскому учетному банкам [СУ 1917, ст. 507-509, 523, 530].

Исследования известного российского историка-экономиста В. И. Бовыкина показали, что акционерные коммерческие банки не только приспособились к условиям военного времени, но и сумели извлечь для себя немало выгод, компенсировав потери от дисконта векселей. Он отметил несколько направлений деятельности. Так, например, банки воспользовались резким скачком операций в товарно-ссудной сфере, здесь они получали доход в виде комиссионного вознаграждения. В обмен на кредит их клиенты стали предоставлять партии товаров для комиссионной продажи, при этом прибыль от нее оседала в кассе заведения. Участие в гарантийных операциях, при котором выдается поручительство в уплате долга клиента третьему лицу, позволило сохранить и расширить сферу влияния финансовых учреждений в промышленном секторе экономики. Что касается свободных средств, то их помещали в выгодные и сравнительно ликвидные сделки с государственными и гарантированными правительством ценными бумагами [Бовыкин, Петров 1994, с. 304, 305].

Российские историки, анализируя экономическую ситуацию, сложившуюся в 1914-1917 гг., в частности кредитно-финансовую сферу, отметили невиданный номинальный рост банковских пассивов или привлеченных средств. При этом вклады и текущие счета в денежном выражении увеличились более чем в 2,5 раза, однако из-за обесценивания рубля банковские ресурсы остались примерно на прежнем уровне [Бовыкин, Петров 1994, с. 304; Шепелев 2006, с. 424, 426]. В целом война оказала большое влияние на характер деятельности учреждений коммерческого кредита, изменив объемы и структуру операций, рейтинговые позиции основных групп банков. Как отмечал Л. Е. Шепелев, «ярко выраженной тенденцией в деятельности банков в годы войны было использование все большей части активов для кредитования узкого круга крупных клиентов и в первую очередь подконтрольных банкам акционерных компаний и представителей финансовой олигархии» [Шепелев 2006, с. 467]. Иными словами, банковская система России, пусть и в деформированном виде, не только сохранила, но и укрепила свои позиции в качестве главного центра народно-хозяйственной жизни.

С 1914 г. правительство Российской империи стало формировать направления в политике преференциального финансирования отдельных промышленных предприятий в чрезвычайных обстоятельствах военного времени. До февральских событий 1917 г. вышло четыре распоряжения, а после них -- еще шесть. В этой небольшой серии постановлений просматривается определенная логика, которая была обусловлена конкретными явлениями в экономической сфере.

Вскоре после начала боевых действий 10 сентября 1914 г. вышло Положение Совета министров «О льготном определении кредита по акцизу за сахар под залог сахарных заводов». Владельцам предприятий правительство давало временное преимущество, при котором залоговый кредит устанавливался без принятия в расчет предельной оценки по производству завода [СУ 1914, ст. 2406]. 1915 год внес свои коррективы, когда пришлось решать проблемы эвакуированных промышленных заведений. Распоряжением министра юстиции 7 октября были утверждены правила оказания помощи вывозимых из прифронтовой зоны заведений для возобновления их деятельности в месте нового расквартирования. Во-первых, из военного фонда им выдавались безвозвратные денежные пособия на покрытие издержек, связанных с перемещением предприятия. Во-вторых, производилась выдача ссуд на воссоздание заведения на новом месте сроком до 15 лет из расчета 3 % годовых. Причем если принятые на себя обязательства не выполнялись, интересы повышались до 6 % годовых, но если запуск происходил раньше срока, они понижались вплоть до признания ссуды беспроцентной [СУ 1915, ст. 2036]. Следом за ними были приняты «Правила о порядке выдачи авансов без обеспечения предприятиям, работающим на оборону государства». Суть их заключалась в том, что размер задатка не должен был превышать двух третей суммы договора, если для исполнения заказа требовалось новое оборудование [СУ 1915, ст. 2775]. И, наконец, министр торговли и промышленности 20 августа 1916 г. утвердил правила о выдаче углепромышленным предприятиям целевых ссуд на прокладку новых шахт и полное их оборудование; на устройство подъездных путей; на строительство обогатительных фабрик, коксовых печей, а также на приобретение машин и оборудования [СУ 1916, ст. 1875].

Согласно общим официальным данным Министерства финансов, приведенным С. Н. Прокоповичем, если на содержание и снаряжение армии и флота с июля 1914 по сентябрь 1917 г. государство выделило более 33 млрд руб., то на развитие народного хозяйства -- 4,5 млрд руб. [Прокопович 1918, с. 81], или 13,8 % всех расходов на военные нужды. По мнению немецкого автора, современника событий, который вряд ли испытывал симпатии к России, произведенные затраты все-таки имели позитивное воздействие на экономику: «Как ни велики эти суммы, они все же далеко не исчерпывают всего ущерба, который война нанесла народному хозяйству, если даже принимать во внимание, что часть военных расходов, правда, весьма значительная часть, пошла на пользу народному хозяйству» [Клаус 1926, с. 12].

Временное правительство следовало той же линии, но внесло некоторые коррективы. Новшество коснулось, во-первых, порядка выдачи краткосрочных ссуд владельцам угольных и антрацитовых копей Донецкого бассейна для выплаты заработной платы рабочим и служащим в связи с недостатком оборотных средств под обеспечение соло-векселями собственников [СУ 1917, ст. 734]. Такого в практике царского правительства не было. Во-вторых, министр продовольствия А. В. Пеше- хонов в связи с критической ситуацией на хлебном рынке в июне 1917 г. распорядился о выдаче авансов под будущий урожай в счет вознаграждения за сдаваемый в казну хлеб. При этом предоплата за уборку урожая предоставлялась в том случае, если не было возможности воспользоваться частным кредитом, а ее размер составлял 30 % от стоимости подлежащего сдаче в казну хлеба по установленным государством твердым ценам [СУ 1917, ст. 1116]. В-третьих, 17 июня Временное правительство разрешило Госбанку и частным кредитным учреждениям открывать кредиты и выдавать ссуды владельцам и поставщикам хлеба, фуража и др. под обеспечение особыми удостоверениями продовольственных учреждений [СУ 1917, ст. 945, 1268]. В остальном же принимаемые меры копировали или развивали приемы прежней власти, например, предоставлялись ссуды владельцам углепромышленных и металлургических предприятий, собственникам сахарных заводов под залог предприятий выдавались кредиты по акцизу. Одновременно учрежденное еще в 1916 г. Центральное бюро по объединению закупок сахара постановлением Временного правительства получало право заимствовать средства из Госбанка и частных кредитных учреждений для выдачи ссуд владельцам предприятий [СУ 1917, ст. 887, 983, 2406].

Комплекс постановлений под общим названием «денежное обращение» включает в себя серию разнообразных, но взаимосвязанных нормативно-правовых актов, суть которых сводилась к изысканию средств для ведения войны. Это прекращение свободного обмена бумажных денег на золото, расширение эмиссионного права Госбанка, выпуск новых разрядов казначейских билетов.

В этой связи самыми важными законодательными актами стали Положение Совета министров от 24 июля 1914 г. «О приостановлении размена государственных кредитных билетов на звонкую монету» и Закон от 27 июля «О некоторых мерах финансового характера ввиду обстоятельств военного времени». Они определили всю дальнейшую политику правительства по финансовому обеспечению военных расходов посредством денежной эмиссии [История банка России... 2010, с. 463-472]. Россия, как и большинство воюющих европейских стран, вышла из системы золотого стандарта, временно, согласно документу, прекратив размен государственных кредитных билетов на звонкую монету. Вместе с тем Государственный банк получал право эмитировать не обеспеченные золотом бумажные деньги (не более 1200 млн руб.) сверх разрешенной законом суммы (300 млн руб.), а также учитывать краткосрочные обязательства казначейства в размере, вызванном потребностями военного времени [СУ 1914, ст. 2063, 2096]. Эти шаги правительства дополнялись другими не менее важными мерами, которые были направлены на сокращение государственных расходов. Закон от 27 июля 1914 г. «О некоторых мерах к усилению средств казны ввиду обстоятельств военного времени», одобренный Государственным советом и Государственной думой, устанавливал в стране режим экономии казенных средств. Согласно этому закону Совет министров должен был сократить размеры кредитов, отпущенных на государственные расходы в 1914 г. При этом образовавшиеся сбережения от исполнения бюджета за 1914 г. и за предыдущие годы направлялись на военные нужды [СУ 1914, ст. 2097].

Как известно, эмиссия не обеспеченных золотом государственных кредитных билетов является самым легким, но чреватым серьезными экономическими последствиями средством финансирования военных расходов. Российская власть строго документировала процесс дополнительных выпусков бумажных денег. В последующем регулярно, как правило, не более двух раз в год, император утверждал положения Совета министров о расширении эмиссионного права Государственного банка с указанием суммы поступавших в обращение не обеспеченных золотом кредитных билетов. При этом санкционированные верховной властью положения Совмина в обязательном порядке проходили процедуру утверждения Государственным советом и Государственной думой. В имперский период было выпущено в общей сложности семь нормативно-правовых актов, причем взамен одного Положения Совмина от 17 марта 1915 г. 22 августа были изданы два закона, одобренных обеими палатами парламента, но суть узаконения не изменилась. По ним Госбанк получал право дополнительного выпуска кредитных билетов на сумму до 1 млрд руб. сверх предусмотренных актами 1914 г. Последнее постановление царского правительства такого рода получило высочайшую конфирмацию 27 декабря 1916 г., когда эмиссионное право было увеличено еще до 2 млрд руб. сверх ранее предусмотренного [СУ 1915, ст. 739, 1796, 1798; СУ 1916, ст. 1862, 2842]. Его, как и все предыдущие законодательные акты, успели включить в официальное издание «Собрание узаконений и распоряжений правительства», публиковавшееся Сенатской типографией. По мнению Р. Клауса, если к началу войны кредитные билеты покрывались золотым запасом на 98 %, то к 1 января 1917 г. -- только на 16,2 % [Клаус 1926, с. 26].

О проблеме денежной эмиссии в годы Первой мировой войны и ее последствиях для экономики писали такие ведущие и авторитетные российские историки- экономисты, как А. Л. Сидоров и Л. Е. Шепелев. Динамика выпуска не обеспеченных золотом кредитных билетов в течение почти четырех лет войны весьма показательна. С июня 1914 г. до конца 1915 г. число находящихся в обращении банкнот увеличилось в 3,5 раза (или на 245 %) и превысило сумму золотого покрытия почти в 2,5 раза. При этом Л. Е. Шепелев отмечал, что в тот период «увеличение денежной массы не вызывало значительного роста цен». И только к концу 1915 г. при взлете товарных цен покупательная способность рубля сократилась до 75 %. С начала 1916 г. по март 1917 г. денежная масса выросла еще на 358 %, а за весь царский период она увеличилась в 6,8 раз, тогда как золотое обеспечение сократилось более чем в 1,5 раза, и к январю 1917 г. рубль обесценился, достигнув уровня в 40 коп. [Шепелев 2006, с. 423-424].

Нам важно подчеркнуть, что девальвация национальных валют, т. е. уменьшение золотого содержания, затронула все воюющие страны. Имеет смысл привести сравнительные данные по странам, вовлеченным в вооруженный конфликт. Самыми устойчивыми оказались американский доллар и британский фунт стерлингов. По подсчетам В. П. Сенилова, если в декабре 1916 г. курс рубля в среднем составлял 70 коп. золотом, то к моменту Февральской революции -- 55 коп. Германская марка «худела» тоже достаточно быстро, и в декабре 1916 г. за нее давали 74 пфеннига. Отметим, что из европейских валют более всего подешевели австро-венгерская крона и итальянская лира [Сенилов 2000, с. 44]. Иными словами, Россия находилась в общем тренде.

Эмиссия бумажных денег и размещение займов за границей принудили имперское правительство озаботиться проблемой сохранения золотого запаса страны. Следует заметить, что это тоже была цепь взаимоувязанных постановлений. С 15 ноября 1914 г. по указу императора не допускались пересылка и перевод денег, ценных бумаг и драгоценностей в страны, находившиеся в состоянии войны с Россией. В дополнение к нему 14 сентября 1915 г. Положением Совета министров вводился запрет на «вывоз и высылку за границу золота: шлихтового В современной орфографии -- «шлиховое золото», т. е. неочищенное золото, полученное при гравитационном обогащении песков россыпных руд., в слитках, в монете, в изделиях и сусального, равно содержащих золото сора, а также платины». Одновременно устанавливались особые премии на отправляемое в казну золото государственными золотосплавочными лабораториями. При этом допускались изъятия из установленного ограничения в пользу подданных союзных и нейтральных государств, однако при условии в каждом случае официального разрешения на вывоз [СУ 1914, ст. 2923; СУ 1915, ст. 1984]. Запрет на вывоз драгоценного металла был принят во всех странах, вовлеченных в вооруженный конфликт. По распоряжению министра финансов от 24 ноября 1915 г. и от 14 января 1916 г. данное ограничение подкреплялось повышением размера премий на поступавшее в казну золото сначала до 30 % стоимости чистого золота по предельной цене, а затем и до 45 % [СУ 1915, ст. 2473; СУ 1916, ст. 37]. По данным Р. Клауса, сначала произошло небольшое увеличение золотого запаса, в мае 1916 г. он достиг максимальной величины, составив 1,63 млрд руб. Однако затем произошло его сильное сокращение, и к ноябрю 1916 г. золотой запас России равнялся 92 млн руб. На такое резкое снижение резервов повлияло несколько причин, обусловленных необходимостью перевода золота в Великобританию и США в счет кредитов на производство вооружения [Клаус 1926, с. 25-26]. Впоследствии этот факт неоднократно приводился в отечественной литературе.

В вопросе финансового обеспечения военных расходов Временное правительство придерживалось той же практики [История Банка России... 2010, с. 501-510]. Об этом свидетельствуют выпущенные в течение 1917 г. постановления. Первый указ новой власти, расширявший эмиссионное право Государственного банка, появился 4 марта 1917 г., а 15 мая, 11 июля, 7 сентября и 6 октября последовали еще несколько актов. Поразительна скорость нарастания денежной массы, на которую сознательно решилась либерально-демократическая власть: постановления об очередном выпуске новых денег сначала принимались раз в два месяца, а под конец -- ежемесячно. Таким образом, Временное правительство за свои неполные восемь месяцев пребывания у власти пять раз расширяло эмиссионное право Государственного банка, разрешая каждый раз увеличивать дополнительный выпуск бумажных денег на 2 млрд руб. [СУ 1917, ст. 349, 639, 951, 1537, 1807]. Иными словами, печатный станок в полную силу заработал в 1917 г. И, как результат, именно в этот период количество не обеспеченных золотом банкнот достигло своего максимума, составив 8149 млрд руб. Как подытожил Л. Е. Шепелев, 45 % всей денежной эмиссии военного времени было осуществлено Временным правительством, и вследствие этого произошло катастрофическое обесценивание рубля, реальная стоимость которого опустилась до 6-7 % [Шепелев 2006, с. 424-425]. Иными словами, гиперинфляция и полное расстройство денежной системы -- это и есть главные экономические «достижения» Временного правительства.

Осенью и зимой 1915 г. царская власть решила использовать еще один рычаг для усиления средств казны все тем же путем увеличения денежной массы. 28 сентября было подписано распоряжение министра финансов о циркуляции разменных марок достоинством 20, 15, 10, 3, 2 и 1 коп. Такое решение было принято в связи с недостаточностью в обращении металлических денег и невозможностью их чеканки из-за нехватки материалов. Затем, 6 декабря, появилось Положение Совета министров, которое установило ограничения на эмиссию казначейских знаков. Законом вводился предел выпуска, равный сумме обращавшейся серебряной монеты, а также разменных марок, которая не должна была превышать нормы ст. 28 Монетного устава [СУ 1915, ст. 1990, 2722].

Временное правительство решило воспользоваться опытом предшественника, в корне пересмотрев первоначальную идею компенсации недостатка металлической монеты. Рост государственных расходов, вызванный войной, и обесценивание бумажных денег вынудили его пустить в оборот банкноты нового образца и достоинства. В августе 1917 г. правительство выпустило в обращение купюру номиналом в 250 руб. с содержанием чистого золота, равного по весу одному царскому рублю 1897 г. На банкноте стояла подпись И. В. Шипова, управляющего Госбанком России. Эти денежные знаки до сих пор пользуются спросом у коллекционеров, главным образом в силу особенностей художественного оформления, однако их цена даже при хорошей сохранности не намного превышает номинал купюры. Одновременно появились казначейские знаки упрощенного образца в 20 и 40 руб., которые не имели ни номеров, ни обозначения серий, ни подписей управляющего и кассира Госбанка. Последние в народе получили презрительное название «керенки» и стали синонимом никому не нужных обесценившихся пестрых денег: то ли марок, то ли «фантиков» желто-коричневого и красно-зеленого цвета. Пресса тех лет оптимистично оповещала население: «Чтобы выйти из затруднения, решено было изготовить деньги нового образца, новой формы, более легкой и удобной по техническим условиям для скорейшего изготовления. Казначейские деньги обеспечиваются всем имуществом, всеми доходами и всеми налогами, находящимися в распоряжении государства, всем достоянием республики» (Новое время. 1917. № 14877. 21 сент., с. 2). Но реальность оказалась далеко не столь радужной. Как отмечал Р. Клаус, казначейские знаки выпускались целыми листами, при этом их подделывали без особого труда в огромных масштабах [Клаус 1926, с. 24]. Потом, в начале 1920-х, Б. Л. Пастернак в поэме «Высокая болезнь» уничижительно скажет о них и о времени русских революций: «И в керенку ценилась честь». И, наконец, Временное правительство продублировало Положение Совета министров от 28 сентября 1915 г., выпустив в сентябре 1917 г. в обращение разменные марки в 1, 2 и 3 коп. [СУ 1917, ст. 1786].

Помимо эмиссии бумажных денег правительство использовало дополнительные источники финансирования государственных расходов, связанных с ведением войны. В период 1914-1917 гг. были употреблены все доступные для того времени средства, а именно: выпуск казначейских билетов, краткосрочных обязательств государственного казначейства, размещение государственных военных внутренних и внешних займов. Все эти меры в обязательном порядке подкреплялись нормативно-правовыми актами, имевшими силу закона. Таким образом появилась целая серия документов юридического характера. Принимая на себя финансовые обязательства, государство в каждом отдельном случае публиковало соответствующие именные указы императора и распоряжения министра финансов [СУ 1914, ст. 2624; СУ 1915, ст. 515, 516, 763, 948, 992, 993, 1318, 1620, 1798, 1837, 1970, 2054, 2334, 2335; СУ 1916, ст. 1849, 2425]. Всего на внутреннем рынке до марта 1917 г. было размещено шесть долгосрочных 5- и 5,5-процентных займов. При этом большую часть подписки принимали на себя государственные и частные банки, а также сберегательные кассы. В общей сложности они дали казне 6210 млн руб. [Клаус 1926, с. 13-14; Сидоров 1960, с. 151-164].