Правовой статус консульских учреждений и консульских должностных лиц

Консулы подразделяются на два вида: штатные, или профессиональные, и нештатные, или почетные.

Штатные консулы - это лица, состоящие на государственной службе представляемого государства, являющиеся его гражданами и получающие от государства жалование. Поскольку они не имеют права заниматься какой-либо иной деятельностью (частнопредпринимательской и т.п.), кроме исполнения консульских обязанностей, их принято называть карьерными консулами.

Нештатные консулы - это лица, не состоящие на государственной службе, но выполняющие консульские функции по поручению представляемого государства и с согласия государства пребывания. Как правило, их назначают из числа граждан государства пребывания - видных юристов, коммерсантов, финансовых деятелей. Но нештатных консулов можно назначать из числа своих граждан, постоянно проживающих в том государстве, где учреждается консульство. Ими могут быть также граждане третьего государства. Жалованья нештатные консулы не получают, но в качестве платы за выполнение консульских функций они обращают в свою пользу консульские сборы [11, с. 80]

Поскольку консульская деятельность нештатных консулов основывается не на служебных, а скорее на почетных условиях, их принято называть почетными консулами. В силу указанных выше обстоятельств они имеют право наряду со своими консульскими обязанностями заниматься торговлей или другими видами частного предпринимательства. В международной практике установилось правило, согласно которому нештатные консулы, осуществляя консульскую деятельность в пользу представляемого государства, должны подчиняться указаниям ближайшего штатного консула этого государства. В целях беспрепятственного выполнения своих служебных функций нештатные консулы пользуются теми же привилегиями и иммунитетами, что и штатные, правда, личной неприкосновенностью они пользуются лишь при исполнении консульских функций.

Главы консульских учреждений, согласно Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г., подразделяются на четыре класса:

· генеральные консулы;

· консулы;

· вице-консулы;

· консульские агенты [11, с. 81].

Международная практика следует правилу, по которому класс главы консульского учреждения соотносится с видом этого учреждения. В бывшем СССР каких-либо специальных консульских классов не существовало, поскольку все работники советских консульских учреждений состояли на дипломатической службе. Однако в некоторых странах консульская служба отделена от дипломатической и ее работникам присваиваются специальные ранги.

Глава консульского учреждения назначается представляемым государством, а допускается к выполнению своих функций - государством пребывания [1, ст. 10].

Как правило, консульские должностные лица должны быть гражданами представляемого государства. Конвенция допускает возможность назначения консульских должностных лиц из граждан страны пребывания либо из граждан третьего государства только при определенно выраженном согласии страны пребывания, которое может быть в любое время им аннулировано.

Конвенция предусматривает возможность прекращения функций работников консульских учреждений по инициативе представляемого государства, либо по инициативе страны пребывания в случае объявления работника консульского учреждения persona non grata либо неприемлемым лицом, либо аннулирования его экзекватуры.

Среди лиц, работающих в консульском учреждении, выделяются частные домашние работники, отличительным признаком которых является то, что они состоят исключительно на частной службе у работников консульского учреждения[25, с. 127].

2.3 Классы консульских представительств

Консульское учреждение обычно определяют как постоянный государственный орган внешних сношений, находящийся на территории иностранного государства в силу соответствующего международного соглашения и выполняющий консульские функции по защите интересов своего государства, его граждан и организаций. В современной международно-правовой доктрине и консульской практике употребляются термины "консульское учреждение" и "консульское представительство". Последний термин правомерен, поскольку отдельные консульства представляют интересы своего государства на определенной территории государства пребывания в пределах своей компетенции [17, с. 265].

Консульские учреждения подразделяются также на четыре вида:

· генеральное консульство - учреждается в крупных коммерческих или промышленных центрах или в крупных портах;

· консульство;

· вице-консульство - учреждается в консульском округе генерального консульства или консульства, глава которого - штатное должностное лицо, подчиненное консулу;

· консульское агентство - это канцелярии, создаваемые в портах, в компетенцию которых, как правило, входят вопросы торговли и судоходства. Сотрудники консульского агентства назначаются консулом данного округа [11, с. 81].

Класс консульского представительства определяется по согласованию между государствами.

Правовой статус консульского учреждения регулируется, в первую очередь, международными договорами, международными обычаями и национальным законодательством. В Республике Беларусь к внутригосударственным актам, регламентирующим деятельность консульских учреждений, относятся консульский Устав 1996 г., Положение о дипломатических представительствах и консульских учреждениях 1996 г., Положение о почетном консуле Республики Беларусь, утвержденное приказом Министра иностранных дел Республики Беларусь от 5 августа 1999 г.

Международно-правовые акты и внутригосударственные нормы, определяющие статус консульских учреждений, различаются по сфере территориального действия и значимости. Если внутригосударственные акты распространяются лишь на консульские учреждения представляемого государства либо действуют только на его территории, то международные соглашения применяются к консульским представительствам любого государства - участника соглашений.

Международные соглашения можно классифицировать на две категории:

1) специальные международные договоры, как универсальные, так и двусторонние, непосредственно регулирующие деятельность консульских учреждений;

2) международные соглашения, не являющиеся прямыми источниками консульского права, но используемые консульскими должностными лицами при осуществлении своей функции по защите прав и интересов своих граждан и юридических лиц (например, Пакты о правах человека 1966 г.) [22, с. 25].

Консульская деятельность осуществляется также консульскими отделами посольств. Заведующий отделом именуется "генеральный консул" или "консул". При отсутствии отдельных консульств своей страны деятельность такого консульского должностного лица распространяется на всю территорию государства пребывания. В других случаях его деятельность ограничивается столицей государства пребывания или той частью государства, где нет самостоятельных консульств. Обычно заведующему консульским отделом посольства или миссии не выдается патент или экзекватура (т.е. согласие со стороны государства пребывания). Однако в некоторых странах (Англия, Финляндия) получение экзекватуры требуется в случае, если консульский отдел будет сноситься с местными властями. Являясь сотрудником дипломатического представительства, такой "отдельский" консул сохраняет свой дипломатический статус, т.е. пользуется дипломатическим иммунитетом и привилегиями без каких-либо исключений [11, с. 82].

2.4 Консульские функции

Когда в XV - XVI веках государства взяли под контроль консульскую деятельность, то ее главной задачей была защита прав и интересов государства, назначившего консула.

В наше время одна из функций дипломатического представительства, предусмотренных Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 года, состоит в защите в государстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан в пределах, допускаемых международным правом. Формула Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года, характеризующая функции консульств, в основном аналогична. Аналогичны и общие формулы, относящиеся к функции содействия развитию экономических, торговых, культурных и научных связей между государствами, а также функции, касающиеся информирования консульством своего государства. Все это не означает, что тем самым нивелируется различие между посольствами и консульствами. Консульства, в отличие от посольств, не обладают функцией общеполитического представительства, их полномочия не охватывают всю сферу отношений между государствами. Консульства не ведут переговоры с правительством государства пребывания, не подписываю соглашения и, как правило, не осуществляют контакты с властями. Прерогативы консульств действуют лишь в пределах консульского округа. Есть и другие различия в статусе, задачах и функциях дипломатических представительств и консульских учреждений [23, с. 16].

В настоящее время консульские функции определены в международных соглашениях (Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г., Европейская конвенция о консульских функциях 1967 г.), двусторонних консульских конвенциях, договорах о торговле и мореплавании, а также во внутригосударственном законодательстве (консульские уставы и другие нормативные акты государства) [11, с. 85].

Согласно Венской конвенции 1963 г. (ст.5), основная задача консулов заключается в том, чтобы защищать в государстве пребывания интересы своего государства, его граждан и юридических лиц. Консул должен стремиться также к развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между представляемым государством и государством пребывания, оказывая всемерное содействие установлению между ними дружественных отношений.

Консульские функции могут быть сведены к следующим специфическим областям:

1. Функции по защите интересов представляемого государства и его граждан. Консул следит за тем, чтобы представляемое государство и его граждане пользовались всеми правами, которые им принадлежат согласно законам государства пребывания и действующим международным конвенциям. В случае необходимости он ходатайствует об учреждении опеки или попечительства над гражданами своего государства, выступает без доверенности в качестве представителя наследников, отказополучателей и их правопреемников по всем наследственным делам. Если требуется, консул подает в соответствующие служебные учреждения ходатайства о рассмотрении споров и претензий, касающихся наследственного имущества умерших граждан представляемого государства [11, с. 85].

2. Функции в области торговли и судоходства. Консул осуществляет охрану и защиту экономических и правовых интересов представляемого государства, его юридических лиц и граждан. Он следит за исполнением торговых договоров, договоров о судоходстве, воздушной навигации, об оказании правовой помощи и т.д., участниками которых являются страна, назначившая консула, и страна пребывания.

Консул интересуется торговой, экономической, культурной и научной жизнью государства пребывания, готовит сообщения о них своему правительству и предоставляет полученную информацию заинтересованным лицам. Консул информирует свое правительство о законах и правилах государства пребывания в области судоходства, воздушной навигации, таможенных установлений и т.д. Одной из традиционных функций консула является наблюдение за гражданскими воздушными судами, автомобильным и железнодорожным транспортом, судами речного и морского флота своего государства на территории государства пребывания [11, с. 86].

3. Административные функции. В отношении граждан своего государства консул регистрирует акты гражданского состояния: рождение, заключение и расторжение брака, усыновление, установление отцовства, перемена фамилии, имени и отчества, смерть. Он принимает ходатайства соотечественников, постоянно проживающих за границей, о внесении изменений, исправлений и дополнений в записи актов гражданского состояния, о восстановлении утраченных записей, о перемене фамилии, имени и отчества и направляет их на рассмотрение компетентным органам [11, с. 86].

Консул ведет регистрацию и учет своих сограждан на территории консульского округа. В соответствии с пунктом 4.4 Консульского устава Республики Беларусь консул ведет учет граждан Республики Беларусь, которые постоянно или временно, но не менее шести месяцев, проживают на территории консульского округа. В соответствии с законодательством Республики Беларусь постоянно проживающими за рубежом гражданами являются граждане Республики Беларусь, оформившие в установленном порядке через органы внутренних дел разрешение на выезд на постоянное жительство за границу и не имеющие прописки в Беларуси. Временно находящимися за рубежом являются все граждане Республики Беларусь, имеющие прописку на территории Беларуси, вне зависимости от цели и срока пребывания за границей Консульский учет дает возможность анализа и планирования работы с гражданами, которая занимает важное место в деятельности консула. Практика показывает, что консульские учреждения располагают большим многообразием форм и методов работы среди своих сограждан.

Важное место в деятельности консула занимает работа в колонии соотечественников. В состав колонии входят как постоянно проживающие на территории консульского округа сограждане, так и временно находящиеся на территории округа соотечественники, прибывшие по служебным делам своих учреждений, в качестве туристов или путешественников, по семейным обстоятельствам, а также вследствие вынужденного перемещения, чрезвычайных обстоятельств, создавшихся на родине (военные действия, стихийные бедствия и др.).

Одной из распространенных форм работы является проведение консулом бесед с согражданами. Беседы планируются консульским должностным лицом по профессиональному (с деятелями культуры, спортсменами, пенсионерами, студентами и т.д.) и территориальному принципу (беседы с согражданами в конкретном населенном пункте, регионе). Консул освещает политическую, экономическую и культурную жизнь представляемого государства, отвечает на вопросы, дает консультации по возникшим у граждан проблемам и интересующим их вопросам.

Для полноты оказания консульской защиты консульское должностное лицо проводит мероприятия, направленные на создание и официальную регистрацию общественных объединений (землячеств) соотечественников. Консул выявляет места компактного проживания соотечественников, проводит подбор активистов, заинтересованных в создании землячества, оказывает консультативно-правовую помощь по вопросам регистрации, а в некоторых случаях - финансовую поддержку. Консульское должностное лицо тесно сотрудничает с функционирующими в консульском округе общественными организациями соотечественников, проводит разъяснительную работу, принимает участие в собраниях и встречах, использует наиболее удобные формы консульского обслуживания членов землячеств. Землячества являются наиболее продуктивной формой поддержки иностранцев за границей, оказания им помощи различного рода, а также эффективным путем к интеграции в новое общество. Землячества, как правило, играют важнейшую роль в деятельности консула, так как существенно повышают уровень оказания защиты и помощи соотечественникам и организациям своего государства.

В соответствии с пунктом 11.1 Консульского устава Республики Беларусь консул имеет право выдавать и обменивать в соответствии с законодательством Республики Беларусь гражданам Республики Беларусь, которые постоянно или временно, но не менее шести месяцев, проживают за границей, паспорта, продлевать срок их действия, а также вносить в названные документы необходимые записи и изменения.

В соответствии с пунктом d статьи 5 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. консульской функцией является выдача паспортов и проездных документов гражданам представляемого государства.

Выдача и обмен паспортов гражданам, постоянно проживающим за границей и состоящим на консульском учете, осуществляется дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Республики Беларусь за границей, а при отсутствии таковых в стране постоянного проживания - непосредственно I Консульским управлением МИД Республики Беларусь.

Обмен паспорта производится в случаях: перемены фамилии, имени, отчества; установления неточностей в записях; израсходования листов; истечения срока действия паспорта; непригодности паспорта для использования.

Для деятельности консула в паспортной сфере важен правовой статус гражданина Республики Беларусь за границей, т.е. постоянное жительство либо временное нахождение.

Как отмечалось выше, постоянно проживающими за границей в соответствии с законодательством Республики Беларусь признаются граждане Республики Беларусь, оформившие в установленном порядке выезд на постоянное жительство за границу и выписанные из Республики Беларусь. Ходатайство о выезде на постоянное жительство за границу принимается к рассмотрению районными органами внутренних дел Республики Беларусь в случае пребывания заявителя в Беларуси или консульскими учреждениями Республики Беларусь в случае временного пребывания заявителя за границей и при наличии его желания остаться там, на постоянное жительство.

Временно находящимися за границей в соответствии с законодательством Республики Беларусь признаются граждане Беларуси, имеющие постоянную прописку на территории Республики Беларусь. При этом не имеет значение их цель и срок пребывания за границей, наличие иностранного вида на жительство и т.п.

Консульские учреждения выдают и обменивают паспорта только гражданам Республики Беларусь, постоянно проживающим за границей и состоящим на постоянном консульском учете [6, с. 21].

4. Нотариальные функции. Консул составляет, свидетельствует или принимает на хранение завещательные распоряжения и все односторонние акты граждан представляемого государства, а также оформляет двусторонние юридические сделки [11, с. 86].

Консульское представительство является разновидностью представительства. "Однако его особенность состоит в том, что оно возникает в силу международного договора, то есть независимо от воли представляемого". При этом не имеет значения и место нахождения наследства, и место смерти наследодателя, а также его гражданство. Требуется только, чтобы производство наследственного дела велось на территории страны пребывания консула.

Граждане могут обратиться в консульское учреждение своей страны с просьбой об их представительстве в наследственном деле. При этом они должны указать причины, препятствующие их личному участию в ведении наследственного дела и назначению представителя.

Внимательно разобравшись в просьбе согражданина и найдя причины уважительными, консул может осуществить свое право представлять гражданина в наследственном деле, находящемся в производстве компетентного органа страны его пребывания.

Внимательно разобравшись в просьбе согражданина и найдя причины уважительными, консул может осуществить езое право представлять гражданина в наследственном деле, находящемся в производстве компетентного органа страны его

пребывания.

Вместе с тем при необходимости принятия так называемых "срочных мер" консул может вступить в наследственное дело в качестве представителя без ведома представляемого. И в первом, и во втором случаях консул может быть представителем от начала до конца производства наследственного дела и совершать все действия, которые мог бы совершать сам представляемый, за исключением отказа от наследства.

Право быть представителем осуществляется консулом до тех пор, пока представляемый не назначит своего представителя (уполномоченного) или не возьмет на себя защиту своих прав и интересов.

Кроме того, исходя из указанных норм договоров о правовой помощи, консул может представлять граждан своей страны без специальной доверенности. Таким образом, консульское представительство документально не оформляется, и нотариус может потребовать у консула, аккредитованного в Республике Беларусь, лишь документ, подтверждающий его полномочия консула, выданный Министерством иностранных дел Республики Беларусь.

В отличие от договоров о правовой помощи нормы консульских конвенций не закрепляют положение о том, что консул имеет право представлять согражданина без специальной доверенности. Но, учитывая то, что консульское представительство в отличие от гражданско-правового представительства основывается на международном договоре независимо от воли гражданина, полагаем, что консул может осуществить свое право, не имея доверенности

Поскольку норма о консульском представительстве основывается на общепризнанном в международном праве правиле, указанном выше, право представлять сограждан в наследственных делах может быть предоставлено на условиях взаимности и консулам государств, с которыми Республика Беларусь не заключила договоров, содержащих эту норму. Это обусловлено тем, что консульское представительство является эффективным средством защиты наследственных прав иностранных граждан, а также способствует укреплению дружбы и добрососедских взаимоотношений между странами.

Консульское представительство - это один из путей решения проблемы взаимодействия органа, ведущего производство по наследственному делу, и наследника, находящегося в другом государстве и не имеющего возможности лично либо через своего представителя участвовать в оформлении и защите своих наследственных прав [14, с. 35].

На консулов возлагается функция по легализации документов и актов, составленных при участии местных властей консульского округа или исходящих от них. Консульская легализация (от лат. legalis - законный) - это установление и засвидетельствование консулом личной подписью и печатью консульского учреждения подлинности подписей на документах, удостоверенных властями консульского округа или исходящих от них, а также соответствия документов законам государства пребывания. Тем самым подтверждается правомерность этих документов в международном общении. Консульская легализация производится как для граждан своей страны, так и для иностранцев. Ее целью является обеспечение органам страны, где документ предназначен действовать, гарантии того, что документ является подлинным и оформлен должным образом [11, с. 87].

Консул принимает на хранение от соотечественников денежные суммы, документы и предметы всякого рода.

5. Информационная функция. Консул собирает информацию о различных сторонах хозяйственной, коммерческой и культурной жизни своего округа, готовит доклады своему правительству и сообщает необходимые сведения заинтересованным лицам и организациям представляемого государства.

Консул Республики Беларусь исполняет функции, предусмотренные Консульским уставом РБ: следит за тем, чтобы граждане Беларуси в полном объеме пользовались правами, предоставленными им законодательством своей страны и страны пребывания. Консул обязан принимать меры по восстановлению нарушенных прав юридических и физических лиц республики; принимать письменные и устные заявления от юридических лиц и граждан Беларуси, а также от иностранных юридических лиц и граждан по вопросам, которые относятся к его компетенции [11, с. 87].

Консул ведет учет граждан Республики Беларусь, которые постоянно или временно, но не менее 6 месяцев, проживают на территории консульского округа; оказывает содействие представителям своего государства, если они находятся в пределах его консульского округа, в выполнении служебных обязанностей. Консул имеет право без доверенности представлять в учреждениях государства пребывания интересы соотечественников, если они отсутствуют и не поручили ведение дел другому лицу, либо не в состоянии защищать собственные интересы по Другим причинам; ведет воинский учет граждан Республики Беларусь; исполняет поручения (полученные через МИД РБ) следственных органов и судов относительно граждан Беларуси, если это не запрещено законом государства пребывания [11, с. 87].

Также консульские должностные лица в определенных случаях могут выполнять некоторые функции по фактам дознания, так, в соответствии п. 6 Консульского Устава Республики Беларусь консул имеет право исполнять полученные через МИД поручения следственных органов и судов Республики Беларусь в отношении своих граждан, если это не запрещено законами страны нахождения. Данная функция консульского должностного лица закреплена и в Венской конвенции 1963 г. о консульских сношениях, Консульских конвенциях с участием Республики Беларусь.

В практической деятельности консульские должностные лица занимаются вопросами дознания в основном по делам, касающимся уклонений от уплаты алиментов. Другие аспекты дознания по уголовным делам производятся органами внутренних дел как представляемого государства, так и государства пребывания дипломатического представительства [7, с. 105].

Консульские должностные лица осуществляют в соответствии с п. 7.2 Инструкции о порядке розыска граждан Республики Беларусь иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Республики Беларусь, пропавших без вести за пределами Республики Беларусь, утвержденной Постановлением МВД Республики Беларусь от 5 июня 2003 г. № 13. Розыск пропавшего без вести осуществляется:

- при наличии международных договоров Республики Беларусь - в порядке, предусмотренном этими договорами;

- при отсутствии международного договора Республики Беларусь - через МИД Республики Беларусь, а установленном порядке и в необходимых случаях через Интерпол.

В настоящее время действует десять международных договоров Республики Беларусь о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам. Участниками Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным, трудовым и уголовным делам среди стран СНГ являются: Беларусь, Армения, Россия. Таджикистан, Казахстан. Туркменистан. Кыргызстан, Узбекистан. Молдова, Украина, Грузия и Азербайджан.

Одновременно Республика Беларусь заключила и двусторонние договора о правовой помощи с Китайской Народной Республикой, Литовской Республикой". Латвийской Республикой, Республикой Польша, Социалистической Республикой Вьетнам, Чешской Республикой, Венгерской Республикой, Республикой Куба, Финляндской Республикой. Однако Договор о правовой помощи с Финляндской Республикой до настоящего времени не признан финляндской стороной.

В соответствии с положениями упомянутых международных договоров объем правовой помощи включает как исполнение запросов правоохранительных органов по уголовным делам, так и розыск и выдачу лиц, совершивших преступления. Данное положение означает, что обращение к иностранному государству с просьбой о розыске конкретных лиц возможно при совершении ими преступления и возбуждении против них уголовного преследования. Договорами о правовой помощи также предусмотрен порядок прямых сношений органов внутренних дел по вопросам установления адресов граждан, не находящихся в розыске, проживающих на территориях Договаривающихся Сторон.

В то же время деятельность дипломатических представительств и консульских учреждений за рубежом по розыску лиц, пропавших без вести, невозможно определить инструктивными рамками, потому как розыскные мероприятия в каждой конкретной стране имеют существенную специфику. Главное значение в отмеченных случаях имеет система законодательных актов, применяемых государством пребывания, которые могут быть по своему содержанию прямо противоположными аналогичным документам страны, разыскивающей пропавших. Так, в некоторых странах запросы дипломатических представительств Республики Беларусь рассматриваются высшими органами государственной власти, в других - вообще не рассматриваются, если они не оформлены как ходатайство о правовой помощи от имени правоохранительных органов Республики Беларусь.

Дипломатические представительства и консульские учреждения рассматривают и другие обращения по розыску лиц, поступающие не только из МВД, но и от судебных органов. Министерства обороны, а также организаций и частных лиц Республики Беларусь. Как свидетельствует практика, большинство обращений частных лиц по розыску пропавших за границей родственников имеют положительное решение. В большей мере разыскиваемые лица оказываются арестованными за рубежом, о чем консульские учреждения незамедлительно информируются в соответствии с международным правом. Менее эффективными характеризуются возможности консульского должностного лица по розыску неплательщиков алиментов, так как большинство разыскиваемых по вопросам взыскания алиментов пребывают за границей нелегально.

Розыск без вести пропавших лиц, инициируемый органами внутренних дел и осуществляемый дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями, в отдельных случаях не достигает успеха в основном вследствие нечетких сведений о разыскиваемом на территории иностранного государства, неверно указанных имени, фамилии, даты рождения, предполагаемого адреса города пли района, где они могут находиться.

В течение 2003 г. дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Республики Беларусь принято к рассмотрению около 100 обращений по розыску граждан. Дипломатические представительства и консульские учреждения не осуществляют фактический розыск укрывшихся от следствия преступников или пропавших. Функция загранпредставительств заключается в препровождении ходатайств о правовой помощи, оформлении их в установленном порядке. Дипломатические представительства Республик Беларусь, кроме того, оказывают содействие органам иностранных государств в установлении личности нелегальных мигрантов, предположительно граждан Республики Беларусь. При возникновении проблемы оперативного установления разыскиваемой личности дипломатические представительства направляют оригиналы фотографий конкретного лица в органы внутренних дел Республики Беларусь для возможной сверки с фотографиями граждан, разыскиваемых в Беларуси [7, с. 105].

Консул выполняет также функции в отношении усыновления (удочерения), установления отцовства, изменения фамилии несовершеннолетнего, установления опеки и попечительства; регистрации актов гражданского состояния; распоряжения Существом граждан РБ, которые находятся под арестом, задержаны, лишены свободы в иной форме, отбывают наказание; выдачи паспортов и виз, получения гражданства и оформления на постоянное жительство. Консул имеет право на нотариальные действия, легализацию, выполнение функций в области торговли и судоходства, санитарной, фитосанитарной и ветеринарной защиты, на взимание консульских сборов (в соответствии с тарифом консульских сборов РБ). Консул может исполнять и другие функции, если они не противоречат законодательству Республики Беларусь и законодательству государства пребывания [11, с. 88].

Исполнение консулом своих функций за пределами консульского округа, в третьем государстве или от имени другого государства может иметь место только по решению МИДа РБ и с согласия государства пребывания. Консул с согласия государства пребывания может быть уполномочен на исполнение дипломатических актов. После уведомления государства пребывания консул Республики Беларусь может исполнять функции представителя при международной организации [11, с. 88].

Допускается также выполнение консулом других функций, возложенных на него представляемым государством, которые не противоречат законодательству государства пребывания или против их выполнения не имеется возражений, или они предусмотрены договорами между обеими сторонами.

Стало общепризнанным, что в отсутствие дипломатического представительства выполнение дипломатических функций с согласия государства пребывания может быть возложено на консульское учреждение [17, с. 267].

Для выполнения своих функций консульские представительства располагают определенными средствами.

Весьма важное значение имеет свобода сношений консульского учреждения с центральными органами внешних сношений представляемого государства, а также с другими дипломатическими и консульскими представительствами своей страны. Свобода сношений предполагает невмешательство и отсутствие какой-либо проверки властями государства пребывания всей информации консульского учреждения и ее источников. Технически свобода сношений достигается с помощью специальных средств связи, в частности дипломатических и консульских курьеров и вализ, и обычных средств связи (телеграф, телефон) с допустимым применением шифра или кода. Однако установить радиопередатчик и пользоваться им консульское учреждение может лишь с разрешения властей государства пребывания.

Работники консульского учреждения пользуются свободой передвижения в пределах консульского округа в той мере, в какой это не противоречит правилам государства пребывания о зонах, въезд в которые запрещается или регулируется по соображениям государственной безопасности.

В ходе осуществления своей деятельности консульские учреждения обязаны не допускать вмешательства во внутренние дела государства пребывания, уважать и соблюдать его законы и правила.

Государство пребывания, в свою очередь, должно обеспечить консульскому учреждению и членам его персонала должное уважение и нормальные условия работы, приняв все необходимые меры для соблюдения иммунитетов и привилегий и для предупреждения каких-либо посягательств на личность, свободу или достоинство консульских должностных лиц [17, с. 268].

В государстве, где представляемое государство не имеет дипломатического представительства и где оно не представлено как таковым, консульское должностное лицо, с согласия государства пребывания и без изменения его консульского статуса, быть уполномочено на совершение дипломатических актов. Такое лицо может быть также представителем своего государства при любой межправительственной организации [15, с. 332].

Таким образом, в данной главе было рассмотрено понятие консульского представительства, порядок его открытия. Подробно рассказано про функции консульского представительства и консульских должностных лиц. Для успешного выполнения своих функций консульским учреждениям необходимо обладать определенными правами, иммунитетами и привилегиями. Эта проблема имеет свою многовековую историю и не потеряла актуальности и в современных условиях. Следующая глава будет посвящена консульским привилегиям и иммунитетам

Глава III. Консульские привилегии и иммунитеты

Привилегированное положение консулов в обществе традиционно, и причина этому кроется не только в уважительном отношении к их профессии, но и в необходимости выполнения представителями государства консульских функций, что возможно только лишь при наличии в стране пребывания соответствующих правовых условий. В интересах своего государства консул должен иметь возможность действовать независимо. В связи с этим с незапамятных времен согласно обычаю он наделен определенными иммунитетами и привилегиями. Иммунитет (от лат. immunitus - освобождение, избавление от чего-либо) - это изъятие из-под административной, уголовной и гражданской юрисдикции государства пребывания. Привилегия (от лат. privilegium, от privus - особый и lex - закон) - исключительное право, преимущество, предоставляемое иностранцам, обладающим статусом дипломатического лица. Обоснованием предоставления консулам особых прав и освобождения их от юрисдикции государства пребывания служит принцип: равный над равным власти не имеет (par in parem nоn habet iurisdicrionem), следовательно, одно суверенное государство не может оказывать давление на другое, а также положение, что послу в отправлении его функций не должны чиниться помехи (ne impeditura legatio).

С точки зрения теории и истории, необходимо отметить различие между понятиями "иммунитет" и "привилегия". Прежде всего, это касается природы их происхождения, а также источника и пределов их обязательной силы для государств, участвующих в международном общении. Исторически сложилось так, что иммунитет в целом всегда рассматривался как правовое установление, находившее свое закрепление сначала в обычных, а затем и в договорных нормах международного права. Отсюда - безусловная юридическая обязательность предоставления дипломатическим агентам иностранных государств иммунитета, то есть особого права на освобождение от местной юрисдикции, неприменимости к ним мер принуждения, санкций, предусмотренных внутренним правом страны пребывания за нарушение ее законов и правил. Что же касается привилегии, то есть несколько дополнительных льгот и преимуществ, направленных на облегчение деятельности дипломатических представительств и их персонала, но первоначально они не имели правового характера и, следовательно, не были юридически обязательными для государств. Предоставление их основывалось, как правило, лишь на нормах так называемой международной вежливости, носило факультативный характер. Но с принятием Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. многое из того, что раньше объяснялось соображениями международной вежливости (например, налоговые и таможенные привилегии дипломатов), получило силу норм права, стало юридически обязательным [20, c. 149].

Под консульскими привилегиями и иммунитетами в международном праве понимаются "льготы и преимущества, предоставляемые государством пребывания консульским учреждениям, консульским должностным лицам и сотрудникам консульских учреждений в целях обеспечения беспрепятственного осуществления ими своих обязанностей". Привилегированный статус консульских учреждений, членов их персонала закрепляется либо в многосторонних и двусторонних консульских конвенциях, либо определяется обычаями и местными законами [11, с. 88].

До недавнего времени объем и порядок предоставления дипломатических привилегий и иммунитетов регулировался в основном нормами обычного права. Некоторые правила были установлены Венским конгрессом 1815 г., Аахенским конгрессом 1818 г., заключались и региональные соглашения (Гаванская конвенция о дипломатических чиновниках 1928 г., участниками которой являются 14 латиноамериканских государств). Позже эти привилегии и иммунитеты, признанные международным правом и взаимной практикой, были кодифицированы и обобщены Венской конвенцией 1961 г., которая в настоящее время является дипломатическим документом, регулирующим данные вопросы. Отдельные аспекты регулируются двусторонними договорами, возможность заключения которых предоставляется Венской конвенцией (пп. b. п.1.ст.47 Конвенции) [12, с. 73].

В настоящее время основными нормативно-правовыми актами, регулирующими дипломатическую деятельность в Республике Беларусь, являются: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 30 ноября 2001 г. № 1730 "Об утверждении положения о Министерстве иностранных дел Республики Беларусь". Указ Президента Республики Беларусь от 06.04.1995 г. № 142 "Об утверждении Положения о дипломатической службе Республики Беларусь" с изменениями и дополнениями от 19 декабря 2001 г. № 759. Указ Президента Республики Беларусь от 9.07.1996 г. №247 "Об утверждении Положения о дипломатических представительствах и консульских учреждениях Республики Беларусь". Указ Президента Республики Беларусь от 13.07.1999 г., № 380 "Об утверждении Положения о Посольстве Республики Беларусь"

Привилегии и иммунитеты консульского учреждения определены Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г. В документе предусмотрена обязанность властей государства пребывания предоставить все возможности для выполнения консульским учреждением своих функций (ст.28), а также оказывать ему содействие в приобретении необходимых помещений или в подыскании помещений иным путем (ст. 30).

Консульские привилегии и иммунитеты предоставляются, как это зафиксировано в преамбуле Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года, "не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления консульскими учреждениями функций от имени их государств".

Предоставление привилегий и иммунитетов работникам консульского учреждения базируется на следующих принципах:

государство пребывания должно относиться к консульским должностным лицам с должным уважением и принимать все меры для предотвращения посягательств на их личность, свободу и достоинство;

привилегии и иммунитеты консульских должностных лиц и консульских служащих, за исключением иммунитета" от юрисдикции, распространяются на членов их семей, постоянно проживающих вместе с ними;

штатные консульские должностные лица не должны заниматься в стране пребывания частной деятельностью, принося щей доход;

привилегии и иммунитеты не распространяются на консульских служащих и работников обслуживающего персонала, если они занимаются в стране пребывания профессиональной или коммерческой деятельностью, приносящей доход. Это правило касается частных домашних работников и членов семей всех работников консульского учреждения, если они занимаются указанной деятельностью;

работники консульского учреждения, обладающие привилегиями и иммунитетами, без ущерба для пользования ими, должны уважать законы и правила страны пребывания, не вмешиваться в ее внутренние дела. Консульские помещения не должны использоваться в целях, не совместимых с их функциями [25, с. 131].

К привилегиям и иммунитетам дипломатического представительства относятся: неприкосновенность помещений представительства; фискальный иммунитет: неприкосновенность архивов и документов представительства; право свободного сношения представительства для всех официальных целей; неприкосновенность официальной корреспонденции представительства: таможенный иммунитет и право на пользование флагом и эмблемой аккредитующего государства на помещениях представительства и на средствах передвижения главы представительства, которое называют "протокольными привилегиями", "прерогативами вежливости", "привилегиями вежливости"[8, с.76].

История развития консульского института во многом объясняет существующие различия в консульских иммунитетах и привилегиях по сравнению с дипломатическими. Дипломатические представительства действуют и на функциональной, и на представительной основе. А вот за консульскими учреждениями нередко отрицается представительный характер, и считается, что они действуют только на функциональной основе. В то же время наблюдается и тенденция к должному учету представительных аспектов деятельности консульских учреждений. Тем не менее, определяющим в отношении консульских иммунитетов и привилегий во многом еще сохраняется функциональный подход. Из числа иммунитетов и привилегий консульских учреждений наибольшее значение имеет неприкосновенность консульских помещений. В Венской конвенции о консульских сношениях содержится положение о предполагаемом согласии глав консульского учреждения на доступ в помещения представителей властей государства пребывания "в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер защиты". Это отличает консульские учреждения от дипломатических представительств, на доступ в которые требуется явно выраженное согласие его главы [17, с. 269].

Венская конвенция выделяет два вида привилегий и иммунитетов консульских учреждений, штатных консульских должностных лиц и других работников консульских учреждений: привилегии и иммунитеты консульских учреждений, и личные привилегии и иммунитеты персонала консульских учреждений. Предоставление привилегии и иммунитетов консульского учреждения рассматривается как обязанность страны пребывания и мотивируется необходимостью обеспечения возможностей для выполнения функций. Это выражается, в первую очередь, в оказании содействия страной пребывания в приобретении помещения на своей территории для консульского учреждения, а в случае необходимости - жилых помещений для персонала консульских учреждений и гарантируется признанием иммунитета - неприкосновенности помещений консульского учреждения [25, с. 128].

К личным привилегиям и иммунитетам дипломатического агента относятся: личная неприкосновенность; полный иммунитет от уголовной юрисдикции государства пребывания; иммунитет от гражданской и административной юрисдикции с изъятиями; фискальный иммунитет; таможенный иммунитет: освобождение от личных повинностей.

Наиболее частыми нарушениями привилегий и иммунитетов дипломатических агентов, встречающимися в практике государств, являются нарушения, относящиеся к их личной неприкосновенности. Прежде всего, подобные ситуации возникают при проверке лиц, пользующихся дипломатическими привилегиями и иммунитетами, при вылете из международных аэропортов. Подобные проверки являются обычными для аэропортов всего мира. Они проводятся с целью предотвращения проноса запрещенных к перевозке предметов на борт воздушных судов, занятых в международных полетах гражданской авиации, и поэтому не являются несоблюдением принципа таможенного иммунитета. Досмотр дипломата при посадке на борт воздушного судна не является арестом или задержанием и в силу этого также не нарушает принципа неприкосновенности. Но, с другой стороны, невозможно говорить о соблюдении личной неприкосновенности, когда дипломат проходит так называемый досмотр вручную, предусматривающий крайние меры контроля [12, с. 74].

В Республике Беларусь возникают серьезные сложности в связи с проверками лиц, пользующихся привилегиями и иммунитетами, при вылете из аэропорта Минск-2. Такие проверки проводятся Службой авиационной безопасности аэропорта. Сотрудники данной службы так же, как и их коллеги из аналогичных служб аэропортов мира, ссылаются при этом на положения Руководства по безопасности для защиты гражданской авиации, изданного Международной организацией гражданской авиации с грифом "для ограниченного пользования". Статья 4.2.62 раздела "Пассажиры VIP и особые случаи" гласит, что, несмотря на то, что пассажир может обладать дипломатическим иммунитетом, предоставленным ему государством согласно Венской конвенции, такие лица подлежат обычному досмотру перед посадкой на борт воздушного судна [13, с. 30].

Одной из основных привилегий является право экспонировать эмблемы аккредитующего государства: помещать на здании консульского учреждения щит с изображением герба своей страны и названием консульства на двух языках (представляемого государства и государства пребывания), а также вывешивать свой государственный флаг [11, с. 88].

Предусматривается также неприкосновенность консульских помещений. Под консульским помещением понимается здание или часть здания, включая резиденцию главы консульского учреждения, подсобные помещения, а также земельный участок, обслуживающий это здание, используемые исключительно для консульских целей, независимо от того, чьей собственностью они являются. Венские конвенции 1961 и 1963 г. не содержат каких-либо ограничений в отношении размеров помещений представительств, в том числе не ограничивается количество зданий, используемых в качестве помещений посольства или консульства. Однако понятие "помещения" означает только те здания, которые используются исключительно для целей дипломатического представительства или консульского учреждения. Государство пребывания может отказаться признать в качестве "помещения", а, следовательно, и не распространить дипломатические и консульские иммунитеты на здания школ для детей сотрудников представительств, культурных центров, кортов и т.п., поскольку они используются "не для функциональных целей" представительства или консульства.

Данная международно-правовая норма позволяет государству пребывания лимитировать число зданий, используемых аккредитующим государством в качестве дипломатического представительства или консульского учреждения. Этот принцип применяется и при определении размеров помещения [9, с. 92].

Помещения дипломатического представительства и консульского учреждения наделены особым статусом, суть которого определяется понятием "неприкосновенность".

Принцип неприкосновенности консульских помещений юридически означает, что власти государства пребывания не могут вступать в консульские помещения, иначе как с согласия главы консульского учреждения или главы дипломатического представительства аккредитующего государства. Следует отметить, что Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. допускает, в случае пожара, стихийных бедствий или других форс-мажорных обстоятельств, требующих безотлагательных мер защиты, согласие главы консульства на доступ в консульские помещения должностных лиц государства пребывания предполагается, т.е. презюмируется [1, п. 2 ст. 31].

Разрешение, данное кем-либо из работников диппредставительства или консульского учреждения на вступление местных властей в помещение посольства или консульства, юридической силы не имеет. Такое вступление возможно только с согласия главы дипломатического представительства или главы консульского учреждения соответственно. Если глава посольства или глава консульства отсутствуют по каким-либо причинам и физически лишены возможности дать согласие на вступление местных властей в помещение диппредставительства или консульства, государство пребывания должно запросить согласие на такое вступление у правительства аккредитующего государства [9, с. 94].

Вместе с тем на государстве пребывания лежит обязанность принимать все необходимые меры для защиты консульских помещений от любого вторжения или нанесения ущерба, а также для предотвращения любого нарушения спокойствия консульского учреждения или оскорбления его достоинства [11, с. 89].

В свою очередь помещения представительств не могут быть использованы для насильственного задержания какого-либо лица. Не могут они использоваться и для предоставления убежища. Хотя в Венской Конвенции 1961 г. прямо о непредоставлении убежища ничего не говорится, но в ней содержится положение, которое позволяет трактовать его именно таким образом. Так, ст. 41 гласит, что "помещения представительства не должны использоваться в целях, не совместимых с функциями представительства, предусмотренными настоящей Конвенцией или другими нормами общего международного права, или же какими-либо специальными соглашениями, действующими между аккредитующим государством и государством пребывания".

Исключение из этого правила составляют латиноамериканские страны, которые заключили между собой специальные конвенции, позволяющие использовать помещения дипломатического представительства для предоставления политического убежища. Разумеется, такие действия представительств этих стран на территории нелатиноамериканских государств, должны считаться неправомерными.

Охрана помещений дипломатических представительств и консульских учреждений осуществляется государством пребывания и не регулируется международно-правовыми нормами. Конвенции 1961 и 1963 г. лишь декларируют необходимость защиты помещений "специальной обязанностью" государства пребывания. Поэтому, государство пребывания само по своему усмотрению устанавливает режим охраны помещений дипломатических представительств и консульских учреждений, самостоятельно определяет наличие или отсутствие угрозы помещениям, принимает адекватные меры по обеспечению их безопасности (установление постов, телевизионных камер, патрулирование и др.). Меры безопасности диктуются конкретными обстоятельствами. Даже в случае вооруженного конфликта или разрыва дипломатических отношений государство пребывания должно охранять помещения представительства вместе с его персоналом, имуществом и архивами.