"Східне партнерство" як новий інструмент політики сусідства CC у Східній Європі

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

«Східне партнерство» як новий інструмент політики сусідства CC у Східній Європі

Сьогодні Європейський Союз пропонує Україні та ще низці пострадянських країн нову платформу для співпраці так зване «Східне партнерство», яке покликане оновити й удосконалити східний вектор Європейської політики сусідства (ЄПС), механізми та інструменти якої неодноразово ставали предметом дискусій та критики. Можливо, в результаті практичної реалізації цієї ініціативи зрештою буде сформовано окремий «східний вимір» зовнішньої політики ЄС, спрямований на оптимізацію його відносин з державами Східної Європи, які не входять до Союзу. Однак перші кроки на шляху концептуалізації і впровадження у життя «Східного партнерства» показали, що в Євросоюзі і дотепер немає одностайної позиції та чіткого бачення щодо форми і кінцевої мети взаємин Брюсселя з його східними сусідами при відчутній перевазі позиції, що нова програма не повинна виходити за рамки політики сусідства, а має лише покращити її з ідеологічного та практичного боку. В таких умовах нинішній етап східної політики CC може стати, як у свій час і Європейська політика сусідства, лише черговим дипломатичним жестом для заспокоєння «залишених за бортом» східних сусідів і свідченням дальшої неготовності чи небажання ЄС до швидких змін у відносинах із ними. Остаточний успіх цієї ініціативи залежить від низки умов, і в першу чергу від того, чи зможе CC довести, що це є серйозна пропозиція до безмитної торгівлі, мобільності населення та тісної енергетичної співпраці у Східній Європі. Водночас вже сьогодні можна говорити про кілька принципових і складних питань, пов'язаних з появою «Східного партнерства», зокрема: як воно вплине на цілісність Європейської політики сусідства, тобто її «збалансований» підхід до сусідніх держав на сході та півдні ЄС, як воно буде пов'язуватись або не пов'язуватись з політикою розширення, і як його реалізація буде поєднуватись із відносинами з Російською Федерацією.

Зважаючи на зазначене, а також те, що обговорення «Східного партнерства» породжує численні дискусії та суперечливі висновки по обидва боки кордону України з ЄС, актуальним завданням бачиться всесторонній аналіз цієї ініціативи через призму національних інтересів та зовнішньополітичних прагнень У країни.

Мотиви «Східного партнерства», його можливості і додаткові цінності для європейської інтеграції України та інших східних партнерів ЄС активно дискутуються у вітчизняних та зарубіжних наукових, експертних і політичних колах [2; 5; 7; 11; 12], проте питання витоків та особливостей концептуалізації нового формату східної політики ЄС, його фактичних цілей та їх адекватності євроінтеграційним прагненням України поки що не знайшли належного висвітлення в науковій літературі, що помітно утруднює формулювання предметних висновків стосовно його корисності для України. Вказані аспекти і стали предметом уваги автора в даному дослідженні.

Ідея започаткування «Східного партнерства», спрямованого на поглиблення співпраці Євросоюзу з Україною, Молдовою, Грузією, Вірменією та Азербайджаном, а також, можливо, Білоруссю належить «головному лобісту» східноєвропейських держав у Євросоюзі Польщі. Зокрема, на березневому саміті Союзу 2008 p., під час якого було підтримано рішення про створення ініційованого Францією «Середземноморського Союзу», прем'єр-міністр Польщі Дональд Туск заявив журналістам, що «якщо Європа дійсно налаштована на інтенсивнішу співпрацю з сусідніми країнами, то, в нашому розумінні, це в однаковій мірі стосується і нашого східного кордону, і сусідів на сході» та пообіцяв на наступній Європейській Раді представити конкретні пропозиції з даного питання[8]. Польський прем'єр вдало використав сприятливий момент (тобто намагання Франції започаткувати нову ініціативу для південних сусідів) для активізації дискусії щодо необхідності поглиблення відносин із східноєвропейськими державами.

Польщі вдалося заручитись активною підтримкою Швеції і 26 травня 2008 р. дві держави презентували спільну ініціативу створення форуму «Східне партнерство», який «має базуватись на Європейській політиці сусідства, але йти далі неї, підтверджуючи, з одного боку, диференційований принцип до відповідних сусідів…, а, з іншого боку, будівництво горизонтальних зв'язків між цими сусідами і ЄС» [6, с. 2]. Європейська Рада на своєму засіданні 19-20 червня схвалила відповідну ідею, представлену міністром закордонних справ Польщі Радославом Сікорським, і запропонувала Європейській Комісії напрацювати та представити пропозиції з цього питання до весни 2009 р. У підсумковому документі Європейської Ради знову наголошувалось на потребі диференційованого підходу до стосунків із сусідніми державами, який, однак, «поважатиме характер ЄПС, як єдиної і узгодженої політичної основи» [4, с. 7].

Серпневий 2008 р. конфлікт у Грузії та його широкий міжнародний резонанс прискорили формування політико-правових рамок «Східного партнерства». На позачерговому засіданні 1 вересня 2008 р. Європейська Рада закликала Комісію активізувати роботу з підготовки конкретних пропозицій щодо «Східного партнерства» у відповідь на потребу дати більш чіткий сигнал щодо намірів CC після конфлікту в Грузії. Відтак, З грудня 2008 р. Європейська Комісія оприлюднила Повідомлення «Східне партнерство», яке передбачає нову основу для співпраці ЄС з Україною, Молдовою, Білоруссю, Вірменією, Азербайджаном та Грузією[4]. У ньому запропоновано два виміри партнерства: двосторонній та багатосторонній. Двосторонній напрям співпраці має на меті піднесення договірних відносин до рівня угод про асоціацію, перспективу переговорів щодо створення глибоких і комплексних зон вільної торгівлі (ЗВТ) з кожною країною, що дасть можливість створити мережу ЗВТ, які у довгостроковій перспективі зможуть об'єднатися в Економічне співтовариство сусідства, поступову візову лібералізацію, а в перспективі запровадження безвізового режиму за умов дотримання вимог безпеки, глибшу співпрацю для поширення енергетичної безпеки тощо [4, с. 9-14]. У багатосторонньому вимірі передбачається сконцентрувати зусилля навколо зміцнення енергетичної безпеки CC та його східних партнерів, вирівнювання регіонального розвитку країн-партнерів, запровадження багатостороннього політичного діалогу CC країни-партнери [4, с. 14-18].

Варто звернути увагу на те, що Повідомлення Єврокомісії, як і попередні документи ЄП'С, не містить жодної згадки чи натяку на європейські перспективи східних сусідів, можливість майбутнього розширення CC на цей регіон чи критерії членства в Європейському Союзі. У цьому контексті зрозуміло, що ініціаторам проекту для його матеріалізації необхідно було досягнути «подвійного компромісу»: зробити його прийнятним для всіх держав-членів CC і привабливим для східних сусідів. Зважаючи на скептичну позицію більшості держав «старої» Європи щодо євроінтеграційних перспектив східних сусідів, не дивно, що «Східне партнерство» не дає жодних надій щодо можливості розширення CC на цей регіон це заспокоїло противників такого розвитку відносин. З іншого боку, проект став демонстрацією врахування позиції України щодо необхідності диференціації держав ЄПС, запровадження взаємин політичної асоціації та економічної інтеграції як майбутнього формату відносин з ЄС, формування зони вільної торгівлі, що зробило пропозицію більш чи менш прийнятною для України та інших адресатів.

На думку К. Єлісєєва, «Східне партнерство» стало «золотою серединою», де зустрілися дві фракції, які існують в CC оптимістична, тобто прихильники подальшого розширення на Схід, та егоїстична, тобто скептики, які вважають, що ЄС досягнув межі, за якої подальше розширення йому зашкодить. Перші бачать у партнерстві важливу віху на шляху до нових обріїв. Останні ж вважають, що ця віха повинна стати символічною крапкою у процесі розширення [2, с. 8].

19-20 березня 2009 р. Європейська Рада привітала і офіційно затвердила започаткування «амбітної ініціативи» «Східного партнерства». У підсумковому документі головного політичного органу CC чітко вказано, що «Східне партнерство» є частиною ширшої Європейської політики сусідства» [1, с. 20] і воно покликане розповсюджувати стабільність та добробут серед східних сусідів ЄС за допомогою її інструментів. Декларація також наголошує: «не зважаючи на те, що метою Партнерства є поступова інтеграція країн-членів в економіку ЄС, саме Партнерство безпосередньо не пов'язується з питанням членства відповідних країн в CC і не визначає наперед майбутнього розвитку в цьому відношенні» [1, с. 20]. Зазначені положення та деякі інші корективи, які внесли до проекту висновки Європейської Ради (наприклад, у них ідеться лише про можливість поступової лібералізації візового режиму з державами-партнерами, а не про перспективу його скасування), помітно послабили амбітність концепції, порівняно з відповідною комунікацією Європейської Комісії.

Офіційний старт роботі «Східного партнерства» було дано на саміті у форматі 27+6, який відбувся 7 травня 2009 р. у Празі. У фінальній декларації саміту знову вказано на трьох основних пріоритетах нового проекту, якими повинні стати вільна торгівля, мобільність населення та тісна енергетична співпраця, водночас прикметно, що східні сусіди жодного разу навіть не названі в документі «європейськими державами>>[10].

Реалізація «Східного партнерства» має здійснюватись паралельно зі стратегічним партнерством із Російською Федерацією. Остання насторожено поставилася до нової ініціативи ЄС, оскільки побачила в ній намагання Євросоюзу посилити свій вплив на пострадянському просторі, західний експансіонізм, який стикається з її власними проектами у Східній Європі[12].

Які фактори вплинули на активізацію прагнень ЄС піднести свою політику стосовно східноєвропейських країн на новий рівень? Як видається, мотиви створення спеціального «східного виміру» зовнішньої політики CC є цілком очевидними. CC дотепер не мав чітко сформованої стратегії поведінки щодо східних сусідів, а Європейська політика сусідства так і не стала ефективним механізмом для співпраці з ними. Сьогодні ж в умовах завершення терміну дії перших Планів дій в межах ЄПС та необхідності формування нових орієнтирів для подальших відносин із сусідніми державами, публічної критики «сусідської» стратегії з боку офіційної У країни та її настирливих домагань підписати з Євросоюзом угоду про асоціацію, Європейський Союз постав перед необхідністю дати більш чіткий сигнал щодо його намірів у відносинах зі східними сусідами, і в першу чергу з Україною. Запропонований Єврокомісією проект «Східного партнерства» містить той максимум, на який CC може сьогодні піти у стосунках з Україною, Грузією чи Молдовою. Прикметно, що східні сусіди CC і надалі не роглядаються як можливі повноправні учасники європейського інтеграційного процесу, а за умови успішної реалізації «Східного партнерства» у віддаленій перспективі розглядається лише можливість створення на цих теренах Економічного співтовариства сусідства. У цьому контексті підписання з Україною угоди про асоціацію, яка має замінити попередній базовий договір між сторонами Угоду про партнерство та співпрацю, стосовно чого вже досягнуто попередніх домовленостей, не матиме нічого спільного з «європейськими угодами» 90-х pp. з країнами ЦСЄ, які з часом почали відігравати роль передветупних документів, чи з недавніми ініціативами стосовно західнобалканських держав (угоди про стабілізацію та асоціацію), а, радше, служитиме моделлю для відносин з тими європейськими країнами, які не мають перспективи стати членами ЄС, у рамках нового східного виміру.

На думку В. Манжоли, сьогодні «стратегічна пауза» в подальшому розширенні CC стала доконаним фактом. Нова східна політика CC та основні засади майбутньої угоди про асоціацію з Україною є офіційною інституалізованою реакцією Європейського Союзу на завершення процесу розширення попри й подальше використання риторики про «відкриті двері» [5, с. 25].

На наш погляд, «Східне партнерство» є спробою Євросоюзу подолати концептуальний, політичний і правовий розрив між стратегією розширення і політикою сусідства, який існує, не переглядаючи при цьому основ європейського інтеграційного проекту, однак виглядає на те, що запропоновані в рамках цієї нової ініціативи кроки будуть недостатніми у контексті очікувань східноєвропейських країн та необхідності розв'язання дилеми сусідство-розширення на цьому просторі. Як зазначає Б. Тарасюк, «Східне партнерство» є «великою надією», проте радше для інших його адресатів, рівень відносин яких з CC значно відстає від українського[7]. Дійсно, пропонований двосторонній вимір «Східного партнерства», по суті, відбиває сьогоднішній стан взаємодії У країни з ЄС, де вже досягнуто домовленостей щодо укладення угоди про асоціацію, тривають переговори про створення ЗВТ, розпочато діалог щодо можливого впровадження у майбутньому безвізового режиму для українців тощо. Тобто, «Східне партнерство» не «пішло далі» вже наявних напрацювань у форматі Україна-ЄС.

І все ж нова ініціатива виглядає більш привабливою, а відтак прийнятнішою для України, ніж класична політика сусідства. Йдеться, по-перше, про регіональний фокус на європейських сусідах ЄС на відміну від «кільця друзів» з 16 держав ЄПС, по-друге, сама назва проекту вказує принаймні на можливість перетворення країн-партнерів з об'єктів політики сусідства ЄС на суб'єктів партнерства з ЄС, по-третє, привабливими виглядають окремі елементи концепції, зокрема багатосторонній вимір, енергетична співпраця, сприяння розвитку громадянського суспільства тощо.

Водночас вже сьогодні можна говорити про щонайменше чотири слабких елементи «Східного партнерства», якими є: концептуальна єдність з ЄПС, відсутність перспективи членства для тих партнерів, які його прагнуть, неоднорідність адресатів і слабке фінансування. За словами Б. Тарасюка, для того, щоб цей проект не залишився лише ідеологічним, CC повинен суттєво збільшити фінансування країн в його межах. Так, Євросоюз планує виділити для шести держав «Східного партнерства» 600 мільйонів євро на 4 роки, в той час, коли, наприклад, для Сербії лише у 2009 р. було виділено 194 мільйони євро, а для Туреччини 566 мільйонів, тобто майже стільки як для всіх учасників «Східного партнерства» на чотири роки[7]. Ці цифри добре ілюструють пріоритети CC у стосунках

з навколишніми державами.

Прикметно також, що «Східне партнерство» адресоване шістьом державам, які хоч і мають багато спільного, що пов'язано здебільшого з їх радянським минулим, однак є й суттєва різниця як між ними, так і в природі їх стосунків з ЄС. Україна займає в цій групі винятковий статус і прагне піднести його до формули «більше, ніж сусід» [12]. Ще в 1999 р. Європейський Союз у його Спільній стратегії щодо України визнав її європейські прагнення, а сьогодні відносини між цими двома суб'єктами перебувають на етапі підготовки угоди про асоціацію, яка, можливо, служитиме зразком для подальших взаємин з усіма пострадянськими державами Східної Європи. Стосовно позиції самої України, то вона підтримала нову ініціативу та «готова у прагматичний спосіб використати всі елементи «Східного партнерства», у тому випадку, якщо нова політика ЄС не позиціонуватиметься як альтернатива перспективному членству в ЄС, а навпаки наближатиме Україну до цієї мети» [3].

Молдова також просунулася помітно ближче до ЄС, порівняно з рештою держав, в той час, коли з Білоруссю Євросоюз до сьогодні не має жодних договірних відносин. Так само грузинські стосунки з ЄС далеко випереджають ті, які мають з ним Вірменія та Азербайджан. Литовський дослідник А. Повільюнас вказує що, якщо Грузія відверто заявляє про свої європейські прагнення, то ані Вірменія, ані Азербайджан подібних амбіцій не висловлюють. Обидві країни лише зацікавлені в міцніших економічних зв'язках з Євросоюзом та миротворчих зусиллях ЄС[9]. Грузія пішла далі, ніж її найближчі сусіди у впровадженні європейських норм, боротьбі з корупцією та реформуванні державного устрою, але, попри це, CC і далі воліє розглядати її у контексті цілого регіону, так само як і Україну у пострадянській Східній Європі. Водночас спільні фактори, які об'єднують всі три держави Закавказзя це енергетика і невирішені конфлікти, які, власне, й зумовлюють посилений інтерес CC до цього регіону.

Таким чином, до новостворюваного партнерства запрошені дуже неоднорідні країни. Для деяких можливості, які пропонує «Східне партнерство», це замало, як для України, для деяких забагато, мається на увазі, передусім, Білорусь.

Однак, найбільш проблемним аспектом концепції «Східного партнерства», що ставить під загрозу його ефективність, бачиться нездатність Європейського Союзу виробити чітку позицію щодо можливості подальшого розширення на Схід. Пропонуючи нову платформу для співпраці, CC намагається і надалі уникнути прийняття на себе серйозних зобов'язань щодо своїх східноєвропейських сусідів. Така позиція, як вказує К. Лонгхарст, залишиться причиною невдоволення східних партнерів і може призвести до розколу у відносинах, якщо CC не запропонує принципово нову політичну формулу [11, с. 27]. Коли мова йде про східноєвропейські країни, політика сусідства і її окремий східний вимір повинні служити засобом для досягнення цілі, а не самоціллю. Відповідно, «Східне партнерство» повинно сприйматися як солідна база для створення більш глибоких і динамічних відносин зі східними партнерами в рамках ЄПС. Кращим способом для цього могла б стати пропозиція східним сусідам потенційної можливості вступу за умови наявності з їх боку відповідного прагнення і готовності продовжувати рух на тернистому шляху реформ. Відсутність такої кінцевої цілі співпраці сьогодні є основною проблемою політики сусідства і, безумовно, стане основним концептуальним і практичним недоліком «Східного партнерства».

Небажання ЄС започатковувати будь-яку ініціативу, яка б відкривала східним сусідам шлях до членства, викликане цілою низкою обставин, серед яких варто назвати популярність тези про необхідність припинити розширення після можливого прийому балканських держав і зосередитись на внутрішніх реформах і розвитку, побоювання можливого конфлікту з Росією і проросійські симпатії у низки держав ЄС, що обмежує свободу маневру, тривала внутрішня політична нестабільність в Україні та поглиблення фінансової та економічної кризи тощо. Однак, попри вказані фактори, Європейський Союз все ж мав би притримуватися більш послідовної позиції стосовно східних сусідів, включаючи відносини з Росією і можливість їх координації з більш амбітною політикою стосовно України, Молдови чи Грузії, і бути готовим її сформулювати і відстоювати, оскільки невизначеність на східному напрямку не може тривати довго і в дальшій перспективі є скоріше недоліком, ніж перевагою.

Підсумовуючи викладене, потрібно зазначити, що сьогодні закладаються лише основи оновленого формату відносин між ЄС та його східними сусідами. Зрозуміло, що новий проект буде результативним лише, якщо спиратиметься на достатню фінансову базу. Тестом на життєздатність «Східного партнерства» стане також його спроможність реалізувати задекларовані цілі щодо створення зони вільної торгівлі передусім між Україною та CC та лібералізації, а в подальшому і скасування, візового режиму для українських громадян. Концептуальна ж частина «Східного партнерства» у її сучасному вигляді свідчить, що воно може створити лише мінімальні можливості для забезпечення національних інтересів України в силу відсутності такого «символічного капіталу» як перспектива членства, а також обмеженого фінансування. Отже, нашій державі необхідно наполегливо працювати у напрямку розбудови двосторонніх відносин з ЄС, необмежених будь-якими його зовнішньополітичними ініціативами і проектами, використовуючи водночас ті позитивні аспекти східного виміру політики ЄС, які відповідають нашим стратегічним прагненням.

східний партнерство європейський інтеграція

Список використаних джерел

1. Декларація Європейської Ради «Східне партнерство» (19-20 березня 2009 р.) // Додаткові можливості «Східного Партнерства» для європейської інтеграції України і східних партнерів: Матеріали міжнародної конференції. К.: Український незалежний центр політичних досліджень, 2009. С. 20-21.

2. Єлісєєв К. Україна-ЄС: що день прийдешній нам готує / К. Єлісєєв // Національна безпека і оборона. 2009. №1. С. 6-8.

3. Коментар МЗС України щодо Комунікації Європейської Комісії «Східне партнерство» від 3 грудня 2008 р. / Міністерство закордонних справ України. Режим доступу: http://www.mfa.gov.ua/mfa/ua/publication/content/2284.htm

4. Комунікація Європейської Комісії для Європейського Парламенту і Європейської Ради «Східне партнерство» (03 грудня 2008 р.) // Додаткові можливості «Східного Партнерства» для європейської інтеграції України і східних партнерів: Матеріали міжнародної конференції. К.: Український незалежний центр політичних досліджень, 2009. С. 7-19.

5. Манжола В. Проект будівництва Великої Європи / В. Манжола // Зовнішні справи. 2009. №2. С, 21-27.

6. Польсько-шведські пропозиції із Східного Партнерства // Додаткові можливості «Східного Партнерства» для європейської інтеграції України і східних партнерів: Матеріали міжнародної конференції. К.: Український незалежний центр політичних досліджень, 2009. С. 2-3.

7. Тарасюк уверен, что ЕС должен увеличить финансирование стран в рамках «Восточного партнерства». Режим доступу: http://www.newsukraine.kiev.ua/ news/140213

8. У Європі створюють Середземноморський Союз на противагу Росії. Режим доступу: http://newsru.ua.world/ 14mar2008/seredzem.html

9. Щур М. ЄС пропонує «Східне партнерство» Азербайджану, Вірменії та Грузії / М. Щур. Режим доступу // http://www.radiosvoboda.org/content/ article/162 2111.html

10. Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit, Prague, 7 May 2009 / European Commission. Режим доступу: http://www.consilium.europa.eu/ uedocs / cmsdata / docs / pressdata/en/er/107589.pdf

11. Longhurst К. Injecting More Differentiation in European Neighbourhood Policy: What Consequences for Ukraine? / K. Longhurst // Russie. Nei. Visions. 2008. «№32. 28 p.

12. Longhurst K., Nies S. Recasting Relations with the Neighbours Prospects for the Eastern Partnership / K. Longhurst, S. Nies. Режим доступу: http://www. ifri.org/files/Europe_visions/Europe_Visions_4.pdf

Размещено на Allbest.ru