Адаптація інструментів розширення ЄС у Європейській політиці сусідства

Размещено на http://www.allbest.ru

Адаптація інструментів розширення ЄС у Європейській політиці сусідства

Сидорук Т.В.

Актуальність проблеми дослідження обумовлена потребою з'ясування джерел політичних ідей, які лягли в основу Європейської політики сусідства (далі - ЄПС) - рамкової політики ЄС щодо його східних і південних сусідів, запровадженої у 2003-2004 р. Адже хоча мета ЄПС - запропонувати новаторську основу для співпраці між ЄС та новими незалежними державами Східної Європи (в тому числі Україною), Південного Кавказу та Південного Середземномор'я, низка дослідників стверджує, що філософія та інструменти ЄПС не є новими [2;8;9]. Вони переконують, що дослідити й зрозуміти природу ЄПС можна лише виходячи з того, що Європейська Комісія при формуванні цієї політики спиралася на досвід п'ятого (східного) розширення Європейського Союзу. Інтерв'ю, проведені з представниками Європейської Комісії (Генеральний директорат із питань розширення) у період з 2003 р. до 2006 p., офіційні документи, а також вторинні матеріали показують, що на створення Європейської політики сусідства ЄС справді надихнули політичні ідеї і механізми стратегії розширення [3-7; 10]. Попри значний інтерес передусім науковців із держав-членів Європейського Союзу до цієї проблематики [Див: 2;8;9], вона залишається ще далекою від вичерпання, що й зумовило інтерес автора до неї.

Е. Тульмець проаналізувала передачу політичних методів від стратегії розширення до політики сусідства ЄС та виділила 4 рівні їх адаптації: дискурс спільних цінностей, який повторює умови вступу; філософія партнерства, диференціації, участі і декон- центрації / децентралізації, які доповнюють традиційну обумовленість; нові політичні інструменти, базовані здебільшого на двосторонніх переговорах на шкоду регіональному багатосторонньому підходу; інструментарій допомоги, у тому числі програми прикордонного співробітництва, Твінінг, TAIEX та співробітництво в рамках агенцій і програм ЄС [9,с.30]. Розглянемо більш детально, в який спосіб відбулася адаптація механізмів і процедур розширення в політиці сусідства ЄС на цих чотирьох рівнях.

Спільні цінності. Подібність двох політик на цьому рівні особливо помітна. Ще за кілька років до запуску політики сусідства тодішній президент Європейської Комісії P Проді вказав на потребу зміцнення стабільності у Європі шляхом прийняття і дотримання спільних цінностей ЄС і його сусідами: «Всі ми - Європейський Союз, країни-кандидати і наші сусіди у розширеній Європі - повинні працювати разом для досягнення нашої спільної долі: широкого європейського простору, який забезпечуватиме мир, стабільність і добробут для всіх - «нового європейського порядку» [Цит. за: 3,с. 199-200]. У своєму виступі в 2002 p., ініціюючи ідею запуску стратегії «Ширша Європа», P Проді запропонував «встановити контрольні показники для оцінки того, що ми очікуємо від наших сусідів, (...), ми могли б навіть розробити свого роду «копенгагенські критерії» [4].

Хоча передвступна стратегія ЄС не раз піддавалась критиці як «мішень, що рухається», у той час як «копенгагенські критерії» характеризувалися як відображення «подвійних стандартів» (держави-кандидати повинні прийняти норми, які не всі держави-члени однаково поважають), умови приєднання надихнули Європейську Комісію на зміст політики сусідства. Це відображено вже в перших стратегічних документах ЄПС (2003 та 2004 pp.), а також Планах дій, які спираються на більшість елементів із 31 розділу переговорів із кандидатами на вступ під час східного розширення. Сусідні країни повинні поважати «зобов'язання дотримуватись спільних цінностей», аналогічних до критеріїв членства в ЄС, зокрема «поваги до прав людини, включаючи права меншин, верховенства права, належного управління, розвитку добросусідських відносин, принципів ринкової економіки та сталого розвитку, а також деяких ключових зовнішньополітичних цілей ЄС» [10,с.4]. Службовці Європейської Комісії відверто вказують, що вони спиралися на вступні критерії для визначення «спільних цінностей», запропонованих у ЄПС, хоча контекст їх використання є іншим: у ЄПС Європейський Союз не може використовувати стимул майбутнього членства для забезпечення дотримання цих цінностей у державах-партнерах [3,с.215].

Філософія співпраці. У повідомленні від 2003 р. «Ширша Європа...» Комісія наполягала на особливій філософії ЄПС, а саме: «диференційований та поступальний підхід із чіткими критеріями оцінки його імплементації» [10,с. 15]. Малося на увазі передусім, що «нова політика щодо сусідніх країн не повинна заперечувати наявну структуру відносин ЄС із новими незалежними державами Східної Європи та країнами Південного Середземномор'я. Натомість вона має доповнювати й розвивати існуючі стратегії і домовленості» [ 10,с. 15-16]. При цьому «диференціація між країнами залишатиметься основою нової політики щодо сусідніх держав» [10,с. 16].

Плани дій ЄПС повинні були стати інструментами для перенесення цієї диференціації в дію. Але на практиці в Планах дій диференціація достатньо розмита (розведена) у дипломатичних формулюваннях. Перші сім Планів дій дуже схожі між собою як за структурою, так і за змістом. У перші роки імплементації ЄПС створювалося враження сповідування єдиного підходу до всіх сусідів. Утім, останнім часом простежуються спроби Європейського Союзу виправити цю ваду, про що свідчить запуск Союзу для Середземномор'я та Східного партнерства, а також остання за часом реформа ЄПС p., яка передбачає помітно глибший рівень диференціації.

У повідомленні «Ширша Європа...» обґрунтовано доцільність застосування традиційної для політики розширення обумовленості. «Надання можливості користуватися перевагами ЄПС, включаючи збільшені обсяги фінансового сприяння, повинне здійснюватися таким чином, щоб підтримувати й заохочувати проведення реформ... Нові переваги мають надаватися лише з урахуванням поступу, досягнутого країнами- партнерами у проведенні політичної та економічної реформи. За відсутності поступу партнерів буде позбавлено таких можливостей» [10,с.7]. Єврокомісар Б. Ферреро- Вальднер у виступі 6 червня 2006 р. підкреслювала, що «... елементи обумовленості присутні. Але це позитивна обумовленість. Це означає, що ми будемо пропонувати більше (грошей, допомоги, технічного діалогу або передачі найкращих практик) там, де буде досягнуто найбільшого прогресу» [6]. Отже, позитивна обумовленість у політиці сусідства - це привілейовані відносини з ЄС, сприятливий торговельно-економічний режим чи фінансова допомога, які стають винагородою за проведення реформ, а негативна обумовленість - позбавлення певних переваг, найчастіше, фінансової допомоги, якщо реформи не проводяться. Остання розглядається в ЄПС як небажаний і крайній спосіб впливу на внутрішні перетворення у країнах-сусідах.

Принцип обумовленості в ЄПС доповнено більш м'якими зобов'язаннями, які Грунтуються на філософії спільних цінностей, партнерства, деконцентрації / децентралізації, спільної власності та участі, а також інноваційних способів контролю та оцінки виконання зобов'язань. Зрештою, всі ці механізми були апробовані раніше в політиці розширення до їх прийняття в ЄПС.

Поняття партнерства і децентралізації / деконцентрації введені у стратегію розширення в другій половині 1990-х. Вони стали риторичною відповіддю на звинувачення в однобічності та асиметрії стосунків ЄС із державами-кандидатами на вступ, а також критику недостатнього залучення приватного сектора у формування і реалізацію політики розширення [8,с. 30]. Досвід, нагромаджений співробітниками Генерального директорату з питань розширення, послужив основою для введення аналогічної філософії в політику сусідства. Тим не менше, можна помітити, що поняття децентралізації, яке означає, що треті країни несуть більшу відповідальність за реалізацію політики, в ЄПС застосовується лише у відносинах із південними сусідами, водночас воно досі відсутнє на східному напрямі.

Ідея спільної власності та участі тісно пов'язана з концепцією партнерства і децентралізації. Як пояснив комісар Європейської Комісії з питань розширення Г. Ферхойген у 2003 p.: «Одним із основних принципів формування кільця друзів, яке ми створюємо, є спільна власність. Звичайно, ми не можемо нав'язувати політику для будь-кого з сусідів. Ми лише пропонуємо тісніше співробітництво у широкому спектрі наших відносин від політичного діалогу до економічної інтеграції» [7]. Консультації з національними громадськими організаціями і приватними суб'єктами мають важливе значення для підвищення почуття причетності до ухвалення політичних рішень. Участь цих акторів у здійсненні реформ також розглядається як необхідна умова для ефективної інтерналізації і сприянні поваги до норм і цінностей ЄС за кордоном (соціалізація). У документах Комісії спільна участь розглядається як засіб для посилення секторальної інтеграції шляхом відкриття внутрішніх програм ЄС для осіб із третіх країн, особливо в галузі освіти, наукових досліджень і культури, а також шляхом підтримки міжлюдських контактів.

На практиці філософія партнерства та спільної власності стикається з різними вадами. Почасти це пов'язано із суперечностями в конструкції ЄПС (принцип спільної власності в певному сенсі суперечить обумовленості, посилення міжлюдських контактів вступає у суперечність із жорсткою візовою політикою тощо), жорсткістю і складністю європейських процедур (переговори про Плани дій, труднощі для неурядових організацій отримати доступ до фондів тощо), а також із причинами національного контексту (труднощі в імплементації принципів спільної участі у випадку авторитарних режимів із політизованими адміністраціями і контрольованим громадянським суспільством). Відтак можемо спостерігати, що останніми роками Європейський Союз намагається посилити дію традиційної обумовленості на шкоду принципам партнерства, спільної власності та участі. Так, у повідомленні Європейської Комісії від 25 травня 2011 р. «Нова відповідь на зміни у країнах-сусідах» йдеться про встановлення більш чіткої залежності між допомогою ЄС та реформами у відповідних країнах. «Збільшення підтримки ЄС для його сусідів залежатиме від виконання відповідних умов. Воно залежатиме від поступу в побудові та консолідації демократії та в шануванні верховенства права. Чим більше і швидше країна рухається у своїх внутрішніх реформах, тим більше підтримки вона отримає від ЄС» [1].

Політичні інструменти. Як і стратегія розширення, Європейська політика сусідства є « збірною» [9,с.38] політикою, яка спирається на різні методи, механізми та інструменти. До свого п'ятого розширення ЄС нагромадив чотири методи управління відносинами з третіми країнами, що випливають із чотирьох методів внутрішньої політики: політичний чи дипломатичний методи (за аналогією з міжурядовим підходом), регуляторний метод (економічне регулювання), метод перерозподілу (фінансовий перерозподіл), і метод спільноти (метод Моне). Розширення в регіоні ЦСЄ поставило перед ЄС нові виклики, що змусило активно комбінувати ці методи протягом 1990-х pp., а згодом цей же принцип застосовано в Європейській політиці сусідства. ЄПС була запущена як всеосяжна рамкова політика, яка охоплює такі інструменти: 1) угоди про асоціацію або угоди про партнерство та співробітництво, які згодом можуть бути замінені новими; європейська політика сусідство

політичний діалог у різних формах і форумах; 3) програми TACIC, МЕДА та інші програми допомоги, які замінено в 2007 р. Європейським інструментом сусідства та партнерства; г) перелік секторальних норм acquis, які мають бути адаптовані у внутрішньому законодавстві; д) безпековий вимір, який спирається на цивільні ресурси (наприклад, цивільні місії СЄПБО). Спираючись на існуючі інструменти, цей новий всеосяжний метод координації спрямований на краще визначення двосторонніх пріоритетів партнерства між ЄС і кожним із партнерів і здійснення контролю за імплементацією його цілей.

Інноваційні робочі документи і процедури ЄПС, хоч і мають відмінні назви від застосовуваних у політиці розширення, покликані виконувати аналогічні функції. Так, наприклад, з травня до грудня 2004 р. Комісія спиралася на досвід «Партнерств заради вступу (Приєднальнпх партнерств)», готуючи перші Плани дій, та на Національні програми адаптації до законодавства ЄС, розробляючи стратегічні документи для сусідніх країн. Як і «Партнерства заради вступу», Плани дій охоплюють такі сфери, як політичний діалог і реформи; торгівля та заходи з підготовки партнерів до поступового отримання частки у внутрішньому ринку ЄС; правосуддя та внутрішні справи; енергетика, транспорт, інформаційне суспільство, навколишнє середовище, наукові дослідження та інновації, соціальна політика і міжлюдські контакти. Однак, як зауважував один із чиновників Європейської Комісії, оскільки сусідні країни не мають перспективи приєднання, переговори про Плани дій були важчими, ніж у свій час про «Партнерства заради вступу» з державами-кандидатами: «Партнерства заради вступу (...) ми писали їх мало не самі тут, у Комісії. Що ж стосується Планів дій, то ми маємо справу з суверенними державами, які не є кандидатами на вступ» [Цит. за: 9,с.44].

Як і в політиці розширення, Європейська Комісія виступає секретаріатом ЄПС. Контроль виконання зобов'язань і реалізації реформ забезпечується за рахунок механізмів моніторингу та оцінки, які, подібно як і в стратегії розширення, здійснюються Європейською Комісією і втілюються у щорічних звітах (доповідях по країнах) і загальних оглядах стану реалізації Європейської політики сусідства з метою оцінки прогресу в її здійсненні. Погоджуючись із Дж. Келлі, доповіді Комісії дуже схожі на звіти про прогрес країн-кандидатів у ході передвступної стратегії під час східного розширення [2,с.33-34].

Отже, наполягаючи на необхідності забезпечення поваги до норм і цінностей ЄС у партнерів по ЄПС, ЄС намагається покрити асиметрію традиційної обумовленості новою філософією, заснованою на взаєморозумінні і взаємних зобов'язаннях. У цій «узгодженій обумовленості» [9,с.45] важливу роль відіграють залучення та переконання (або «м'яка сила») ЄС. У результаті ця стратегія має намір перекласти частину відповідальності за успіх або провал політики сусідства на плечі самих країн-партнерів і, отже, підвищити в такий спосіб легітимність зовнішньої політики ЄС. Однак на практиці така політика натрапляє на чимало перешкод: вимоги, які висуваються до країн, дуже розмиті, критерії оцінки нечіткі, відтак процедури залучення та переконання залишаються обмеженими. У цьому контексті можна лише вітати прагнення Єврокомісії до внесення більшої конкретики в ключові документи з країнами-сусідами, зокрема зосередження Планів дій ЄПС та допомоги з боку ЄС на меншій кількості пріоритетів та чіткіших індикаторах, про що йдеться в повідомленні від 2011 р. «Нова відповідь на зміни у країнах-сусідах» [1].

Інструменти допомоги. У порівнянні з бюджетом програми ФАРЕ, яка надавала допомогу країнам-кандидатам, бюджет ЄІСП мізерний: у той час як у рамках підготовки до вступу для десяти країн було виділено 21 840 млн. євро на період 2000-2006 pp., ЄІСП передбачає 12 млрд. євро для 16 країн плюс Росія на семирічний період 2007-2013 pp. [8,с.28]. Якщо мета ЄПС, подібно до передвступної стратегії, сприяти адаптації всіх можливих секторів із цінностями та законодавством ЄС, то пропонований бюджет далекий від щедрого. Фахівці, як правило, кваліфікують бюджет ЄПС як недостатній для досягнення цілей ЄПС, а чиновники Єврокомісії у 2006 р. зауважували, що «сусіди повинні бути готові до того, що золотий дощ не прийде з ЄІСП» [3,с.209]. Зазначений недолік є реальним викликом для реалізації ЄПС. Тим більше, що ЄІСП запозичив кілька дорогих інструментів зі стратегії підготовки до вступу, зокрема на чотирьох рівнях: а) прикордонного співробітництва, б) Твінінг, в) TAIEX і г) участь у програмах ЄС. Крім того, ЄІСП містить плани ЄС відігравати більшу роль у запобіганні і вирішенні конфліктів та врегулюванні криз на сусідському просторі.

Загалом очевидно, що ідеї і методи ЄПС випливають із досвіду розширення. Таким чином, вони відображають головно позицію адміністрації ЄС (Європейської Комісії), зокрема її волю до наближення сусідніх країн до норм і цінностей ЄС. Політичні ідеї та інструменти Європейської політики сусідства до сьогодні мало пов'язані з політичними пріоритетами країн-членів ЄС, в основному через їхню нездатність виробити спільне бачення відносин із сусідніми країнами. Як показують численні дебати про абсорбційну спроможність, політично ЄС не готовий до обговорення подальших етапів розпшрен- ня. Коментуючи це, один із службовців Європейської Комісії зазначив: «Європейська політика сусідства не означає, що двері ЄС остаточно зачинені для сусідів, які мають право стати кандидатами. Ніхто ніколи цього не говорив. Питання про приєднання просто не на порядку денному і, звичайно, його не буде в найближчі роки» [5]. Отже, ЄПС являє собою пропозицію «альтернативи розширенню», модель «інтеграції без членства», хоча це і не закріплено на нормативно-правовому рівні.

Список використаних джерел

ANew Response to a Changing Neighbourhood. Joint Communication by the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy and the European Commission, 2011 [Electronic resource]. - Access mode: http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com_ll_303_en.pdf

Kelley J. New Wine in Old Wineskins: Promoting Political Reform through the New European Neighbourhood Policy / J. Kelley // Journal of Common Market Studies. - 2006. - Vol. 44, №1. - P. 29-55.

Patten Ch. Cousins and Strangers. America, Britain, and Europe in a New Century. - Toronto: Viking Canada, 2006. - 309 p.

Prodi R. AWider Europe - A Proximity Policy as the Keyto Stability, Speech by Romano Prodi, President of the European Commission, at the Sixth ECSA-World Conference (Brussels 2002) [Electronic resource]. - Access mode: http://europa.eu/constitution/futurum/documents/offtext/spO51202_en.html

Speech by Director General, DG External Relations, European Commission Landaburu E. From Neighbourhood to Integration Policy: are there Concrete Alternatives to Enlargement? 23 January 2006 [Electronic resource]. - Access mode: http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/060223_el_ceps_en.pdf.

Speech by EU Commissioner for External Relations and European Neighbourhood Policy Ferrero-Waldner «Giving the Neighbours a Stake in the EU Internal Market», IOth Euro-Mediterranean Economic Transition Conference, Brussels, 6 June 2006 [Electronic resource]. - Access mode: http:// europa. eu/rapid/pressReleases Action. do?reference

Speech by Member of the European Commisson Gunter Vergeugen «EU Enlargement and the Union's Neighbourhood Policy», Moscow, 27 October 2003 [Electronic resource]. - Access mode: http ://ec. europa. eu/world/enp/pdf/verheugen-russia-eu_enl argement_and_the_union_en.pdf.

Tocci N. Can the EU Promote Democracy and Human Rights through the ENP? The Case for Refocusing on the Rule of Law / N. Tocci // The European Neighbourhood Policy: A Framework for Modernisation?: EUI Working Paper Law. - 2007. - 2007/21. - P. 23-32.

Tulmets E. Adaptingthe Experience of Enlargementto the Neighbourhood Policy: The ENP as a Substitute to Enlargement? / E. Tulmets // The European Union and Its Neighbourhood: Policies, Problems and Priorities / P. Kratochvil; Institute of International Relations (HR). - Prague, 2006. - P. 29-57.

Wider Europe - Neighbourhood: New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours. COM 2003/104. - Luxembourg: EUR-OP, 2003. - 26 p.

Размещено на Allbest.ru