Обумовленість Європейського Союзу: еволюція та тенденції розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

Обумовленість Європейського Союзу: еволюція та тенденції розвитку

Досліджено ключові віхи історичної еволюції обумовленості ЄС від початку процесу європейської інтеграції в 1950-х рр. і до етапу розширення ЄС на посткомуністичний простір у 2000-х рр. Встановлено, що провідною тенденцією розвитку обумовленості ЄС у зазначений період є неухильне зростання її обсягу, тобто кількості та якості вимог і критеріїв їх виконання. Стисло охарактеризовано відмінності в застосуванні обумовленості ЄС щодо західноєвропейських і посткомуністичних країн. З'ясовано, що інституціалізація обумовленості ЄС та її посилення стосовно європейських посткомуністичних країн в 1990-х - 2000-х рр. були викликані необхідністю докорінної трансформації їх суспільно-політичного ладу та економічної моделі. В окрему групу аналізу виділено пострадянські країни, які уклали з ЄС угоди про асоціацію (Грузія, Молдова, Україна) та визначені їх особливості в контексті застосування обумовленості. Окремо розглянуто розвиток обумовленості у відносинах між ЄС та Україною. Виявлено, що обсяг обумовленості ЄС щодо України змінювався залежно від її зовнішньополітичного курсу, а також характеру і темпу внутрішніх реформ. Зроблено припущення, що майбутнє обумовленості ЄС, зокрема її обсяг, залежатиме від того, який сценарій подальшого розвитку ЄС до 2025 р. буде обрано його державами-членами.

У сучасних міжнародних відносинах обумовленість є поширеним інструментом впливу. Американський учений Ф. Шміттер визначає обумовленість як «використання виконання наперед обговорених та зафіксованих політичних зобов'язань як передумови отримання економічної допомоги, полегшення боргового тягаря, надання режиму найбільшого сприяння в торгівлі, доступу до субсидованого кредиту або набуття омріяного членства в регіональній чи глобальній організації» [9, р. 42] (тут і далі переклад авторки - О. Р.). Застосування покарання (наприклад, призупинення переговорів про вступ) через невиконання певних умов або надання винагороди (наприклад, надання безвізового режиму) у разі їх успішного виконання є сутнісною характеристикою обумовленості ЄС, яку він застосовує до країн-кандидатів, потенційних кандидатів на вступ та навіть до третіх країн, які прагнуть до поглиблення відносин із Союзом. Дієвість обумовленості ЄС пройшла випробування часом, оскільки в період з 2004 по 2013 р. державами-членами Союзу стали 11 посткомуністичних країн Центральної та Східної Європи та регіону Західних Балкан. Це означає, що в умовах внутрішньополітичної нестабільності, інституційної слабкості та економічної непевності в перехідних країнах обумовленість ЄС може мати вирішальний вплив на зміст, напрям і темп їх трансформаційних процесів. З огляду на вищезазначене, важливим завданням дослідницького порядку денного європейських студій є з'ясування тенденцій подальшого розвитку обумовленості ЄС, особливо стосовно пострадянських країн, які уклали з ЄС угоди про асоціацію.

Аналіз досліджень і публікацій. Процес європейської інтеграції європейських посткомуністичних країн надав величезний обсяг емпіричного матеріалу, який потребує наукового осмислення. Науковців особливо цікавить роль, яку відіграв ЄС в обумовленні політичних та соціально-економічних змін, які відбулися в країнах-кандидатах у процесі їх інтеграції в ЄС. Серед публікацій у цій сфері, що заслуговують на особливу увагу, слід відзначити праці Б. Ліпперт, Г Умбах, Ф. Шиммельфеніга, У Седелмейєра, А. Дімітрової, Л. Андонової, Х. Граббе, М. Вахудової, К. Сміт, М. Кремони та інших європейських і американських дослідників. Серед українських дослідників можна виділити праці І. Грицяка, О. Оржель, І. Солоненко, О. Рудіка, Л. Прокопенка, Н. Рудік. Наукові праці цих учених присвячені дослідженню впливу ЄС на європеїзацію посткомуністичних країн та аналізу обумовленості як одного з механізмів узгодження та з'єднання міжнародної та внутрішньої політик, а також як ефективного інструменту систематизації та організації впливу ЄС на країни-кандидати і треті країни. Оскільки ЄС й надалі залишатиметься ключовим зовнішнім чинником європеїзації посткомуністичних країн, дослідження сутності обумовленості, її еволюції та тенденцій подальшого розвитку є актуальним і таким, що має практичне значення.

Метою дослідження є розгляд еволюції обумовленості ЄС від самого початку процесу європейської інтеграції та з'ясування тенденції її подальшого розвитку, зокрема стосовно України.

Виклад основного матеріалу. ЄС застосовує обумовленість переважно у двох сферах політики: допомоги і розширення. Обумовленість допомоги пов'язана з відносинами ЄС з країнами, що розвиваються. Сьогодні це понад 70 країн Африки, Карибського басейну та Тихоокеанського регіону (колишні колонії Франції та Великої Британії), з якими ЄС уклав Ломейські конвенції, які діяли з 1975 по 2000 р., а потім Котонуську угоду (червень 2000 р.). Допомога цим країнам надавалася на основі торговельних угод, які спочатку, як правило, не містили обумовленості. Проте вже третя Ломейська конвенція 1984 р. містила положення щодо поваги до прав людини, а базовими принципами «всеосяжного, збалансованого та глибокого політичного діалогу» сторін у межах Котонуської угоди стали повага прав людини, демократичні принципи, верховенство закону та належне врядування. Політичний діалог передбачає регулярну оцінку дотримання сторонами цих принципів, а його підтримання є, фактично, основною умовою надання допомоги [11, р. 21 - 22].

Однак набагато важливішою в діяльності ЄС є обумовленість членства, яка бере свій початок у Договорі про заснування Європейської спільноти вугілля та сталі (1951 р.), у ст. 98 якого підтверджено інклюзивну природу процесу європейської інтеграції: «Будь-яка європейська держава може звернутись з проханням про приєднання до цього Договору» [12]. Трохи згодом ст. 237 Договору про Європейську Економічну Спільноту (1957 р.) уже встановлювала чіткий і недвозначний географічний критерій членства в Спільноті та неявний критерій демократичності (країни ЄЕС мають бути демократіями) [13, р. 69].

Перше розширення ЄЕС (вступ Британії, Ірландії та Данії) відбулося без застосування обумовленості, хоча членство Великої Британії було під питанням через суттєві відмінності в національній правовій системі. Протягом перших десятиліть «холодної війни» критерії членства не викликали занепокоєння, оскільки вступ у Спільноту країн, що перебували за «залізною завісою», був неможливим за визначенням. Інші країни Західної Європи були або незацікавлені у вступі (насамперед члени створеної в 1960 р. Європейської асоціації вільної торгівлі) або недемократичними (наприклад, Греція, Іспанія, Португалія).

Першою відкритою заявою щодо демократії як політичної умови членства стала доповідь голови комітету В. Біркелбаха «Про політичні та інституційні аспекти вступу в Спільноту або асоціації з нею» Європейському Парламенту від 19 грудня 1961 р. У цій доповіді заявлено про те, що під час розгляду заявок на членство на додаток до географічних та економічних умов братиметься до уваги й політична структура країни. Щоб запобігти появі «чужорідного елемента» в тілі Спільноти, країна-заявник має гарантувати існування демократичної форми правління в сенсі ліберальної політичної організації [8, р. 7 - 8]. На підставі цієї доповіді Іспанії часів диктатора Франко відмовлено у вступі в ЄЕС. Отже, формування політичної та економічної обумовленості було пов'язане з необхідністю визначити позиції ЄЕС стосовно бажання окремих країн Південної Європи (Греція, Іспанія, Португалія) та Туреччини, політичні режими яких на той момент були недемократичними, встановити зі Спільнотою тісніші відносини, які в перспективі могли б привести до набуття членства.

Значення обумовленості зросло, коли в середині 1970-х рр. ці країни почали перехід від авторитаризму до демократії, фактично розпочавши третю глобальну хвилю демократизації. Однак, незважаючи на важливість поваги до демократії, Європейська Комісія була більше стурбована адміністративними та економічними спроможностями країн-заявників, тим самим зробивши їх імпліцитною умовою членства. Також у відносинах з Грецією «з'явилась рання версія «умови добросусідства», хоча вона була не стільки умовою, скільки заявою про добрі наміри. Комісія та Рада заявили, що вступ Греції не має негативно вплинути на відносини Спільноти з Туреччиною; Греція оголосила, що це не заважатиме зміцненню зв'язків з Туреччиною» [10, р. 110].

Революційні події 1989 р. в країнах ЦСЄ та розпад СРСР і світової соціалістичної системи стали справжнім вододілом для ЄС, його політики розширення та європейської обумовленості. У чергу на вступ стали як західноєвропейські держави-члени ЄАВТ (Австрія, Норвегія, Швеція, Фінляндія), так і посткомуністичні країни ЦСЄ. Незважаючи на те що країни ЄАВТ фактично відповідали всім критеріям ЄС, негативний досвід досягнення домовленостей, надання права на неучасть та проблемної ратифікації Маастрихтського договору зумовив запровадження посадовими особами Комісії нових умов - країни-кандидати мали погодитись на адаптацію національного законодавства до всього обсягу acquis communautaire (правового доробку ЄС). Головною складністю стала імплементація положень Маастрихтського договору щодо спільної зовнішньої та безпекової політики (СЗБП) та її складової - спільної безпекової та оборонної політики (СБОП). Однак Австрія, Норвегія, Швеція, Фінляндія без проблем вступили в ЄС 1 січня 1995 р. Проте, як і очікувалось, розширення ЄС на Схід, тобто вступ країн ЦСЄ, таїло в собі багато нових викликів, ризиків і проблем.

Після закінчення «холодної війни» в ЄС домінуючою стала ідея остаточного подолання повоєнного розколу та об'єднання Європейського континенту. Лідери ЄС та європейські політики постали перед величезною дилемою - як відповісти на вимоги палких прихильників возз'єднання Європи, з одного боку, і затятих євроскептиків, які просто не вірили в сумісність посткомуністичних країн з Європейським економічним простором (ЄЕП) - з іншого. Проблеми, з якими вони почали стикатись, були дуже серйозними: «В економічному плані країни Центрально-Східної та Південно-Східної Європи історично належали до напівпериферії європейського розвитку. Історично обумовлений розрив у розвитку проявляв себе не лише у відмінностях у доходах, але й, що важливіше, у відмінностях у менталітеті та поведінці, які можна було спостерігати не лише між країнами, а й у межах однієї країни» [4, р. 81]. Ситуацію ускладнило те, що міжнародні організації та ЄС планували надавати допомогу посткомуністичним країнам у такий же спосіб як і країнам Латинської Америки або

Південно-Східної Азії. Але «вони не зрозуміли, що відповідний європейський регіон не був слаборозвинутим так само, як інші слаборозвинені частини світу. Вони були недостатньо розвиненими, недостатньо структурованими та неправильно функціонуючими» [4, р. 82].

Складність реформ полягала в необхідності докорінної трансформації як політичного ладу, так і економічної моделі посткомуністичних країн. З іншого боку, після досить легкого вступу в ЄС країн ЄАВТ деякі держави-члени вважали, що поглиблення інтеграції є не просто важливішим питанням порядку денного політики Союзу, а необхідною передумовою для подальшого розширення та охоплення інтеграційними процесами посткомуністичних країн

Центрально-Східної Європи. Відповіддю на занепокоєння щодо обох зазначених питань стали посилення та інституціалізація обумовленості. Запровадивши економічну та політичну обумовленість, Союз сподівався заохотити посткомуністичні країни до проведення необхідних та болісних реформ, сприймаючи трансформаційні перетворення в Центрально-Східній Європі як запоруку довгострокової стабільності в Європі. Крім того, більш жорсткі умови членства зняли занепокоєність держав-членів щодо несумісності одночасного поглиблення інтеграції та розширення ЄС.

З огляду на це в червні 1993 р. на засіданні Європейської Ради в Копенгагені лідерами ЄС була схвалена позиція Комісії щодо запровадження чіткого набору умов вступу і визнання їх правовими інструментами: «Членство вимагає від країн-кандидатів досягти стабільності інститутів, що є гарантами демократії, верховенства права, поваги до прав людини і меншин та їх захисту, існування функціонуючої ринкової економіки, а також спроможності впоратися з ринковими силами та тиском конкурентного середовища в межах Союзу. Членство передбачає здатність країн-кандидатів взяти на себе обов'язки, що випливають із членства, у тому числі прихильність цілям політичного, економічного і валютного союзу» [2, р. 1]. Рішеннями Копенгагенського саміту фактично відкрито шлях для розширення ЄС на посткомуністичний простір.

Ці умови відомі тепер як Копенгагенські критерії вступу. Для держав-членів було дуже важливо «мінімізувати ризик того, що нові держави-члени стануть політично нестабільними та економічно обтяжливими для існуючого ЄС» [3, р. 10], а також надати посткомуністичним країнам ЦСЄ певного роду керівні настанови щодо реформ. Окрім цих критеріїв (політичного, економічного, юридичного), існував ще один, виконання якого залежало не від спроможності країн-кандидатів, а від спроможності самого ЄС приймати нових бажаючих: «здатність Європейського Союзу прийняти нових членів, зберігаючи при цьому динаміку та рушійні сили європейської інтеграції, також є важливим фактором спільного інтересу як Союзу, так і країн-кандидатів» [2, р. 1]. Ця остаточна умова стала відомою як «спроможність до поглинання» і залишається суто внутрішньою справою Союзу. На відміну від інших критеріїв, виконання цієї умови ніколи не оцінюється, що додає непередбачуваності відносинам між ЄС та країнами-кандидатами.

У такий спосіб держави-члени ЄС, продовжуючи політично невпинний процес розширення на посткомуністичний простір, зарезервували додатковий час для власної необхідної перебудови. Мадридським самітом ЄС (грудень 1995 р.) був запроваджений так званий адміністративний критерій вступу. У рішеннях саміту підкреслювалося, що критерії членства також вимагають обов'язкового створення державою-кандидатом умов для інтеграції шляхом пристосування національних адміністративних структур до європейських. Визнавалось, що ефективна імплементація законодавства за участю відповідних адміністративних та судових структур є необхідною умовою для взаємних зобов'язань, які випливають з членства в ЄС [6]. Важливість Копенгагенських критеріїв була посилена рішеннями Люксембурзького саміту 1997 р., в яких зазначалося, що «відповідність Копенгагенським політичним критеріям є передумовою початку будь-яких переговорів про вступ. Економічні критерії та здатність виконувати зобов'язання, які випливають з членства, мають оцінюватись далекоглядно та гнучко» [5].

Обумовленість стала невід'ємною складовою правової системи ЄС Досліджуючи еволюцію обумовленості ЄС щодо посткомуністичних країн, в окрему групу варто виділити пострадянські країни - Грузію, Молдову, Україну, - які визначили європейську інтеграцію як стратегічний зовнішньополітичний пріоритет. Особливістю цієї групи країн є те, що вони не мають офіційної перспективи вступу (принаймні, на даний момент), але, натомість, уклали з ЄС угоди про асоціацію, метою яких є максимальне наближення до Союзу шляхом досягнення політичної асоціації та економічної інтеграції. Крім того, усі ці країни все ще перебувають у зоні політичної та соціально-економічної турбулентності, викликаної як внутрішніми, так і зовнішніми чинниками. Ключовим зовнішнім чинником безсумнівно є Російська Федерація, політика якої стосовно цих країн має чітко виражений деструктивний характер і має на меті їх дестабілізацію і зрив курсу на європейську інтеграцію. Характерно, що в усіх цих країнах зусиллями Росії підтримуються сепаратистські рухи, що призвело до утворення на їх територіях «заморожених конфліктів» (Грузія, Молдова) або до виникнення тривалого збройного конфлікту (Україна). До того ж значна частина української території була брутально анексована Росією (АР Крим), що стало першим таким випадком у повоєнній Європі.

Обумовленість у відносинах між ЄС та Україною еволюціонувала від рамкової УПС, яка не містила навіть елементів обумовленості, до Угоди про асоціацію, досягнення мети якої, обумовлене виконанням сторонами (насамперед Україною) цілого ряду вимог як політичного, так і економічного характеру. Можна стверджувати, що обсяг обумовленості ЄС (тобто кількість та якість вимог і критеріїв їх виконання) щодо України змінювався залежно від її зовнішньополітичного курсу, а також характеру і темпу внутрішніх реформ.

Так, у відповідь на прагнення України до поглиблення відносин (зроблена в червні 1998 р. офіційна заява про прагнення набути статусу асоційованого членства в ЄС та затверджена Указом Президента України «Стратегія інтеграції України до Європейського Союзу»), ЄС охарактеризував стан двосторонніх відносин як стратегічне унікальне партнерство, визнав європейські прагнення та привітав європейський вибір. У схваленій Європейським Парламентом у березні 2001 р. резолюції стосовно спільної стратегії ЄС щодо України Союзу запропоновано підготувати дорожню карту, зазначивши, що кожен її крок передбачатиме виконання певних умов, зокрема щодо проведення внутрішніх реформ. Іншим прикладом є запропонована Європейською Комісією у квітні 2010 р. так звана матриця реформ - одностороння ініціатива ЄС, спрямована на заохочення керівництва України до проведення необхідних реформ шляхом пропонування певних стимулів у вигляді поглиблення співпраці в ряді важливих для нашої країни сфер. Показовим стимулом до реформ стало надання Україні безвізового режиму з ЄС, заради отримання якого Верховною Радою України було прийнято 144 закони [1].

Більше того, ЄС суттєво збільшив ціну невиконання безвізовими країнами взятих на себе зобов'язань. Ухвалений ЄС в лютому 2017 р. механізм призупинення безвізового режиму зобов'язав Європейську Комісію впродовж семи років здійснювати моніторинг стану виконання безвізовими країнами критеріїв, які були частиною Плану дій з візової лібералізації, і щороку звітувати про його результати перед Європейським Парламентом та Радою ЄС [7, р. 3]. У разі виявлення тривалих і системних порушень зобов'язань безвізовий режим може бути призупинений.

Як уже зазначалось, положення Угоди про асоціацію є обов'язковими до виконання. З огляду на це обумовленість може стати потужним стимулом внутрішніх перетворень в Україні, спонукаючи керівництво країни до продовження та активізації реформ. На даний момент угода є ключовим документом, який обумовлюватиме характер відносин України з ЄС на довгострокову перспективу. Хоча текст угоди не містить положень щодо перспектив вступу України в ЄС, успішна імплементація цього документа істотно наблизить Україну до виконання Копенгагенських критеріїв вступу, які на сьогодні є ключовою складовою обумовленості членства ЄС. Як бачимо, обумовленість ЄС і в цьому випадку діє як інструмент європейської інтеграції.

Подальший розвиток обумовленості ЄС залежатиме від обраного Союзом сценарію свого майбутнього. Розроблені Європейською Комісією навесні 2017 р. п'ять сценаріїв майбутнього ЄС до 2025 р. - «Продовжуємо роботу», «Нічого, крім єдиного ринку», «Ті, хто бажають більшого, робитимуть більше», «Робити менше, але більш ефективно», «Робити набагато більше разом» - пропонують державам-членам моделі інтеграції, які варіюються від збереження статус-кво або зосередження на максимізації переваг єдиного внутрішнього ринку до суттєвого поглиблення співпраці. Зрозуміло, що обсяг обумовленості членства ЄС буде мінімальним, якщо оберуть сценарій «Нічого, крім єдиного ринку», і суттєво більшим за сценарій «Робити набагато більше разом» [14, р. 15 - 25]. ЄС має визначитися зі сценарієм / сценаріями восени 2017 р. У будь-якому разі умови вступу в ЄС та навіть поглиблення співпраці з Союзом можуть істотно змінитися, що стане черговим випробуванням для країн-кандидатів, потенційних кандидатів та третіх країн.

Висновки

міжнародний обумовленість європейський союз

Таким чином, виразною тенденцією розвитку обумовленості ЄС є неухильне збільшення її обсягу, особливо стосовно посткомуністичних країн. Розпочавши в 1950-х рр. висування мінімально можливих вимог до країн, які бажали приєднатись до Спільноти, Союз в 1990-х рр. стрімко наростив обсяг обумовленості, офіційно ухваливши набір критеріїв вступу та розбудувавши системи звітності про досягнутий країнами-кандидатами поступ.

Вимоги, які ЄС висуває до країн-кандидатів або країн, які є потенційними кандидатами на вступ, давно вийшли далеко за межі стандартного пакета умов міжнародних фінансових організацій і сьогодні стосуються ключових соціально-політичних атрибутів держави. Обумовленість ЄС застосовується й до країн, які поки що не мають офіційної перспективи членства, але визначили європейську інтеграцію як стратегічний зовнішньополітичний пріоритет, зокрема до України. Майбутнє обумовленості ЄС, зокрема її обсяг, залежатиме від того, який сценарій подальшого розвитку ЄС до 2025 р. оберуть його держави-члени.

Бібліографічні посилання

1.А. Парубій: ВРУ ухвалила 144 закони, щоб отримати «безвіз».

2.Copenhagen European Council - 21 - 22 June 1993.

3.Grabbe, H., 2006. The EU's Transformative Power - Europeanization through Conditionality in Central and Eastern Europe. London: Palgrave Macmillan. 231.

4.Inotai, A., 2003. The «Eastern Enlargements» of the European Union. In The Enlargement of the European Union, ed. M. Cremona. Oxford: Oxford University Press. 260.

5.Luxembourg European Council 12 and 13 December 1997. Presidency Conclusions. Available at: http://www.europarl. europa.eu/summits/lux1_en.htm

6.Madrid European Council, 15 and 16 December 1995. Presidency Conclusions. Available at: http://www.europarl.europa. eu/summits/mad1_en.htm

7.Regulation of the European Parliament and of the Council amending Council Regulation (EC) No 539/2001 listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that requirement (revision of the suspension mechanism).

Размещено на Allbest.ru