Щодо окремих аспектів забезпечення дотримання цінностей Європейського Союзу у відносинах з третіми державами

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стаття з теми:

Щодо окремих аспектів забезпечення дотримання цінностей Європейського Союзу у відносинах з третіми державами

Бенедик Я.С., кандидат юридичних наук, асистент кафедри публічного права Інституту управління і права Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

Еволюція цінностей Європейського Союзу, поступовий розвиток юридичного механізму їхнього захисту слугує самоідентифікації Об'єднання як цілісного політичного утворення, що планомірно відходить від домінанти економічного лейтмотиву співпраці європейських держав. Стратегія ціннісної дифузії, що проявляється в проголошенні «спільних цінностей» фундаментом співпраці як держав-членів у межах ЄС, так і їхнього співробітництва із зовнішньо-політичними партнерами втілюється в так званій «політиці обумовленої підтримки» (EU conditionality policy). Так, забезпечення належної поваги до базових цінностей стає умовою для подальшого розвитку та поглиблення відносин між сторонами, що в зарубіжній доктрині ідентифікується як позитивний аспект (ефект) політики обумовленої підтримки, при цьому її негативний вимір об'єктивується в можливості застосування режиму відповідальності як реакції на грубе й тривале порушення цінностей, що, зокрема, знайшло своє закріплення в ст. 7 Договору про Європейський Союз та в угодах Союзу з третіми державами1.

При цьому ціннісне ядро, на якому базується співпраця держав, характеризується відносною сталістю. Так, якщо вихідним параметром для встановлення відносин між ЄС та його державами-членами з, наприклад, східноєвропейськими країнами серед іншого було забезпечення поваги до верховенства права, демократії та прав людини [1], ці ж базові принципи відтворюються в інструментах, спрямованих на поглиблення та формалізацію відносин між ними, вони ж, слугуючи політичним критерієм для набуття членства в Союзі, не втрачають свого значення в контексті співробітництва держав, заснованого на засадах повноцінного членства в ЄС. При цьому, як підкреслюється Д. Коченовим, виклики, пов'язані з дотриманням цінностей, що останніми роками постають в середині ЄС, тісно корелюють з тим, наскільки політика обумовленої підтримки у контексті поглиблення інтеграції між Союзом і третіми державами балансує між її двома фундаментальними складовими: виконання зобов'язань стосовно наближення національного законодавства до acquis ЄС та забезпеченням поваги до фундаментальних цінностей [2, с. 2 -13].

Ймовірний паралелізм у тлумаченні принципів, що складають ціннісний фундамент співпраці держав як у межах Союзу, так і його кооперації з країнами - партнерами слугує доказом того, що їхнє дотримання уособлює ту константу, яка покликана підкреслити домінантність політичного наративу функціонування Об'єднання. При цьому як зазначає І. Яковюк, характеризуючи специфіку правової природи Союзу, «радикально універсалістський характер ціннісної системи ЄС обумовлює подолання звичайних бар'єрів територіальної експансії й отримання союзним простором якості безмежності» [3, с. 39]. Відповідні намагання екстраполювати власні ціннісні догмати на зовнішньо-політичні відносини окремими вченими ідентифікується як схильність Союзу до неоколоніальних тенденцій шляхом реалізації власної «цивілізаційної» місії та намагань сприяти впровадженню так званого «інституційного ізоморфізму», що, включаючи надання фінансової підтримки та формалізацію відносин шляхом укладання договорів, проявляється у такій узагальненій ланцюжковій моделі взаємодії: ЄС, виступаючи експортером власних цінностей, обумовлює спрямованість діяльності його інститутів, що слугують провідниками практичної реалізації загальної «місії» Союзу, переконати інших суб'єктів міжнародного права стати їхніми реципієнтами [4, с. 44].

Задля забезпечення сталості співпраці Європейського Союзу (Співтовариств) з третіми державами до договорів, спрямованих на інституціоналізацію відносин між ними, почали включатися так звані клаузули щодо основних елементів. Зокрема, в укладених у 1992 році угодах про торгівлю, комерційну та економічну співпрацю з Албанією [5], Латвією [6], Литвою [7] та Естонією [8] констатувалося, що повага до демократичних принципів, прав людини, визначених Гельсінським заключним актом та Паризькою хартією для нової Європи, визначають внутрішню та зовнішню політику сторін і утворюють основні елементи відповідних угод.

З одного боку, включення відповідних положень мало сприяти інтеграції проблематики прав людини й поваги до демократичних принципів у політичний діалог між сторонами, при цьому реалізація прогресивних заходів щодо їхнього забезпечення відкривала нові можливості для поглиблення двосторонньої співпраці, з іншого боку, недотримання таких принципів могло розцінюватися як порушення матеріальної норми договору, і слугувати підставою для вжиття обмежувальних заходів сторонами у контексті виконання угод, на яких засновувалася їхня співпраця, зокрема, стосовно призупинення дії договору чи окремих його частин [9, с. 7-8] або припинення його в цілому [10, п. 27].

Це у свою чергу сприяло включенню в двосторонні договори спеціальних положень стосовно права однієї зі сторін невідкладно призупинити дію угоди у випадку серйозного порушення її основних елементів («an explicit suspension clause», так звана «балтійська клаузула»). Згодом задля забезпечення їхньої максимальної оперативності до двосторонніх угод Союзу з третіми державами як альтернатива «балтійському» механізму почали включатися більш детальні правила стосовно порядку вжиття відповідних заходів у якості засобу реагування на порушення закріплених ними зобов'язань («a general non-execution clause» або «болгарська клаузула»). Водночас, слід зауважити, що за загальним правилом, реалізації таких заходів повинні передувати консультації, окрім виняткових випадків, пов'язаних з порушенням основних елементів угоди, на які така вимога не поширюється.

Відповідні стандартизовані клаузули набули в подальшому системного відтворення в численних угодах Європейського Союзу з третіми державами. Водночас видається можливим виокремити низку специфічних рис, притаманних відповідним положенням, закріпленим в Угоді про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії та їхніми державами-членами, з іншої сторони [11]. Так, ст. 2 Угоди, якою визначаються її основні елементи, окрім вже традиційних посилань на повагу до демократичних принципів, прав людини та основоположних свобод і верховенства права, містить яскраво виражені безпекові елементи -- забезпечення поваги до територіальної цілісності, непорушності кордонів і незалежності, протидія розповсюдженню зброї масового знищення, пов'язаних з нею матеріалів та засобів їхньої доставки. При цьому положення ст. 2 Угоди інтегрально пов'язані з визначеними в ст. 3 принципами, базовими для посилення відносин між сторонами, зокрема, вільної ринкової економіки, належного врядування, боротьби з корупцією, транснаціональною організованою злочинністю, тероризмом та ін. Крім того, ст. 6 Угоди визначається, що співробітництво сторін спрямовується на те, щоб забезпечити відповідність їхньої внутрішньої політики принципам стабільності і дієвості демократичних інституцій, верховенства права та поваги до прав людини. Згаданим положенням корелюють принципи, на яких засновується співпраця сторін у сфері юстиції, свободи та безпеки, за ст. 14 Угоди, цілі якої, зокрема, полягають у зміцненні судової влади, підвищенні її ефективності, гарантуванні її незалежності й неупередженості та боротьбі з корупцією.

Незважаючи на те, що ст. 478 Угоди загалом відповідає стандартній конструкції «болгарської» клаузули, її положення містять інноваційні елементи. Так, уперше в Угодах про асоціацію з Україною, Молдовою (ст. 455 (3) [12]) та Грузією (ст. 422 (3) [13]) у якості виняткового заходу передбачається, що порушення одного з основних елементів договору може призвести до призупинення спеціальних торговельних преференцій, пов'язаних з режимом поглибленої та всеохоплюючої зони вільної торгівлі (незважаючи на те, що для будь-яких спорів стосовно тлумачення або застосування положень відповідних розділів Угод, присвячених торгівлі і пов'язаним з нею питанням, передбачено власний механізм їхнього вирішення) [14, с. 208-209].

Відтак, зважаючи на вказані положення, будь-які національні внутрішньодержавні перетворення, реалізація яких наражатиме на загрозу дотримання таких базових цінностей, як верховенство права, демократія й повага до прав людини, можуть безпосередньо позначатися на цілісності процесу виконання Угоди. Зокрема, відповідна проблематика набуває особливо актуального характеру з огляду на попередні висновки Європейської комісії за демократію через право стосовно змін до законодавчих актів, що регулюють статус Верховного Суду та органів суддівського врядування, яким вказується на те, що низка законодавчих новацій, опосередкованих останнім раундом судової реформи (пов'язаним з ухваленням Закону України № 193 -IX від 16.10.2019 р.), становлять загрозу для незалежності національної судової системи, зокрема, у контексті скорочення чисельності суддів Верховного Суду, що серед іншого ставить питання стосовно дотримання принципу їхньої незмінності [15]. Більш того, зважаючи на те, що наразі на розгляді Конституційного Суду України знаходиться подання Верховного Суду щодо відповідності окремих положень Закону України від 2.06.2016 р. № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» та Закону України від 21.12.2016 р. № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» в редакції згаданого Закону України від 16.10.2019 р. № 193 -IX Конституції України, видається, що у цьому контексті оцінка висвітленої в поданні ситуації має також здійснюватися крізь призму цілей, принципів та основних елементів Угоди про асоціацію [16, с. 58], а також релевантних правових позицій Суду Справедливості ЄС.

Насамперед, на тлі останніх законодавчих перетворень вартою особливої уваги є справа Commission v. Poland (C-619/18), стосовно закону, яким знижувалася межа пенсійного віку для суддів Верховного Суду Польщі, його ретроактивної дії щодо раніше призначених суддів і надання Президенту дискреційних повноважень у контексті подовження строку діяльності суддів Верховного Суду понад встановлений пенсійний вік, а також справа Commission v. Poland II (С-192/18), яка аналогічно стосувалася, серед іншого, зниження межі пенсійного віку суддів звичайних судів та надання Міністру юстиції повноважень подовжувати строк діяльності суддів на посадах. За результатами розгляду цих справ Великою Палатою Суду Справедливості Європейського Союзу 24.06.2019 р. [17] та 05.11.2019 р. [18] відповідно були ухвалені рішення, у яких Суд констатував невиконання Польщею зобов'язань за другим підпунктом статті 19 (1) ДЄС. Зважаючи на те, що принцип незмінності суддів має ключовий характер у контексті забезпечення їхньої незалежності, а будь-які заходи, що обумовлюють його обмеження, повинні відповідати легітимній меті та мати пропорційний характер, Суд дійшов висновку, що застосування відповідних положень національного законодавства поза встановленням спеціального перехідного періоду таким чином, щоб врахувати легітимні очікування зацікавлених осіб, становило собою захід, який не мав легітимного виправдання.

Водночас, в обох рішеннях Суд вказує, що положення ст. 19 ДЄС, конкретизують зміст принципу верховенства права, закріпленого в ст. 2 ДЄС (п. 47 рішення у справі C- 619/18 та п. 98 рішення у справі С-192/18).

Слід зауважити, що у справі Commission v. Poland (C-619/18) у якості третьої особи брала участь Угорщина, щодо якої Судом Справедливості ЄС раніше також було постановлено негативне рішення стосовно положень національного законодавства, якими передбачалося обов'язкове звільнення суддів, прокурорів та нотаріусів після досягнення ними 62-річного віку [19]. Вказуючи на невідповідність зазначених заходів вимогам пропорційності та легітимній меті, Суд констатував порушення положень статей 2 та 6(1) Директиви Ради 2000/78/ЄС про встановлення загальних правил рівного ставлення у сфері зайнятості та професійної діяльності від 27.11.2000 р. [20].

Таким чином, видається можливим дійти висновку, що цінності Європейського Союзу, підкреслюючи особливий статус утворення, відіграють важливу стабілізуючу роль як в межах самого Союзу, так і в його відносинах з третіми державами, в останньому випадку серед іншого слугуючи засобом верифікації готовності держави - партнера до поглиблення інтеграційних зв'язків з ЄС. При цьому, з огляду на інноваційний характер європейського комунітарного проекту, динамічність розвитку правового доробку Союзу та практики його впровадження, лімітованість досвіду юридичного реагування на можливі випадки порушення базових принципів, покладених в основу співпраці сторін за міжнародними договорами, не виключає можливості застосування новітніх інструментів, які б сприяли забезпеченню належному виконанню покладених на них двосторонніх зобов'язань. Відповідна ситуація також актуалізується тим, що запровадження відповідних засобів реагування може слугувати запорукою сталості відносин між державами-членами і в середині самого Союзу.

Список використаних джерел

європейський союз політика держава

1. Statement by an extraordinary EPC Ministerial Meeting concerning the “Guidelines on the Recognition of New States in Eastern Europe and in the Soviet Union, 16.12.1991.

2. European Political Cooperation Documentation Bulletin. 1991. Vol. 7, P. 769-770.

3. Kochenov D. The Issue of Values / The Application of EU Law in the Eastern Neighborhood of the European Union / R. Petrov, P. Van Elsuwege (eds.), London: Routledge, 2014. P. 46-62.

4. Яковюк І. Імперська модель як основа організації влади в Європейському Союзі: загальнотеоретичний аналіз. Вісник Академії правових наук України. 2010. № 4. С. 33-47.

5. Haglund-Morrissey A. EU Value Promotion and the European Neighborhood Policy. Southeastern Europe. January 2007. Vol. 32 (1). P. 39-59.

6. Agreement between the European Economic Community and the Republic of Albania, on trade and commercial and economic cooperation: Official Journal of the European Communities. 25.11.1992. Vol. 35. L 343. P. 2-9.

7. Agreement between the European Economic Community and the Republic of Latvia on trade and commercial and economic cooperation: Official Journal of the European Communities. 31.12.1992. Vol. 35. L 403. P. 11-18.

8. Agreement between the European Economic Community and the European Atomic

9. Energy Community, of the one part, and the Republic of Lithuania, of the other part, on trade and commercial and economic cooperation: Official Journal of the European Communities. 31.12.1992. Vol. 35. L 403. P. 20-28.

10. Agreement between the European Economic Community and the Republic of Estonia on trade and commercial and economic cooperation: Official Journal of the European Communities. 31.12.1992. Vol. 35. L 403. P. 2-9.

11. Communication from the Commission on the inclusion of respect for democratic principles and human rights in agreements between the Community and third Countries, COM(95) 216 final, 23.05.1995.

12. Case C-268/94. Portuguese Republic v Council of the European Union. Judgment of the Court of 3 December 1996. European Court Reports. 1996.

13. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони: Офіцйний вісник України. 2014. № 7. Т. 1. Стор. 83. Ст. 2125.

14. Association Agreement between the European Union and the European Atomic Energy Community and their Member States, of the one part, and the Republic of Moldova, of the other part: Official Journal of the European Communities. 30.08.2014. Vol. 57. L 260. P. 4-738.

15. Association Agreement between the European Union and the European Atomic Energy Community and their Member States, of the one part, and Georgia, of the other part: Official Journal of the European Communities. 30.08.2014. Vol. 57. L 261. P. 4-743.

16. Van der Loo G. EU-Ukraine Association Agreement and Deep and Comprehensive Free Trade Area: a New Legal Instrument for EU integration Without Membership. BRILL, 2016. 434 p.

17. Venice Commission says recent legal amendments on judiciary in Ukraine threaten stability and independence of the system: Council of Europe. Communications. Press Release.

18. Petrov R. EU Common Values in the EU-Ukraine Association Agreement: Anchor to Democracy? Baltic Journal of European Studies Tallinn University of Technology. 2018, Vol. 8, No. 1 (24). P. 49-62.

19. Case C-619/18, European Commission v Republic of Poland. Judgment of the Court (Grand Chamber) of 24 June 2019. European Court Digital Reports.

20. Case C-192/18. European Commission v Republic of Poland. Judgment of the Court (Grand Chamber) of 05 November 2019. European Court Digital Reports.

21. Case C-286/12, European Commission v Hungary. Judgment of the Court (First Chamber) of 06 November 2012.

22. Council Directive 2000/78/EC of 27 November 2000 establishing a general framework for equal treatment in employment and occupation: Official Journal of the European Communities. 02.12.2000. Vol. 43. L 303. P. 16-22.

Размещено на Allbest.ru