Анализ системы аттестации муниципальных служащих Городского отдела образования Администрации города Вышний Волочёк

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Содержание:

Введение

Глава 1. Теоретические и методические основы аттестации муниципальных служащих

1.1 Понятие, сущность и основные характеристики аттестации муниципальных служащих

1.2 Механизм аттестации

1.3 Нормативно-правовая база, регламентирующая проведение аттестации муниципальных служащих в Российской Федерации

1.4 Зарубежный опыт аттестации муниципальных служащих

Глава 2. Анализ системы аттестации муниципальных служащих Городского отдела образования Администрации города Вышний Волочёк

2.1 Общая характеристика Городского отдела образования Администрации города Вышний Волочёк

2.2 Порядок проведения аттестации муниципальных служащих Городского отдела образования Администрации города Вышний Волочёк

2.2.1 Подготовка к аттестации

2.2.2 Аттестация муниципальных служащих и документирование ее результатов

2.2.3 Работа с муниципальными служащими по результатам
аттестации

2.3 Анализ результатов аттестации муниципальных служащих в Городском отделе образования Администрации города Вышний Волочёк

Глава 3. Совершенствование системы аттестации муниципальных служащих Городского отдела образования Администрации города Вышний Волочёк

3.1 Основные направления по совершенствованию аттестации муниципальных служащих в Городском отделе образования Администрации города Вышний Волочёк

3.2 Аттестация как механизм повышения эффективности деятельности муниципальных служащих в городском отделе образования Администрации города Вышний Волочёк

Заключение

Список используемых источников и литературы

Введение

аттестация муниципальный служащий администрация

В современных условиях деятельности государственных органов власти важное значение приобретают вопросы управления персоналом. Это связано в первую очередь с тем, что профессиональный уровень государственных служащих неразрывно связан с эффективной деятельностью всего государственного аппарата.

Актуальность выбранной темы определена тем, что аттестация имеет важнейшее значение в практической деятельности, поскольку является правовым средством расширения демократических начал в кадровой политике и в управлении государственной и муниципальной службой, средством обеспечения формирования и реализации целенаправленной и предсказуемой кадровой политики в государственных органах, и, в конечном счете, в формировании персонала управления (кадрового потенциала) в государственных органах.

Аттестация необходима для регулярного определения уровня профессиональной подготовки государственного и муниципального служащего и степени ее соответствия квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям государственной гражданской службы, а также для присвоения квалификационного разряда. Совершенствование и упорядочение прохождения государственной гражданской службы невозможно без периодической аттестации муниципальных служащих. Разработка правил и порядка проведения аттестации и продвижение по службе представляют собой тесно взаимосвязанные процедуры (правовые институты). Поэтому институт аттестации государственных и муниципальных служащих получит адекватное осмысление только тогда, когда будет четко определено его положение в структуре института государственной гражданской службы, а точнее, в системе прохождения службы.

Целью выпускной квалификационной работы является комплексное исследование системы аттестации муниципальных служащих в Городском отделе образования Администрации города Вышний Волочёк и разработка предложений по ее совершенствованию.

Исходя из цели исследования, в работе поставлены следующие задачи:

- исследовать теоретические основы аттестации муниципальных служащих, в том числе изучить существующие научные подходы к проблемам аттестации;

- изучить механизм аттестации муниципальных служащих;

- раскрыть нормативно-правовую базу, регламентирующую проведение аттестации муниципальных служащих;

- провести анализ системы аттестации муниципальных служащих в Городском отделе образования Администрации города Вышний Волочёк;

- выявить основные направления и предложить рекомендации по совершенствованию системы аттестации муниципальных служащих в Городском отделе образования Администрации города Вышний Волочёк.

В качестве объекта исследования выпускной квалификационной работы выступает Городской отдел образования Администрации города Вышний Волочёк.

Предметом исследования является система аттестации муниципальных служащих в Городском отделе образования Администрации города Вышний Волочёк.

Решение поставленных выше задач осуществляется в работе посредством использования общенаучных философских методов диалектического анализа реальной действительности, а также частных методов познания: логического (анализ, дедукция, индукция, аналогия и др.), сравнительно-правового и др. Использование указанных методов позволило всесторонне подойти к исследованию обозначенной темы исследования.

Теоретической и информационной базой исследования послужили труды российских и зарубежных ученых и практиков в области аттестации, специальная литература по теории государства и права, административному праву и иным отраслям российского права. В работе использовались труды известных теоретиков, таких как: Б. Роджер, М.И. Магура, М.Б. Курбатов, А.В. Карпова, Э.Ф. Зеер, А.П. Егоршин, А.Я. Кибанов, С.В. Шекшня и др.

В выпускной квалификационной работе проанализированы федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также нормативные акты некоторых субъектов РФ, регламентирующие проведение аттестации государственных и муниципальных служащих. Изучена практика проведения аттестации в Городском отделе образования Администрации города Вышний Волочёк.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение работы состоит в том, что результаты проведенного исследования расширяют научные представления по вопросу аттестации муниципальных служащих в органах местного самоуправления, сделанные выводы, касающиеся системы аттестации служащих на муниципальном уровне, будут способствовать преодолению имеющиеся недостатков при проведении аттестации в муниципальных образованиях.

Практическая значимость данного исследования заключается в том, что на основе эмпирических данных была проведена комплексная работа по анализу системы аттестации муниципальных служащих в Городском отделе образования Администрации города Вышний Волочёк. В результате были выявлены некоторые недостатки существующей системы аттестации и предложены конкретные рекомендации по их устранению и совершенствованию аттестации в Городском отделе образования Администрации города Вышний Волочёк.

Структура работы. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

В первой главе выпускной квалификационной работы исследуются теоретические и методические основы аттестации муниципальных служащих в Российской Федерации и за рубежом.

Вторая глава посвящена анализу системы аттестации муниципальных служащих в Городском отделе образования Администрации города Вышний Волочёк.

В третьей главе приводятся предложения по совершенствованию системы аттестации муниципальных служащих в Городском отделе образования Администрации города Вышний Волочёк.

Глава 1. Теоретические и методические основы аттестации муниципальных служащих

1.1 Понятие, сущность и основные характеристики аттестации муниципальных служащих

Одной из основных проблем становления местного самоуправления является нехватка квалифицированных муниципальных кадров, вызванная тем, что система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения муниципальных служащих до настоящего времени не сложились.

Важнейшее условие достижения социальных целей и необходимая характеристика современной муниципальной службы - профессионализм, что подчеркивается в федеральных законах, это по сути - главное инновационное качество, которое требуется новой системе исполнительной власти.

Признаком профессионализма муниципальной службы является высокая социальная эффективность ее деятельности, основанная на научной модели организации, достаточной правовой и финансовой базе, и профессиональных качествах муниципальных служащих. Профессионализм муниципальной службы -- это современный согласно приоритетам и ценностям развивающего общества базовый уровень понимания целей и механизмов муниципальной службы, владение технологиями муниципального управления.

Базой определения профессионализма муниципальных служащих является научно обоснованная и юридически закрепленная аттестация, подтверждающая профессиональную компетентность и подготовленность служащих к осуществлению должностных функций.

Важным условием обеспечения органов местного самоуправления квалифицированными кадрами служит проведение аттестации муниципальных служащих. Непонимание важности данного направления кадровой работы приводит к нежеланию органов местного самоуправления самостоятельно решать этот вопрос. Например, в период действия нормы, принятой в 1999 г., определяющий порядок и условия проведения аттестации в Тюменской области (ст. 22 закона Тюменской области «Об основах муниципальной службы в Тюменской области»), ни в одном муниципальном образовании аттестация не была проведена Копотилов А. Ф. Аттестация муниципальных служащих. Региональное управление и кадровая политика: проблемы становления государственной и муниципальной службы в Тюменской области, Матер. научн. практ. конф. Тюмень. 1999, С. 165.

В настоящее время существует значительное число определений понятия аттестация, в том числе и в нормативных правовых актах, таких как Трудовой кодекс РФ и т.д. Приведем лишь некоторые из них.

Так, в Большом юридическом словаре аттестация характеризуется как свидетельство, определение квалификации работника, уровня знаний учащихся, отзыв или характеристику Большой юридический словарь. Под ред. Сухарева А. Я., Зорькина В. Д., Крутских В. Е. М., 1998, С. 6..

В Толковом словаре терминов и понятий дается определение аттестации как процесса оценивания соответствия кого-либо или чего-либо некоторым критериям, степени наличия или отсутствия тех или иных признаков в совокупности характеризующих качество объекта оценки Толковый словарь терминов и понятий. М., «Нива России», 1996, С. 15.

В Справочнике по государственному и муниципальному управлению аттестация трактуется как определение, проверка, оценка профессиональных, деловых и личностных качеств государственного служащего, установление его служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к государственной службе Государственное и муниципальное управление: Справочник. М., издательство «Магистр», 1997, С. 71..

В.Ф. Халилов определяет аттестацию как отзыв о способностях, знаниях, деловых и иных качествах какого-либо лица, характеристику служащего Халипов В. Ф., Халипова Е. В. Власть, политика, государственная служба. Словарь. М., «Луч», 1996, С. 21.; а А.П. Жиров характеризует аттестацию как установленную государством форму периодической проверки специальной трудовой правоспособности определенной категории работников и качества выполнения ими своей трудовой функции с целью установления соответствия аттестуемых занимаемой должности, повышения их профессионального и морально-политического уровня, а также содействия администрации в улучшении подбора и расстановки кадров Жиров А. П. Правовые аспекты аттестации руководящих работников и специалистов в промышленности. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1979, С. 7..

Одни руководители видят в ней исключительно репрессивный инструмент, дающий возможность «разобраться» с неудобным работником, другие используют как способ сгладить конфликтную ситуацию, переведя ответственность за непопулярные решения на коллективный орган - аттестационную комиссию. Не потеряло своей актуальности и наблюдение, сделанное Р. З. Лившицем о том, что сама администрация не заинтересована в объективной оценке работника. Во-первых, оценка и выводы, определение лучших и худших таит в себе возможность жалоб и споров. «Кроме того, такое выделение должно опираться на безупречную организацию труда, чтобы плохой работник не имел возможности свалить свое безделие на неполадки в организации труда» Лившиц Р. З. Развитие правового регулирования труда: практика и теория // Советское государство и право. 1987, № 4. С. 15-16..

Проведенные исследования говорят о том, что в российских организациях, по сравнению с другими странами, преобладает ограниченный, наполненный устаревшим содержанием взгляд на аттестацию. В России аттестация гораздо чаще используется для принятия административных решений, связанных с увольнением работников по несоответствию занимаемой должности (54 % по сравнению с 15-20 % в развитых странах Запада и Азии), и значительно реже для принятия решений, связанных с обучением и развитием работников (35 % по сравнению с 70 % для Азии и 85 % для стран Запада) Магура М. И., Курбатова М. Б. Оценка работы персонала, подготовка и проведение аттестации / Изд. 2-е перераб. и доп. - М.: ЗАО «Бизнес-школа «Интел-синтез», 2002. С. 37..

Но наиболее дальновидные руководители осознают большие и разнообразные возможности, заложенные в этом институте. Посредством аттестации могут осуществляться все управленческие функции: планирование, организация, мотивация, контроль. По результатам аттестации руководство получает информационный материал для принятия различных организационных выводов: необходимость повышения квалификации, повышение разряда, оплаты труда, установление индивидуального подхода к стимулированию труда, возможность продвижения по службе или наоборот, совершенствование рабочего места и трудовых функций, увольнение.

При таком подходе аттестация становится одним из основных приемов управленческой деятельности. Она направлена, как верно подметили Н. Кузнецова и А. Гаврилова, на мониторинг постоянно происходящих в человеческих ресурсах изменениях и управление этими изменениями, так как «постоянная корректировка траектории движения и обеспечивает достижение целей, стоящих перед организацией» Кузнецова Н., Гаврилова А. Многоликая аттестация // Служба кадров. 2012, № 3. С. 97..

Главное назначение аттестации, подчеркивают все авторы, занимающиеся этим вопросом, не только контроль и санкции, но и выявление резервов повышения уровня отдачи работников Управление персоналом: учебник для вузов/ Под ред. Т. Ю. Базарова, Б. Л. Еремина. - М.: ЮНИТИ, 2011. С. 260. Зеер Э. Ф. Психология профессий: учеб. пособие для вузов. - М.: Академический проект, Екатеринбург: Деловая книга, 2009. С. 170. Полетаев Ю. Н. Аттестация работников: правовое регулирование, организационные вопросы. - М.: «Проспект», 2010. С. 20. Хижнякова А. В. Аттестация как определение творческой ценности сотрудника // Справочник кадровика. 2012, № 7. С. 110.. При всей очевидности значительной роли аттестации в трудовых отношениях законодатель практически не уделяет ей внимания в Трудовом кодексе РФ Трудовой кодекс Российской Федерации (ред. от 07.06.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 1 (ч. 1), ст. 3. (далее по тексту ТК РФ). О необходимости аттестации упоминается только для решения вопроса об увольнении в связи с недостаточной квалификацией (п. 3 ч. 1, ч. 2 ст. 81 ТК РФ), а также ч. 3 ст. 82 ТК РФ предписывает в этом случае в состав аттестационной комиссии в обязательном порядке включать представителя от соответствующего выборного профсоюзного органа. Таким образом, вольно или невольно законодатель ориентирует работодателя на восприятие аттестации как способа избавиться от слабых работников.

Совершенно очевидно, что это один из крупнейших пробелов в ТК РФ, хотя уже давно в литературе ставится вопрос о необходимости кодификации законодательства об аттестации Пашков А. С., Иванкина Т. В., Магницкая Е. В. Кадровая политика и право. - М.: Юридическая литература, 2009. С. 191.. Многие специалисты предлагают внести специальную главу в действующий кодекс. В ней должны быть отрегулированы основополагающие вопросы организации и проведения аттестации, указаны категории работников, не подлежащих аттестации. В настоящее время ряд авторов предлагают в качестве методического обеспечения аттестационного производства пользоваться существующими подзаконными актами СССР и РСФСР Например, «Положением о порядке проведения аттестации руководящих, инженерно-технических работников и других специалистов предприятий и организаций промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи», утвержденным постановлением ГКНТ СССР и Госкомтруда СССР от 5.10.1973 г. № 470/267 с изменениями и дополнениями от 22.10.79 г. и 14.11.1986 г. См.: Полетаев Ю. Н. Аттестация работников: правовое регулирование, организационные вопросы. - М.: «Проспект», 2000. С. 47..

Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (далее по тексту ФЗ о муниципальной службе) напрямую не указывает цели аттестации служащего, однако, следуя духу указанного закона, можно определить, что основными целями аттестации являются: а) оценка результатов труда муниципальных служащих; б) определение соответствия служащего замещаемой должности (в частности, требованиям должностной инструкции, профессионально-квалификационным требованиям к должности); в) выявление недостатков в уровне подготовки муниципального служащего для выполнения обязанностей по замещаемой должности.

Помимо основных целей аттестации, явственно следующих из указанного закона, можно выделить также и дополнительные: а) проверка совместимости муниципального служащего с коллективом муниципального органа, а именно: умение работать в коллективе, степень лояльности курсу, проводимому муниципальным органом, и т. д.; б) определение круга муниципальных служащих, а также перечня должностей, подлежащих, соответственно увольнению и сокращению; в) проверка мотивации муниципального служащего к работе в определенной должности; г) определение перспектив развития карьеры муниципального служащего; д) улучшение управления кадровым составом муниципального органа; е) повышение эффективности кадровой работы; ж) повышение ответственности и исполнительной дисциплины муниципальных служащих.

Рис.1.1. Основные функции аттестации

С правовой точки зрения, понятие аттестации муниципальных служащих представляет собой достаточно сложное образование, которое необходимо отличать от сходных понятий аттестации работников иных сфер деятельности. С другой стороны -- в любом виде деятельности, в том числе и в муниципальной службе, законодательство имеет дело с одним и тем же субъектом -- человеком, принципы поведения которого едины, независимо от сфер трудовой деятельности, а следовательно, и ряд общих положений аттестации можно перенести и на муниципальную службу. Общими как для муниципальной службы, так и для всех видов деятельности станут следующие положения: а) основанием для проведения аттестации всегда является замещение конкретной должности, а следовательно, наличие трудового правоотношения между физическим лицом и конкретной организацией; б) объект аттестации -- конкретный работник и результаты его труда;

в) инициатива проведения аттестации всегда принадлежит работодателю;

г) аттестация -- это форма контроля за деятельностью работника и необходима в первую очередь самому работодателю;

д) аттестация всегда имеет периодичность проведения, сроки которой зависят от того, настолько жестко и точно работодатель желает контролировать деятельность своих работников.

В отличие от аналогичного института законодательства о государственных служащих аттестация муниципальных служащих не имеет специальной регламентации на федеральном уровне.

В соответствии с п.7 ст. 18 ФЗ о муниципальной службе положение о проведении аттестации муниципальных служащих утверждается муниципальным правовым актом в соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, субъекты Российской Федерации самостоятельно регламентируют порядок проведения аттестации. Однако общие принципы, этапы проведения аттестации, квалификационные требования, предъявляемые к муниципальным служащим, безусловно, могут быть использованы субъектами Федерации, муниципальными образованиями как при регламентации порядка, так и при проведении аттестации муниципальных служащих.

Прямое применение федеральных законодательных и подзаконных нормативных актов об аттестации государственных служащих к соответствующим отношениям по муниципальной службе не представляется возможным по причине конституционного отделения системы органов местного самоуправления от органов государственной власти, а также ведения специального законодательства о муниципальной службе. Однако это не ограничивает субъекты РФ в принятии законов устанавливающих единый порядок аттестации государственных и муниципальных служащих.

Многие субъекты не приняли к настоящему моменту законы, предусматривающие единую систему квалификационных требований к должностям муниципальной службы. Это затрудняет проведение аттестации муниципальных служащих соответствующими муниципальными образованиями.

К сожалению, для муниципальных служащих право продвижения по службе (на служебную карьеру) в федеральном законе не предусмотрено. Действительно, если успешно пройдя квалификационный экзамен, муниципальный служащий гарантированно представляется к присвоению очередного классного чина, то успешно пройдя аттестацию, единственное, что гарантированно будет подтверждено, -- это существующая должность муниципального служащего. А значит, необходимо:

- либо четкое закрепление положений, что в случае успешного прохождения аттестации муниципальным служащим ему гарантированно будет предоставлена возможность дальнейшего карьерного продвижения путем повышения в должности. Разумеется, в данном случае необходимо соблюдение и некоторых иных условий, в частности, каков должен быть объем работ, выполняемый служащим, а также иные заслуги, за которые служащему выносится оценка: не просто соответствует занимаемой должности, а соответствует с обязательным должностным продвижением;

- либо установление самостоятельной процедуры карьерного продвижения служащего (по аналогии с квалификационным экзаменом это может быть «карьерный экзамен» или «должностной экзамен»). Основная сложность в данном случае состоит в отсутствии достаточного количества вакантных должностей, что необходимо для регулярного проведения указанной процедуры, в противном случае она рискует превратиться в процедуру, проводимую от случая к случаю, лишь при образовании вакантной должности, что в корне меняет ее сущность и смысл.

Нормы, устанавливающие порядок (процедуру) проведения аттестации, как правило, не предусматривают и санкции за их неисполнение. Исполнение должно обеспечиваться путем включения соответствующих обязанностей в круг должностных обязанностей руководителя, ответственного за проведение аттестации.

Практически всеми актами, регламентирующими вопросы аттестации, устанавливается право на судебную защиту интересов прошедшего аттестацию служащего. Однако нормативными актами не предусмотрено, какие именно «вопросы, связанные с проведением аттестации», могут быть рассмотрены в судебном порядке.

Отсутствие в российском законодательстве обязанности у руководителя по принятию определенного решения в зависимости от вывода аттестационной комиссии лишает муниципального служащего права на обращение в суд с требованием о назначении на вышестоящую должность, повышении размера оплаты труда и т. п.

Процедура аттестации должна обеспечивать возможность для оспаривания выводов аттестационной комиссий по существу. Аттестация должна в законодательстве субъекта Федерации приобретать следующее значение. Муниципальный служащий, претендующий на более высокую должность, подает заявление на аттестацию для того, чтобы подтвердить свое служебное соответствие по занимаемой должности и получить более высокий квалификационный разряд. А то сейчас ведь получается, что у него есть какая-то фиксированная квалификация, соответствующая занимаемой должности, и через каждые три года он должен подтвердить свою квалификацию: по сути дела доказывать, что он не деградировал за этот срок. Например, идти на аттестацию референт муниципальной службы 3-го класса должен для того, чтобы получить референта муниципальной службы 2-го класса, а в следующий раз референта муниципальной службы 1-го класса, и это необходимо законодательно закрепить как в региональном законодательстве о муниципальной службе, так и в уставах муниципальных образований.

Отсутствие в законодательстве Российской Федерации указания на то, что рекомендации аттестационной комиссии являются основанием для возникновения права на повышение муниципальных служащих в должности (присвоение квалификационного разряда), а также права обжалования решения не представлять их на повышение во многом лишает аттестацию практического смысла как для органов местного самоуправления, так и для муниципальных служащих. Действительно, зачем проводить аттестацию, когда все вопросы назначений и повышений могут быть решены директивным приказом руководителя?

Представляется, что закрепление права на повышение по службе в зависимости от оценки интенсивности и качества выполняемой работы позволило бы создать значительные стимулы для повышения муниципальными служащими производительности труда, профессионализма и компетентности при исполнении ими должностных обязанностей. Такое право для муниципальных служащих может быть предусмотрено законом субъекта РФ о муниципальной службе. В соответствии с указанной нормой муниципальный служащий имеет право на продвижение по службе, увеличение размера денежного содержания с учетом результатов работы, уровня квалификации, стажа работы и служебных заслуг.

Принятие субъектами Федерации законодательства, подобным образом регулирующего порядок прохождения службы, а именно -- продвижение по службе, соответствует международной практике регламентации данного вопроса. Так, в основном докладе, сделанном на четвертой сессии объединенного комитета по государственной службе Международной организации труда (далее по тексту МОТ) в 1988 г., отмечалось, что во многих странах деловые качества остаются главным критерием для повышения на государственной службе. Например, в Австралии по закону 1984 г. «О реформе государственной службы» Волкова В. В., Сапфирова А. А. Государственная служба. Учебное пособие для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. С.56. продвижение предусматривается только на основе производительности труда с учетом следующих критериев:

1) способностей, квалификации, опыта, служебной характеристики об уровне исполнения обязанностей (на основе соответствующих критериев) и личных качеств;

2) потенциала для дальнейшего роста на данной должности и обладания способностями для исполнения служебных обязанностей других должностных лиц в данном департаменте.

Канадский профсоюз государственных служащих указывает на то, что для его членов возможности продвижения и повышения основаны на совокупности факторов, включающих стаж, способности, образование и квалификацию. При этом профсоюз отмечает, что стаж обычно более важен при повышении по службе работников физического труда, чем административно-технических работников (каковыми, в частности, являются муниципальные служащие). Дудник И. Е. Аттестация: опыт усовершенствования процедуры // Справочник по управлению персоналом, 2012, № 6. С.78.

В Италии повышение по службе по формальным оценкам заменено новой квалификационной системой по деловым качествам, поскольку переход к более высокому профессиональному уровню требует иной квалификации, а также более высокой степени самостоятельности и ответственности. Там же. С.78.

Законодательная регламентация процедуры (порядка) проведения аттестации необходима для исключения возможности ее использования в качестве инструмента давления на муниципального служащего, а также в целях обеспечения максимально справедливой объективной оценки его деловых качеств. Как в отношении государственных служащих, принципами аттестации муниципальных служащих являются: всеобщность, комплексность, гласность, периодичность, объективность; коллективность и обоснованность оценки и рекомендаций аттестационной комиссии; обязательность принятия по результатам аттестации организационно-правовых мер ответственности и стимулирования Старилов Ю. Н. «Служебное право». М., 1996, С. 402.

На практике доходит до того, что аттестация в отдельных муниципальных образованиях проводится исключительно с целью увольнения неугодных работников.

Содержание и роль аттестации изменяются в соответствии с социально-экономической и управленческой ситуацией. Объективность проведения и роль аттестации возрастают по мере стабилизации профессиональных механизмов государственного управления и местного самоуправления, усиления государственного и общественного контроля за муниципальной службой, за соблюдением прав человека и социальных гарантий служащего. Аттестация теряет свое значение (стратегическое и тактическое), превращается в формальную процедуру или средство устранения «неугодных» работников в периоды нестабильной или застойной экономической и политической ситуации в обществе по мере превращения органов власти в зону, закрытую для критики.

В современный период роль аттестации как одного из механизмов создания высокопрофессиональной муниципальной службы возрастает.

В ходе аттестации должны быть решены следующие задачи:

-- оценка состояния кадрового состава;

-- приведение фактического статуса работников администраций в соответствие с правовым статусом, определенным федеральным законом, законами субъектов РФ и уставом муниципального образования;

-- определение перспектив и реальных механизмов системной работы по рациональному использованию и развитию кадров.

Недостаточно широкое практическое применение аттестации объясняется не только юридическими проблемами, но и нехваткой у муниципальных образований финансовых средств, необходимых для его проведения. Решение данной проблемы А.Ф. Копотилов видит в объединении муниципальными образованиями финансовых ресурсов для проведения аттестации. Такое объединение, по его мнению, может быть произведено в трех формах:

1) создание межмуниципальной аттестационной комиссии на уровне района, объединения или ассоциации муниципальных образований;

2) объединение финансовых средств нескольких муниципальных образований для приглашения независимых экспертов, которые будут последовательно аттестовывать служащих этих муниципальных образований;

3) комплексное использование двух названных способов.

Объективность оценки квалификации муниципального служащего находится в зависимости от количества и научной обоснованности критериев (факторов), учитываемых при проведении аттестации. Под критерием оценки аттестации подразумеваются требования, предъявляемые к служащему по занимаемой должности, а также конкретизация деловых и личных качеств, необходимых для эффективного выполнения служащими своих должностных обязанностей.

Таким образом, рассмотрев базовые составляющие анализируемого понятия, можно заключить, что аттестация муниципальных служащих -- это законодательно установленная процедура оценки соответствия муниципальных служащих замещаемым должностям, а также определения необходимости их для муниципального органа, не способствующая прямому (непосредственному) карьерно-должностному продвижению.

Аттестация -- это процедура, способствующая эффективному функционированию самого муниципального органа. На карьерное продвижение служащего она оказывает лишь косвенное влияние.

1.2 Механизм аттестации

В предыдущем параграфе на основе анализа литературы и нормативно правовых актов об аттестации мы пришли к выводу, что аттестация есть не что иное, как проведение проверки квалификации работника (в том числе гражданского служащего) путем периодической оценки его знаний, опыта, навыков, способностей, т.е. его соответствия занимаемой должности.

Механизм аттестации гражданских служащих регламентирован Положением о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ № 110 Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, №6, ст. 437..

Для проведения аттестации гражданских служащих правовым актом государственного органа образуется аттестационная комиссия. В соответствии со ст.10 Закона № 79-ФЗ Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 01.07.2012) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства, 2004, № 31, ст. 3215. в состав комиссии включаются представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие, представитель соответствующего органа по управлению государственной службы, а также представители научных и образовательных учреждений приглашаемых органом по управлению государственной службой. Речь идет о создании специального органа по вопросам государственной службы (независимого и компетентного), который до настоящего времени отсутствует. Вместе с тем, до создания указанного органа его функции осуществляют кадровые подразделения государственных органов. В связи с чем на практике складывается ситуация при которой чиновники оценивают сами себя.

Важно осознавать и уровень компетентности специалистов кадровых служб организующих и обеспечивающих проведение аттестации, а также служащих являющихся членами аттестационной комиссии. В настоящее время он очень низкий и требует специальной кадровой подготовки. Служащие участвующие в проведении аттестации должны обладать всесторонними и глубокими знаниями в указанной сфере деятельности.

Кроме того, п.17 Указа Президента РФ № 110 Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, №6, ст. 437. содержит требование, в соответствии с которым аттестационной комиссии необходимо обсудить профессиональные и личностные качества гражданского служащего применительно к его профессиональной и служебной деятельности. Однако у аттестационных комиссий государственного органа отсутствует четкое представление о том, какие личностные качества имеются в виду. Также, не установлено, каким образом должны оцениваться профессиональные знания (критерии оценки), а в отношении руководящего состава - организаторские способности. Соответственно аттестационные комиссии решают данный вопрос по своему усмотрению, что не может не сказаться на качестве и результатах аттестации.

Таким образом, существует проблема в объективности решения (оценки), принятого аттестационной комиссией по результатам проведенной аттестации.

Необходимо учитывать тот факт, что аттестация выполняет свое основное предназначение только в том случае, если оценка объективна. В связи с чем, представляется необходимым совершенствовать механизм проведения аттестации, разработав нормативный документ (стандарты результативности труда для каждой должности) и критерии оценки. При этом каждый гражданский служащий должен быть ознакомлен с перечнем положений (вопросов), по которым будет оцениваться результативность его профессиональной деятельности, при приеме на службу.

Учитывая то обстоятельство, что аттестация призвана способствовать решению таких вопросов, как формирование квалифицированного кадрового состава гражданской службы РФ, повышению профессионального уровня гражданских служащих особого внимания заслуживает вопрос периодичности проведения аттестации.

Отметим основные критерии оценки в ходе проведения аттестации государственных гражданских служащих Черепанов В. В. Основы государственной службы и кадровой политики: учебное пособие для вузов. М., ЮНИТИ-ДАНА, 2010.:

- результаты профессиональной служебной деятельности;

- сведения о выполнении отдельных поручений и подготовленных проектах документов;

- степень участия в решении задач, поставленных перед соответствующим подразделением (госорганом);

- сложность, эффективность и результативность выполняемой работы;

- степень достижения целевых показателей эффективности;

- профессиональные и личностные качества гражданского служащего применительно к его профессиональной служебной деятельности;

- профессиональные знания и опыт работы, соответствие квалификационным требованиям по замещаемой должности;

- соблюдение гражданским служащим ограничений, отсутствие нарушений запретов, выполнение требований к служебному поведению и др. обязательств установленных законодательством РФ;

- организаторские способности (при аттестации гражданских служащих, наделенных организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим гражданским служащим).

В п.4 Указа Президента РФ № 110 Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, №6, ст. 437. установлено, что аттестация гражданского служащего проводится раз в три года. На наш взгляд это срок достаточно велик, ведь многие гражданские служащие, в том числе после окончания вуза, успевают замещать несколько порой до 3 должностей, не проходя процедуру аттестации. 

Кроме того, руководители, а также помощники вообще ни подпадают под процедуру прохождения государственной службы - аттестацию, в случае если с ними заключен срочный служебный контракт. На наш взгляд, отсутствие для данной категории служащих указанной процедуры, способствует произвольным решениям в вопросе назначений и отставок. Фактически от этих служащих организующих работу службы и принимающих решения зависит эффективность либо неэффективность действующей власти.

Как справедливо отмечает А.И. Турчинов, выдвижение новых кадров в государственный аппарат происходит стихийно, без научно обоснованного анализа профессиональной подготовки и личностных качеств, большей частью, как и прежде по принципу личной преданности, дружбы, землячества и т.п. Турчинов А.И. Кадровая безопасн6ость России: постановка проблемы // Государственная служба. 2010 №4..

Особого внимания заслуживает вопрос, касающийся последствий аттестации для гражданского служащего.

П. 20 Указа Президента РФ № 110 Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, №6, ст. 437. указывает возможные варианты решений для принятия аттестационной комиссии. Проанализировав принимаемые решения, нельзя не согласится с выводами И.Н. Сурманидзе, отмечающего, что единственной стимулирующей составляющей аттестации согласно п. 2 ч. 15 ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 01.07.2012) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства, 2004, № 31, ст. 3215. остается лишь рекомендация к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста Сурманидзе И.Н. К вопросу об аттестации государственных и муниципальных служащих: понятия, сравнительная характеристика, законодательное нововведение. - М., 2010. С. 39..

Действительно, успешно пройдя аттестацию, единственное, что гарантированно будет подтверждено, - это замещаемая должность государственного служащего.

Следует отметить, что аттестация в соответствии с новым законодательством необходима в первую очередь самому государственному органу, заинтересованному в избавлении от «лишних» служащих, нежели самому служащему, получающему от аттестации единственный стимулирующий момент - подтверждение замещения государственной гражданской должности.

Анализируя действующее законодательство, связанное с аттестацией, все больше приходишь к выводу, что оно не совершенно и требует значительной доработки.

1.3 Нормативно-правовая база, регламентирующая проведение аттестации муниципальных служащих в Российской Федерации

К числу ключевых направлений совершенствования муниципальной службы в Российской Федерации в настоящее время можно отнести реализацию прав муниципальных служащих на равные условия прохождения муниципальной службы. В нормах ФЗ о муниципальной службе законодатель определил, что условия прохождения муниципальной службы (какими следует считать правоотношения, возникающие между муниципальным служащим и работодателем (представителем нанимателя) в процессе прохождения муниципальной службы) должны быть равными для всех муниципальных служащих. Принцип равенства прав и свобод для граждан Российской Федерации, являющихся муниципальными служащими, означает, на наш взгляд, что каждый муниципальный служащий имеет равные возможности наряду с другими муниципальными служащими при назначении на должность муниципальной службы, а также при осуществлении своей профессиональной деятельности на муниципальной службе и равные возможности для возникновения, изменения и прекращения его субъективных прав и обязанностей, для защиты нарушенных прав и законных интересов.

В процессе прохождения муниципальной службы муниципальный служащий реализует определенные нормативно-правовые требования, связанные с его профессиональной деятельностью. Одним из таких требований, а также обязательным условием прохождения муниципальной службы является периодическая аттестация муниципальных служащих.

Как уже определили выше, аттестация муниципальных служащих при прохождении ими муниципальной службы - один из механизмов создания высокопрофессиональной муниципальной службы, который позволяет с помощью оценки произвести отбор лучших муниципальных служащих. Их должностное перемещение способствует улучшению подбора и расстановки кадров, что в конечном счете повышает качество муниципального управления. Следует согласиться с авторами учебника «Муниципальное право России» Муниципальное право России [Текст] : учебник ; отв. ред. Г. Н. Чеботарев. - М., 2011. С. 57., утверждающих, что, поскольку процесс прохождения муниципальной службы является продолжительным по времени, муниципальный служащий может стать профессионально непригодным для исполнения должностных обязанностей, что в целом негативно скажется на работе органов местного самоуправления».

Принцип равенства, действующий при прохождении муниципальной службы, означает, что аттестация муниципальных служащих должна давать равные возможности аттестуемым для объективной оценки их профессиональной деятельности аттестационной комиссией и проводиться на равных основаниях. Действовавший ранее Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» Федеральный Закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. -1998. - № 2. - Ст. 224. не содержал норм, устанавливающих прохождение муниципальными служащими аттестации. Вопросы прохождения муниципальной службы, в том числе и аттестация муниципальных служащих, были отнесены к ведению субъектов РФ. Такое положение, на наш взгляд, создавало неравные условия прохождения аттестации для муниципальных служащих одного субъекта Федерации по сравнению с муниципальными служащими другого субъекта РФ. В настоящее время этот правовой пробел устранен вступившим в силу ФЗ о муниципальной службе, которым введена норма, регулирующая порядок проведения аттестации муниципальных служащих органов местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

Действующий ФЗ о муниципальной службе установил равные для всех муниципальных служащих условия проведения аттестации независимо от того, в каком муниципальном образовании какого субъекта РФ они проходят муниципальную службу. Правовой основой проведения аттестации муниципальных служащих стала статья 18 ФЗ о муниципальной службе, которая также устанавливает случаи, ограничивающие прохождение аттестации некоторыми категориями муниципальных служащих. Так, согласно указанной норме федерального законодательства не подлежат аттестации следующие категории муниципальных служащих: 1) замещающие должности муниципальной службы менее одного года; 2) достигшие возраста 60 лет; 3) беременные женщины; 4) находящиеся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет; 5) замещающие должности муниципальной службы на основании срочного трудового договора или контракта.

Для выяснения вопроса: соответствуют ли эти ограничения в прохождении аттестации принципу равенства, не ущемляются ли при этом права муниципальных служащих на аттестацию и являются ли они при прохождении аттестации равными - необходим детальный анализ.

В отношении первой категории муниципальных служащих, не подлежащих аттестации, представляется вполне разумным, что замещение должности муниципальной службы менее одного года не дает возможности работодателю (представителю нанимателя) в полной мере оценить, соответствует ли муниципальный служащий замещаемой должности муниципальной службы или нет. Это обусловлено спецификой муниципальной службы, которая вбирает в себя такие вопросы, как особенности правового регулирования органов местного самоуправления, их структура, финансирование, распределение функциональных обязанностей и другие. На наш взгляд, свободно ориентироваться в этих вопросах и уметь использовать собственные знания для исполнения своих функциональных обязанностей муниципальный служащий сможет не ранее чем через год муниципальной службы. Следовательно, данное ограничение в допуске к аттестации является обоснованным, и не нарушает принципа равенства при прохождении муниципальной службы.

На вторую категорию муниципальных служащих, не подлежащих аттестации, распространяется следующее ограничение в прохождении аттестации - достижение муниципальным служащим возраста 60лет. На наш взгляд, такое ограничение права муниципального служащего, достигшего 60 лет, самим муниципальным служащим, возможно, будет расцениваться как дискриминационное. Это связано с тем, что предельный возраст нахождения на муниципальной службе составляет 65 лет, а предельный возраст, установленный федеральным законодателем для прохождения аттестации, - 60 лет. Такая разница в установлении предельного возраста для прохождении аттестации и для нахождения на должности муниципальной службы оставляет без ответа вопрос: почему муниципальный служащий, профессионально исполняющий свои обязанности по должности муниципальной службы, но достигший возраста 60 лет, не может пройти аттестацию и, как следствие этого, получить оценку своей деятельности, заслужить поощрение за достигнутые успехи в работе, а также повышение в должности.

По нашему мнению, норма, установившая предельный возраст для прохождения аттестации, равный 60 годам и не совпадающий с предельным возрастом нахождения на муниципальной службе, ставит в неравные условия одних муниципальных служащих по сравнению с другими при прохождении ими муниципальной службы, что нарушает как конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, так и принцип равенства, действующий на муниципальной службе. На наш взгляд, было бы верным предположить, что предельный возраст нахождения на должности муниципальной службы и предельный возраст для прохождения аттестации должен быть равным и составлять 65 лет.

Третьей категорией, на основании подп. 3 п. 2 ст. 18 ФЗ о муниципальной службе, являются беременные женщины, проходящие муниципальную службу, которые также не подлежат аттестации. Такое ограничение прав женщины на муниципальной службе можно рассматривать с двух позиций. С одной стороны, установленное ограничение в праве на аттестацию - это забота о состоянии здоровья женщины и ее будущем ребенке, поскольку процесс подготовки к аттестации и само прохождение аттестации требуют определенной подготовки, напряжения, дополнительной умственной нагрузки, что может отразиться негативным образом на состоянии здоровья аттестуемого. Такая позиция подтверждается нормой Дополнительного протокола к Европейской социальной хартии от 5 мая 1988 г., Дополнительный протокол к Европейской социальной хартии, принятой Советом Европы 5 мая 1988 года // http://www.memo.ru/PrAWO/euro/eusocdop.htm пунктом 2 ст. 1 ч. 2 которой установлено, что «положения, относящиеся к защите женщин, в частности в том, что касается беременности, родов и послеродового периода, не рассматриваются как дискриминационные». С другой стороны - и это, с нашей точки зрения, весьма существенно - женщина, находящаяся в процессе прохождения муниципальной службы в состоянии беременности, вправе сама определить, является ли ее беременность преградой для прохождения аттестации или нет.

Следующей, четвертой, категорией муниципальных служащих, для которых установлено ограничение в допуске к аттестации, являются муниципальные служащие, находящиеся в отпуске по беременности и родам и в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. В соответствии со ст. 256 ТК РФ, кроме матери, отпуск по уходу за ребенком в возрасте до трех лет может предоставляться отцу ребенка, бабушке, деду и любому другому родственнику или опекуну, фактически осуществляющему уход за ребенком Трудовой кодекс РФ [Текст] // СЗ РФ. - 2007. - № 1 (ч. 1). - Ст. 3., поэтому данная норма распространяется не только на женщин, но и на мужчин, если они взяли на себя обязанность ухаживать за ребенком до достижения им возраста трех лет. Такое ограничение в праве на аттестацию данной категории муниципальных служащих, на наш взгляд, является объективным и обоснованным - муниципальный служащий, находящийся в отпуске, в том числе по беременности и родам, а также в отпуске по уходу за ребенком, в период отпуска не исполняет свои должностные обязанности, хоть и продолжает оставаться муниципальным служащим, поэтому оценка его деятельности не имеет смысла. Подпунктом 4 п. 2 ст. 18 ФЗ о муниципальной службе также установлено, что для данной категории муниципальных служащих аттестация возможна не ранее чем через один год после выхода из отпуска. Как представляется, смысл такого ограничения совпадает со смыслом ограничения в допуске к аттестации, установленного подп. 1 п. 2 ст. 18 для муниципальных служащих, замещающих должность муниципальной службе менее одного года.

...