Местное самоуправление в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Ивановский государственный университет»

Юридический факультет

Кафедра конституционного, административного и финансового права

Местное самоуправление в Российской Федерации

Иваново 2011

Оглавление

Введение

Глава 1. Понятие местного самоуправления

§1 Местное самоуправление как основа конституционного строя в Российской Федерации

§2 Принципы местного самоуправления

Глава 2. Основы местного самоуправления

§1 Понятие основ местного самоуправления

§2 Правовые основы местного самоуправления

§3 Территориальные основы местного самоуправления

§4 Финансово-экономические основы местного самоуправления

§5 Организационные основы местного самоуправления

Глава 3. Гарантии прав местного самоуправления

§1 Общие гарантии прав местного самоуправления

§2 Специальные гарантии прав местного самоуправления

Глава 4. Ответственность местного самоуправления.

§1 Понятие ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

§2 Виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

Заключение

Список использованной литературы

Введение

В условиях продолжающегося в Российской Федерации процесса дальнейшего развития и совершенствования правовых основ публичной власти важным его элементом должно стать внедрение самоуправленческих начал. Местное самоуправление является логическим выражением объективно развивающегося в России и необратимого процесса демократизации.

После того как Конституция 1993 г. впервые закрепила в нормах права, обладающих высшей юридической силой, местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, в России начался процесс формирования отдельного от государственной власти направления реализации власти народа, создаваемой для решения вопросов местного значения. Данное положение обязывает государство создать все необходимые политические, экономические, социальные, финансовые, правовые, организационные условия и предпосылки для развития местного самоуправления.

Особую значимость проблемы местного самоуправления приобретают в связи с необходимостью реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые содержат принципиально новые подходы к вопросам организации местного самоуправления и по-новому регламентируют:

1)многоуровневую территориальную систему осуществления местного самоуправления;

2) вопросы местного значения отдельных видов муниципальных образований, полномочия органов местного самоуправления по их решению и состав муниципального имущества;

3) особенности осуществления местного самоуправления на отдельных территориях;

4) перечень доходных и расходных статей местного бюджета;

5) систему и правовое положение органов местного самоуправления;

6) формы прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления;

7) отдельные вопросы местного (муниципального) представительства;

8) порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и т.д.

Реализация положений указанного Федерального закона потребует не только принятия на федеральном, региональном и местном уровнях ряда новых нормативных правовых актов и внесения принципиальных изменений в уже действующие, но и проведения большого количества различного рода мероприятий, связанных с существенными изменениями территориального устройства большинства субъектов РФ, организацией и проведением местных референдумов и муниципальных выборов, формированием органов местного самоуправления, подготовкой муниципальных служащих, определением доходных и расходных источников местных бюджетов и т.д. Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право Росси. М., 2011. С. 8

В данной работе рассматриваются вопросы: понятие местного самоуправления как основы конституционного строя Российской Федерации, принципы и основы местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Целью данной курсовой работы является ознакомление с понятием местного самоуправления и рассмотрение различных аспектов местного самоуправления.

Глава 1. Понятие местного самоуправления

§1 Местное самоуправление как основа конституционного строя в Российской Федерации

Понятие «местное самоуправление» отражает комплексное и многообразное явление, которое порождает различные подходы к его исследованию.

Местное самоуправление можно рассматривать в качестве:

а) основы конституционного строя;

б) право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;

в) формы народовластия. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 89.

Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. закрепляет положение о том, что местное самоуправление относится к числу основ любого демократического строя. Местное самоуправление позволяет наиболее непосредственным образом осуществить право граждан участвовать в управлении государственными делами. Защита и укрепление местного самоуправления представляют собой значительный вклад в построение государства, основанного на принципах демократии и децентрализации власти. В ст.2 Европейской хартии местного самоуправления устанавливается, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, раскрывая и закрепляя в ст.3, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 46, 68, 97, 130-133 его сущностные проявления, ключевые задачи и функции. Глава 1 Конституции РФ относит местное самоуправление к числу основ конституционного строя Российской Федерации.

Наряду с институтами народовластия, важнейшими характеристиками государства и общества, признанием высшей ценностью человека, его прав и свобод, принципами государственного устройства и правовой системы государства местное самоуправление признается базовым государствообразующим элементом.

Положения гл.1 Конституции РФ имеют особую юридическую силу, поскольку никакие другие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя, поэтому реализация конституционных установлений о местном самоуправлении, совершенствование его институтов - обязанность государства.

Местное самоуправление является важнейшим демократическим институтом, отражающим принципы самоорганизации и самоопределения населения, что позволяет в полной мере характеризовать как конституционное государство с развивающейся системой децентрализованного управления и саморегулируемого гражданского общества. Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право Росси. М., 2011. С.44

Конституционный статус местного самоуправления отражен в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст.1 вышеуказанного закона определяется, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, местное самоуправление признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ.

Местное самоуправление в нашей стране функционирует самостоятельно и развивается на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ, конституционных установлений, положений федерального законодательства, законов субъектов РФ, уставами муниципальных образований и другими муниципальными правовыми актами.

Принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий гарантируется Конституцией РФ и дополняется принципом организационной обособленности, выражающимся в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции РФ).

Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается выделением и законодательным закреплением круга вопросов местного значения, отнесенных к ведению местного самоуправления. Конституция РФ непосредственно не определяет конкретный перечень таких вопросов. Она лишь указывает, что местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ).

Местное самоуправление осуществляется населением в городских и сельских поселениях и на других территориях путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы, с учетом исторических и иных местных традиций.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

Современное российское законодательство разрешает участвовать в осуществлении местного самоуправления не только гражданам РФ. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают правами по осуществлению местного самоуправления в объеме, предусмотренном международными договорами РФ и федеральными законами. Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право Росси. М., 2011. С.46

Права граждан на осуществление местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Сущность местного самоуправления определяет его разноаспектное конституционное значение:

1) оно является одной из основ конституционного строя;

2) эта форма народовластия, неотъемлемая составная часть политической системы;

3) местное самоуправление содержит в себе важные элементы гражданского общества;

4) местное самоуправление можно признать институтом правового положения личности.

Все это обусловливает богатство нормативно-правового содержания и сложный многоструктурный характер институтов местного самоуправления в их конституционном и текущем законодательном оформлении. Бондарь Н.С. Муниципальное право. М., 2002. С.145.

§2 Принципы местного самоуправления

Общие принципы организации местного самоуправления - это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами, и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 97

В общих принципах организации местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденции развития местной власти. Эти принципы:

1) предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации;

2) являясь теоретической основой муниципального строительства, помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки;

3) выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах;

4) отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления;

5) служат обеспечению прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, выступая в качестве своеобразной системы федеральных (и международных, учитывая Европейскую хартию местного самоуправления) гарантий местного самоуправлении.

По определению К.Ф. Шеремета, «общие принципы организации местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта Федерации они проживают». Шеремет К.Ф., Овчинников И.И. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998. С. 48.

Федеральный законодатель не дает конкретного перечня общих принципов организации местного самоуправления: эта задача по сути невыполнимая, ибо любой законодательно установленный перечень был бы неполным, не отражал бы с исчерпывающей полнотой содержание общих принципов местного самоуправления. Однако ученые не оставляют попыток составить подобный перечень общих принципов. Такая попытка предпринята О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым. Это конечно же не исключает и иные подходы к решению данной задачи: в частности, основу для классификации общих принципов определяет Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно Преамбуле которого можно установить следующие общие принципы организации местного самоуправления: а) правовые; б) территориальные; в) организационные; г) экономические. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 99

К общим правовым принципам организации местного самоуправления можно отнести следующие:

приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров в области местного самоуправления по отношению к законодательству о местном самоуправлении;

допустимость изменения общих принципов организации местного самоуправления, установленных Законом, не иначе как путем внесения изменений и дополнений в него;

осуществление правового регулирования вопросов организации местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации в случаях и порядке, установленных Законом;

обязательность муниципальных правовых актов на всей территории муниципального образования;

высшая юридическая сила устава муниципального образования и решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан), в системе муниципальных правовых актов;

судебная защита прав местного самоуправления.

К общим территориальным принципам организации местного самоуправления относятся:

осуществление местного самоуправления на всей территории России в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения с учетом местных и иных традиций;

установление и изменение границ территорий муниципальных образований законами субъектов Федерации с учетом требований Закона;

преобразование муниципальных образований законами субъектов Федерации в соответствии с Законом;

разграничение территории субъекта, за исключением территорий с низкой плотностью населения, между поселениями, а также закрепляемые Законом иные принципы территориальной организации местного самоуправления.

Общие организационные принципы организации местного самоуправления состоят в следующем:

органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муниципального образования; участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Законом;

структура органов местного самоуправления определяется муниципальными образованиями самостоятельно с учетом требований Закона об обязательном наличии в ней представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), за исключением случаев, предусмотренных Законом;

структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации; в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации;

органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями в порядке, установленном Законом.

Общими экономическими принципами организации местного самоуправления являются:

признание и защита муниципальной собственности наравне с другими формами собственности;

самостоятельность управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью, установления и исполнения местного бюджета;

наличие у каждого муниципального образования собственного бюджета (местного бюджета);

нахождение в собственности муниципальных образовании имущества, предназначенного лишь для решения вопросов, установленных Законом;

недопустимость определения федеральными законами и законами субъектов Федерации объемов расходов за счет средств местных бюджетов, а также иные общие экономические принципы, устанавливаемые Законом.

Вместе с тем можно выделить в системе общих принципов организации местного самоуправления тс из них, которые достаточно определенно формулируются в Конституции РФ, федеральных законах и Европейской хартии местного самоуправления и для которых характерна высокая степень обобщенности.

К общим принципам организации местного самоуправления можно отнести прежде всего следующие: а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения; б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; в) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; з) законность в организации и деятельности местного самоуправления; и) гласность деятельности местного самоуправления; к) коллегиальность и единоначалие деятельности местного самоуправления; л) государственная гарантия местного самоуправления. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 102

Необходимо также учитывать, что в системе общих принципов местного самоуправления можно выделить принципы, обусловленные прежде всего спецификой данной формы организации местной публичной власти (принцип организационного обособления местного самоуправления в общей системе публичной власти в государстве и др.), и в то же время можно назвать принципы, имеющие универсальный, общегосударственный характер, распространяющиеся на всю систему публичной власти (принципы соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности, гласности и др.).

Глава 2. Основы местного самоуправления

§1 Понятие основ местного самоуправления

Понятие «основы местного самоуправления» является новым в отечественном государствоведении. Основы местного самоуправления подчеркивают особенность и специфику регулирования общественных отношений на уровне местного самоуправления.

В юридической науке существуют различные точки зрения по поводу понятия и содержания основ местного самоуправления. Так, В.В. Пылин определяет основы местного самоуправления как совокупность установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами норм, регулирующих наиболее существенные, коренные общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. При этом он выделяет основы народовластия, гуманистические, социальные, территориальные, организационные, политические, финансово-экономические группы основ местного самоуправления. По его мнению, основы народовластия представляют собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти населением муниципальных образований непосредственно, а также через органы местного самоуправления. Пылин В.В. Основы и принципы местного самоуправления // Журнал российского права. 1999. № 7/8. С. 28.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев основы местного самоуправления рассматривают в качестве определенных предпосылок и условий, лишь при наличии которых возможно реальное и эффективное местное самоуправление. При этом они выделяют правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления. Каждую из основ они характеризуют как институт муниципального права и совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в соответствующей сфере местного самоуправления. Кутафин О.Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002. С. 175.

Правовые нормы, через которые основы местного самоуправления получают непосредственное закрепление, имеют следующие черты:

а) основополагающий, фундаментальный, обобщающий характер;

б) нормативность и верховенство по отношению к законам, обладающим меньшей юридической силой, и муниципальным правовым актам;

в) определенность и категоричность;

г) постоянство действия;

д) общепризнанность;

е) сжатость, концентрированность положений;

ж) устойчивость.

Основы местного самоуправления можно определить как совокупность правовых норм, содержащихся в международных, федеральных, региональных и муниципальных правовых актах и закрепляющих в соответствии с политическими, экономическими и социальными основами конституционного строя Российской Федерации наиболее принципиальные, важные и общие для всех субъектов Российской Федерации, муниципальных образований территориальные, правовые, организационные и финансово-экономические начала деятельности населения по решению вопросов местного значения. Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право Росси. М., 2011. С.43

§2 Правовые основы местного самоуправления

Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в Российской Федерации. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 250

Согласно ст.4 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют:

1) общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

2) Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);

3) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации;

4) уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, на первое место Федеральный закон поставил общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации (к которым, в частности, относится Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 г. и в соответствии со ст.15 Конституции РФ ставшая частью нашей правовой системы).

Такое законодательное расположение нормативных правовых актов можно, в частности, объяснить тем, что местное самоуправление (наряду с другими формами осуществления народом своей власти) обеспечивает реализацию общепризнанного права каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей, и в силу этого местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя.

Формирование и развитие правовой основы местного самоуправления осуществляется на основе следующих общих принципов:

1) признание общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации в качестве составной части правовой основы местного самоуправления; преимущественное действие международных договоров России, когда ими устанавливаются иные правила поведения, чем предусмотрено российским законодательством;

2) верховенство Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по отношению к федеральным законам и (или) иным нормативным правовым актам Российской Федерации, регулирующим вопросы местного самоуправления;

3) верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других федеральных законов по отношению к конституции (уставу), закону, иному нормативному правовому акту субъекта Федерации, регулирующим вопросы организации местного самоуправления и устанавливающим права, обязанности и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления;

4) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в сфере правового регулирования местного самоуправления;

5) обязательность муниципальных правовых актов для исполнения на территории муниципального образования;

6) высшая юридическая сила в системе муниципальных правовых актов и прямое действие на территории муниципального образования устава муниципального образования и оформленных в виде правовых актов решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан);

7) вступление в силу муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы: и обязанности человека и гражданина, после их официального опубликования;

8) особый порядок принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений, дополнений и государственная регистрация в органах юстиции;

9) соответствие муниципальных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), иным нормативным правовым актам субъектов Федерации;

10) отмена или приостановление действия муниципальных правовых актов органами и должностными лицами, их принявшими (издавшими), судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, уполномоченным органом государственной власти;

11) обжалование органами местного самоуправления в суд федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, если орган местного самоуправления полагает, что они не соответствуют Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации;

12) участие населения в формировании правовой основы местного самоуправления;

13) обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления;

14) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только федеральными законами и законами субъектов Федерации; государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочии;

15) наступление ответственности в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ за неисполнение муниципальных правовых актов. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 264-266

§3 Территориальные основы местного самоуправления

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образовать, порядок их установления и изменения. Там же, С. 291

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства. В соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть. Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.

В субъектах Федерации предусмотрено формирование следующих видов муниципальных образований:

1. Городские и сельские поселения, территория которых входит в состав территории другого вида муниципального образования - муниципального района.

Сельское поселение как вид муниципального образования может представлять собой либо один сельский населенный пункт (село, деревня, аул и т. п.), либо несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение как вид муниципального образования может представлять собой город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется - населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

2. Муниципальный район как вид муниципального образования представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий (т.е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой осуществляется местное самоуправление населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

3. Городской округ как вид муниципального образования представляет собой городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, которые Закон установил и для поселения, и для муниципального района.

4. Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами данных субъектов Федерации местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления на внутригородских территориях. Внутригородская территория - часть территории города федерального значения, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

Под муниципальным образованием следует понимать населенную территорию, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.

Принципы территориальной организации местного самоуправления - это законодательно установленные положения и требования, в соответствии с которыми определяются порядок образования и преобразования муниципальных образований, состав территории муниципальных образований, а также порядок установления и изменения их границ. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 302.

§4 Финансово-экономические основы местного самоуправления

Эффективность местного самоуправления во многом определяется материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности экономическую основу местного самоуправления. Только при наличии соответствующей финансово-материальной базы органы местного самоуправления могут эффективно осуществлять управление на местах и решать задачи, связанные с обеспечением жизнедеятельности населения на местном уровне.

Как институт муниципального права экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью, средствами местных бюджетов, а также реализацией имущественных прав муниципальных образований. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С.415.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.49) экономическую основу местного самоуправления составляют:

1) находящееся в муниципальной собственности имущество (муниципальное имущество);

2) средства местных бюджетов;

3) имущественные права муниципальных образований.

Виды муниципального имущества, которые могут находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов (дифференцированно, с учетом вида муниципального образования), устанавливаются указанным Законом.

Закон устанавливает, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), определяет виды доходов и требования к расходам местных бюджетов, а также закрепляет механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предоставления субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и другие вопросы формирования и исполнения местного бюджета. Кроме того, Закон также определяет основные формы межмуниципального экономического сотрудничества.

Экономическую основу местного самоуправления характеризуют не только материальные ресурсы и финансовые средства, но и имущественные права, принадлежащие муниципальным образованиям как субъектам имущественных отношений, регулируемых нормами гражданского права (речь идет об отношениях, связанных с принадлежностью муниципального имущества, с переходом имущественных благ и т.д.).

Экономическая основа, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служит прежде всего удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления. Опыт формирования и развития местного самоуправления в современный период показывает, что процесс формирования материальной базы в муниципальных образованиях идет весьма противоречиво. Нельзя однозначно определить единую модель материально-ресурсного обеспечения для разных уровней муниципальных образований, поскольку муниципальные образования даже одного уровня существенно отличаются друг от друга по своим возможностям эффективно решать вопросы местного значения.

§5 Организационные основы местного самоуправления

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и общегосударственных интересов. Понятие «организационные основы местного самоуправления» характеризует: а) структуру органов местного самоуправления; б) порядок, формы и принципы их деятельности; в) организацию муниципальной службы.

Организационные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С.320.

Федеральный закон 2003 г, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает следующие общие организационные принципы, определяющие развитие организационных основ местного самоуправления на современном этапе;

1) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

2) органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муниципального образования; участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Законом;

3) структура органов местного самоуправления определяется муниципальными образованиями самостоятельно с учетом требований Закона об обязательном наличии в ней представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), за исключением случаев, предусмотренных Законом;

4) структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации; в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации;

5) органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями в порядке, установленном Законом;

6) порядок формирования, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования;

7) изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений;

8) осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных соответственно только Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации;

9) подчинение органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается;

10) представительный орган избирается на муниципальных выборах; представительный орган муниципального района может формироваться иным способом, установленным Законом;

11) соблюдение требования о минимальной численности депутатов представительного органа;

12) глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации, за исключением случаев, предусмотренных Законом;

13) руководство местной администрацией осуществляется ее главой на принципах единоначалия;

14) конкурсный порядок замещения должности главы местной администрации, назначаемого на эту должность по контракту;

15) депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий;

16) выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Законом и уставом муниципального образования; на постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования;

17) органы местного самоуправления, которые в соответствии с Законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом;

18) финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С.332-334.

Глава 3. Гарантии прав местного самоуправления

§1 Общие гарантии прав местного самоуправления

«Под гарантиями понимаются созданные государством и обществом необходимые условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав муниципальных образований, а также предпосылки для поступательного развития местного самоуправления». Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М., 2007. С.173

Статья 12 Конституции Российской Федерации установила, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.

В качестве общих гарантий прав местного самоуправления можно рассматривать «те экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые: служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления; обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления». Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 636.

Экономическими гарантиями прав местного самоуправления являются сложившиеся в нашей стране единство экономического пространства, свобода труда, предпринимательской и иной экономической деятельности, поддержка конкуренции, многообразие и равноправие форм собственности, включая и муниципальную собственность, их равная правовая защита, обеспечивающие формирование устойчивой материально-финансовой базы местного самоуправления.

Политическими гарантиями прав местного самоуправления являются закрепленные Конституцией РФ народовластие, реализуемое в формах прямой и представительной демократии, суверенитет Российского государства, предопределяющий самостоятельность и адекватность государственной политики в области местного самоуправления современным требованиям, единство основанной на принципе разделения властей системы государственной власти, а также полнота и гарантированность основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Духовными и идеологическими гарантиями прав местного самоуправления являются сложившиеся системы идеологических общественных отношений, духовных и культурных ценностей, составной частью которых можно считать «идеологию и ценностные качества самого местного самоуправления как весьма удачной формы территориального единения граждан на основе их общих интересов, исторических, культурных, национальных, а также местных традиций и обычаев, организации жизнедеятельности населения на началах самоорганизации, самодеятельности и самоответственности». Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М., 2007. С.174

Необходимость в специальных гарантиях реализации прав муниципальных образований обусловлена тем, что регламентирующие эти права конституционные нормы обладают высокой степенью обобщенности, и поэтому большинство основных прав не может быть реализовано без соответствующей конкретизации в текущем законодательстве.

Общие и специальные гарантии прав местного самоуправления тесно взаимосвязаны. Общие гарантии являются определяющими по отношению к специальным, обусловливают их содержание. В то же время специальные гарантии представляют собой правовую форму общих гарантий.

Целевое назначение гарантий состоит в том, чтобы обеспечить правовыми средствами: организационную и материально финансовую самостоятельность органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения; создание благоприятных возможностей для наиболее полной реализации конституционно-правовых полномочий местного самоуправления; защита прав местного самоуправления.

§2 Специальные гарантии прав местного самоуправления

«К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоятельность местного самоуправления, относятся закрепленные Конституцией Российской Федерации и законодательством о местном самоуправлении организационные основы местного самоуправления, самостоятельно формируемые каждым муниципальным образованием органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти, а также правовые принципы определения компетенции органов местного самоуправления». Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М., 2007. С.175

В числе гарантий организационной самостоятельности местного самоуправления можно выделить:

1) запрет на ограничение прав местного самоуправления.

2) конституционные гарантии организационной обособленности органов местного самоуправления.

3) гарантии самостоятельного определения населением структуры муниципальных органов.

4) гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления.

5) гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления, обеспечиваемые через механизм наделения органов местного самоуправления собственной компетенции по решению возлагаемых на них задач.

6) гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления, обеспечиваемые финансово-экономической самостоятельностью местного самоуправления.

Гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления выражаются в следующем:

а) органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (п. 1 ст. 132 Конституции РФ).

б) органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами;

в) органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения;

г) наличие муниципального бюджета является обязательным условием осуществления местного самоуправления. Органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (ч.1 ст. 132 Конституции РФ).

Важной финансово-экономической гарантией местного самоуправления является выравнивание бюджетной обеспеченности различных муниципальных образований.

д) органы государственной власти обязаны передавать органам местного самоуправления материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий. Финансовое обеспечение переданных отдельных государственных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Кроме того, Конституция РФ в ст. 133 устанавливает такую гарантию местного самоуправления, как право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

е) органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).

ж) муниципальные образования вправе осуществлять муниципальные заимствования, в том числе выпуск муниципальных ценных бумаг в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и уставом муниципального образования (ст.64 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

7) гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления, обеспечиваемые властным, общеобязательным характером муниципальных правовых актов.

8) гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления, обеспечиваемые правом муниципальных образований иметь собственные официальные символы.

Среди юридических гарантий судебная защита местного самоуправления занимает особое место. Конституция РФ в ст. 133 закрепляет, что местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту.

Правовая, в том числе судебная защита нарушенных прав органов местного самоуправления и прав населения на осуществление местного самоуправления включает следующие гарантии.

1. Гарантии обеспечения исполнения муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления.

За неисполнение муниципальных правовых актов местного самоуправления предусмотрена возможность привлечение к ответственности граждан, руководителей организаций, должностных лиц органов государственной власти и должностных лиц органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

2. Гарантии ответственности за ущерб, причиненный в результате неисполнения муниципальных правовых актов.

Предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, их должностные лица, граждане несут перед органами местного самоуправления материальную ответственность, взыскиваемую в судебном порядке за ущерб, причиненный муниципальному образованию.

3. Гарантии судебного обжалования законов и иных нормативных правовых актов федерального и регионального (субъектов Федерации) уровней по вопросам местного самоуправления.

4. Гарантии судебного обжалования муниципальных правовых актов.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены органами или должностными лицами местного самоуправления, принявшими соответствующий акт, а также судом.

5. Гарантии судебной защиты прав граждан и органов местного самоуправления при принятии устава муниципального образования.

...