Административная ответственность за экологические правонарушения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Юридический факультет

Кафедра гражданского права и процесса

Дипломная работа

Административная ответственность за экологические правонарушения

2013

Оглавление

Введение

Глава 1. Понятие экологического правонарушения

1.1 Обзор теоретических взглядов на юридическую ответственность

1.2 Сущность и содержание экологического правонарушения

1.3 Основные черты юридической ответственности за экологические правонарушения

1.4 Основания освобождения от эколого-правовой ответственности

Глава 2. Административная ответственность за экологические правонарушения и ее профилактика

2.1 Административная ответственность за экологические правонарушения и ее реализация

2.2 Результаты реформы административного законодательства

2.3 Профилактика экологических правонарушений

Заключение

Список использованной литературы

Приложение

Введение

В механизме правового обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов значимое место занимает борьба с нарушениями экологического законодательства и особо их предупреждения. Для этого действует так называемый институт юридической ответственности, закрепленный в российском законодательстве.

В настоящее время практически сформирована основная нормативная база по предупреждению и пресечению экологических правонарушений: существуют как административные наказания, так и уголовные виды юридической ответственности. Разработаны и действуют многочисленные законы в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности. Но конкретные механизмы применения и соблюдения законодательства на практике отсутствуют, существуют трудности по наложению взысканий за его нарушения, систематизации действий природоохранных и правоохранительных органов по осуществлению своих экологических обязанностей и прав.

Основополагающие положения экологического законодательства содержатся в Конституции Российской Федерации. В ней закреплено право каждого на охрану здоровья (ст. 41), на благоприятную окружающую среду (ст. 42); в определенной мере ограничиваются правомочия владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, если это наносит ущерб окружающей природной среде и нарушает чьи-либо права и законные интересы (ст. 36); а также обязанности каждого гражданина сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

В начале 90-х гг. приняты нормативные акты, призванные служить правовой базой охраны окружающей среды: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" (утратил силу), Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1, Закон РСФСР от 19 апреля 1991 г. № 1034-1 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (утратил силу), "Об экологической экспертизе" и др.

Интенсивно стало развиваться федеральное законодательство в области использования природных ресурсов: Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. (утратил силу). Основы лесного законодательства РФ от 6 марта 1993 г. № 4613-1 (утратили силу), Закон РФ "О недрах", с 1995 г. - Водный кодекс РФ и другие законодательные акты.

Законодательство, затрагивающее проблемы обеспечения экологической безопасности, также стало интенсивно развиваться. Были приняты Федеральный закон РФ от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"; Федеральный закон РФ от 25 ноября 1994 г. № 49-ФЗ "О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением"; Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 "О государственной границе Российской Федерации" и др.

В последние годы происходит новый всплеск совершенствования экологического законодательства. Так, в 1997 г. Был принят Лесной кодекс РФ, в 1999 - новые Федеральные законы "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и "Об охране атмосферного воздуха", 25 октября 2001 г. Президентом Российской Федерации был подписан новый Земельный кодекс РФ, 30 декабря 2001 г. - новый кодекс РФ об административных правонарушениях, 10 января 2002 г. Принят новый Федеральный закон РФ "Об охране окружающей среды" и другие. Вносятся изменения и дополнения в действующие нормативные правовые акты.

Российское государство усиливает свое внимание к проблеме укрепления экологического правопорядка. В концепции национальной безопасности Российской Федерации среди важнейших поставлена задача по обеспечению жизнедеятельности населения в техногенно безопасном и экологически чистом мире. При этом особо отмечается, что обеспечение национальной безопасности в сфере экологии становится актуальным направлением деятельности государства и общества. В частности, в КоАП РФ, существенным новшеством которого является возможность привлечения к административной ответственности юридических лиц, имеется отдельная глава, посвященная административным правонарушениям в области охраны окружающей природной среды и природопользования, содержащая 40 статей правонарушений.

Таким образом, в свете всего вышеизложенного, очевидно, что тема данной дипломной работы - "Административная ответственность за экологические правонарушения" - как нельзя более актуальна в наше время. Тематика дипломной работы обусловлена актуальностью и недостаточной разработанностью проблемы, ряда ее специфических особенностей и значимости для обеспечения необходимой полноты вопроса.

Степень разработанности. В целом, вопросами юридической ответственности занимались многие ученые. В учебниках, комментариях и монографиях отдельные вопросы данной проблемы рассматривались С.С. Алексеевым, И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшиным, О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородским и рядом других авторов. В названных работах содержатся научно обоснованные и практически полезные выводы, но, тем не менее, имеется ряд аспектов, остающихся проблематичными, что также свидетельствует о необходимости дальнейшей монографической разработки.

Проблемы административной ответственности за экологические правонарушения, в свою очередь, была рассмотрена О.Л. Дубовик, А.Б. Агаповым, А.А. Назаровым, Ю.Г. Жариковым и др. Однако, несмотря на позитивную роль этих исследований, многие стороны названной темы не анализируются. Некоторые суждения, высказанные данными авторами, требуют дополнительного анализа. Именно изложенные обстоятельства и обусловили выбор темы настоящего дипломного исследования, которую с учетом высказанных выше доводов, можно считать достаточно актуальной.

Постоянно изменяющееся и уточняющееся законодательство, как неизбежный элемент реальных изменений в экономической и политической жизни страны, приводит к значительным трудностям в освещении данной проблемы, что также подчеркивает актуальность интересующих нас вопросов.

Целью нашего исследования будет являться рассмотрение и актуализация вопросов, касающихся сущности и содержания административной ответственности за экологические правонарушения.

Целевая направленность исследования обусловила необходимость решения следующих задач: дать общую характеристику экологическим правонарушениям, дать общую характеристику и проанализировать содержание административной ответственности за экологические правонарушения; определить систему профилактических мер, сделать собственные выводы.

Положения и выводы дипломного исследования основываются на изучении Конституции Российской Федерации, действующего административного, а также гражданского, трудового и других законодательств. Следует особо подчеркнуть, что мы отчетливо сознаем всю сложность и многоаспектность выбранной нами темы и не претендуем на ее исчерпывающее и бесспорное освещение. Стараясь сохранить объективность в освещении материала, мы будем приводить точки зрения исследователей, занимающих иные позиции по рассматриваемым проблемам.

Логическая последовательность решения поставленных задач определила структуру дипломной работы, которая состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

В представленной работе будет рассмотрена административная ответственность за экологические правонарушения, предусмотренная нормами административного права, дан анализ соответствующих статей КоАП РФ, вступившего в силу с 1 июля 2002 года.

Глава 1. Понятие экологического правонарушения

1.1 Обзор теоретических взглядов на юридическую ответственность

Исследованию проблем юридической ответственности в отечественной научной литературе уделено много внимания Алексеев С.С. Общая теория права. - Том 1. - М., 1982; Общая теория государства и права. - Том 2. Теория права. - М., 1998; Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды. - М., 1985 и др.; создано несколько теоретических подходов к пониманию юридической ответственности (роли этой ответственности в правовой системе), но до сих пор не выработано единой позиции относительно ее определения, содержания, деления на виды. Определение понятия юридической ответственности за экологические правонарушения, предполагает, в свою очередь, выявление сущности юридической ответственности как правовой категории Ивакин В.И. Теоретические вопросы юридической ответственности за экологические правонарушения// Право и государство. - 2005. - № 8. - С. 80..

Так, О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский отмечали, что под юридической ответственностью понимается сочетание трех элементов, которые определяют ответственность как меру государственного принуждения, основанную на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающуюся в установлении для него определенных отрицательных последствий в виде ограничений личного или имущественного порядка Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. - М., 1961. - С. 314-318..

И.С. Самощенко утверждал, что юридическая ответственность - это особое, предусмотренное и урегулированное нормами права отношение между нарушителем требований права и государством в лице его отдельных органов.

С.С. Алексеев подчеркивал, что сущность юридической ответственности состоит в обязанности лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия за совершенное правонарушение Алексеев С.С. Проблемы теории права. - Т. 1. Свердловск, 1972. - С. 371..

В литературе высказано мнение о наличии "позитивной" ответственности, под которой следует понимать обязанность совершать действия, соответствующие "объективным требованиям данной ситуации и объективно обусловленным идеалам времени" Недбайло П.Е. Система юридических гарантий применения советских правовых норм// Правоведение. - 1971. - № 3. - С. 51..

Некоторые авторы выделяют ответственность в ретроспективном и перспективном смысле, что обозначается в литературе как "двухаспектная правовая ответственность" Петров В.В. Экологическое право России. - М., 2005. В этом варианте под перспективным смыслом понимается обязанность соблюдать нормы, а под ретроспективным - претерпевать неблагоприятные последствия нарушения норм.

Идеи о так называемой "позитивной" и "перспективной" ответственности неоднократно подвергались критике Указ. Соч. - С. 596.. "Юридическая ответственность, - отмечают И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшин, - всегда была ответственностью за прошлое, за совершенное противоправное деяние. Иначе можно прийти к выводу, что лицо, не совершающее преступление, уже несет правовую ответственность. Ни научные соображения, - подчеркивают авторы, - ни тем более интересы практики не дают основания для пересмотра взгляда на юридическую ответственность как последствие правонарушения" Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. - М., 1971. - С. 43.. Ю.С. Шемшученко, В.Л. Мунтян и Б.Г. Розовский также указывали, что "позитивная ответственность" объективно направлена на размывание и без того недостаточно устоявшихся граней понятия юридической ответственности, вызывает ничем не оправданную путаницу терминов и дополнительные трудности в уяснении их содержания" Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л., Розовский Б.Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. - Киев, 1978. - С. 17..

Указанные споры порождены смешением понятий ответственности в юридическом и любых других (философском, экономическом и т.д.) смыслах. Юридическая ответственность представляет собой одно из специфических проявлений социальной ответственности. Такое проявление в соответствии с особенностями права прямо выражает его государственно-властную природу и, не перекрываясь другими правовыми явлениями (правосознанием, законностью), касается главным образом последствий за неправомерное, безответственное, с точки зрения закона, поведение. Вместе с тем, выражая (сквозь призму права) то, что характерно для социальной ответственности, рассматриваемая ее разновидность целиком не вписывается в обычные, "чистые" правовые явления - правоотношения, обязанности, применение права и др. Исторически понятие "юридическая ответственность" сложилось в связи с необходимостью отразить применение таких юридических санкций, которые выражают общественное осуждение поведения правонарушителя и преследуют цель глубокого воздействия на него, на его волю и сознание, на ценностные ориентиры его поведения, нравственно-психические мотивы поступков.

Для правильного понимания ответственности необходимо разделить понятие юридической ответственности в широком (социальном и ином другом) смысле и понятие юридической ответственности в узком (конкретном) смысле Ивакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности за экологические правонарушения// Аграрное и земельное право. - 2005. - № 3. - С. 54.. Действительно, ни у кого не возникает сомнения, что деятельность любого субъекта должна отвечать современным условиям и требованиям, что любой субъект должен весьма ответственно относиться к своей деятельности. Однако в понимании ответственности в широком социальном смысле теряется специфика, суть юридического понимания ответственности, что вряд ли может дать положительный результат См. Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. - М., 1974. - С. 317.. Таким образом, в рамках настоящей работы будет рассматриваться именно юридическая ответственность, которая возникает только в результате совершения правонарушения, в частности, экологического правонарушения.

Некоторые авторы считают, что юридическая ответственность состоит из двух элементов: норм материального и процессуального права См. Бачило И.Л. Институт ответственности в управлении// Советское государство и право. - 1977. - № 6. - С. 48. Однако, нормы процессуального права регулируют порядок и условия возложения, применения ответственности, но не являются ею. Нормы материального права определяют и закрепляют ответственность, но не являются ею.

Таким образом, нормы права сами по себе не являются ответственностью. Выделение же в юридической ответственности материального и процессуального элементов (компонентов) представляется чрезвычайно важным. Все виды ответственности осуществляются на основе нормативных конструкций, представляющих единство норм материального и процессуального права. Признаки правонарушения и санкции за его совершение предусмотрены нормами материального права; порядок доказывания, определения того, было или не было совершено правонарушение и установление лица, его совершившего, а также назначение конкретной меры государственного принуждения в пределах санкции нарушенной нормы Духно Н.А., Ивакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности// Государство и право. - 2000. - № 6. - С. 30..

"Рядом ученых отождествляется ответственность и наказание. Вряд ли можно согласиться с таким мнением" Жевлаков Э.Н. Экологические правонарушения и ответственность. - М., 1997. - С. 7.. Указанная позиция Э.Н. Жевлакова представляется весьма обоснованной, так как ответственность и наказание взаимосвязанные, но не тождественные понятия. Наказание не всегда следует за ответственностью. Возможно привлечение к ответственности, но освобождение от наказания, что прямо предусмотрено, в частности, нормами административного права.

Правильной представляется позиция, согласно которой юридической ответственностью называется применение к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном для этого процессуальном порядке Жевлаков Э.Н. Указ. Соч. - С. 592..

Таким образом, наиболее важными отличительными чертами юридической ответственности являются: применение мер принуждения и претерпевание этих мер. При этом и то и другое происходит в установленном нормами права порядке в рамках отношения между правонарушителем и лицом, применяющем соответствующие меры. Иными словами юридическая ответственность - это правоотношение между управомоченным лицом и правонарушителем по применению мер принуждения и претерпеванию этих мер Духно Н.А., Ивакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности// Государство и право. - 2000. - № 6. - С. 32.. Юридическим фактом, порождающим правоотношение, является факт совершения правонарушения. Содержанием данного правоотношения являются взаимно корреспондирующие права и обязанности субъектов.

1.2 Сущность и содержание экологического правонарушения

экология правонарушение природа административный

Юридическая ответственность является следствием совершенного экологического правонарушения.

Экологическим правонарушением принято считать виновное, противоправное деяние (действие, бездействие), посягающее на установленный экологический правопорядок и причиняющее вред природной среде либо создающее реальную угрозу такого причинения.

Ответственности за экологические правонарушения посвящена глава 14 Федерального закона РФ от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" (ст. 75-80) Федеральный закон от 10.01.02 г. № 7 - ФЗ "Об охране окружающей среды" ( с изменениями от 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 31 декабря 2005 г. )// СЗ РФ. - 2002. - № 2. - Ст. 133; СЗ РФ. 2006. - № 1. - Ст. 10.. В ст. 75 указанного закона за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды установлено четыре вида ответственности - имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная.

Юридическим основанием привлечения к ответственности является наличие в деянии (действии, бездействии) правонарушителя состава экологического правонарушения, предусмотренного нормами права.

Состав правонарушения, в том числе и экологического, включает в себя четыре обязательных элемента (признака): объект, объективную сторону, субъективную сторону и субъект.

Объектом экологического правонарушения является совокупность общественных отношений по охране окружающей среды, рациональному природопользованию и обеспечению экологической безопасности Ивакин В.И. Экологическая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности// Актуальные проблемы правопорядка. Выпуск 7. - М.: Юридический институт МИИТа, 2003. - С. 75..

В качестве объектов экологического правонарушения могут выступать отношения в сфере управления охраной окружающей среды и рационального природопользования, отношения в сфере установленного порядка использования природных ресурсов, отношения в сфере установленных правил охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, отношения в сфере обеспечения экологической безопасности населения, отношения в сфере установленного режима особо охраняемых природных территорий и т.д.

Окружающая природная среда в целом и компоненты природной среды (земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство) могут являться предметом экологического правонарушения Лапина М.А. Юридическая ответственность за экологические правонарушения. Постатейный комментарий к российскому законодательству. - М., 2003..

Объективная сторона экологического правонарушения характеризует внешнее выражение процесса незаконного посягательства на природную среду. В целом ее образуют следующие признаки Ивакин В.И. К вопросу о понятии и видах экологических правонарушений// Право и государство. - 2005. - № 9. - С. 67:

1) нарушение экологических правил путем деяния (действия, бездействия);

2) причинение вреда экологическим интересам личности, общества или государства либо создание реальной опасности такого вреда;

3) наличие причинной связи между экологически опасным деянием и наступившими последствиями в виде причинения вреда окружающей среде или здоровью человека. По конструкции объективной стороны составы экологических правонарушений подразделяются на формальные и материальные.

Формальными называются такие составы правонарушения, объективная сторона которых в законе характеризуется с помощью только одного признака - нарушения экологических правил путем деяния (действия, бездействия). Материальные составы - это составы, в объективную сторону которых законодатель включил в качестве обязательных все три вышеперечисленных признака объективной стороны.

В предусмотренных законом случаях к объективной стороне относятся место, время, орудия и средства, обстановка, способы совершения правонарушения (см., к примеру, ст. 256 УК РФ Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63 - ФЗ (с изм. от 8 декабря 2003 г., 1 сентября 2004 г., 19 декабря 2005 г., 5 января 2006 г.)// СЗ РФ. - 1996. № 25. - Ст. 2954; Российская газета. 2006. - № 1, 8.26 КоАП РФ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195 - ФЗ (КоАП РФ) (С изм. и доп. от 31декабря 2005 г., 5 января 2006 г., 24 июля 2007 г.)// СЗ РФ. - 2002. - № 1 (часть 1). - Ст. 1; Российская газета. 2006. - 11 января. № 1 и др.).

С субъективной стороны могут иметь место две формы вины - умышленная или неосторожная. Признание лица виновным означает установление того, что экологическое правонарушение совершено либо умышленно, либо по неосторожности.

В Кодексе об административных правонарушениях указаны две формы вины - административное правонарушение признается совершенным умышленно или по неосторожности (ст. 2.2 КоАП РФ).

Субъектами экологического правонарушения могут быть физические и юридические лица в зависимости от вида юридической ответственности.

Российская правовая система предусматривает четыре вида ответственности физических лиц за экологические правонарушения: дисциплинарную (включая материальную), гражданско-правовую (имущественную), уголовную и административную. Юридические лица (предприятия, учреждения и организации) привлекаются лишь к гражданско-правовой и административной ответственности.

Ответственность наступает в соответствии как с Федеральным законом РФ от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды", так и с иными законами, Трудовым кодексом Российской Федерации Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197 - ФЗ (ТК РФ) (с изм. и доп. от 24, 25 июля 2002 г., 30 июня 2003 г., 27 апреля, 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005)// СЗ РФ. - 2002. - № 1 (часть 1). - Ст. 3; СЗ РФ. - 2005. - № 19. - Ст. 1752., Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданским кодексом Российской Федерации, другими актами трудового, административного, уголовного, гражданского законодательства. Административное, трудовое, семейное, жилищное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей природной среды находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

К законодательным актам, содержащим общие положения об ответственности правонарушителей относится, например, федеральное природоохранительное и поресурсное законодательство: Закон РФ "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г, Закон РФ "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1996 г. 2, Закон РФ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" от 23 февраля 1995 г., Земельный Кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г., Основы лесного законодательства РФ от 6 марта 1993 г., Водный кодекс РФ от 18 октября 1995 г., Закон РФ "О животном мире" от 24 апреля 1995 г., Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 19 апреля 1991 г. и др. Статьей 6 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР (КоАП) СЗ РФ. 1995. № 48. Ст.4556, СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024, СЗ РФ. 1995. № 9. Ст.713 , Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РСФСР. 1991.№ 22. Ст.768 , Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ 1993. No 15.СТ.523,СЗ РФ. 1995. № 47. Ст.4471 ," СЗ РФ. 1995. nb 17. Ст.1462 ,Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 20. Ст.641 субъекты Федерации, в частности, наделены правом устанавливать административную ответственность за нарушение: правил охоты и рыболовства; правил осуществления других видов пользования животным миром; решений по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями; правил по карантину животных; ветеринарных правил.

Экологическое преступление - виновное общественно опасное деяние, посягающее на установленный в Российской Федерации экологический правопорядок, экологическую безопасность общества и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека (такое понятие дано в соответствии ст. 85 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (ныне утратившего силу в связи с принятием Федерального закона РФ "Об охране окружающей среды").

Следует отметить, что не все экологические правонарушения и преступления выделены по признакам в статьях, посвященных экологическому законодательству. Поэтому следует иметь в виду, что целый ряд статей как Уголовного кодекса РФ, так и КоАП РФ регламентирует ответственность за совершение определенных действий, последствия которых могут иметь экологическое значение, хотя в диспозиции об этом не упоминается.

1.3 Основные черты юридической ответственности за экологические правонарушения

Вопрос о юридической ответственности за экологические правонарушения привлекает постоянное внимание специалистов и в Российской Федерации существует по нему обширная литература. Естественно, в 70-е, 80-е, 90-е годы двадцатого столетия подходы к содержанию, гарантиям, эффективности и другим чертам юридической ответственности за экологические правонарушения различаются между собой. В настоящее время вырабатываются новые оценки этого института Жевлаков Э.Н., Суслович Н., Экологическая преступность в Российской Федерации в 1990-2000 гг.//Уголовное право. - 2000. - № 3. - С. 67-74; Пашин С. Понимание преступления. Там же. - С. 81-89; Дубовик О.Л. Экологические преступления: Комментарий к главе Уголовного кодекса Российской Федерации. - М., 1998.. Тем не менее, необходимо учитывать и ранее предложенные концепции и аргументы.

В связи с отсутствием единого подхода к определению юридической ответственности нет и единого подхода к определению ответственности за экологические правонарушения. Сложившаяся ситуация порождает различные точки зрения на понятие этой ответственности.

В литературе отмечается, что ответственность за экологические правонарушения выражается в лишениях имущественного, организационного или личного характера Жариков Ю.Г. Закон на страже землепользования. Предупреждение земельных правонарушений. М., 1985. - С. 23..

Другие ученые полагают, что это "система принудительных мер, применяемых к нарушителям законодательства в области природопользования и ООПС в целях наказания виновных, пресечения и предупреждения такого рода правонарушений и восстановления нарушенных прав" Ерофеев Б.В. Советское экологическое право. Общая часть. - М.,1988. - С. 73..

Некоторые авторы считают, что эта ответственность "предусматривает возложение обязанности претерпевать неблагоприятные последствия экологического правонарушения" Охрана окружающей природной среды. Постатейный комментарий к Закону России. - М., 1993. - С. 172..

Своеобразную систематизацию понятий указанной ответственности в своих последних трудах проводит Б.В. Ерофеев Ерофеев Б.В. Экологическое право России. - М., 2005.. Он предлагает рассматривать юридическую ответственность (в целом) и эколого-правовую ответственность (в частности) в трех различных, но взаимосвязанных значениях:

1. Юридическая и эколого-правовая ответственность как государственное принуждение к исполнению требований, предписанных законодательством. Государство, будучи заинтересованным в обеспечении законности и правопорядка, в том числе в области экологопользования и охраны окружающей среды, принимает все необходимые для этого меры. Основными методами достижения данных целей являются методы убеждения и принуждения. Причем первичное значение имеют методы убеждения. Принудительные меры воздействия носят вспомогательный характер и применяются, как правило, в том случае, когда меры убеждения бессильны. Это имеет особое значение для эколого-правовой ответственности, поскольку вред, причиненный в результате экологического правонарушения, бывает значительным и носит порой необратимый характер.

2. Юридическая и эколого-правовая ответственность как правоотношение реализуется в рамках охранительных правоотношений, возникающих между государством в лице его органов и правонарушителем, который подвергается за содеянное неблагоприятным для него правовым санкциям. Факт правонарушения ставит субъект (правонарушителя) в определенную юридическую связь с государством. Для эколого-правовой ответственности характерно то, что в число органов, выступающих одной из сторон в правоотношении, кроме общих государственных органов (суда, прокуратуры, милиции и т.п.), входят специальные органы, которым предоставлено право рассмотрения дел о наказуемых в административном порядке экологических правонарушениях (например, органы Министерства природных ресурсов Российской Федерации).

3. Юридическая и эколого-правовая ответственность как правовой институт представляет собой совокупность юридических ном, закрепляющих виды, средства и порядок применения государством и его органами принудительных мер воздействия к правонарушителю в целях обеспечения законности и правопорядка. Институт эколого-правовой ответственности носит комплексный характер, поскольку включает нормы различных отраслей права (земельного, горного, водного, лесного, природоохранительного, трудового, гражданского, административного права и др.) Ивакин В.И. Теоретические вопросы юридической ответственности за экологические правонарушения// Право и государство. - 2005. - № 8. - С. 82..

Следует отметить, что в данном случае речь идет об эколого-правовой ответственности. Указанное понятие не полностью совпадает с понятием ответственности за экологические правонарушения. Особенно ярко это проявляется при рассмотрении понятия ответственности в аспекте правового института. Однако, Б.В, Ерофеев не сравнивает указанные понятия и не приводит критерии, по которым происходит отделение ответственности (эколого-правовой или ответственности за экологические правонарушения) от других видов ответственности.

Понятие ответственности как правового института может рассматриваться исключительно в непосредственной связи с понятием отрасли права (определением предмета правового регулирования и выявлением отличительных черт этого вида ответственности по сравнению с институтами ответственности других отраслей права) Колбасов О.С. Терминологические блуждания в экологии// Государство и право. - 1999. - № 10. - С. 27..

Кроме того, в рассматриваемой позиции Б.В. Ерофеева не совсем обоснованно выделяется государственное принуждение, как отдельный аспект ответственности, и рассматривается за рамками правоотношения по применению этого принуждения. Представляется, что государственное принуждение само по себе не может являться элементом ответственности, если оно применяется не за правонарушение. Действительно, посредством применения юридической ответственности реализуется государственное принуждение к исполнению экологических требований. Однако, следует иметь в виду, что юридическая ответственность не является единственным правовым инструментом принуждения к исполнению экологических требований. Такую роль играют также государственная экологическая экспертиза, разрешительная система, в том числе экологическое лицензирование, экологическая сертификация, экологический контроль, формирующийся институт декларирования (например, декларация промышленной безопасности опасных производственных объектов), в определенной мере - экономико-административные меры (например, платежи за загрязнение окружающей среды) Артамонова М.А. К проблеме соотношения экологических преступлений и административных правонарушений в области охраны окружающей среды// Соотношение преступлений и иных правонарушений. - М.: ЛексЭст, 2005. - С. 35-36.. Поэтому наиболее корректным является рассмотрение ответственности за экологические правонарушения в аспекте правоотношения.

Учитывая изложенное, в целом следует согласиться с позицией М.М. Бринчука, согласно которой под юридической ответственностью за экологические правонарушения понимается "отношение между государством в лице специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды, правоохранительных органов, иными уполномоченными субъектами и совершившим экологическое правонарушение лицом (физическим, должностным или юридическим) по применению к нарушителю соответствующего взыскания" Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). М., 2004. - С. 475; Бринчук М.М. Теоретические проблемы формирования законодательства об окружающей среде// Государство и право. - 1998. - № 12..

Следует уточнить, что принуждение в понятии ответственности за экологические правонарушения не всегда является государственным. Это означает, что в правоотношении по применению указанной ответственности государство (в лице специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды, правоохранительных органов, иных уполномоченных субъектов) не всегда является субъектом, которым применяются меры принуждения. Особым случаем является проблема, возникающая тогда, когда государство, как субъект может выступать в качестве правонарушителя, то есть к нему самому могут применяться меры принуждения за совершение экологического правонарушения. В данном случае речь идет об ответственности по международному экологическому праву Боголюбов С.А. Черные дыры в экологическом законодательстве// "Черные дыры" в Российском законодательстве. - 2002. - № 4. - С. 297..

Ответственность по международному экологическому праву является ответственностью за экологические правонарушения в международном масштабе. Представляется, что она в целом соответствует внутригосударственной ответственности (ее основным структурным элементам), хотя безусловно имеет свои особенности. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Ответственность по международному экологическому праву определяют следующим образом. Некоторые авторы понимают под ней "возложение на субъекта международного права, нарушившего правовые требования и обязательства, определенных тягот, лишений, взысканий, ограничений, а также обязанностей по компенсации причиненного экологическим правонарушением вреда" Экологическое право России. Учебник. - М., 2004. - С. 147.. Другие авторы считают, что под "международной ответственностью за экологические правонарушения понимается наступление для субъекта международного права окружающей среды, нарушившего предусмотренные им требования, неблагоприятных последствий" Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). - М., 2004. - С. 647.. По сути, указанные определения не содержат противоречий.

В международном праве предусмотрено два вида ответственности государства: материальная и нематериальная (политическая). Материальная ответственность применяется посредством репарации, то есть материального, в основном денежного возмещения ущерба, или ресторации, то есть восстановления нарушенного состояния природной среды. Международная практика свидетельствует о том, что причинение вреда природной среде, как правило, влечет возмещение только прямого ущерба. Нематериальная (политическая) ответственность применяется в разных формах: сатисфакции (к примеру, принесение извинений, наказание государством виновных), применения экономических и иных санкций вплоть до применения вооруженной силы Международное право: Учебник. - М., 2004. - С. 214..

Таким образом, ответственность по международному экологическому праву, также как ответственность по российскому экологическому праву, складывается в рамках соответствующего правоотношения по применению мер принуждения за совершение экологического правонарушения. Обобщая изложенное, можно заключить, что ответственность по экологическому праву: возникает за совершенное экологическое правонарушение; реализуется в рамках правоотношения между субъектами права; заключается в применении мер принуждения; осуществляется в установленном порядке, то есть правомерно Исмаилова Э.Ю., Трунцевский Ю.В., Саввич Н.Е. Экологическое право. - М., 2003. - С. 167..

Исходя из перечисленных сущностных черт, ответственность за экологическое правонарушение можно, в самом общем виде, определить как правомерное отношение между субъектами права по применению мер принуждения за совершенное экологическое правонарушение. Это определение верно для любой отрасли права при замене названия правонарушения на употребляемое в соответствующей отрасли.

Однако ответственность за экологические правонарушения имеет ряд особенностей, которые отличают ее от других видов отраслевой ответственности. Она: во-первых, возникает при совершении именно экологического правонарушения, то есть правонарушения с особым объектом посягательства; во-вторых, содержит в себе практически весь комплекс механизмов (элементов), присущих другим видам ответственности, так как в зависимости от вида экологического правонарушения (преступление, международное правонарушение, административный проступок) вступает в действие тот или иной механизм (элемент или элементы), свойственный для конкретного вида ответственности и ее реализации.

Задачами юридической ответственности за экологические правонарушения являются: защита общественных отношений в сфере экологии; наказание правонарушителя; предупреждение совершения им новых правонарушений (частное предупреждение) и правонарушений со стороны других граждан (общее предупреждение); воспитание населения в духе уважения к закону и сложившемуся экологическому правопорядку. Ответственность за экологические правонарушения основана на принципах законности, равенства граждан перед законом, виновной ответственности (за исключением обязанности по возмещению вреда, причиненного источником повышенной опасности, в порядке реализации гражданско-правовой ответственности), справедливости, гуманизма, дифференцированного ее возложения, экономии мер государственного принуждения.

1.4 Основания освобождения от эколого-правовой ответственности

Как уже отмечалось, цель эколого-правовой ответственности заключается в защите условий существования общества, в силу чего сама ответственность не является самоцелью, автоматически наступающей за совершенное нарушение. Если устранение нарушения и исправление и перевоспитание нарушителя наступили раньше, чем применено юридическое взыскание, то ответственность может не применяться. В силу этого законодательство предусматривает ряд оснований, которые освобождают виновных полностью или частично от определенных видов ответственности. Ивакин В.И. Экологическая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности// Актуальные проблемы правопорядка. Выпуск 7. - М.: Юридический институт МИИТа, 2003. - С. 74-85.

1. Если совершенное эколого-правовое нарушение является малозначительным (ст. 2.9 КоАП РФ). Под малозначительностью понимается относительно безвредное для общества и природы деяние, которое, однако, попадает под признаки соответствующего экологического правонарушения. Например, незаконная порубка веток кустарника может быть малозначительным административным проступком, влекущим за собой освобождение виновного от административной ответственности. Вместе с тем следует отличать малозначительные экологические правонарушения от правонарушений, за которые применяются меры общественного воздействия.

2. Если экологическое правонарушение совершено в особых условиях, в которых невозможно было выполнить свои обязанности без оказания вреда природной среде. Таковыми признаются: а) совершение правонарушения в состоянии крайней необходимости, т.е. при устранении опасности, которую невозможно было устранить другими средствами, если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный (ст. 2.7 КоАП РФ). Например, для локализации очага лесного пожара пришлось сделать вырубку леса с целью создания просеки. Стоимость вырубленного леса значительно ниже, чем спасенного, который мог погибнуть в лесном предотвращенном пожаре; б) совершение экологического правонарушения в состоянии нормального экологического риска. Например, недопустимо возложение на рабочего или служащего ответственности за такой ущерб, который может быть отнесен к категории нормального производственно-хозяйственного риска. К сожалению, закон не дает четких критериев нормального производственно-хозяйственного риска, что затрудняет правоприменительную практику.

3. Если нарушена процедура привлечения к ответственности, которая выражается в двух основных формах: а) нарушение правил сбора и оформления доказательств по делу об экологическом правонарушении. Например, телефонное сообщение судье, рассматривающему дело об экологическом правонарушении, не может служить доказательством по данному делу. Доказательственное значение оно приобретает лишь после судебного допроса информатора, проведенного с соблюдением правил ст. 62 ГПК РФ Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138 - ФЗ (ГПК РФ) (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 7 июня, 28 июля, 2 ноября, 29 декабря 2004 г., 21 июля, 27 декабря 2005 г., 25 сентября 2006 г.)// СЗ РФ. - 2002. - № 46. - Ст. 4532; СЗ РФ. - 2006 г. - № 1. - Ст. 8. и занесенного в судебный протокол; б) нарушение процессуального порядка рассмотрения дела об экологическом правонарушении. Если, например, вначале будет вынесено постановление о наложении штрафа за нарушение природоохранных правил, а затем будут собираться доказательства по данному делу, то такой процессуальный порядок является основанием для отмены решения по делу.

4. Если экологическое правонарушение совершили лица, которые в соответствии с законом освобождены от ответственности: а) невменяемые правонарушители (ст. 2.8 КоАП РФ), поскольку деяние следует рассматривать в качестве несчастного случая, а виновного необходимо лечить, а не перевоспитывать; б) лица, которые освобождены от наказания по данному виду законодательства. Так, вопрос об ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства за правонарушения, совершенные на территории страны, разрешается дипломатическим путем, если нарушители пользуются дипломатическим иммунитетом (ст. 2.6 КоАП РФ).

Кроме того, дела об эколого-правовом нарушении могут быть прекращены уже на стадии процесса рассмотрения с передачей материалов для принятия мер общественного воздействия или без таковых, если обнаружилось отсутствие обязательств, являющихся обязательным основанием привлечения к эколого-правовой ответственности Лапина М.А. Юридическая ответственность за экологические правонарушения. Постатейный комментарий к российскому законодательству. - М., 2003..

Таким образом, законодательство содержит механизм защиты от ситуаций, при которых применение эколого-правовых норм об ответственности нецелесообразно, что обеспечивает соблюдение принципа законности и целесообразности в экологическом праве.

Глава 2. Административная ответственность за экологические правонарушения и ее профилактика

2.1 Административная ответственность за экологические правонарушения и ее реализация

Административная ответственность регулируется Кодексом РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г., действующим с 1 июля 2002 г., а также специальным экологическим законодательством субъектов Российской Федерации, т.е. принятыми ими актами, содержащими как перечни составов экологических правонарушений, так и указания о возможности привлечения виновных к административной ответственности (ст. 2.1) с установлением санкций. Основанием административной ответственности является наличие в деянии признаков состава экологического проступка Административная ответственность/ Под ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманевой. - М., 2001 г.; Н.Ю. Хаманева, Н.Г. Салищева. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. - М., 2001 г.; Административно-правовая борьба милиции общественной безопасности с экологическими правонарушениями: Автореф. Дис. Канд. Юрид. Наук / И.В. Старкова. - М., 2000. 24 с., а также вина субъекта ответственности (физического или юридического лица), наличие правовой нормы, установившей запрет и содержащей санкцию за его нарушение. Ответственность физических лиц наступает с 16-летнего возраста (ст. 2.3), а юридических - если будет установлено, что у юридического лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Законодательное понятие административного экологического проступка отсутствует. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. Не содержит, в отличие от ранее действовавшего базового экологического акта, ни определения экологического правонарушения или экологического преступления, ни перечня составов. Но в доктрине экологического права такое понятие выработано. Под административным экологическим проступком понимается посягающее на экологический порядок, права и свободы граждан в области охраны и использования окружающей среды, право собственности на природные ресурсы и порядок управления природопользованием противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие (или бездействие), которое причинило или могло причинить вред окружающей среде и за которое законодательством предусмотрена административная ответственность Бринчук М.М. Экологическое право (Право окружающей среды). - М.: Юристъ, 1998. - С. 482-488; Дубовик О.Л. Экологическое право в вопросах и ответах. - М.: Проспект, 2001. - С. 149-151; Крассов О.И. Экологическое право. - М., 2001. - С. 400-407..

До вступления в силу нового Кодекса помимо КоАП РСФСР (гл. 6,7,9) перечни составов административных правонарушений, частично совпадающие с имеющимися в Кодексе, частично выходящие за его пределы, устанавливались в ст. 84 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", ст. 61-62 ФЗ "Об использовании атомной энергии", ст. 30,32 ФЗ "Об экологической экспертизе", ст. 46 ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", ст. 55 ФЗ "О животном мире", ст. 19-20 ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", ст. 49 ФЗ "О недрах" и других актах. Согласно ст. 2.1 КоАП РФ эти акты не могут включать нормы об ответственности за административные правонарушения. Федеральный закон "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30 декабря 2001 г. В ст. 2 признал утратившими силу п.1 ст.36 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"; ст.62 ФЗ "Об использовании атомной энергии", п.2 и 4 ст.66, п.2 ст.73 Градостроительного кодекса, ст. 56 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", ст. 26 ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов", ФЗ от 12 мая 2000 г. Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии".

Следует отметить, что в науке экологического права исследованию административных экологических правонарушений уделено меньше внимания, чем уголовной ответственности за экологические преступления. Подробное толкование норм об экологических проступках дано в единственном Комментарии к КоАП РСФСР, выдержавшим 5 изданий, в отдельных статьях и диссертационных исследованиях, в то время как экологические преступления глубоко проанализированы не только более чем в десятке комментариев к УК РФ, но и в монографических изданиях Бринчук М.М. Экологическое право (Право окружающей среды), М., 1998; Виноградов В.П. Обеспечение экологической безопасности средствами прокурорского надзора на территории Волжского бассейна. М., 2000; Дубовик О.Л. Экологические преступления: Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса РФ. М., 1998; Лопашенко Н.А. Экологические преступления. СПб., 2002; Жевлаков Э.Н., Суслова Н. Экологическая преступность в Российской Федерации в 1990-2000 гг. // Уголовное право. 2000. № 3; Дубовик О.Л. Глава 11 // Уголовное право России. Особенная часть / Под ред. А.Н. Игнатова, Ю.А. Красикова. М., 1998..

В настоящее время составы экологических проступков в основном сосредоточены в гл. 8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования". Часть из них помещена в гл. 7 "Административные правонарушения в области охраны собственности", часть - в гл. 10 "Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель". Преимущественно экологический характер могут носить и некоторые составы гл. 19 "Административные правонарушения против порядка управления".

Существенным нововведением КоАП РФ является привлечение к административной ответственности юридических лиц. До его принятия юридических лиц возможно было привлечь к административной ответственности только рядом законодательных актов субъектов Российской Федерации.