Проводящиеся на сегодняшний день в нашей стране экономические, социальные и иные реформы могут быть эффективны лишь в сочетании с соответствующей организацией деятельности государственных органов исполнительной власти, единственно способных материализовать любую идею государственного строительства, перевести ее на уровень повседневной практической работы, дающей столь же повседневные зримые результаты См.: Административные реформы в России: история и современность / Под ред. Р. Н. Байгузина. М.: БЕК, 2006. с. 4..

Теоретические разработки проблем связанных с осуществлением исполнительной власти представляют немалый как научный, так и практический интерес. Все большее число ученых обращается к исследованию важнейших вопросов административного права, связанных с осуществлением государственной власти, и в особенности государственных органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Эта проблема представляется достаточно сложной и многоплановой, требующей глубокого теоретического осмысления и комплексного анализа нормативного материала. В этом заключается актуальность настоящего исследования.

Объектом исследования является комплекс общественных отношений складывающихся в процессе осуществления исполнительной власти. Предмет исследования - общетеоретические вопросы в сфере правового регулирования института исполнительной власти.

Целью работы является изучение и анализ органов исполнительной власти. В соответствии с целью решались следующие задачи:

- проанализировать соотношение понятий «государственный орган» и «орган государственной власти»;

- проанализировать понятие и правовой статус государственных органов исполнительной власти;

- исследовать классификацию органов исполнительной власти;

- изучить систему органов исполнительной власти РФ и Самарской области.

1. Понятие исполнительного органа государственной власти

Категория «государственный орган» является крайне значимой для понятийного аппарата как теории государства и права, так и большинства отраслей права, причем не только публичной (в особенности конституционного права, административного права), но и частной (гражданского права, гражданского процессуального права, арбитражного процессуального права) направленностей, а равно для иных наук и отраслей знаний, изучающих вопросы государственного управления. В юридической литературе представлены различные определения понятия государственного органа (органа государства), во многом отражающие многоаспектность рассматриваемой сущности. Большинство авторов под государственным органом понимают юридически оформленную первичную структурную, но в то же время организационно и хозяйственно относительно обособленную часть государственного механизма, состоящую из государственных служащих, имеющую соответствующую структуру и наделенную установленным законодательством объемом властных полномочий, необходимыми средствами для участия в осуществлении в пределах своей компетенции задач и функций государства, действующую от его имени и по его поручению, применяющую присущие ей формы и методы деятельности. При этом государственным органом может быть одно должностное лицо или организованная группа должностных лиц и государственных служащих. Государственные органы взаимодействуют с другими элементами государственного механизма, образуя государственный аппарат См., например: Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М.: Инфограф, 1999. С. 265; Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М.: Инфра-М, 1996. С. 301; Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: Инфра-М, 1999. С. 454; Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. М.: Юрид. лит., 1982. С. 30; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право России: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, 2006. С. 98; Кешикова Н.В. Порядок формирования государственных органов: к теории вопроса // История государства и права. 2008. N 11. С. 4; Осавелюк А.М. Вспомогательный аппарат высших органов государственной власти в механизме государства: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 25; Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2004. С. 45..

В целом государственный орган (орган государства) характеризуется следующими основными признаками: учреждается государством; является автономной, организационно и экономически обособленной частью аппарата государства; осуществляет свойственные ему государственные функции и реализует публичный интерес для достижения социально значимых целей; действует от имени государства (его части) и в то же время от своего имени; обладает собственной компетенцией, публично-властными полномочиями в соответствии с назначением и местом в государственном механизме (наделен правом издания юридических актов); располагает необходимыми материальными средствами, источниками финансирования; несет ответственность перед государством за свою деятельность; состоит из граждан или коллектива граждан должностных лиц и государственных служащих; занимает определенное место в управленческой иерархии, подчинен вышестоящим государственным органам и имеет территориальный масштаб деятельности; его формирование (преобразование, ликвидация), положение, структура и деятельность регламентированы правом См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Часть общая: Учебник. М.: БЕК, 1993. С. 75 - 76; Бахрах Д.Н. Исполнительный орган государственной власти (понятие, правовой статус) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Новая правовая культура, 2003. С. 66; Кулапов В.Л. Проблемы теории государства и права: Учебное пособие. Саратов: Изд-во СГАП, 2006. С. 116 - 117..

Конституция Российской Федерации и текущее законодательство широко используют как термин «государственный орган», так и термин «орган государственной власти». В этой связи в правовой науке возникла полемика относительно соотнесения этих понятий, не потерявшая свою актуальность по сей день. Теоретически одним из критериев разграничения органов государственной власти от государственных органов может являться то, относится или нет тот или иной орган к ветвям власти. Однако его вряд ли можно использовать в полной мере. Некоторые основополагающие постулаты классической теории разделения властей устарели, не вполне соответствуют реалиям современной политической жизни и нуждаются в корректировке См.: Бахмутский А.А. Развитие теории разделения властей и проблемы ее совершенствования на современном этапе // Инновации в государстве и праве России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Н. Новгород, 19 - 20 апреля 2007 г.): В 2 ч. Ч. 1. Н. Новгород: Изд-во Ниж. гос. ун-та, 2007. С. 22.. Кроме того, исходя из теории разделения властей и российской правовой действительности, речь идет не о буквальном «разделении» властей, о простом делении органов на три группы, а о разграничении полномочий между различными государственными органами при наличии системы сдержек и противовесов.

По мнению некоторых исследователей, критерием отличия органов государственной власти от государственных органов является то, что последние не обладают государственно-властными полномочиями, то есть лишены возможности регулирования общественных отношений путем принятия правовых актов внешнего действия См., например: Скрыпников Н.Н. Конституционно-правовые основы деятельности Администрации Президента Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2005. С. 18 - 19.. Данная точка зрения небесспорна. Развивая указанную мысль, логически можно прийти к парадоксальному выводу, что федеральные службы и федеральные агентства, являясь государственными органами, не относятся к органам государственной (исполнительной) власти, хотя в действительности представляют собой таковые. Ведь в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с посл. изм. и доп.) Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945. данные виды государственных органов по общему правилу в пределах своей компетенции издают лишь индивидуальные правовые акты. Кроме случаев, устанавливаемых указами Президента России или постановлениями Правительства Российской Федерации, они не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, под которым понимается издание на основании и во исполнение Конституции России, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц (не распространяется на полномочия руководителей федеральных служб и агентств по управлению имуществом, закрепленным за ними на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности государственных органов, а также на полномочия по контролю деятельности в возглавляемых ими структурах).

При этом действующее законодательство наделяет правомочиями в сфере принятия нормативных правовых актов не только органы государственной власти, но и государственные органы.

Таким образом, четко разграничить понятия «орган государственной власти» и «государственный орган» весьма проблематично. На практике и в нормативных правовых актах данные понятия зачастую используются как синонимы. Нередко под государственными органами понимаются органы государственной власти России, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством России, законодательством субъектов Российской Федерации. Любой государственный орган так или иначе имеет властные полномочия. Иное дело, какой смысл вкладывать в это и что подразумевать под обладанием властью. Учитывая изложенную полемику, в целях унификации логично рекомендовать правотворческим органам либо использовать указанные термины избирательно, либо, что представляется более перспективным, официально признать все государственные органы органами государственной власти и отказаться от использования рассматриваемой категории в российском законодательстве.

Далее проанализируем понятие исполнительных органов государственной власти.

В первую очередь, по нашему мнению, необходимо отметить, что понятие «исполнительная власть» не аналогично понятию «исполнительный орган государственной власти». Это определяется тем, что исполнительные органы власти являются только носителями волевого распоряжения вышестоящих органов государства. В целом система государственных органов исполнительной власти образует саму исполнительную власть. Исполнительный орган государственной власти предназначен прежде всего выполнять организационные и обеспечивающие функции в рамках системы управления всей исполнительной властью.

Таким образом, важным звеном механизма, через который государство реализует большинство своих функций, являются государственные органы исполнительной власти Попов Л.Л. Административное право. Учебник. М.: Высшее образование. 2010. С. 127..

Исполнительные органы власти - это государственные организации, являющиеся целостными самостоятельными структурными образованиями государственного аппарата и представляющие собой организованные коллективы людей, которые, действуют в пределах своей компетенции от имени государства с целями решения задач, которые стоят перед государством и обществом, осуществляют функции исполнительной власти в РФ и субъектах РФ, и наделены государственно-властными полномочиями Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. С. 120..

2. Административно-правовой статус исполнительного органа государственной власти

Проблема определения содержания административно-правового статуса исполнительного органа государственной власти в научной литературе остается одной из самых дискуссионных. Так, Ю.А. Тихомиров характеризует административно-правовой статус органов исполнительной власти посредством предложенной им теории компетенции См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Изд-во г-на Тихомирова, 2010. С. 42.. Компетенция, по его мнению, выступает базовым понятием административно-правового положения коллективных субъектов, родовым по отношению к другим статусным элементам Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. С. 200 - 201.. Довольно часто цитируется точка зрения Д.Н. Бахраха, выделившего в структуре административно-правового статуса три блока: целевой, структурно-организационный, компетенционный Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2006. С. 155.. И.Л. Бачило назвала девять основных параметров, необходимых для согласования правового статуса всех федеральных органов, позволяющих «наиболее оптимально решить задачу упорядочения системы исполнительной власти в функциональном плане» Бачило И.Л. Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации // Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.: Юристъ, 2008. С. 147 - 148.. Тем не менее, собственно содержание административно-правового статуса органа исполнительной власти данный перечень не представляет. Ряд из указанных элементов, безусловно, является частью такого статуса, а другие оказывают на него влияние, наполняя его содержанием, или вообще закладывают основу эффективной деятельности органа.

Представляется, что административно-правовой статус органов исполнительной власти состоит из следующих элементов: цель деятельности, задачи деятельности, функции, полномочия (их совокупность составляет компетенцию органа исполнительной власти). Организационную составляющую органа следует признать внешним элементом статуса, влияющим на его содержание: организация центрального аппарата, подразделений органа, их учреждение и упразднение; взаимодействие с органами государственной власти, иными государственными структурами, муниципальными органами и невластными субъектами. Цель как неотъемлемая составляющая правового статуса органов исполнительной власти определяется их управленческой сущностью.

Необходимо отметить, что в государственных органах исполнительной власти выявляются два основных направления деятельности. Они сходны по содержанию, формам и методам властного воздействия, но отличаются по объекту, целям воздействия и по содержанию полномочий, реализуемых в отношении различных объектов. Первый вид государственно-властной деятельности органов исполнительной власти - непосредственная реализация исполнительной власти, осуществляемая в отношении лиц, с которыми субъект исполнительной власти не находится в отношениях организационной соподчиненности. Эта деятельность носит подзаконный, исполнительно-распорядительный и правоприменительный характер, связана с организацией и осуществлением исполнения, соблюдения и применения законов, подзаконных нормативных правовых актов и ненормативных правовых актов.

Данная деятельность - реализация исполнительной власти - осуществляется органами исполнительной власти в целях выработки государственной политики в установленной сфере деятельности, принятия нормативных правовых актов, осуществления контроля и надзора, управления государственным имуществом и оказания государственных услуг в социально-культурной сфере.

Объектом властного воздействия при реализации исполнительной власти выступает поведение лиц, не входящих в структуру органов исполнительной власти и не подчиненных этим органам.

Второй вид государственно-властной деятельности органов исполнительной власти - государственное управление, осуществляемое внутри структуры органа исполнительной власти в отношении лиц, с которыми руководитель органа исполнительной власти находится в отношениях организационной (структурной, иерархической) соподчиненности.

Эта деятельность также носит подзаконный, исполнительно-распорядительный и правоприменительный характер, но она связана с организацией и осуществлением исполнения, соблюдения и применения законов, подзаконных нормативных правовых актов и ненормативных актов сотрудниками аппарата органа исполнительной власти. Данная деятельность осуществляется в структуре каждого органа исполнительной власти и между соподчиненными органами исполнительной власти в целях организации и обеспечения надлежащей реализации органом исполнительной власти полномочий, отнесенных к первому виду государственно-властной деятельности органов исполнительной власти. Объектом властного воздействия при осуществлении государственного управления в органе исполнительной власти является поведение лиц, входящих в структуру данного органа.

3. Виды исполнительных органов государственной власти

исполнительный орган государственный власть

Существуют различные основания классификации органов исполнительной власти. Кратко остановимся на основных.

По характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются на следующие виды.

Органы общей компетенции - несут ответственность за положение дел во всей стране, области, крае, городе федерального значения, округе, административно-территориальной единице, они руководят многими видами отраслевой и функциональной компетенции, работу которых они объединяют. Это правительство, администрация субъектов федерации Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2006. С. 160..

Органы отраслевой компетенции - осуществляют руководство подведомственными отраслями.

Органы межотраслевой специальной компетенции (это обычно государственный комитет и др.) - органы, оказывающие руководящее значение на группу специализированных отраслей выполняющих функции, например, министерство труда, федеральная миграционная служба.

По территориальному масштабу деятельности органы исполнительной власти классифицируются на Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов федерации и местные органы исполнительной власти.

Этот критерий определяется федеративным устройством и административно-территориальным делением Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти, распространяющие свою деятельность на всю территорию РФ. Это министерства, правительство, государственные комитеты и т.д.

Органы исполнительной власти субъектов федерации осуществляют свою деятельность в пределах субъекта.

В автономных образованьях, городах федерального значения исполнительная деятельность осуществляется соответствующей администрацией. Администрации подчинены управления, отделы, комитеты, департаменты и иные краевые, областные, окружные, отраслевые и специальные органы. Также существуют межтерриториальные органы исполнительной власти, их деятельность может охватывать территории нескольких субъектов.

Местные органы исполнительной власти осуществляют свою деятельность на территории определенного муниципального образования. Например Исполнительный комитет г. Казани.

Классифицируются органы исполнительной власти и по порядку решения вопросов.

Коллегиальные органы обсуждают и разрешают подведомственные вопросы, имеющие важное значение - коллегиально. Обычно это комитеты. В них решение принимается большинством, в сочетании с персональной ответственностью председателя комитета за исполнением решения. Коллегиальность помогает решать наиболее трудные и сложные вопросы с привлечением специалистов, получением необходимых консультаций.

В число единоначальных органов входят Правительство, министерства и государственные комитеты. В этих органах решение принимается лично. Это способствует оперативности руководства, использованию индивидуальных способностей, повышению персональной ответственности за результаты работы органов. Единоначальными могут быть органы как общей, так и отраслевой компетенции. В единоначальных органах иногда могут присутствовать начала коллегиальности. Так в состав коллегий входит руководитель, заместители, консультанты Бачило И.Л. Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации // Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.: Юристъ, 2008. С. 147 - 148..

В рамках данного параграфа, по нашему мнению, необходимо исследовать дуалистическую природу исполнительных органов государственной власти РФ.

В соответствии с Конституцией 1993 г. исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство. Вместе с тем очевидно, во-первых, что исполнительная власть не очерчивается деятельностью только высшего федерального коллегиального органа исполнительной власти. Помимо Правительства РФ исполнительную власть осуществляют и иные федеральные ведомства (министерства, агентства, службы, комиссии и др.), а также и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.

Небезынтересно, что в отношении понятия единой системы исполнительной власти, по верному замечанию М.А. Краснова, Конституционный Суд РФ неоднократно понимал, исходя из анализа его позиций См. например: п. 5 Постановления Конституционного Суда РФ от 03.02.2005 N 2-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 4 и части второй статьи 9 Федерального закона «О карантине растений» в связи с запросом Законодательного Собрания Краснодарского края» // Собрание законодательства РФ, 14.02.2005, N 7, ст. 603., централизацию и унификацию (этот вывод еще более усилился после признания им конституционности порядка, при котором высшие должностные лица, руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ «наделяются полномочиями» по представлению Президента РФ) Исполнительная власть: проблемы организации и деятельности: Труды кафедры конституционного и административного права. Вып. 1 / Отв. ред. Е.К. Глушко, М.А. Краснов; Гос. ун-т - Высшая школа экономики. М.: ТЕИС, 2006. С. 8.. Такой вывод основан на том, что суд толкует понятие «единая система исполнительной власти» в таком смысле, что фактически воспроизводится взгляд на эти органы как на нижестоящие структуры федеральных органов исполнительной власти, ничем не отличающиеся от территориальных органов последних Там же. С. 10..

Проводимая административная реформа внесла также определенные коррективы в организацию исполнительной власти в России. Результатом ее стал не просто новый способ формирования глав субъектов Федерации, изменилась сама система взаимоотношений органов исполнительной власти между двумя ее уровнями (федеральным и региональным). Это нашло выражение в проявлении вертикали исполнительной власти, характеризующейся субординацией и юридической ответственностью. Данный фактор, по нашему мнению, прогрессивно сказывается как на самом развитии системы исполнительной власти, так и на модернизации отечественной государственности в целом.

Во-вторых, к числу органов, осуществляющих исполнительную власть, следует также отнести и Президента РФ. До сих пор конституционное положение Президента в системе высших органов государственной власти остается дискуссионным. Одни утверждают, что Президент выступает в роли арбитра в системе высших органов государственной власти. Например, Е.И. Козлова полагает, что «Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ее ветвей» См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2006. С. 378.. Н.М. Добрынин считает, что «Президент не включается непосредственно ни в одну из трех ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Это является предпосылкой выполнения возложенной на Президента задачи обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России» Добрынин Н.М. Основы конституционного (государственного) права Российской Федерации: 100 вопросов и ответов. Практическое руководство. Современная версия новейшей истории государства. Новосибирск: Наука, 2009. С. 112..

Другие ученые говорят не просто об обособленном месте Президента в системе высших органов государственной власти, а о существовании самостоятельной президентской ветви власти См.: Зазнаев О. Российская форма правления: прошлое, настоящее и будущее // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 4(57). С. 7.. Третьи считают, что Президент де-факто возглавляет исполнительную власть в Российской Федерации. В.Е. Чиркин утверждает, что по точному смыслу Конституции Президенту не принадлежит исполнительная власть, на практике именно он возглавляет всю систему исполнительной власти Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: Зерцало, 1998. С. 292.. Также и Г.В. Дегтев полагает, что, «будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент «вместе с тем находится «ближе» к исполнительной» Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М.: Юристъ, 2005. С. 83..

Итак, система органов исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой структурированную совокупность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, основанную на принципах субординации, подчиненности и ответственности. Следует отметить, что своего рода связующим звеном между исполнительными органами государственной власти различного уровня выступает институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.

Мы склонны считать, что Президент де-факто возглавляет систему исполнительной власти. Данный вывод вытекает из предусмотренных Конституцией прерогатив Президента и вытекающих из них возможностей. Так, например, формирование федерального Правительства (назначение Председателя и федеральных министров), а также его отставка фактически осуществляется Президентом самостоятельно. Президент может председательствовать на заседаниях Правительства, вправе отменять решения последнего. Непосредственно руководство деятельностью ключевых федеральных ведомств осуществляется самим Президентом (МИД, МВД, МЧС, Минобороны, ФСБ, Служба внешней разведки и др.).

Имеет определенное воздействие Президент РФ и на исполнительную власть субъектов Федерации. Так, он предлагает кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Как гарант Конституции Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В случае невозможности исполнения обязанностей Президента осуществление его полномочий возлагается на Председателя Правительства РФ. Следовательно, президентские полномочия остаются в «рамках» исполнительной власти.

Таким образом, объем президентских полномочий свидетельствует о том, что в его руках сосредоточиваются не просто контрольно-распорядительные полномочия в отношении органов исполнительной власти (как федерального, так и регионального уровней), но и реальная возможность формировать (реорганизовывать) систему и структуру исполнительной власти, определять вектор ее развития. Все это дает основание утверждать, что исполнительную власть в России осуществляет на федеральном уровне Правительство, на уроне субъектов - органы исполнительной власти субъектов Федерации, а возглавляет ее Президент.

Соотношение властных полномочий Президента, с одной стороны, и полномочий Правительства - с другой, в совокупности позволяет говорить о дуалистической природе исполнительной власти. Таким образом, осуществление исполнительной власти заключается в своеобразном разделении труда между высшим коллегиальным исполнительным органом и главой государства при непосредственном доминировании последнего. Еще С.А. Котляревский утверждал, что существенным свойством исполнительной власти современного конституционного государства является выделение в ней двух ее основных органов - главы государства и правительства См.: Кроткова Н.В. Указ. соч. С. 131..

Следует отметить, что особенность дуализма исполнительной власти заключается не в простом распределении полномочий между высшим коллегиальным органом государственной власти и главой государства, а в возможностях Президента вмешиваться в деятельность Правительства, используя при этом рычаги субординации, подчинения и ответственности. В частности, председательствуя на заседании Правительства, Президент может определять (изменять) курс проводимой высшим коллегиальным органом исполнительной власти политики. Фактически положение Председателя Правительства зависит от политических воззрений и амбиций Президента. «Принимая во внимание комплексный характер президентских полномочий, - по справедливому замечанию И.А. Кравца, - следует учитывать, что фактически исполнительная власть в России является бицефальной» Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). Москва-Новосибирск: ООО «Издательство ЮКЭА», 2001. С. 53..

Дуалистическая природа исполнительной власти, заложенная в конституционно-правовых нормах, позволяет нам выделить три модели соотношения президентских и правительственных полномочий, которые могут быть использованы в государственном управлении. Данные модели можно условно обозначать следующим образом:

- «сильный президент - слабый председатель правительства»;

- «сильный президент - сильный председатель правительства»;

- «слабый президент - сильный председатель правительства».

Обращаем внимание на то, что юридическая конструкция, содержащаяся в самой конституции государства, предусматривает возможность использования любой из вышеуказанных моделей без изменения ее текста, что, в частности, и имеет место в действительности. Так, при Президенте Б.Н. Ельцине Председатель Правительства РФ фактически осуществлял функции административного управляющего, не имеющего самостоятельных полномочий и прерогатив, обеспечивающего реализацию президентской политики. Президент мог в любое время сместить неугодного ему премьер-министра. Подобная политическая «чехарда» имела место в 1998 - 1999 гг., когда за короткий промежуток времени сменилось несколько Председателей Правительства. То есть Председателю Правительства доставалась роль «крайнего» в случае неудач или провала политического курса, проводимого, по сути, самим Президентом.

Во время президентства В.В. Путина, так же как и при Б.Н. Ельцине, отношения Президента и Председателя Правительства строились на основе модели «сильный президент - слабый председатель правительства». Очень часто В.В. Путин, председательствуя на заседаниях Правительства, непосредственно осуществлял руководство его работой, самостоятельно определял основные направления деятельности высшего коллегиального исполнительного органа власти, давал поручения министрам.

Современную модель взаимоотношений Президента, с одной стороны, и Председателя Правительства - с другой, можно охарактеризовать как «сильный президент - сильный председатель правительства». Для этой модели характерна определенная самостоятельность обоих ключевых политических фигур. Произошло своеобразное распределение полномочий в рамках существующих формально-юридических конструкций Конституции. Стала отчетливо прослеживаться политическая самостоятельность Председателя Правительства как главы Кабинета Министров. В.В. Путин как Председатель Правительства неоднократно представляет интересы Российского государства в международных отношениях (что было исключено в деятельности предыдущих премьер-министров) и самостоятельно руководит работой Кабинета Министров.

По нашему убеждению, выбор той или иной модели взаимоотношений Президента и Правительства зависит от политической воли избранного Президента, от его влияния как политико-правового центра системы высших органов государственной власти Российской Федерации, от соотношения политических сил.

Дуалистическая природа российской исполнительной власти была заложена еще до момента принятия Конституции РФ в 1993 г., когда помимо Президента в системе высших органов исполнительной власти была должность вице-президента, которая в дальнейшем трансформировалась в Председателя Правительства. Полагаем, что назрела необходимость конкретизировать и таким образом разграничить полномочия и функции Президента и Председателя Правительства в сфере исполнительной власти во избежание возможности осуществления их как главой государства, так и главой Правительства.

Принцип разделения властей, провозглашенный в Конституции Российской Федерации, не содержит систему взаимосдерживающих полномочий высших органов государственной власти, что в конечном итоге приводит к их дисбалансу и сосредоточению значительного объема власти в руках главы государства. Федеральное Собрание Российской Федерации не в состоянии оказывать какое-либо воздействие как на исполнительную власть в целом, так и на Президента в частности. Сказывается отсутствие рычагов влияния на функционирование исполнительной власти, например возможность осуществления парламентом контрольных полномочий за деятельностью Правительства.

Таким образом, властные полномочия, осуществляемые Президентом, с одной стороны, и полномочия, исполняемые Правительством, - с другой, при так называемом некотором разделении труда между главой государства и высшим исполнительным органом, в совокупности позволяют говорить о дуалистической природе исполнительной власти.

Далее проанализируем систему органов исполнительной власти Российской Федерации и Самарской области.

В Конституции понятие «система органов исполнительной власти» отграничивается от понятия «орган исполнительной власти». В последнем случае выделяется главное: с помощью организационного механизма, каковым является орган, государство реализует свои функции. Понятие «система органов исполнительной власти», закрепляя основные свойства органов, отражает, прежде всего, способ связи между органами, иерархичность их построения. Сами органы в данном случае отступают на второй план, образуя структурные звенья в составе единой системы.

При объединении органов их система приобретает новые качества, в частности, дополнительный организационный эффект от реализации общих полномочий системы в целом. Система органов решает многие задачи управленческого характера применительно, например, ко всей территории страны.

Согласно Конституции РФ система органов исполнительной власти имеет иерархическое строение, соответствует государственному устройству и определяет порядок взаимоотношений между различными уровнями исполнительной власти. При этом каждый уровень власти по вертикали имеет свой круг полномочий и свою зону ответственности, а наличие между ними отношений иерархии обеспечивает направленность их деятельности на решение однотипных задач.

Среди правоведов на сегодняшний день не имеется единодушного мнения о том, какие субъекты входят в систему исполнительной власти. Как правило, в систему федеральных органов исполнительной власти включают Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства. Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, N 11, 15.03.2004, ст. 945. в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, а также появившиеся в сентябре 2007 г. государственные комитеты.

Система исполнительной власти в субъектах Российской Федерации определена очень лаконично Горшкова Н.Г. Система права субъектов Российской Федерации: проблемы становления и развития // Государство и право. 200. N 7. С. 104.. Согласно ст. 77 Основного закона субъекты самостоятельно устанавливают систему органов исполнительной власти, в соответствии с Основным законом и Федеральным законодательством.

В систему органов исполнительной власти субъектов РФ входят высший орган исполнительной власти субъекта РФ, иные органы исполнительной власти субъекта РФ. По поводу Президента РФ мнения разделились: большая часть ученых не относит его к исполнительной власти, некоторые считают, что он является «особым субъектом РФ».

Систему субъектов исполнительной власти в Российской Федерации можно представить следующим образом:

1) Президент Российской Федерации (совместно с его аппаратом -- Администрацией Президента РФ);

2) Правительство Российской Федерации;

3) федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, государственные комитеты) совместно со своими территориальными органами;

4) Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах;

5) главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президенты, главы администраций); 6) правительства субъектов Российской Федерации;

7) иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

8) главы муниципальных образований и органы местного самоуправления (исключительно в части полномочий, наделенных государственными органами исполнительной власти).

Согласно ст. 59 Устава Самарской области от 18 декабря 2006 года №179-ГД исполнительную власть Самарской области осуществляет Губернатор Самарской области, Правительство Самарской области, министерства Самарской области и иные органы исполнительной власти Самарской области.

В соответствии со ст. 63 Устава Самарской области губернатор - председатель Правительства Самарской области является высшим должностным лицом Самарской области.

Необходимо отметить, что в Определении Определение Верховного Суда РФ от 07.07.2003 N 46-Г03-10 Заявление о признании недействующими преамбулы и некоторых статей Устава (Основного закона) Самарской области удовлетворено правомерно, поскольку оспариваемые положения приняты с превышением полномочий субъекта РФ и противоречат федеральному законодательству. Верховного Суда РФ от 7 июля 2003 года (дело N 46-Г03-10) по Уставу Самарской области было указано, что противоречат федеральному законодательству положения Устава, в соответствии с которыми исполнительную власть осуществляет губернатор Самарской области единолично. В соответствии с федеральным законодательством в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Суд проанализировал положения Устава и нормы федерального законодательства и пришел к выводу, что в систему органов исполнительной власти Самарской области входят: администрация Самарской области; иные органы исполнительной власти Самарской области, формируемые губернатором Самарской области. Кроме того, частью 2 статьи 101 Устава (Основного Закона) Самарской области ранее было предусмотрено, что администрация Самарской области является высшим органом исполнительной власти Самарской области. Следовательно, формирование иных органов исполнительной власти субъекта РФ должно осуществляться не высшим должностным лицом субъекта РФ (губернатором области) единолично, а в коллегиальном порядке высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, т.е. администрацией Самарской области.

Заключение

В заключение работы необходимо привести некоторые итоговые положения.

Понятие «исполнительная власть» не аналогично понятию «исполнительный орган государственной власти».

Органы исполнительной власти являются важным звеном механизма, через который государство реализует большинство своих функций.

Органы исполнительной власти -- это государственные организации, являющиеся целостными самостоятельными структурными образованиями государственного аппарата и представляющие собой организованные коллективы людей, которые, действуют в пределах своей компетенции от имени государства с целями решения задач, которые стоят перед государством и обществом, осуществляют функции исполнительной власти в РФ и субъектах РФ, и наделены государственно-властными полномочиями.

Органы исполнительной власти классифицируются по следующим основаниям: по характеру компетенции, по территориальному масштабу деятельности, по порядку решения вопросов и т.д.

Система органов исполнительной власти имеет иерархическое строение, соответствует государственному устройству и определяет порядок взаимоотношений между различными уровнями исполнительной власти.

По организационно-правовым формам и названию различают следующие органы исполнительной власти: правительства, кабинеты министров (имеющие статус правительств), министерства, федеральные службы, федеральные агентства, ведомства, администрации, мэрии, департаменты, главные управления, управления, службы, отделы, инспекции, палаты, центры, комплексы и др.

В систему органов исполнительной власти субъектов РФ входят высший орган исполнительной власти субъекта РФ, иные органы исполнительной власти субъекта РФ.

Итак, система органов исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой структурированную совокупность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, основанную на принципах субординации, подчиненности и ответственности. Следует отметить, что своего рода связующим звеном между исполнительными органами государственной власти различного уровня выступает институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ).

2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 22.07.2010) «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ, 22.12.1997, N 51, ст. 5712.

3. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

4. Постановление Конституционного Суда РФ от 03.02.2005 N 2-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 4 и части второй статьи 9 Федерального закона «О карантине растений» в связи с запросом Законодательного Собрания Краснодарского края» // Собрание законодательства РФ, 14.02.2005, N 7, ст. 603.

5. Определение Верховного Суда РФ от 07.07.2003 N 46-Г03-10 Заявление о признании недействующими преамбулы и некоторых статей Устава (Основного закона) Самарской области удовлетворено правомерно, поскольку оспариваемые положения приняты с превышением полномочий субъекта РФ и противоречат федеральному законодательству.

6. Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М.: Инфограф, 1999. С. 265.

7. Административные реформы в России: история и современность / Под ред. Р. Н. Байгузина. М.: БЕК, 2006. с. 4.

8. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М.: Инфра-М, 1996. С. 301.

9. Бахмутский А.А. Развитие теории разделения властей и проблемы ее совершенствования на современном этапе // Инновации в государстве и праве России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Н. Новгород, 19 - 20 апреля 2007 г.): В 2 ч. Ч. 1. Н. Новгород: Изд-во Ниж. гос. ун-та, 2007. С. 22.

10. Бахрах Д.Н. Административное право: Часть общая: Учебник. М.: БЕК, 1993. С. 75 - 76.

11. Бахрах Д.Н. Исполнительный орган государственной власти (понятие, правовой статус) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Новая правовая культура, 2003. С. 66.

12. Бачило И.Л. Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации // Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.: Юристъ, 2008. С. 147 - 148.

13. Горшкова Н.Г. Система права субъектов Российской Федерации: проблемы становления и развития // Государство и право. 200. N 7. С. 104.

14. Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М.: Юристъ, 2005. С. 83.

15. Добрынин Н.М. Основы конституционного (государственного) права Российской Федерации: 100 вопросов и ответов. Практическое руководство. Современная версия новейшей истории государства. Новосибирск: Наука, 2009. С. 112.

16. Зазнаев О. Российская форма правления: прошлое, настоящее и будущее // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 4(57). С. 7.

17. Исполнительная власть: проблемы организации и деятельности: Труды кафедры конституционного и административного права. Вып. 1 / Отв. ред. Е.К. Глушко, М.А. Краснов; Гос. ун-т - Высшая школа экономики. М.: ТЕИС, 2006. С. 8.

18. Кешикова Н.В. Порядок формирования государственных органов: к теории вопроса // История государства и права. 2008. N 11. С. 4.

19. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2006. С. 378.

20. Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). Москва-Новосибирск: ООО «Издательство ЮКЭА», 2001. С. 53.

21. Попов Л.Л. Административное право. Учебник. М.: Высшее образование. 2010. С. 127.

22. Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2004. С. 45.

23. Чернявский А.Г. Административное право России: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, 2006. С. 98.

24. Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. С. 120.

25. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Изд-во г-на Тихомирова, 2010. С. 42.

Размещено на Allbest.ru