Органи виконавчої влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсова робота

Органи виконавчої влади

Вступ

Актуальність теми дослідження. Для України, яка після Всеукраїнського референдуму 2000 року ступила на шлях реформування та оновлення конституційного законодавства, важливим завданням є проаналізувати теоретичні основи та існуючу практику діяльності органів державної влади. Саме з'ясування місця виконавчої влади у співвідношенні з іншими гілками - законодавчою та судовою дає можливість визначити наскільки забезпечується в державі принцип розподілу влади, як необхідний атрибут демократичного суспільства.

Збудувати ефективний владний механізм можна лише шляхом активного і широкого використання наукових підходів у формуванні принципово нової моделі публічної влади та модернізації її інститутів. Адже держава дуже часто має проблеми, пов'язані з відсутністю наукових розробок стосовно суспільне важливих питань. У зв'язку з цим особливої ваги набуває наукове осмислення суспільно-політичних реалій, правильний вибір стратегії подальшого розвитку основних інститутів державної влади, подолання притаманних їм недоліків з метою створення ефективно функціонуючого державного механізму.

Важливим завданням сучасного етапу українського державотворення є становлення такої системи органів виконавчої влади, яка б забезпечувала істотне підвищення ефективності державного управління та якості управлінських послуг. Основоположне значення має суттєве поглиблення фундаментальних теоретико-методологічних досліджень проблематики державного управління, створення розвиненої теоретичної бази, що реалізована в наукових теоріях, концепціях, проектах.

Об'єктом дослідження є законодавство України в частині, присвяченій державній владі.

Предметом дослідження є система органів виконавчої влади, їх регулювання.

Досліджуючи проблему конституційно-правових засад функціонування виконавчої влади в Україні за мету ставиться показати та проаналізувати основні принципи на яких базується система органів виконавчої влади, виділити її основні структурні ланки і з'ясувати основні функцій та повноваження, що на них покладені.

Досягнення мети передбачає реалізацію таких завдань:

- охарактеризувати основні принципи побудови і діяльності державних органів;

- виділити окремі види державних органів влади;

- окреслити повноваження кабінету міністрів України;

- виявити місце центральних і місцевих органів виконавчої влади в загальній владній системі.

Ступінь дослідженості проблеми. Питання принципів та механізмів функціонування виконавчої влади є об'єктом наукових дискусій вже протягом тривалого часу. Ґрунтовно проаналізоване воно в роботах багатьох учених, зокрема В. Авер'янова, І. Азовкіна, Г. Атаманчука, А. Бєлих, К. Бєльського, В. Вишнякова, 3. Гладуна, Л. Коваля, Ю. Козлова, Б. Лазарева, О. Луньова, О. Макаренка, В. Малиновського, Н. Нижник, Н. Саліщева, Ю. Тихомирова, В. Цветкова, В. Шаповала, Ю. Шемшученка, Л. Юзькова та ін. Але єдиної точки зору на дану проблему не існує. Це пояснюється багатоаспектністю, різноманітністю проблеми, що й визначає різні, подекуди протилежні, підходи науковців до визначення її сутності.

Розділ 1. Виконавча влада як одна з гілок державної влади

Ще у XVIII ст. Дж. Локком та Ш. Монтеск'є були запропоновані доктрини поділу державної влади, згідно з якою слід розрізняти три основні функції державної влади: 1) законодавство (установлення норм об'єктивного права); 2) управління (здійснення висхідних із цих норм окремих об'єктивних прав і обов'язків держави і 3) суд (охорона юридичних норм від порушень). У такому розумінні "поділ влади" є звичайним діловим розподілом праці в державному механізмі з метою спрощення виконання функцій держави та здійснення ефективного контролю. Розподіляється не сама влада, а механізм її здійснення, який структурується за функціональною та інституційною ознаками. Перша означає виділення основних функціональних видів державної діяльності - законотворення, державного управління і правосуддя. Друга - втілює організаційний устрій держави як сукупність різних державних органів, наділених державно-владними повноваженнями (компетенцією), сконцентрованих у виді трьох гілок влади (законодавчої, виконавчої, судової).

Виконавча влада, яка є невід'ємною частиною державної влади, для реалізації своєї місії - виконання законів - здійснює відповідну діяльність, яка отримує форму державного управління. Діяльність держави можлива лише в єдиний спосіб - через відповідну систему державних органів - органів виконавчої влади.

Конституція України проголосила здійснення державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи цих гілок влади виконують свої повноваження у встановлених Основним Законом межах і відповідно до законів України. У розділі VI Конституції визначено єдину систему органів виконавчої влади, закріплено правовий статус і повноваження Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади. Але, разом з тим, в Основному Законі відсутнє поняття виконавчої влади, не визначений характер діяльності її суб'єктів. Адже система органів - це ще не виконавча влада. Остання може отримати своє вираження лише через практичну реалізацію їх компетенції.

На думку деяких авторів, виконавчій владі притаманна низка ознак:

- відносна самостійність у системі єдиної державної влади;

- організаційний характер впливу на суспільні відносини;

- організаційна оформленість її носіїв (суб'єктів), тобто вона має конкретне суб'єктивне визначення і уособлюється в діяльності спеціальних структур, наділених державою відповідною компетенцією;

- системність суб'єктів (їх сукупність) характеризується функціональною взаємозалежністю, організаційно-ієрархічною підвладністю;

- професіоналізм, тобто ця влада здійснюється спеціально утвореними і підготовленими, а також офіційно визнаними державою суб'єктами;

- універсальність існування в часі та просторі, тобто виконавча влада здійснюється безперервно й на всій підпорядкованій державі території.

Аналіз наведеної системи ознак дозволяє зробити таке визначення: Виконавча влада - одна з трьох гілок державної влади, яка складається із системи державних органів і установ, що розробляють і реалізують державну політику в політико-адміністративній, господарській та соціально-культурній сферах шляхом здійснення владно-політичних та владно-адміністративних функцій, а також надають громадянам державні послуги.

Виконавча влада - вид єдиної державної влади, що взаємодіє із законодавчою і судовою. За класичною концепцією поділу державної влади, основною метою її діяльності та функціональним призначенням є виконання законів, інших нормативних актів держави. Звідси її назва "виконавча влада".

Виконавча влада реалізується у безпосередньому виконанні приписів законодавчої влади, а розпорядча (державно-владна) - у виданні від свого імені актів управління для виконання цих приписів. При цьому виконавча діяльність є підзаконною, тобто базується на Конституції та законах, які є визначальними для її функціонування. Тому органи виконавчої влади здійснюють виконавчу і розпорядчу діяльність.

Апарат державного управління практично вирішує всі питання життєдіяльності країни: в політико-адміністративній сфері (оборона країни, зовнішньополітична діяльність, охорона кордонів, державна безпека, юстиція, охорона громадського порядку); у народному господарстві (промисловість, транспорт, сільське господарство, житлово-комунальне господарство); у соціально-культурній сфері (освіта, культура, мистецтво, охорона здоров'я, соціальне забезпечення).

Виконавча влада базується на певних принципах, тобто науково обґрунто­ваних і сформульованих ідеях, положеннях, які визначають характер діяльності її органів. Такими принципами є: пріоритет прав людини, демократизм, законність, рівноправність громадян у державному управлінні, гласність.

Органи виконавчої влади - це носії виконавчої влади, що реалізують свою компетенцію в закріпленій сфері державного управління і мають юридичний (нормативно визначений) статус органу виконавчої влади.

До органів виконавчої влади належать усі органи, визначені Конституцією та іншими законами України, зокрема: Кабінет Міністрів України, міністерства, державні комітети, органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, місцеві органи виконавчої влади - обласні та районні, а також міські і районні у містах Києві та Севастополі, державні адміністрації.

До суттєвих ознак органу виконавчої влади належить закріплення за ним цього статусу державою у нормативному порядку.

Органи виконавчої влади класифікують за такими критеріями:

- за масштабом діяльності (вищі, центральні, місцеві, спеціальні);

- за порядком утворення (органи, що утворюються у результаті прямої дії конституційних норм, та органи, що утворюються Президентом України);

- за обсягом компетенції (органи загальної, галузевої та міжгалузевої компетенції);

- за місцем в системі органів виконавчої влади.

Орган виконавчої влади - це організаційно оформлена система, яка має визначені завдання і функції, структуру та обсяг повноважень, необхідних для здійснення управлінської діяльності у відповідній сфері.

Система органів виконавчої влади в Україні формується за трьома рівнями:

- вищі органи виконавчої влади;

- центральні органи галузевої, міжгалузевої та функціональної компетенції;

- місцеві органи виконавчої влади.

Таким чином, Конституція України проголосила здійснення державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи виконавчої влади здійснюють виконавчу і розпорядчу діяльність. Виконавча влада реалізується у безпосередньому виконанні приписів законодавчої влади, а розпорядча - у виданні від свого імені актів управління для виконання цих приписів. При цьому виконавча діяльність є підзаконною, тобто базується на Конституції та законах, які є визначальними для її функціонування.

Розділ 2. Особливості організації та функціонування вищих органів виконавчої влади України

2.1 Президент в системі вищих органів виконавчої влади

Місце і роль Президента України в системі органів державної влади залежить від аналізу його конституційного правового статусу. Поняття "президент" (від лат. praesidens - той, хто сидить попереду) застосовувалося до головуючого на різних зборах. Потреба встановлення інституту президентства в державах із республіканською формою правління пов'язувалася з необхідністю визначити особу, яка б могла представляти державну владу всередині країни і за її межами. Генезис інституту президентства у світовій теорії розподілу влад сягає XVIII століття. В його сучасному розумінні інститут президентства вперше було запроваджено в Сполучених Штатах Америки. Першим президентом США став Джордж Вашингтон, який заступив на свій пост 30 квітня 1789 р. Європа інститут президентства вперше прийняла у XIX столітті. Першими європейськими президентами були Луї Наполеон Бонапарт (20 грудня 1848 р.) у Франції та Й. Фурер у Швейцарській конфедерації. В різних країнах світу інститут президентства формувався неоднаково.

В українській політико-правовій думці деякі автори вважають, що першим президентом в Українській Народній Республіці (УНР) був М. Грушевський (1918 р.), а інститут президентства запроваджений Центральною Радою, яка на своєму останньому засіданні вирішила, що від імені УНР мав право діяти Голова Всенародних зборів'. Однак Конституція УНР не закріплювала інституту президентства, а М.С. Грушевський ніколи президентом УНР не обирався, а був лише лідером Центральної Ради.

Інститут президентства сучасної України виник у період розвитку Української РСР (УРСР) у складі СРСР. Започаткування цього інституту було етапом реформування державної влади в Україні відповідно до Декларації про державний суверенітет України. Значний вплив на формування інституту президентства в Україні мало започаткування такого інституту в СРСР. Згідно з законом Президент СРСР не став главою виконавчої влади вищого рівня. Зберігалася Рада Міністрів СРСР як виконавчий орган в державі. Великий апарат Ради Міністрів був нездатний виконувати свої обов'язки і потребував реформування. Президентська влада в СРСР зіткнулася з багатьма труднощами. В таких умовах суб'єкти федерації (союзні республіки), прагнучи вийти з-під опіки центру, приймають свої декларації про державний суверенітет. В Українській РСР 16 липня 1990 p. теж була прийнята така Декларація. Саме в ній проголошувався поділ влад в УРСР на законодавчу, виконавчу та судову. Досвід колективного президента в СРСР і УРСР свідчив про необхідність обрання президента народом України. Саме ці чинники вплинули на Верховну Раду, яка 5 липня 1991 p. прийняла Закон Української РСР "Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР" та закони "Про Президента Української РСР" і "Про вибори Президента Української РСР". Конституція Української РСР 1978 p. була доповнена главою 12, що присвячувалася посаді Президента Української РСР. Події в Москві під назвою "ДКНП" (Державний комітет надзвичайних подій), які були спробою лідерів Комуністичної партії СРСР здійснити антиконституційний державний переворот, змусили Верховну Раду Української РСР 24 серпня 1991 p. прийняти Акт проголошення незалежності України.

В Акті було закріплено три основні положення: 1) створення самостійної незалежної держави з офіційною назвою "Україна"; 2) визнання території України недоторканною і неподільною; 3) поширення дії на її території Конституції і законів України. Тією ж постановою Верховна Рада прийняла рішення про проведення республіканського референдуму для підтвердження Акту. Референдум було призначено на 1 грудня 1991 p., тобто на день виборів Президента України.

Отже, інститут президентства був започаткований ще в Українській РСР, а реалізований в незалежній Україні 1 грудня 1991 р. Першим Президентом України було обрано Кравчука Леоніда Макаровича.

Аналізуючи структуру виконавчої влади України, необхідно зупинитися на ролі Президента України. Роль глави держави за змішаної республіканської форми державного правління, переважно через відсутність запису в Конституції щодо його належності до виконавчої влади, не є розкритою однозначно й повністю.

Формально сьогодні Президент України не є главою виконавчої влади, хоча глава держави, який обирається безпосередньо народом, не лише представляє державу, а й має безпосереднє відношення до виконавчої влади. Як зазначає А. Черкасов, "роль глави держави як глави виконавчої влади може безпосередньо і не фіксуватися в основному законі: логіка концепції поділу влад, що одержала поширення у більшості країн сучасного світу диктує включення глави держави (якщо не де-юре, принаймні де-факто) в систему виконавчої влади".

Характерною рисою інституту президентури за попереднім конституційним актом - Конституційним Договором між Верховною Радою України та Президентом України 1995 року, що був чинним до введення в дію Конституції України 1996 року, була ідентичність юридичного і фактичного статусу глави Української держави: Президент де-юре і де-факто був главою держави і водночас главою державної виконавчої влади. Новий Основний Закон держави змінив його правовий статус, залишивши за Президентом лише пост глави держави.

Аналіз компетенційної характеристики Президента України, а також поєднання статей 106 та 116 Конституції дає підстави вважати його функції такими, що зумовлені завданнями саме виконавчої влади. Так, більшість функцій, притаманних главі держави, за винятком забезпечення єдності державної влади та представництва держави, прямо передбачені серед функцій Кабінету Міністрів України. До таких відносимо: забезпечення державного суверенітету, національної безпеки, обороноздатності, прав і свобод громадян, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави.

З цього можна зробити висновок, що повноваження, притаманні главі виконавчої влади, фактично в Україні розподілені між двома суб'єктами - Президентом і Прем'єр-міністром. Дуалізм керівного центру урядової організації (двоїстий центр), що характеризується так званою біцефальністю (двоголів'ям) - тобто певна подвійна підпорядкованість виконавчої влади, є особливістю сучасної моделі організації виконавчої влади України.

На теперішній час зроблена спроба провести реформування вказаної системи, і зараз можна говорити про поділ зазначених повноважень між Президентом і Прем'єр-міністром. Але оскільки реформа, яка вступила в дію, на даний час принесла більше невизначеності ніж порядку, поки що рано аналізувати її ефективність. Тому охарактеризуємо повноваження вищих органів виконавчої влади опираючись на статті Конституції України.

Зміст такого розподілу визначається конституційними нормами і державно-політичною практикою країни. Такий стан, як вважає В. Шаповал, є характерним для країн зі змішаною республіканською формою правління, до яких і належить Україна, на відміну від президентської системи, де всенародно обраний президент виконує обов'язки як глави держави, так і глави уряду, а посада останнього є взагалі відсутньою, та парламентської, у якій реальна виконавча влада належить прем'єр-міністру при існуванні монарха чи номінального президента.

На даний час в Україні важко говорити про форму влади - чи вона є парламентською чи президентсько-парламентською.

Проблема місця й ролі Президента України в системі виконавчої влади тісно пов'язана з аналогічною проблемою стосовно Кабінету Міністрів України.

Аналіз конституційного аспекту питання щодо уряду дає підстави зробити висновок про те, що нормативне визначення Основним Законом Кабінету Міністрів є значно ширшим порівняно з обсягом і значенням тих повноважень і можливостей, які прямо або опосередковано закріплюються за ним розділами VI та V Конституції України.

Президент України є главою української держави і виступає від її імені. Глава держави - посадова особа, що займає формально найвище місце в структурі державних органів та здійснює представницьку функцію, тобто представляє державу в цілому у внутрішніх і зовнішніх відносинах.

Відповідно до чинної Конституції України на главу держави покладаються повноваження бути гарантом: а) державного суверенітету і територіальної цілісності України; б) дотримання Конституції України; в) дотримання прав і свобод людини і громадянина.

Гарантуючи державний суверенітет і територіальну цілісність, Президент України організує і здійснює: а) забезпечення державної незалежності, національної безпеки та правонаступництво держави; б) діяльність Збройних Сил України, оскільки він є їхнім Верховним Головнокомандувачем; в) призначення на посади та звільнення з посад вищого командування Збройних Сил України, інших військових формувань; г) керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави; д) організацію діяльності Ради національної безпеки і оборони України.

За необхідності Президент України: а) вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та приймає рішення про використання Збройних Сил України при здійсненні збройної агресії проти України; б) приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України; в) приймає рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, оголошує окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України.

Президент представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України та ін. Він присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини, нагороджує державними нагородами, встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними.

Забезпечуючи права і свободи людини та громадянина, Президент України здійснює роботу зі створення умов, охорони і захисту прав і свобод людини та громадянина, а також з відновлення порушеного права. Відповідно до Конституції України він приймає рішення щодо: а) прийняття до громадянства України та припинення громадянства України; 6) надання притулку в Україні; в) здійснення помилування; г) звернень громадян; д) координації діяльності щодо боротьби з корупцією та організованою злочинністю; е) гарантування соціальних і культурних прав та прав національних меншин тощо.

Гарантуючи людині і громадянину її права, Президент України має повноваження щодо здійснення помилування (ст. 106 п. 27 Конституції України). Порядок здійснення помилування закріплює відповідне положення, затверджене Указом Президента України. В цьому положенні закріплюється, що помилування засуджених здійснюється у вигляді: а) заміни довічного позбавлення волі на позбавлення волі на певний строк; б) повного або часткового звільнення від відбування як основного, так і додаткового покарання; в) заміни покарання або його невідбутої частини більш м'яким.

Право на клопотання про помилування має особа, яка: а) засуджена судом України і відбуває покарання в Україні; б) засуджена судом іноземної держави і передана для відбування покарання в Україну без умови про незастосування помилування; в) засуджена в Україні і передана для відбування покарання іноземній державі, якщо відповідна установа цієї держави погодилася визнати і виконати прийняте в Україні рішення про помилування; г) відбула покарання в Україні. З клопотаннями про помилування можуть звертатися також захисник, батьки, дружина (чоловік), діти, законний представник, громадські організації тощо. Клопотання про помилування може бути подано після набрання вироком законної сили. У разі засудження особи до довічного позбавлення волі клопотання про її помилування може бути подано після відбуття такою особою не менш як 20 років призначеного покарання.

Підготовку матеріалів для розгляду зазначених клопотань та з'ясування ставлення засудженого до помилування здійснює Управління з питань помилування Адміністрації Президента України (далі - Управління з питань помилування). Підготовлені матеріали попередньо розглядає Комісія при Президентові України з питань помилування (далі - Комісія). Вона утворюється Президентом України у складі Голови, двох заступників Голови і членів. Працює Комісія шляхом проведення засідань, які проводить Голова або за його дорученням один із заступників Голови. У засіданнях Комісії можуть брати участь народні депутати України. Комісія на своєму засіданні вносить до протоколу пропозиції щодо розгляду клопотань. Протокол підписують усі члени Комісії.

Клопотання про помилування засуджених, які не стали на шлях виправлення, відбули незначну частину призначеного їм строку покарання, а також клопотання осіб, засуджених за особливо тяжкі злочини, вносяться на розгляд Комісії лише за наявності надзвичайних обставин. Про інші клопотання, що не підлягають задоволенню, Управління з питань помилування доповідає Комісії і про результати розгляду повідомляє заявників.

Розглянувши клопотання про помилування і матеріали, підготовлені Управлінням з питань помилування, Комісія вносить Президентові України пропозицію про застосування помилування. Про клопотання, в яких Комісією не знайдено підстав для помилування, Управління з питань помилування інформує Президента України.

У разі відхилення клопотання про помилування повторне клопотання особи, засудженої за особливо тяжкий злочин, за відсутності нових обставин, що заслуговують на увагу, може бути внесено на розгляд Комісії, як правило, не раніше ніж через рік, а особи, засудженої за інший злочин, не раніше ніж через шість місяців із часу відхилення попереднього клопотання. Повторне клопотання, що надійшло до закінчення цих строків, повертається заявникові з відповідним роз'ясненням.

Розглянувши матеріали, Президент України видає Указ про помилування. Такі укази надсилаються для виконання: а) щодо осіб, засуджених до довічного позбавлення волі, позбавлення волі на певний строк, виправних робіт, обмеження волі, які відбувають покарання, - Державному департаменту України з питань виконання покарань; б) щодо осіб, які покарання не відбувають або засуджені до інших мір покарання, не пов'язаних з позбавленням волі, про звільнення від додаткових мір покарання, - відповідним судам; в) щодо осіб, засуджених до відбування покарання у дисциплінарному батальйоні або службового обмеження для військовослужбовців, - Міністерству оборони України.

Крім того, такі укази Президента України надсилаються до відома Міністерства внутрішніх справ України.

Про виконання указів Президента України про помилування засуджених органи, на які покладається їх виконання, повідомляють Адміністрацію Президента України. Контроль за виконанням таких указів здійснює Управління з питань помилування.

Важливе місце в гарантуванні Президентом України конституційних прав є організація роботи зі зверненнями громадян. Порядок організації роботи зі зверненнями громадян закріплюється Конституцією та законами України, а також нормативними документами Президента України, до яких належить Указ від 19 березня 1997 р. "Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на зверненням. В цьому Указі закріплюється, що, виходячи зі зростання кількості звернень громадян до Президента України, центральних і місцевих органів виконавчої влади, передусім скарг на відсутність належного реагування на них з боку посадових осіб, значна частина цих звернень своєчасно не розглядається або взагалі залишається без розгляду, окремі посадові особи формально і бездушно ставляться до вирішення життєво важливих питань громадян (включаючи і найменш соціальне захищених), що викликає їх справедливе обурення, недовіру до органів влади та компрометує ці органи. З метою наведення порядку в цій справі Президент України в Указі зобов'язав міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську і Севастопольську міські, районні державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи і організації, незалежно від форми власності: а) забезпечити створення необхідних умов для реалізації конституційних прав громадян на письмове звернення або особистий прийом та обов'язкове одержання обґрунтованої відповіді на нього, а також неухильне виконання вимог Закону України "Про звернення громадян"; б) виявляти та усувати причини, що породжують скарги громадян, вирішувати питання про відповідальність посадових осіб, з вини яких допущені порушення, бюрократизм і тяганина; в) аналізувати стан цієї роботи та інформувати про це населення, враховувати результати аналізу у практичній роботі; г) регулярно проводити особистий прийом посадовими особами громадян за місцем їх праці і проживання, затвердити графіки прийому; д) вивчати і відповідним чином реагувати на критичні звернення громадян, опубліковані у засобах масової інформації, а також на публікації та репортажі з питань стану розгляду звернень громадян, повідомляти редакції засобів масової інформації про вжиті за скаргами заходи.

Таким чином, як глава держави Президент України здійснює нормотворчу, представницьку, координаційну, контролюючу, установчу, охоронну, міжнародну та деякі інші функції. Для реалізації цих функцій він створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби та здійснює інші методи організаційної діяльності, визначені Конституцією та законами України і спрямовані на реалізацію його компетенції.

2.2 Кабінет Міністрів України

Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. Він здійснює виконавчу владу як безпосередньо, так і через центральні та місцеві органи виконавчої влади, спрямовуючи, координуючи та контролюючи діяльність цих органів. Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації (обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації).

Правове положення Кабінету Міністрів визначається Конституцією України; Законом "Про Кабінет Міністрів України"; нормативними актами Президента України і Кабінету Міністрів України.

Як виший орган виконавчої влади Кабінет Міністрів очолює єдину систему виконавчої влади в Україні; забезпечує у відповідності з Конституцією здійснення функцій і повноваження виконавчої влади на території України; спрямовує діяльність міністерств та інших органів виконавчої влади; самостійно вирішує питання, які віднесені до його відання Конституцією України, законами Верховної Ради та указами Президента України. В межах своєї компетенції Кабінет Міністрів організовує виконання нормативних актів, міжнародних договорів, конвенцій та угод, здійснює контроль за їх виконанням органами виконавчої влади та приймає відповідні заходи щодо усунення їх порушень.

Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом України і у своїй діяльності керується його актами (ст. 113 Конституції України). Одночасно він підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України, але у межах, визначених Конституцією України. Так, згідно з ч. 4 ст. 85 Конституції, Верховна Рада здійснює контроль за виконанням Державного бюджету України, а також приймає рішення щодо звіту про його виконання. Верховна Рада України, крім того, відповідно до п. 13 ст. 85 Конституції, здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України. Представницький орган України за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів від її конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів та прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

При цьому питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може розглядатися Верховною Радою України більше, одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України (ст. 87 Конституції України). Певні складності виникають при організації виконавчої влади, здійснюваної Кабінетом Міністрів України. Вони відображають боротьбу між законодавчою гілкою влади і Президентом.

Згідно із ст. 114 Конституції, до Кабінету Міністрів входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр України, три віце-прем'єр-міністри, міністри закордонних справ, юстиції, фінансів, оборони, внутрішніх справ, інші міністри. Чисельність Кабінету Міністрів України, згідно з Законом "Про Кабінет Міністрів України", не може перевищувати 25 чоловік (ст. 5).

Члени Кабінету Міністрів України є вищими посадовими особами виконавчої влади України, на них не поширюється дія закону про державну службу.

Голова Кабінету Міністрів України призначається Президентом України за згодою Верховної Ради України (п. 12 ст. 85, п. 9 ст. 106 Конституції України). Процес призначення Прем'єр-міністра України складається з таких стадій: визначення Президентом кандидатури на цю посаду, розгляд Верховною Радою України цієї кандидатури, у разі відхилення - наступне внесення та розгляд кандидатури на пропоновану посаду; призначення Прем'єр-міністра України.

Президент України не пізніше ніж на десятий день після вступу на посаду або припинення повноважень Кабінету Міністрів, після консультацій з Головою Верховної Ради України та уповноваженими представниками депутатських груп і фракцій вносить на розгляд Верховної Ради кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра України. Верховна Рада України розглядає внесену Президентом України кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра не пізніше як у 10-денний строк з дня внесення на пленарному засіданні, на якому Президент України представляє внесену ним кандидатуру. Кандидат на посаду Прем'єр-міністра України виступає з програмною заявою про основні напрями діяльності Уряду. Постанова Верховної Ради України про призначення кандидата на посаду Прем'єр-міністра України вважається прийнятою, якщо за неї проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради.

У разі відхилення Верховною Радою кандидатури, внесеної Президентом України, Президент у 7-денний строк після консультації з Головою Верховної Ради та уповноваженими представниками депутатських груп і фракцій, вносить на розгляд Верховної Ради України нову кандидатуру на цю посаду.

У разі повторного відхилення Верховною Радою України кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України Президент України вносить на розгляд Верховної Ради України кандидатуру, погоджену з депутатськими групами та фракціями, що спільно об'єднують більшість від конституційного складу Верховної Ради України. Про погодження кандидатури складається протокол, який скріплюється підписами Президента України та уповноважених представників відповідних депутатських груп і фракцій.

Кожний наступний розгляд Верховною Радою України кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України (за винятком першого) відбувається в тому ж порядку, але не пізніше як у семиденний строк.

Після одержання згоди Верховної Ради України Президент України в триденний термін видає Указ про призначення Прем'єр-міністра України.

Прем'єр-міністр України протягом 14 днів з дня свого призначення на посаду вносить Президентові України пропозиції щодо структури та персонального складу Кабінету Міністрів України та інформує про них Верховну Раду України. На підставі подання Прем'єр-міністра Президент видає Указ про призначення членів Кабінету Міністрів України. Структура та загальна чисельність Кабінету Міністрів затверджується Указом Президента.

На підставі подання Прем'єр-міністра Президент після затвердження структури та загальної чисельності Кабінету Міністрів України, видає указ про призначення списком членів Кабінету Міністрів. У списку повинно бути не менше двох третин від загальної чисельності членів Кабінету Міністрів.

Новосформований Кабінет Міністрів України набуває повноважень з моменту складення присяги не менш ніж двома третинами від загальної чисельності Кабінету Міністрів на пленарному засіданні Верховної Ради України в присутності Президента України не пізніше ніж через 10 днів після сформування Кабінету Міністрів.

Прем'єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів, схваленої Верховною Радою.

Він також входить із поданням до Президента України про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, у межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання цих органів (ст. 114 Конституції України).

Кабінет Міністрів утворюється на строк повноважень Президента України. Повноваження Кабінету Міністрів України припиняються у випадках: обрання нового Президента України; прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України; відставки або смерті Прем'єр-міністра України (ст. 115 Конституції України).

Для організації державної виконавчої влади принципове значення має законодавче закріплення функцій і повноважень Кабінету Міністрів України. Зміст функцій і компетенції Кабінету Міністрів закладено у ст. 116 Конституції України. Деталізуються вони у Законі "Про Кабінет Міністрів України".

Загальновідомо, що компетенція завжди дається під відповідну функцію, тобто функція - первинна, компетенція, як похідна від неї, - вторинна. Проте перелік основних функцій Кабінету Міністрів України у загальному розділі не наводиться. Як зазначається у Законі, компетенція Кабінету Міністрів України спрямована на організацію виконання Конституції і законів України, актів Президента та Кабінету Міністрів, Програми його діяльності у сферах економіки, соціального і культурного розвитку, забезпечення прав і свобод людини, науково-технічної діяльності, фінансів і оподаткування, зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної діяльності, забезпечення національної безпеки і обороноздатності країни, здійснення постійного контролю за виконанням органами виконавчої влади Конституції та актів законодавства України, прийняття заходів по усуненню недоліків у роботі цих органів.

Основний прояв компетенції - це, як відомо, повноваження. Про них йдеться у ст. 23 Закону "Про Кабінет Міністрів України". Аналіз цієї статті свідчить про те, що мова у ній ведеться лише про сфери керівництва. Але ж поряд зі сферами існують і конкретні галузі, про які взагалі нічого не згадується.

Назва цієї статті - "Основні функції та повноваження Кабінету Міністрів України в окремих сферах". Проте зміст її свідчить, що фактично в ній наводиться простий перелік основних напрямів діяльності Кабінету Міністрів в деяких галузях.

Закон "Про Кабінет Міністрів України" регламентує повноваження Уряду у сферах: економіки та фінансів; соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, охорони навколишнього природного середовища; правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини і громадянина; зовнішньої політики; національної безпеки й обороноздатності; охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної діяльності.

Кабінет Міністрів України організовує проведення єдиної політики у сфері державної служби, вживає заходів щодо кадрового забезпечення органів виконавчої влади, управління державними підприємствами, установами та організаціями, підготовки і підвищення професійного рівня кадрів державних службовців.

Кабінет Міністрів України з власної ініціативи або за дорученням Верховної Ради України розробляє і подає на розгляд Верховної Ради України плани організаційних, фінансових, матеріально-технічних інформаційних заходів для впровадження законів у життя.

Кабінет Міністрів здійснює інші функції та повноваження, які визначаються Конституцією і законами України, та функції, що визначаються актами Президента.

Кабінет Міністрів у разі необхідності може передавати для тимчасового чи безстрокового виконання окремі функції та повноваження міністерствам, іншим центральним і місцевим органам виконавчої влади, якщо інше не передбачено законом, з одночасною передачею їм фінансових і матеріальних ресурсів, необхідних для належного виконання цих функцій та повноважень.

Кабінет Міністрів забезпечує нагляд і контроль за виконанням делегованих ним функцій і повноважень, несе відповідальність за результати їх виконання.

Крім того, Закон визначає повноваження Кабінету Міністрів України по керівництву системою органів виконавчої влади та сприянню місцевому самоврядуванню.

До них відносяться повноваження Кабінету Міністрів у відносинах: з міністерствами, державними комітетами та іншими центральними органами виконавчої влади і з Радою міністрів Автономної Республіки Крим і підвідомчими їй органами; з місцевими державними адміністраціями; підвідомчими йому державними організаціями; а також повноваження у зв'язку із сприянням місцевому самоврядуванню.

У Законі закріплені повноваження Уряду у відносинах з Президентом України та створюваними при ньому органами. До групи цих повноважень відносяться: участь Кабінету Міністрів у виконанні повноважень Президента України; підготовка Урядом пропозицій з питань повноважень Президента; відносини з Радою національної безпеки і оборони України; відносини з консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами і службами при Президентові України. Повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з Верховною Радою України та її органами включають: здійснення Урядом права законодавчої ініціативи у Верховній Раді; участь Кабінету Міністрів у процесі розгляду питань Верховної Ради; повноваження у зв'язку із затвердженням і контролем за виконанням Державного бюджету України, підготовкою, затвердженням і виконанням загальнодержавних програм; звітування перед Верховною Радою про. свою діяльність; відносини Уряду з Рахунковою палатою; повноваження, пов'язані з підконтрольністю Кабінету Міністрів України Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини; відповіді Уряду та його членів на депутатські звернення та запити; розгляд Кабінетом Міністрів звернень комітетів і комісій парламенту; регулярне інформування народних депутатів України про результати роботи Кабінету Міністрів. До повноважень Кабінету Міністрів України у відносинах з іншими державними органами та організаціями, об'єднаннями громадян належать такі права і обов'язки: право звернення Кабінету Міністрів до Конституційного Суду України та участь в його формуванні; взаємодія з Національним банком України; взаємодія Уряду з Антимонопольним комітетом України та Фондом державного майна України; відносини Кабінету Міністрів України з органами місцевого самоврядування; повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з об'єднаннями громадян.

Взагалі ж, що стосується повноважень Кабінету Міністрів України, уявляється, що навряд чи доцільно викладати перелік всіх повноважень Уряду України в різних сферах, оскільки діяльність цього органу пов'язана, насамперед, з оперативним управлінням, яке здійснюється не лише в правовій формі, а й організаційній. Зазначимо, що законодавство більшості країн світу не містить розгорнутих положень щодо компетенції уряду. Як правило, до основних повноважень уряду відноситься, звичайно, здійснення загального керівництва і управління справами держави, виконання законів, які стосуються Уряду, складання й реалізація Державного бюджету, координація діяльності окремих міністерств і відомств.

Для здійснення кваліфікованої допомоги Кабінету Міністрів Прем'єр-міністр своїм розпорядженням може утворювати постійні або тимчасові робочі та консультативні органи Кабінету Міністрів у формі рад, комітетів чи комісій.

До участі в робочих та консультативних органах Кабінету Міністрів залучаються народні депутати України, державні службовці, науковці та інші фахівці на громадських засадах. Працівники непідвідомчих Кабінету Міністрів органів та організацій залучаються за їх згодою.

Для організаційного та матеріально-технічного забезпечення діяльності Кабінету Міністрів утворюється Секретаріат Кабінету Міністрів. До складу Секретаріату входять патронажні служби членів Кабінету Міністрів, а також структурні підрозділи з питань: юридичного забезпечення; інформаційно-аналітичного забезпечення; зв'язків з Верховною Радою та Президентом; регіональної політики та місцевого самоврядування; зв'язків з засобами масової інформації; забезпечення дипломатичного протоколу; кадрового забезпечення; організації діловодства; матеріально-технічного, транспортного та соціально-побутового забезпечення.

Патронажні служби членів Кабінету Міністрів України формуються самими членами Уряду і підпорядковані їм. Інші підрозділи Секретаріату Кабінету Міністрів України підпорядковуються Міністру Кабінету Міністрів України.

Отже, законодавство України, зокрема Конституція визначає центральним колегіальним органом державної виконавчої влади Кабінет Міністрів України, який у своїй діяльності підпорядкований Президентові України, підзвітний Верховній Раді України і керується Конституцією, законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, програмою діяльності Уряду, схваленою Верховною Радою України. У той же час приписи права фіксують за Президентом значний комплекс важелів, що дають йому можливість безпосередньо впливати на діяльність діяльністю уряду та його міністерств. Це дає підстави стверджувати про дуалізм або двоцентровість виконавчої влади з існуючою практикою позасистемного втручання в діяльність її органів інших інституцій.

Розділ 3. Міністерства та інші органи виконавчої влади

Центральними органами виконавчої влади в Україні є міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Міністерство чи інший центральний орган державної виконавчої влади очолює міністр або керівник, якого призначає за поданням Прем'єр-міністра України Президент України.

Спрямовує і координує роботу міністерств, інших центральних органів виконавчої влади Прем'єр-міністр (п. 10 ст. 106, п. 5 ст. 114 і п. 9 ст. 116 Конституції України).

В Законі "Про Кабінет Міністрів України" міститься чимало положень, які стосуються організації діяльності центральних органів виконавчої влади. Більш конкретно це питання висвітлюється у "Загальному положенні про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади", затвердженому Указом Президента України від 12 березня 1996 р., а також в окремих Положеннях про відповідні міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

Заслуговує на увагу те, що в офіційний обіг впроваджена формула - "центральні органи виконавчої влади", яка замінила досить розпливчату "центральні органи державного управління", що тлумачилась нерідко довільно і не відображала змісту виконавчої державної влади.

Міністерство, звичайно, визначається як центральний орган виконавчої влади, який здійснює керівництво дорученою йому галуззю управління або сферою діяльності.

В Україні створено 26 міністерств: внутрішніх справ, вугільної промисловості, економіки, енергетики і електрифікації, закордонних справ, транспорту і зв'язку, зовнішніх економічних зв'язків і торгівлі, інформації, культури і мистецтв, лісового господарства, машинобудування, військово-промислового комплексу і конверсії, оборони, освіти, охорони здоров'я, охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки, праці, промисловості, рибного господарства, агропромислового комплексу, соціального захисту населення, статистики, з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, у справах сім'ї та молоді, фінансів, юстиції.

Окремі посади займають Державний міністр України та Міністр Кабінету Міністрів України.

Державний комітет - центральний орган виконавчої влади, який здійснює міжгалузеве управління відповідними сферами.

В Україні існує 24 Державних комітети: по використанню ядерної енергії; по водному господарству; по геології і використанню надр; по гідрометеорології; з енергозбереження; по житлово-комунальному господарству; по земельним ресурсам; по матеріальних резервах; з медичної та мікробіологічної промисловості; по нагляду за охороною праці; нафтової; газової та нафтопереробної промисловості; з питань державних секретів та технічного захисту інформації; з питань садівництва, виноградарства та виноробної промисловості; у справах національностей та міграції; у справах релігії; у справах захисту прав споживачів; у справах охорони державного кордону; у справах містобудування і культури; по стандартизації, метрології та сертифікації; телебачення і радіомовлення; по туризму; з фізичної культури і спорту; по харчовій промисловості; служби безпеки.

Дати визначення відомства, на відміну від визначень міністерства та державного комітету, дещо складніше.

З одного боку, є досить чітка формальна ознака, яка дозволяє відділити відомство від міністерства та державного комітету - керівники двох останніх за посадою, повинні входити до складу Кабінету Міністрів України. З другого боку, функціональна характеристика відомств інша, ніж у міністерств і державних комітетів, їх функції більшою мірою пов'язані з контролем, наглядом, державним регулюванням.

Тому можна визначити сутність відомства, як центрального органу виконавчої влади, який здійснює спеціальні виконавчі, контрольні, наглядові, координаційні й дозвільні функції.

В Україні відомствами є: Головні управління при Кабінеті Міністрів (архівне; геодезії; картографії та кадастру; державної служби; з питань радіочастот); агентства (Національне космічне агентство; Державне агентство з авторських і суміжних прав; Національне агентство з реконструкції та розвитку; агентство з питань запобігання банкрутству підприємств і організацій); комісії (Вища атестаційна комісія; з питань регулювання електроенергетики; з цінних паперів та фондового ринку); комітети (по Державних преміях в галузі науки і техніки; у справах нагляду за страховою діяльністю; Національний аудиторський комітет; Антимонопольний комітет); фонди (державного майна, соціального страхування, пенсійного фонду); банки (Національний, Промінвестбанк, Укрбудбанк, Державний експортно-імпортний банк, Ощадний); інші відомства (митної служби; державної служби експортного контролю; державної податкової адміністрації; держпатенту; Головдержказначейства). Всього в Україні налічується майже 30 відомств, Загальна ж кількість центральних органів виконавчої влади України - 96.

У своїй діяльності центральні органи виконавчої влади реалізують державну політику у внутрішній галузі або сфері, керуючись Конституцією України, законами, постановами Верховної Ради України і розпорядженнями Президента України, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, а також Положеннями про відповідні Міністерства та Державні комітети, спеціальні відомства.

Центральні органи виконавчої влади узагальнюють практику застосування законодавства з питань, що належать до їх компетенції, розробляють пропозиції про вдосконалення законодавства та у встановленому порядку вносять їх на розгляд Президентові України, Кабінетові Міністрів України. У межах своїх повноважень вони організують виконання відповідних нормативних актів, здійснюють контроль за їх реалізацією. Міністри та Голови Державних комітетів України забезпечують формування і проведення в життя державної політики у доручених їм галузях та сферах; здійснюють керівництво відповідними міністерствами та галузями, сферами управління; за власною ініціативою чи за дорученням Кабінету Міністрів, Прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністра України готують питання на розгляд Кабінету Міністрів; беруть участь у розгляді питань на засіданнях Кабінету Міністрів та вносять пропозиції Прем'єр-міністрові щодо порядку денного цих засідань; за дорученням Прем'єр-міністра представляють Кабінет Міністрів у відносинах з іншими органами, організаціями в Україні та за її межами; здійснюють керівництво визначеним для них міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади; затверджують структуру, штатний розклад, положення про структурні підрозділи очолюваних ними міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також положення (статути) про підвідомчі міністерству, державному комітету органи та організації; подають до Кабінету Міністрів пропозиції про призначення своїх перших заступників та заступників; призначають на посаду та звільняють з посади працівників очолюваних ними центральних органів виконавчої влади, керівників, заступників керівників підвідомчих їм органів та організацій.

Компетенція центральних органів виконавчої влади визначена у відповідних Положеннях про ці органи. Загальними для всіх їх правами і обов'язками є: участь у формуванні та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами, створення механізму її реалізації; розробка проектів Державної програми економічного і соціального розвитку України, Державного бюджету країни; прогнозування розвитку економіки у виробничій, науково-технічній, мінерально-сировинній, паливно-енергетичній, трудовій, демографічній, соціальній, фінансовій та інших сферах; розробка цільових перспективних програм, спрямованих на поглиблення економічної реформи; реалізація державної стратегії розвитку відповідних галузей; здійснення, у межах повноважень, визначених законодавством, функції управління майном підпри­ємств, що належать до сфери управління центральних органів виконавчої влади; розробки внутрішніх фінансово-економічних та інших нормативів, механізмів їх впровадження; формування та реалізації інвестиційної політики, виходячи з пріоритетних напрямів структурної перебудови економіки тощо.