Зони охорони об'єктів культурної спадщини та особливості земельно-правової охорони історичних ареалів населених місць

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зони охорони об'єктів культурної спадщини та особливості земельно-правової охорони історичних ареалів населених місць

Ст. 14 Конституції України та ст. 1 Земельного кодексу України проголосили землю основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Поняття охорони земель у законодавстві закріплено ст. 162 Земельного кодексу України [1], ст. 1 Закону України «Про охорону земель» [2]. Відповідно до ст. 162 ЗК України охорона земель - це система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення. Аналогічне визначення міститься у ст. 1 Закону України «Про охорону земель».

Аналіз викладених вище законодавчих положень дає підстави стверджувати, що українське законодавство спрямоване перш за все на охорону земель сільськогосподарського призначення. Землі історико-культурного призначення у понятті охорони земель знайшли своє відображення лише стосовно забезпечення їх особливого режиму використання. Так само зміст охорони земель, який розкривається у ст. 164 ЗК України, не включає заходів, які б забезпечували охорону земель історико-культурного призначення. Як зауважує з цього приводу В.І. Андрейцев, «тут йдеться не про особливу охорону державою землі як основного національного багатства, а лише про деякі охоронні заходи щодо окремих земель, до того ж переважно сільськогосподарського призначення» [7, с. 166].

Дослідження проблем забезпечення правової охорони земель здійснювалося вченими радянської школи земельного права та українськими вченими. Проте тенденція до зосередження на проблемах охорони земель сільськогосподарського призначення характерна і для наукових розробок.

З огляду на те, що в доктрині земельного права земля розглядається як об'єкт інтегрованого та диференційованого правового регулювання, особлива охорона держави щодо земель може диференціюватися з урахуванням їх ціннісних характеристик та функціонального призначення [7, с. 166]. Оскільки заходи охорони земель повинні враховувати специфіку тієї чи іншої категорії земель, питання правової охорони необхідно, на нашу думку, розглядати при дослідженні правових режимів окремих категорій земель.

Серед земель, які потребують охорони, землі історико-культурної призначення займають самостійне місце. Забезпечення належної охорони досліджуваної категорії земель в сучасних умовах набуває актуальності, оскільки вони виступають, з одного боку, як об'єкт господарського використання, а з іншого є складовою довкілля, окрім того, є невід'ємним елементом нерухомих пам'яток України, особливий характер яких залежить від синтезу елементів, що його складають [11, с. 130].

У сучасних умовах в усьому світі існують різноманітні загрози антропогенного та природного характеру об'єктам культурної спадщини, і з часом таких загроз стає все більше. Зокрема, вчені виділяють такі, як соціальне середовище, збройні конфлікти, біологічні впливи, гідрологічні та геологічні явища тощо [13, с. 26-43].

Досвід показав, що взяття під охорону окремих пам'яток чи навіть ансамблів - не є достатньо ефективним. Сьогодні є актуальною проблеми вивчення та охорони більших утворень - ареалів [18, с. 150]. Незважаючи на те, що в Україні створена правова база для розвитку територіального принципу охорони пам'яток шляхом закріплення на законодавчому рівні поняття історичних ареалів населених місць, питання їх охорони з точки зору правової охорони земель історико-культурного призначення в юридичній науці не знайшли належного відображення. Метою даної статті є дослідження особливостей земельно-правової охорони історичних ареалів населених місць.

У доктрині земельного права правову охорону земель прийнято розглядати як такий стан суспільних відносин, за яких за допомогою правових норм і заходів екологічного, економічного, земельно-правового, науково-технічного й іншого характеру гарантується та забезпечується збереження і захист усіх категорій земель, запобігання погіршенню стану довкілля та настання інших наслідків, небезпечних для життя і здоров'я людей, а також застосування до порушників вимог законодавства про охорону земель заходів юридичного впливу [8, с. 281].

Зауважимо, що чинне землеохоронне законодавство України не містить конкретного переліку правових форм охорони земель. Зокрема, до таких правових форм відносять встановлення заборон та обмежень на діяльність, що може негативно вплинути на якісний стан земель [8, с. 284].

Д.В. Бусуйок, розглядаючи види обмежень прав на землю, виділяє ті, які встановлюються в межах зон з особливими умовами землекористування і виконують функцію забезпечення належних умов для експлуатації спеціальних об'єктів. В тому числі такими обмеженнями є охоронні зони об'єктів культурної спадщини [9, с. 3839]. Зонування в юридичній літературі також розглядається як один із заходів охорони земель [10, с. 102]. Викладене вище дає підстави прийти до висновку, що особливий режим охорони земель передбачає, в тому числі, і встановлення зон охорони.

Ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» [3] має назву «Зони охорони пам'яток, історичні ареали населених місць». Отже, зв'язок між цими категоріями визначений законодавством і викликаний тим, що зони охорони та історичні ареали є комплексними категоріями, за допомогою яких здійснюється захист традиційного характеру середовища. Таким чином, правова охорона історичних ареалів населених місць здійснюється шляхом визначення в межах історичних ареалів зон охорони і дотриманням їх правового режиму.

Створення охоронних зон навколо об'єктів культурної спадщини передбачено в п. «а» ч. 1 ст. 112 ЗК України. Відповідно до ч. 2 вказаної статті правовий режим земель охоронних зон визначається законодавством України. Таким законодавством стосовно охоронних зон навколо об'єктів культурної спадщини на сьогодні є Закони України «Про охорону культурної спадщини» від 8 червня 2000 р., «Про охорону археологічної спадщини» від 18 березня 2004 року, постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 р. №318 «Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць», ДБН Б.2.2-2-2008 «Планування і забудова міст і функціональних територій. Склад, зміст, порядок розроблення та погодження науково-проектної документації щодо визначення меж та режимів використання зон охорони пам'яток архітектури та містобудування, затверджені наказом Мінрегіонбуду від 11 червня 2008 р. №249.

Ч. 2 ст. 54 ЗК України передбачає встановлення навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам'яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) зон охорони пам'яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель. В той же час, не визначено чи належать зазначені зони охорони до земель історико-культурного призначення.

Закон України «Про охорону культурної спадщини» (ст. 1 абз. 1 ч. ст. 32) з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам'яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій передбачає встановлення навколо них зон охорони пам'яток: охоронних зон, зон регулювання забудови, зон охоронюваного ландшафту, зон охорони археологічного культурного шару.

Таким чином українським законодавством передбачено створення, крім охоронних зон, інших зон охорони із спеціальним режимом їх використання, а саме: зон регулювання забудови, зон охоронюваного ландшафту, зон охорони археологічного культурного шару. Отже, поняття «зони охорони» є більш загальним поняттям по відношенню до поняття «охоронні зони». У зв'язку із викладеним вище, виникає питання, чи відносити такі території до земель історико-культурного призначення, а якщо відносити, то в якій частині: зони охорони в цілому чи тільки їх окремі частини, наприклад, охоронні зони. Чинне українське законодавство не дає відповіді на поставлене питання, не є однозначною з цього приводу і судова практика.

Належність охоронних зон до земель історико-культурного призначення була передбачена в попередній редакції ч. 1 ст. 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини». Вказівка на те, що охоронні зони відносяться до земель історико-культурного призначення міститься в п. 11 постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 р. №318 «Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць» (далі - Порядок), відповідно до якого частина територій історичних ареалів, а саме території пам'яток та їх охоронних зон, території заповідників, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення. Порядок визначає також різний правовий режим охоронних зон, зон регулювання забудови і зон охоронюваного ландшафту. Проте, на нашу думку, Порядок сьогодні може застосовуватися із урахуванням змін, внесених до Земельного кодексу України та Закону України «Про охорону культурної спадщини» Законом України від 09.09.2010 р. «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони культурної спадщини» [4], стосовно складу земель історико-культурного призначення.

Конкретних розмірів зон охорони чинним законодавством не визначено. Відповідно до ч. 2 ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» межі та режими використання зон охорони пам'яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.

Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам'яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини відповідно з ДБН Б.2.2-2-2008 «Планування і забудова міст і функціональних територій. Склад, зміст, порядок розроблення та погодження науково-проектної документації щодо визначення меж та режимів використання зон охорони пам'яток архітектури та містобудування, затверджені наказом Мінрегіонбуду від 11 червня 2008 р. №249 (далі - наказ). Відповідно до п. 1.10 наказу у зонах охорони пам'яток регламентують архітектурну та містобудівну діяльність із метою збереження та регенерації традиційного характеру середовища пам'яток, а також їх органічного включення в сучасне архітектурне середовище, максимального використання композиційних і пейзажно-видових якостей пам'яток. Перетворення в зонах охорони пам'яток здійснюють лише за проектами, погодженими відповідними категоріям пам'яток (національного чи місцевого значення) органами охорони культурної спадщини. В зонах охорони запроваджують відповідний режим, що має сприяти збереженню як самих пам'яток, так і їх містобудівного та композиційного значення. Режимом зон охорони регламентують основні архітектурні риси, масштаб, висоту і розміри в плані об'єктів нової забудови та існуючої, що підлягає реконструкції; характер благоустрою; розпланувальні, будівельні, інженерні, земельні та інші роботи; використання будівель, споруд і територій (п. 1.9).

Відповідальними за визначення меж та режимів використання зон охорон пам'яток архітектури та містобудування є спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань містобудування та архітектури і спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади в сфері охорони культурної спадщини.

Наказом визначені наступні зони охорони: охоронна зона, зона регулювання забудови, зона охоронюваного ландшафту. Здійснимо аналіз правових режимів кожної із визначених наказом зон охорони.

Охоронна зона - територія, що виділяються для збереження найближчого середовища пам'ятки, головним чи суттєвим елементом якого вона є, а також для створення оптимальних умов огляду пам'ятки, забезпечення належного її функціонування, охорони від вібрацій, забруднень, затоплення, підтоплення та інших негативних техногенних і природних впливів (п 1.5). Вказівка на розміри охоронних зон міститься у п. 11.8 ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», відповідно до якого до охоронних зон входять території пам'яток (земельні ділянки пам'яток у їх історичних та природних межах) з доповненням ділянок прилеглих територій, у межах яких забезпечується фізична схоронність пам'яток та їх найближчого історичного оточення (середовища), а також оптимальні умови зорового сприймання пам'яток (у межах 350-500 м).

До охоронних зон включаються ділянки історичної забудови, ландшафтів, вільних просторів, які становлять характерне історичне середовище пам'ятки, а також цінні охоронні точки чи зони.

Державними будівельними нормами, затвердженими наказом Мінрегіонбуду від 11 червня 2008 р. №249, виділяються два основних типи охоронних зон: а) охоронні зони окремих пам'яток - запроектовані для окремо розташованих об'єктів; б) комплексні охоронні зони - запропоновані для пам'яток, розташованих на невеликій відстані одна від одної так, що їх окремі охоронні зони є суміжними, або зливаються. Режим використання таких зон повинен визначатися видом пам'ятки чи комплексу пам'яток та характером їх сучасного використання, враховуючи, що охоронна зона, як і території пам'яток, повинні бути доступними для досліджень та відвідувань.

В охоронній зоні і на території пам'ятки зберігається історично цінна система планування, розвиваються можливості відтворення раніше втраченого, зберігається відтворене середовище та ландшафт. Забезпечується найбільш повне виділення вартості пам'ятки та найкращих умов її сприйняття. Окрім того, в охоронній зоні пам'ятки повинні бути забезпечені необхідні для її збереження гідрогеологічні умови, чистота повітряного басейну та водоймищ, захист від динамічного впливу та пожежної безпеки.

Відповідно до Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 р. №318 [5], в охоронних зонах здійснюється реставрація та реабілітація пам'яток, забезпечується охорона традиційного характеру середовища, усунення споруд і насаджень, які порушують традиційний характер середовища, відтворення втрачених цінних об'єктів. Нове будівництво можливе тільки у виняткових випадках за проектами, погодженими в порядку, визначеному законодавством. Більш детально види діяльності в охоронних зонах регламентуються наказом Мінрегіонбуду від 11 червня 2008 р. №249, відповідно до п. 3.4.1.4 якого в охоронній зоні за погодженням із відповідним органом охорони культурної спадщини і відповідним органом з питань містобудування і архітектури можуть виконуватись:

• роботи, пов'язані зі збереженням, реабілітацією та відтворенням будинків і споруд, розпланування та впорядження, що формують історичне середовище пам'ятки;