Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Становлення місцевої міліції в умовах реформування органів внутрішніх справ України

Автореферат дисертації

на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Камінський Андрій Іванович

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Київ - 2008

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ, МВС України

Науковий керівник кандидат юридичних наук Сесемко Костянтин Володимирович, Головний штаб МВС України, головний інспектор організаційно-аналітичного управління.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент Курило Володимир Іванович, Національний аграрний університет, декан юридичного факультету, кандидат юридичних наук Лупало Олександр Анатолійович, Київський національний університет внутрішніх справ, начальник навчально-наукового інституту підготовки кадрів кримінальної міліції.

Захист відбудеться «15» жовтня 2008 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 в Київському національному університеті внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1.

Автореферат розісланий «14» вересня 2008 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради М.В. Лошицький

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

міліція громадський адміністративний правопорушення

Актуальність теми. Здійснення демократичних реформ, розбудова громадянського суспільства та правової держави передбачають, насамперед, створення нових інститутів і реформування існуючих органів влади, покликаних забезпечити інтереси людини, держави та суспільства. У системі державного апарату України органи внутрішніх справ (ОВС) покликані виконувати важливі завдання, що зумовлює забезпечення належної їх організації та діяльності, у тому числі і на місцевому рівні. Однак існуюча система ОВС недостатньо вирішує проблеми впровадження нових принципів її діяльності, що пояснюється їх надмірною централізацією, бюрократизацією тощо. Це потребує суттєвих змін, які випливають зі змісту Конституції та зумовлюються прийняттям низки законів України.

Для більшості зарубіжних країн характерна децентралізація поліції, тобто наявність муніципальної (місцевої) поліції, створеної органами місцевого самоврядування відповідних територіальних одиниць, що функціонує в межах визначених законом повноважень. Доцільність її існування обґрунтовується традиціями організації влади окремих країн, необхідністю ліквідації монополії держави у галузі охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю.

Сучасна практика діяльності міліції України свідчить, що вирішальною умовою забезпечення нею правопорядку на певній території є, в першу чергу, врахування місцевих особливостей, чітка організація й управління силами та засобами, можливість отримання своєчасної й достовірної інформації про вчинені правопорушення, оперативного реагування на неї.

З початком демократизації суспільства, деполітизації системи МВС України, наданням більшого обсягу прав місцевим органам влади в ряді населених пунктів України з'являлись підрозділи міліції, які утримувались за рахунок коштів місцевих бюджетів, громадські формування у сфері охорони громадського порядку. Це свідчить про забезпечення права територіальних громад на самоврядування, можливість самостійно вирішувати питання місцевого значення, постійно та оперативно впливати на стратегію діяльності у правоохоронній сфері, виходячи з потреб населення. Саме тому, на думку автора, одним з перспективних напрямів є організація і діяльність пiдроздiлiв місцевої мiлiцiї, чітке визначення їх повноважень, форм і методів діяльності, принципів взаємодії з державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю.

Слід зазначити, що у науковій літературі, численними є дослідження системи ОВС, зустрічаються поодинокі дослідження проблем створення місцевої міліції. Однак вони належним чином не враховують сучасні демократичні реформи, зарубіжний та вітчизняний досвід створення таких підрозділів, перспективи їх функціонування при розбудові сучасного суспільства. Відсутність відповідної монографічної літератури свідчить як про складність цих питань, так і про недостатню увагу до них з боку вчених-правознавців. Це зумовлює поглиблене дослідження актуальних питань організації та діяльності місцевої міліції.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного, конституційного, інших галузей права. Так, численним теоретичним і практичним проблемам організації та діяльності правоохоронних органів, зокрема системи ОВС, присвячені наукові праці М.І. Ануфрієва, О.М. Бандурки, О.К. Безсмертного, І.П. Голосніченка, Р.А. Калюжного, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, Я.Ю. Кондратьєва, Ю.Ф. Кравченка, Є.Б. Кубка, В.І. Курила, В.П. Пєткова та ін. Також проблеми реформування ОВС, у т.ч. на місцевому рівні, системи місцевого самоврядування відображені у наукових працях В.Б. Авер'янова, Ю.П. Битяка, А.С. Васильєва, В.М. Кампо, С.В. Ківалова, О.А. Лупала, Є.М.Моісеєва, О.В.Негодченка, Н.Р. Нижник, В.І. Олефіра, М.П. Орзіха, О.І. Остапенка, А.О. Селіванова, К.В. Сесемка, В.Д.Сущенка, В.Я. Тація, Ю.О. Тихомирова, М.М. Тищенка, Ю.С. Шемшученка, В.К. Шкарупи, О.Н. Ярмиша та ін.

Належна увага питанням створення підрозділів поліції (міліції), їх реформуванню приділяється зарубіжними дослідниками Г. Бернаром, Б. Верфом, А. Джонгманом, К. Мерфі, Н. Менінгом, Г. Райтом, Ч. Різонзом, П. Судгейтом, Р. Трояновичем, Т. Фельтесом, А. Хабибуліним, А. Шмідом, М. Ямамото й іншими.

Можна відзначити ряд дисертаційних досліджень в Україні (А.П. Головіна, Ю.В.Кідрука, А.С.Поклонського, А.В. Сергєєва, К.В. Сесемка), наукових статей та поодиноких інформаційно-аналітичних матеріалів, які з'явились лише останнім часом. Наприклад, А.В. Сергєєв і А.С.Поклонський аналізують організаційно-правові засади діяльності підрозділів місцевої міліції щодо охорони громадського порядку, проте розглядають їх у структурі органів державної влади і не враховують зміни останніх років у правовій системі України.

Залишаються недостатньо вивченими питання створення правової бази щодо організації підрозділів місцевої міліції як якісно нової моделі обслуговування населення на місцевому рівні, механізмів її реалізації, форм, методів і напрямів її діяльності, можливостей використання позитивного зарубіжного та вітчизняного досвіду тощо. Тому це дисертаційне дослідження є спробою узагальнення існуючого досвіду організації та діяльності місцевої міліції, визначення основних форм і напрямів її діяльності, співробітництва з іншими органами влади, населенням в умовах здійснення демократичних реформ, розбудови громадянського суспільства.

Зв'язок роботи з науковими планами, програмами, темами. Дисертація є складовою частиною наукових досліджень КНУВС (“Основні напрямки наукових досліджень КНУВС на 2005-2008 рр.”), виконана згідно з Пріоритетними напрямами наукових і дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення та впровадження у практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 років, затверджених наказом МВС України №755 від 5.07.2004 р. Дисертація також відповідає напряму досліджень Концепції адміністративної реформи в Україні, Указу Президента України “Про заходи щодо подальшого зміцнення правопорядку, охорони прав і свобод громадян” від 18.02.2002 р., спрямована на реалізацію Комплексної програми профілактики злочинності на 2006-2010 роки, Концепції розвитку органів внутрішніх справ у ХХI столітті тощо.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є визначення актуальних проблем щодо організації та діяльності міліції на місцевому рівні, всебічний аналіз чинного законодавства та наукової літератури у цій сфері, а також створення ефективної моделі функціонування місцевої міліції в системі місцевого самоврядування в Україні.

Мета дослідження зумовила необхідність розв'язання таких завдань:

- визначити загальні тенденції реформування ОВС в Україні в умовах конституційної, адміністративної реформ, реформи місцевого самоврядування;

- проаналізувати іноземний досвід здійснення охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю муніципальною (місцевою) поліцією та можливості його використання в Україні;

- узагальнити вітчизняний досвід організації міліції на місцевому рівні та обґрунтувати передумови запровадження нової моделі обслуговування населення міліцією при розбудові громадянського суспільства в Україні;

- здійснити періодизацію становлення місцевої міліції на території України;

- проаналізувати положення нормативних актів України, міжнародних документів щодо організації та діяльності місцевої міліції, статусу її персоналу;

- з'ясувати основні форми, методи та напрями діяльності місцевої міліції;

- визначити перспективи взаємодії місцевої міліції з органами державної влади, місцевого самоврядування і населенням;

Об'єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини у сфері організації та діяльності місцевої міліції, реформування органів державної влади та місцевого самоврядування.

Предмет дослідження - особливості становлення місцевої міліції в умовах реформування ОВС в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. У роботі використовується загально-філософський діалектичний метод (розділ 1, підрозділ 1.1), пов'язаний з ним ряд загальнонаукових і спеціально-наукових методів. Так, досліджувати питання організації і діяльності місцевої міліції неможливо без системного методу (розділ 1, підрозділи 1.2, 1.3; розділ 2, підрозділ 2.1), використання формально-юридичного (розділ 1, підрозділ 1.1; розділ 2, підрозділ 2.1, 2.3), порівняльно-правового (розділ 1, підрозділ 1.2, 1.3), структурно-функціонального (розділ 1, підрозділ 1.1; розділ 2), історико-правового методів (розділ 1, підрозділи 1.1, 1.3), анкетування й опитування (розділ 2, підрозділи 2.2, 2.3), аналізу і синтезу (розділ 1, розділ 2), що дало змогу проаналізувати відповідну нормативно-правову базу та процес реформування ОВС, місцевого самоврядування в Україні, їх основні тенденції і напрями а також форми, методи і напрями діяльності підрозділів місцевої міліції.

Метод прогнозування дав можливість сформулювати рекомендації з удосконалення правових актів (розділ 1, підрозділ 1.1; розділ 2, підрозділи 2.1, 2.3), конкретно-соціологічний (документальний, спостереження, вивчення документів, статистичний) метод - доказово ілюструвати теоретичні висновки і положення дисертації (розділ 1, розділ 2).

Нормативною основою роботи є Конституція України, міжнародно-правові акти, закони України, акти Президента України та Кабінету Міністрів України, а також відомчі нормативно-правові акти‚ які регулюють питання діяльності підрозділів місцевої міліції щодо охорони громадського порядку тощо.

Емпіричну базу дослідження склали опитування 180 практичних працівників міліції і 200 осіб місцевого населення, зокрема, анкетуванням щодо проблем удосконалення організації та діяльності ОВС, перспектив створення місцевої міліції в системі місцевого самоврядування. Крім того, дисертантом використовувалися інформаційні, статистичні й аналітичні матеріали МВС України щодо адміністративної діяльності міліції громадської безпеки, а також політико-правова публіцистика, довідкові видання, відповідні статистичні матеріали, які характеризують діяльність підрозділів місцевої міліції.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація однією з перших спроб комплексного дослідження становлення місцевої міліції в умовах демократичних реформ в Україні. До основних наукових положень, у яких відображено новизну дослідження, можна віднести насамперед такі:

уперше:

- обґрунтовано необхідність і передумови створення місцевої міліції в системі місцевого самоврядування при розбудові громадянського суспільства в Україні: реорганізація органів державної влади та місцевого самоврядування, розширення інституту самоуправління, децентралізація влади, належна якість обслуговування населення, а також їх співпраця, фінансування з місцевих бюджетів, інших фондів;

- запропоновано періодизацію процесу становлення інституту місцевої міліції в сучасній Україні: перехідний період від радянської міліції до міліції незалежної України (1990-1996 роки); експерименти у 1996-2003 роках щодо запровадження місцевої міліції і спроби на нормативно-правовому рівні передбачити можливість її створення; правове забезпечення функціонування місцевої міліції (закон “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” 2004 р., Положення про місцеву міліцію, затверджене постановою КМУ у 2004 р.), запровадження місцевої міліції в системі ОВС та в системі місцевого самоврядування (2004-2007 роки); завершення реформи місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою, внесення відповідних змін до Конституції України та визначення оптимальної моделі місцевої міліції (з 2008 р.). Кожному з цих періодів характерні певні здобутки і негативні наслідки;

- доведено, що визначення оптимальної моделі місцевої міліції в системі самоврядування можливе після внесення змін і доповнень до Конституції та інших актів щодо системи місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою, Закону України “Про міліцію” тощо;

- розроблено проект Закону України “Про місцеву міліцію” (на підставі аналізу організації діяльності місцевої (муніципальної) міліції (поліції) країн Європи та з урахуванням національних особливостей);

удосконалено:

- правову основу організації та діяльності місцевої міліції в Україні шляхом внесення пропозицій щодо змін і доповнень чинного законодавства, прийняття окремого комплексного закону відповідно до міжнародних стандартів у цій сфері;

- поняття місцевої міліції як виконавчого органу представницького органу місцевого самоврядування, що утримується за рахунок коштів місцевого бюджету і створюється для здійснення правоохоронних функцій на території села, селища, міста (кількох населених пунктів), виконання рішень органів самоврядування;

- відмінності між місцевою міліцією (в системі місцевого самоврядування) і місцевобюджетною міліцією (в системі МВС), працівники підрозділів якої знаходяться у штаті МВС і не перебувають у прямому підпорядкуванні місцевих рад, покликані забезпечувати фінансування міліції. Голова виконкому не може віддавати їм накази, призначати на посади або присвоювати звання;

- завдання місцевої міліції, що орієнтовані на забезпечення громадського порядку та безпеки, охорони прав і свобод людини, боротьбу з торгівлею у невстановлених місцях, порушеннями порядку обігу наркотичних засобів і психотропних речовин; неправильним паркуванням автомобілів, безквитковим проїздом у громадському транспорті, самовільним захопленням земельних ділянок, бродяжництвом, дитячою безпритульністю, попередження протиправних діянь тощо.

- правовий статус працівників місцевої міліції як один з головних чинників формування системи матеріально-технічних, соціальних гарантій функціонування, їх позитивного іміджу та підвищення авторитету. Цьому сприятиме виокремлення спеціальної служби в органах місцевого самоврядування з внесенням певних змін до чинного законодавства;

- механізм запровадження самостійного інституту в системі місцевого самоврядування з широкими повноваженнями, що зумовлює виведення відповідних підрозділів з підпорядкування МВС і передачу територіальним громадам, їх самоврядним органам, перерозподіл функцій і повноважень кримінальної міліції, міліції громадської безпеки, інших органів з охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки, захисту прав і свобод людини, боротьби та попередження злочинності;

- Закон України “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” шляхом доповнення ст. 1 визначенням громадського формування з охорони правопорядку у широкому розумінні; видів правоохоронної діяльності, які можуть виконувати громадяни, не перебуваючи у членстві громадських формувань; доповнення переліку завдань громадських формувань правоохоронної спрямованості (ст. 9); можливості самостійної участі членів громадських формувань правоохоронної спрямованості у забезпеченні громадського порядку (п. 1 ст. 10).

набули подальшого розвитку:

- основні напрями та пріоритети реформування ОВС: удосконалення організаційної структури, підвищення якості роботи та професіоналізму, відкритість і співпраця з населенням, захист прав та інтересів людини тощо. Загалом міліція України належним чином ще не перетворилась на демократичний інститут, найбільше з державних органів зберігає традиції командно-адміністративної системи управління, тому потребує реорганізації в принципово інший за своєю суттю, принципами і формами діяльності орган, відходу від каральної функції до профілактичної та правозахисної, децентралізації відповідних повноважень тощо;

- дослідження дворівневої структури міліції в іноземних державах: державний озброєний орган виконавчої влади і муніципальні органи охорони громадського порядку (муніципальна міліція), які на місцевому рівні паралельно функціонують за умов розмежування повноважень, контролю та взаємодії. Цікавою для України є практика створення місцевої міліції, яка структурно входить до департаменту поліції у складі МВС, але підпорядкована органам місцевого самоврядування (у Латвії, Естонії та Молдові), затвердження на посаду керівників місцевої поліції мером або через обрання міськими радами, громадами (США, Великобританія), цільові програми співробітництва з іншими органами влади і населенням;

- вивчення особливостей становлення міліції як важливого інституту охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю, захисту прав та інтересів громадян на місцевому рівні у різні історичні періоди України: народної, земської, селянської, робітничої міліції тощо. Прикладом ефективної реалізації правоохоронних функцій на місцях стали також міста магдебурзького права, розвинута система охорони громадського порядку Запорізької Січі, місцева поліція в історії Російської імперії, міліція у період радянської влади;

- форми (суспільно-організаційні заходи; організаційно-технічні та матеріальні дії; індивідуальні й нормативні акти управління тощо), методи (переконання і примус: організаційні, психологічні, економічні, зобов'язуючі, заохочувальні, забороняючі), а також напрями діяльності місцевої міліції;

- пропозиції щодо ліквідації правових та інших перешкод, які існують в Україні, розширення повноважень органів місцевого самоврядування у правоохоронній сфері, належного їх матеріально-фінансового забезпечення, що сприятимуть утвердженню демократичних принципів у житті суспільства;

- форми взаємодії підрозділів місцевої міліції з органами державної влади, місцевого самоврядування і населенням, перспективи налагодження їх партнерських відносин, нових форм співробітництва та взаємного контролю.

Практичне значення одержаних результатів полягає, передусім, у тому, що вони дають можливість визначити зміст конкретних заходів щодо покращання форм і методів роботи міліції, усунути прорахунки, які виникають у її діяльності в умовах проведення адміністративної реформи. Зокрема, сформульовані положення, висновки, рекомендації використовувались:

- у науково-дослідній сфері - для подальшого вивчення і вдосконалення структури та системи ОВС, органів місцевого самоврядування, організації та функціонування місцевої міліції;

- у законотворчій діяльності - під час розробки та вдосконалення нормативно-правового й організаційного забезпечення діяльності місцевої міліції в системі місцевого самоврядування;

- у навчальному процесі - для підготовки навчально-методичних матеріалів для магістрів, слухачів і курсантів у вищих навчальних закладах, для підвищення кваліфікації практичних працівників міліції, проведення занять з дисциплін “Адміністративне право”, “Адміністративна діяльність”, “Адміністративна відповідальність” у КНУВС (акт впровадження від 12.05.2007 р.);

- у практичній діяльності - під час проведення організаційно-практичних заходів щодо забезпечення громадського порядку в окремих населених пунктах працівниками міліції. Результати дослідження використовуються у практичній діяльності ГУ МВС в Київській області (акт впровадження від 25.05.2007 р.)

Особистий внесок здобувача. В опублікованих наукових працях у співавторстві особистий внесок дисертанта складає не менше 60 відсотків. Ідеї та розробки співавторів у даному дисертаційному дослідженні не використовуються.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертації оприлюднені у доповідях на Всеукраїнській науковій конференції “Другі юридичні читання” в НПУ ім. М.П. Драгоманова (Київ, 18.05.2005 р.), круглому столі “Розвиток місцевого самоврядування в Україні: правовий моніторинг і правова політика” в Юридичній академії МВС (Дніпропетровськ, 19.04.2005 р.), науковій конференції “Правоохоронна діяльність: теорія, практика і навчання” КЮІ МВС (Київ, 14.05.2005 р.), ХII науково-практичній конференції “Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (Львів, 9-10.02.2006 р.), науково-практичній конференції “Актуальні проблеми тлумачення і застосування юридичних норм” (Львів, 28.03.2008 р.). Результати дослідження обговорювалися на міжкафедральному семінарі в КНУВС.

Публікації. Основні положення дисертації відображені автором у 5 наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, і 4-х тезах виступів на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг дисертації обумовлені метою і характером завдань дослідження. Робота складається зі вступу, трьох розділів, шести підрозділів, висновків, списку використаних джерел та дев'яти додатків. Загальний обсяг дисертації 232 сторінки, з яких основного тексту 170 сторінок, список використаних джерел налічує 280 найменувань (на 25 сторінках).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

Прикладом ефективної реалізації правоохоронних функцій на місцях є міста магдебурзького права, де поліцейські функції виконували війти, начальники міської варти. Розвинута система охорони громадського порядку склалась на Запорізькій Січі. Місцева поліція в царській Росії була організована у складі державної поліції, після революції в різних формах діяла самостійно до створення централізованих формувань. Неодноразово в історії Російської імперії, у тому числі на українських землях, повертались до інституту земської поліції, що свідчить про його ефективність. Тимчасовий уряд проголосив заміну поліції народною міліцією з виборним керівництвом, підпорядкованим органам місцевого самоуправління.

Створення земської, народної, робітничої та іншої поліції (міліції) розпочалося в містах, згодом маєтках і селах, демонструючи необхідність захисту прав місцевого населення, охорони громадського порядку, зміцнення відповідної системи влади. Народна міліція Української Центральної Ради, Директорії та ЗУНРу, варта Гетьманату та робітничо-селянська міліція радянської влади (згодом створені Радами на місцях спеціальні загони охорони, робітничі і селянські дружини) виконували закони свого уряду, інколи не маючи необхідних технічних засобів, досвіду у пошуках нових форм і методів роботи, організаційної структури, системи управління.

За часів радянської влади до системи ОВС на місцях входили губернські, повітові, міські та волосні відділи, управління виконкомів Рад, місцеві органи міліції та карного розшуку, губернські, міські та повітові відділи комунального господарства. У наступні роки - управління (відділи) внутрішніх справ виконкомів, управління (відділи) охорони громадського порядку виконкомів. У 70-80-х роках виконкоми рад народних депутатів могли утримувати на свої кошти персонал певних підрозділів міліції.

Як зазначає дисертант, тривалий час спостерігається незацікавленість органів державної влади у кардинальному реформуванні міліції, наприклад, відокремленні окремих підрозділів і передачі відповідних їх повноважень органам місцевого самоврядування, виборах начальників місцевих (локальних) управлінь міліції, інших нововведень, що призведуть до демократизації системи ОВС, радикального посилення їх значення серед населення.

У підрозділі 2.2. “Організаційно-правові засади побудови нової моделі обслуговування населення міліцією на місцевому рівні” аналізуються спроби запровадження місцевої міліції в сучасних умовах. Після перехідного періоду від радянської міліції до міліції незалежної України (1990-1996 роки) проводились експерименти щодо запровадження місцевої міліції, здійснювалось відповідне нормативно-правове забезпечення її організації та функціонування.

У Законі України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” №1577-IV від 4.03.2004 р., Положенні про місцеву міліцію, затвердженому постановою КМУ №1013 від 10.08.2004 р. передбачалось створення місцевої міліції - підрозділу ОВС, який утворюється органами самоврядування за спільним поданням місцевих держадміністрацій і виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, погодженим з МВС України, для забезпечення охорони прав і свобод громадян, громадського порядку на території села, селища, міста. Це складова частина міліції України, орган виконавчої влади, що фінансується з місцевою бюджету і комплектується кадрами у погоджені з місцевою радою.

Отже, дисертант робить висновок, що на самостійне існування мали право як міліція громадської безпеки, так і місцева міліція. Причому на останню покладено забезпечення громадського порядку, ведення боротьби з адміністративними правопорушеннями та злочинами, з яких провадження досудового слідства не обов'язкове. Тобто, можна виділити такі функції місцевої міліції: адміністративну, профілактичну, виконавчу, соціального обслуговування населення.

Місцеву міліцію, передбачену в законодавстві, насамперед можна визначити місцевобюджетною, яка перейшла з держбюджетного фінансування. Вона не лише змінювала назву на місцеву, але й були спроби набути іншого юридичного статусу, при якому передбачалось посилення впливу місцевих рад. Проте основний принцип її діяльності залишався колишнім: фінансування здійснюють місцеві органи влади, а керівництво - центр в особі МВС і підпорядкованих йому органів на місцях.

У свою чергу, власне місцева (муніципальна) міліція передбачає децентралізовані правоохоронні органи місцевого самоврядування, які створюються на основі закону для забезпечення громадського порядку, безпеки руху, санітарії тощо в територіальних громадах. А це зумовлює прийняття комплексного закону, який врегулював би питання створення та статусу місцевої міліції, яка утримується за рахунок відповідного місцевого бюджету в системі місцевого самоврядування. Важливо, щоб у результаті реформи змінилася соціальна природа місцевих органів правопорядку, орієнтуючись на потреби громад, вони стали підконтрольні населенню.

Дисертант підкреслює, що різні періоди становлення місцевої міліції характеризується відповідними здобутками і негативними наслідками. Загалом були створені певні правові засади організації та діяльності місцевої міліції, проте вони не втілені у життя через невизначеність законодавства і конкретної моделі обслуговування населення на місцевому рівні, невирішені питання розмежування компетенції місцевих рад і МВС щодо організації та діяльності місцевої міліції, контролю за забезпеченням нею громадського порядку, статусу її працівників, непідготовленість суспільства до змін у правоохоронній системі, відсутність фінансування тощо. Визначити оптимальну модель місцевої міліції, на нашу думку, можна після завершення реформи місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою, внесення відповідних змін до Конституції України.

Розділ 3 “Перспективи розвитку місцевої міліції в Україні” складається з двох підрозділів. Зокрема, у підрозділі 3.1. “Напрями та основні проблеми діяльності місцевої міліції” автор підкреслює, що місцева міліція в ряді населених пунктів тривалий час існувала у містах: Києві, Харкові, Сєвєродонецьку Луганської області, Феодосії (муніципальна міліція створена на основі існуючої громадської організації), Львові (Управління муніципальної дружини у структурі міської ради), Полтаві (“Міська міліція”) тощо. Однак із втратою чинності Закону “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” у 2008 році, ймовірно, її завдання виконуватимуть громадські формування з охорони громадського порядку до остаточного визначення належного правового статусу місцевої міліції в системі місцевого самоврядування.

Громадські формування, муніципальні дружини, варти порядку, асоціації ДНД, загони самооборони, створені в окремих областях України, є різновидом форм участі населення в охороні громадського порядку. Однак, на відміну від західних країн, вони не є місцевою поліцією і їх діяльність не завжди є результативною.

Зараз основну роль в охороні громадського порядку відіграють структурні підрозділи МВС, а органи місцевого самоврядування належним чином не впливають на цю сферу, що дає їм підстави зняти із себе відповідальність за стан правопорядку, захисту прав і свобод людини на місцях. Постає нагальна потреба в якісно новому підході до місцевої міліції як до системи, спрямованої на поліцейське обслуговування населення з установленням нових критеріїв оцінки правоохоронної діяльності, пошуку та системного використання пріоритетних форм і способів взаємодії між населенням і міліцією на демократичних засадах.

Щоб отримати повноцінну місцеву міліцію з відповідними підрозділами, необхідно вивести її з підпорядкування МВС, ГУ МВС і передати територіальним громадам, їх самоврядним органам. Це вимагає структурної перебудови сучасної міліції громадської безпеки, системи місцевого самоврядування.

Основними формами її діяльності є суспільно-організаційні заходи, організаційно-технічні та матеріальні дії, індивідуальні та нормативні акти управління тощо. Підрозділи місцевої міліції можуть використовувати в основному такі методи як переконання та примус (організаційні, психологічні, економічні, зобов'язуючі, заохочувальні, забороняючі). Їх діяльність вимагає пошуку нових форм, методів і напрямів, запровадження інноваційних та інформаційних технологій.

Місцева міліція сприятиме забезпеченню громадської безпеки на певній території, покращенню організації дорожнього руху в місті (удосконаленню режиму роботи світлофорного регулювання, усуненню недоліків в утриманні дорожніх знаків, світлофорних об'єктів, обліку ділянок концентрації дорожньо-транспортних пригод), комплексним оперативно-профілактичним відпрацюванням ринків та місць несанкціонованої торгівлі, виявленню злочинів у сфері громадської моральності, незаконного обігу наркотиків, нелегальної міграції тощо.

Залишається неузгодженим і недосконалим правовий статус місцевої міліції, проблеми матеріально-технічного, соціально-правового забезпечення її персоналу, що зумовлює внесення змін і доповнень до законів про міліцію, місцеве самоврядування, службу в органах самоврядування тощо. Невідкладним також є ініціювання змін до Конституції та відповідних нормативних актів щодо системи місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою, а згодом і визначення оптимальної моделі місцевої міліції в системі самоврядування.

На думку дисертанта, сучасна система правоохоронних органів не здатна вирішити існуючі проблеми, оскільки органи місцевого самоврядування обмежені у здійсненні права на створення та управління міліції, що утримується за рахунок їх коштів і вирішенні питань про чисельність і забезпечення її працівників. Громадські формування з охорони громадського порядку реалізують незначну кількість правоохоронних функцій і не завжди належної якості.

Недовіра населення і неналежне здійснення правоохоронних функцій на місцевому зумовлюють створення місцевої міліції в системі місцевого самоврядування. Вона особливо необхідна тепер, коли держава не здатна забезпечити засоби та кошти для охорони прав, свобод громадян. Територіальні громади повинні покладатися на власні сили та захищати себе.

У підрозділі 3.2. “Перспективи взаємодії місцевої міліції з органами державної влади, місцевого самоврядування і населенням” дисертант доводить необхідність обґрунтування місця та ролі такої міліції в розбудові правової держави і громадянського суспільства, визначення її оптимальних зв'язків з правоохоронними органами, органами місцевого самоврядування, населенням.

Ефективність охорони громадського порядку, прав і законних інтересів громадян, боротьби з правопорушеннями та їх попередженням у діяльності місцевої міліції залежить від удосконалення інституту участі громадян у правоохоронній діяльності, розвитку партнерських відносин міліції та населення, від вивчення та використання відповідного зарубіжного досвіду, співробітництва з іншими органами влади. Це сприятиме подоланню негативних протиправних явищ у суспільстві, участі населення в охороні громадського порядку та інших напрямах діяльності, а також розробленню рекомендації стосовно належного її функціонування, забезпечення на місцевому рівні потреб людини та суспільства відповідно до міжнародних стандартів.

Для поліпшення відносин місцевої міліції з громадськістю слід вжити ряд заходів для створення позитивного іміджу працівників міліції, налагодити систему інформування населення про їх діяльність, дослідження громадської думки та реагування на неї.

Таким чином, міліція в Україні на державному рівні потребує реорганізації в принципово інший за своєю суттю орган влади, адекватний росту злочинності та інтересам населення. Остаточний вибір моделі таких органів на місцевому рівні повинен бути максимально наближений до територіальних громад і діяти під їх постійним контролем.

ВИСНОВКИ

· визначення нових пріоритетів у діяльності органів внутрішніх справ;

· спрямування діяльності усіх підрозділів на захист прав та інтересів людини, правопорядку, створення механізмів їх забезпечення та захисту;

· реорганізація системи ОВС, зменшення їх бюрократизації і корумпованості;

· підвищення соціальної спрямованості їх діяльності,

· налагодження взаємодії підрозділів ОВС з іншими органами державної влади, місцевого самоврядування та населенням тощо.

Враховуючи, що за Конституцією в Україні мають існувати два рівні влади: державна та місцева, то доцільно і систему ОВС реформувати відповідно до цих рівнів. Тобто, розбудова громадянського суспільства передбачає децентралізацію влади, розширення повноважень органів самоврядування, створення нових демократичних інститутів, у т.ч. місцевої міліції.

2. Для зарубіжних країн характерним також є реформування органів внутрішніх справ, наявність дворівневої структури міліції: державного озброєного органу виконавчої влади й органів охорони громадського порядку на місцях (муніципальної міліції). У ряді держав останні діють не замість ОВС на місцевому рівні, а поряд з ними, за умов розмежування повноважень, контролю та взаємодії.

Цікавим є досвід Канади, Великобританії, Італії, Іспанії, Швейцарії, Латвійської, Литовської, Естонської республік, Молдови, Чехії щодо створення та діяльності місцевої (муніципальної) поліції, яка відповідає потребам суспільства і людини. На нашу думку, в умовах реформування правоохоронних органів та органів місцевого самоврядування України можливе використання положень концепції комунального поліціювання (поліцейського обслуговування за допомогою громад).

3. Історичний досвід свідчить, що на українських землях практично на всіх етапах розвитку діяли місцеві правоохоронні органи (народна земська, робітнича, місцева міліція та ін.), на які було покладено обов'язки охорони населення від небезпеки, сприяння йому в досягненні благополуччя, боротьби зі злочинністю, зміцнення правопорядку та влади, закони якої вони виконували. Згодом Ради на місцях створювали озброєні формування, місцева поліція (міліція) була організована у складі державної міліції, діяла самостійно до створення централізованих формувань. Через відсутність певних технічних засобів, практичного досвіду, велися пошуки нових форм і методів їх роботи, організаційної структури, системи управління.

4. За результатами дослідження виділяється ряд періодів становлення інституту місцевої міліції в сучасній Україні:

1) перехідний період від радянської міліції до міліції незалежної України (1990-1996 роки);

2) експерименти щодо запровадження місцевої міліції та спроби на нормативно-правовому рівні передбачити можливість її створення (1996-2003 роки);

3) правове забезпечення функціонування місцевої міліції, запровадження місцевої міліції в системі ОВС і системі місцевого самоврядування (2004-2008 роки);

4) завершення реформи місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою, внесення відповідних змін до Конституції України та визначення оптимальної моделі місцевої міліції (з 2008 р.).

Кожному з цих періодів характерні відповідні здобутки і негативні наслідки. Загалом були створені певні правові засади організації та діяльності місцевої міліції, проте вони не реалізовані у життя через невизначеність законодавства та конкретної моделі обслуговування населення на місцевому рівні, непідготовленість суспільства до змін у правоохоронній системі, відсутність фінансування тощо.

5. Як передбачалось нормативними актами України, місцева міліція - це підрозділ ОВС, який утворюється органами місцевого самоврядування за спільним поданням місцевих державних адміністрацій і виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, погодженим з МВС України, для забезпечення охорони прав і свобод громадян і громадського порядку на території села, селища, міста. Це складова частина міліції України, орган виконавчої влади, який фінансується з місцевою бюджету та комплектується кадрами у погоджені з місцевою радою.

Таким чином, на самостійне існування мали право як міліція громадської безпеки, так і місцева міліція. Причому на останню покладено забезпечення громадського порядку, ведення боротьби з адміністративними правопорушеннями та злочинами, з яких провадження досудового слідства не обов'язкове. Тобто, можна виділити такі функції місцевої міліції: адміністративну; профілактичну; виконавчу; соціального обслуговування населення.

6. На наш погляд, доцільним є створення місцевої міліції в системі місцевого самоврядування. Одним з можливих варіантів може бути її створення на базі вже існуючих підрозділів міліції, тобто передача із системи МВС України міліції громадської безпеки з відповідними повноваженнями. Негативною тенденцією є різне розуміння сутності місцевої міліції: як складова частина загальнодержавної міліції (місцеві підрозділи МВС), підрозділ при мерії для здійснення пропускного режиму й охорони приміщень виконкому, охорони громадського порядку при проведенні масових заходів чи самостійна структура в системі місцевого самоврядування з широкими повноваженнями.

Отже, місцева міліція (місцевого самоврядування) і місцевобюджетна міліція (в системі МВС) не тотожні поняття. Працівники підрозділів останньої знаходяться у штаті МВС і не перебувають у прямому підпорядкуванні місцевих рад. Голова виконкому не може віддавати їм накази, призначати на посади чи присвоювати звання. Повноваження місцевих рад полягає у забезпеченні фінансування міліції. У свою чергу, місцева міліція - це виконавчий орган представницького органу місцевого самоврядування, що утримується за рахунок коштів місцевого бюджету і створюється для здійснення правоохоронних функцій на території села, селища, міста. Можна зробити висновок, що громадські формування - перший крок до ефективної місцевої (муніципальної) міліції

7. Завдання місцевої міліції орієнтовані на забезпечення громадського порядку та безпеки, охорону прав і свобод людини, боротьбу з торгівлею у невстановлених місцях, порушеннями порядку обігу наркотичних засобів і психотропних речовин; неправильним паркуванням автомобілів, безквитковим проїздом у громадському транспорті, самовільним захопленням земельних ділянок, бродяжництвом, дитячою безпритульністю тощо.

Основними формами її діяльності можуть бути суспільно-організаційні заходи, організаційно-технічні та матеріальні дії, індивідуальні й нормативні акти управління, вчинення інших дій, а також такі методи, як переконання і примус (організаційні, психологічні, економічні, зобов'язуючі, заохочувальні, забороняючі). На нашу думку, функціонування місцевої міліції вимагатиме удосконалення змісту і форм її організації, форм, методів і напрямів діяльності, тактичних прийомів і способів попередження та припинення правопорушень, врахування сучасних інноваційних та інформаційних технологій.

8. Із запровадженням місцевої міліції в системі місцевого самоврядування вимагатимуть внесення змін і доповнень закони про міліцію, місцеве самоврядування, службу в органах місцевого самоврядування щодо організації та повноважень відповідних органів і посадових осіб у здійсненні правоохоронних функцій. Необхідно визначити статус працівників, проходження ними служби у місцевій міліції, їх матеріально-технічне, фінансове та соціальне забезпечення в законі прямої дії, що не потребує додаткових роз'яснень, інструкцій. Оскільки до правопорушників доведеться застосовувати примусові заходи, то, ймовірно, її працівники повинні мати право застосування сили і зброї. Останнє, на нашу думку, як і визначення остаточної назви підрозділів місцевої міліції, статусу її працівників і підконтрольності, є дискусійними питаннями і можуть бути вирішені за допомогою різних форм прямої та непрямої демократії, у т.ч. на місцевому рівні.