Діяльність органів місцевого самоврядування на регіональному рівні в Україні: організаційно-правові особливості та шляхи вдосконалення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Діяльність органів місцевого самоврядування на регіональному рівні в Україні: організаційно-правові особливості та шляхи вдосконалення

Удосконалення системи місцевого самоврядування як основи будь-якого демократичного ладу є важливим фактором, який набуває особливої ваги на сучасному етапі державотворення в Україні. Складність сучасного процесу розвитку нашого суспільства полягає в тому, щоб, спираючись на світовий досвід і враховуючи вітчизняну практику функціонування органів місцевого самоврядування, удосконалити наявну їх систему, спроможну діяти в інтересах та під контролем людини.

Важливим фактором підвищення рівня життя населення країни є реальне місцеве самоврядування на всіх рівнях адміністративно-територіального поділу країни, в тому числі й на регіональному, який є основним структуроутворюючим елементом країни. Саме адміністративні регіони (області та райони) реалізують найстійкіші соціально-економічні, політичні і культурні зв'язки з іншими адміністративно-територіальними утвореннями, що входять до їх складу. Самодостатнє місцеве самоврядування на регіональному рівні здатне забезпечити задоволення спільних потреб жителів сіл, селищ, міст, що входять до складу відповідних областей та районів.

Сьогодні обласні та районні ради в Україні не здатні повною мірою виконувати своє самоврядне призначення, що зумовлено низкою факторів (відсутність виконавчих органів, недостатня матеріально-фінансова база, необхідність делегування значної частини повноважень місцевим державним адміністраціям), які виступають обмеженнями в діяльності даних органів. У цьому аспекті набуває актуальності дослідження особливостей реалізації повноважень органів місцевого самоврядування регіонального рівня, які відрізняються від органів місцевого самоврядування базового рівня своєю роллю у забезпеченні повноцінної життєдіяльності районів та областей України, а також шляхів удосконалення діяльності цих органів.

Аналіз наукових праць таких учених як Є. Бабенков, М. Баймуратов, В. Бичек, С. Болдирєв, В. Борденюк, І. Бутко, В. Вакуленко, І. Грицяк, Ю. Делія, І. Дегтярьова, В. Дорофієнко, І. Дробуш, В. Кампо, І. Козюра, А. Коваленко, М. Корнієнко, В. Кравченко, В. Куйбіда, Ю. Куц, Окс. Лазор, Ол. Лазор, О. Лебединська, П. Любченко, В. Мамонова, М. Пітцик, В. Погорілко, М. Пухтинський, В. Скрипничук, Т. Смирнова, О. Фрицький, Ю. Шаров свідчить, що в рамках наук права та державного управління досить широко вивчаються різні аспекти функціонування органів місцевого самоврядування та їх взаємодії із органами державної виконавчої влади. Проте, на наш погляд, рівень наукового опрацювання питань діяльності районних та обласних рад є недостатнім і потребує ґрунтовного дослідження проблем, пов'язаних із удосконаленням їх діяльності. Ми вважаємо, що вирішення цих проблем повинно базуватися на дослідженні організаційно-правових особливостей діяльності даних органів. Саме це підтверджує актуальність обраної теми дисертаційного дослідження.

З'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконувалося на кафедрі державного управління та місцевого самоврядування Хмельницького університету управління та права згідно з планом науково-дослідної роботи даного університету в рамках теми «Правові та управлінські засади розбудови Української держави і забезпечення прав громадян» (державний реєстраційний номер 0104U004239) (довідка № 665/87-04-03/07 від 06.07.2007р.).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є наукове обґрунтування шляхів удосконалення діяльності районних та обласних рад на підставі аналізу організаційно-правових особливостей реалізації повноважень цих органів. Для вирішення означеної мети нами були поставлені та послідовно вирішувались такі завдання:

– проаналізувати сутність та роль самоврядування на регіональному рівні в системі місцевого самоврядування України;

– охарактеризувати функції та повноваження органів місцевого самоврядування регіонального рівня;

– розкрити зміст процесу та механізму реалізації повноважень районними та обласними радами;

– виявити напрями та шляхи взаємодії органів місцевого самоврядування регіонального рівня із місцевими органами державної виконавчої влади та сільськими, селищними, міськими радами;

– проаналізувати зарубіжний досвід організації місцевого та регіонального управління;

– класифікувати особливості реалізації повноважень органів місцевого самоврядування регіонального рівня та розкрити їх зміст;

– запропонувати можливі шляхи усунення обмежень діяльності органів місцевого самоврядування на регіональному рівні в Україні, виявлені при аналізі організаційно-правових особливостей реалізації їх повноважень.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у діяльності органів місцевого самоврядування на регіональному рівні в Україні.

Предметом дослідження є організаційно-правові особливості та шляхи вдосконалення діяльності органів місцевого самоврядування на регіональному рівні в Україні.

Методи дослідження. Для досягнення поставленої мети в процесі дослідження використовувалися як загальнонаукові, так і спеціальні наукові методи. Головним із них є діалектичний метод пізнання, на основі якого розглянуті теоретичні підходи до процесу реалізації повноважень органів місцевого самоврядування регіонального рівня та особливостей, які проявляються у цьому процесі. Логіко-семантичний метод дав змогу сформулювати окремі ключові категорії й поглибити понятійний апарат дослідження, визначити сутність, зміст функцій, повноважень обласних і районних рад, а також особливостей та механізму реалізації їх повноважень. За допомогою історико-порівняльного методу досліджувалося вітчизняне законодавство минулих років щодо становлення районних та обласних рад. Структурно-функціональний підхід дозволив розкрити природу й особливості функціонування таких структур як районні та обласні ради. При дослідженні структури апарату рад, їх постійних і тимчасових комісій було застосовано системно-структурний метод. Для дослідження сфер прояву особливостей реалізації повноважень органів місцевого самоврядування регіонального рівня використовувалися методи моделювання та узагальнення.

Наукова новизна одержаних результатів. Наукові положення, що найбільшою мірою розкривають новизну дослідження, полягають у тому, що в дисертаційній роботі уперше:

– розкрито сутність особливостей реалізації повноважень органів місцевого самоврядування регіонального рівня, під якими пропонується розуміти ті елементи конституційно-правового статусу районних та обласних рад, що відрізняють ці ради від рад базового рівня та визначають специфіку процесу реалізації їх повноважень;

– здійснено класифікацію особливостей реалізації повноважень органів місцевого самоврядування регіонального рівня і виділені правові (необхідність представництва спільних інтересів громад району, області; широка нормативно-правова база функціонування; незначний обсяг надання муніципальних послуг; звужені матеріально-фінансові можливості; порядок формування рад за пропорційною виборчою системою та обрання голів радами) та організаційні (територіальні межі здійснення повноважень; відсутність виконавчих органів у організаційній структурі рад; застосування окремих форм реалізації повноважень) особливості, що дало змогу виявити обмеження у реалізації самоврядних функцій районними та обласними радами й запропонувати шляхи їх усунення, а також виявити можливості, використання яких дозволить удосконалити діяльність цих рад;

– удосконалено:

– тлумачення поняття «самоврядування на регіональному рівні» як права та здатності сукупності територіальних громад регіону через обрані ними органи самоврядування вирішувати в їх інтересах спільні питання місцевого, регіонального або державного значення в межах, визначених Конституцією i законами України, що відрізняється від поняття «регіональне самоврядування» як територіальної самоорганізації громадян для вирішення питань місцевого значення;

– запропоновано поділ повноважень районних та обласних рад на обов'язкові (які повинні бути законодавчо визначені в рамках стандартного переліку муніципальних послуг, що мають надаватися органами місцевого самоврядування на регіональному рівні) та додаткові (що можуть виконуватися цими радами за наявності потреби населення та відповідного ресурсного забезпечення);

– підхід до організації взаємодії районних та обласних рад із радами базового рівня й місцевими органами виконавчої влади, який ґрунтується на договірному регулюванні цих відносин та повинен замінити закріплений в сучасному Українському законодавстві недосконалий порядок делегування повноважень;

дістали подальшого розвитку:

– підходи щодо удосконалення процесів і механізмів реалізації повноважень районних та обласних рад, що дало змогу розробити узагальнену модель процесу реалізації повноважень органів місцевого самоврядування регіонального рівня;

– погляди щодо системи функцій районних та обласних рад, яка доповнена організаційною (реалізується районними та обласними радами під час організації роботи депутатів, постійних та інших комісій ради, інших органів та структурних підрозділів ради; організації виборів, участі населення адміністративно-територіальних одиниць у всеукраїнських і місцевих референдумах тощо) та інформаційною (передбачає обов'язок рад інформувати населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць через засоби масової інформації про свою діяльність та стан справ у регіоні) функціями.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає у можливості їх використання в управлінській практиці органів місцевого самоврядування на обласному та районному рівнях, що має сприяти підвищенню ефективності системи місцевого самоврядування України. Зокрема, основні пропозиції та висновки щодо удосконалення діяльності районних та обласних рад використані Хмельницькою районною радою (довідка № 449-а/01-11 від 06.08.2007р.) та Хмельницькою обласною радою (довідка № 1672-1/01-15 від 01.08.2007р.).

Отримані результати дослідження використовуються у Хмельницькому університеті управління та права при викладанні курсів «Муніципальний менеджмент», «Економіка і організація міжгалузевого комплексу», «Територіальне управління та місцеве самоврядування» (довідка № 743/87-04-03/07 від 27.06.2007р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійним дослідженням. Пропозиції і положення базуються на особистих дослідженнях, критичному аналізі наукових і нормативних джерел.

Апробація результатів дослідження. Результати дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри державного управління та місцевого самоврядування, на щорічних звітних наукових конференціях професорсько-викладацького складу та аспірантів Хмельницького університету управління та права (2002 - 2007рр.). Основні ідеї, положення та висновки дисертаційного дослідження були апробовані на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях «Управління у ХХІ столітті: погляд молодих вчених» (м. Хмельницький, 2004 р.), «Сучасні проблеми регіонального управління та роль молодих державних службовців у їх вирішенні» (м. Хмельницький, 2004 р.), «Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління» (м. Київ, 2004 р.), «Сприяння проведенню адміністративно-територіальної реформи в Україні та її адаптації до європейських стандартів управління територіями через призму польського досвіду» (м. Хмельницький, 2005 р.), «Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення» (м. Київ, 2005 р.).

Публікації. Результати дисертаційного дослідження висвітлено автором у 8 публікаціях (загальним обсягом 2,8 ум. друк. арк.), серед яких 5 - у наукових фахових виданнях за спеціальністю «Державне управління», 3 - у матеріалах науково-практичних конференцій.

Обсяг та структура роботи. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 151 сторінку. Робота містить 9 рисунків та 1 таблицю. Список використаних джерел містить 210 найменувань на 22 сторінках.

У вступі обгрунтовано актульність теми дослідження, розглянуто її зв'язок з науковими програмами, визначені мета, завдання об'єкт, предмет та методологічна основа дослідження, елементи наукової новизни роботи, особистий внесок здобувача, практичну і теоретичну значимість дослідження, надано інформацію щодо апробації дисертаційної роботи, її стуртури та кількості наукових публікації.

Перший розділ - «Теоретичні питання реалізації повноважень органів місцевого самоврядування на регіональному рівні» - присвячений аналізу існуючих наукових напрацювань, що стосуються теми дисертаційного дослідження та сутності самоврядування на регіональному рівні, визначенню поняття і сутності повноважень органів місцевого самоврядування регіонального рівня, а також дослідженню процесу та механізму реалізації повноважень районних та обласних рад.

Аналіз висвітлення в науковій літературі проблем сутності місцевого самоврядування, зокрема й на регіональному рівні, приводить до висновку про недостатність комплексних теоретичних розробок процесу реалізації повноважень органів місцевого самоврядування регіонального рівня, в тому числі й особливостей, що проявляються при цьому.

З метою глибшого дослідження природи органів місцевого самоврядування регіонального рівня автор розглядає зміни конституційно-правового статусу цих органів, починаючи із часу отримання Україною незалежності. Цим доводиться той факт, що сьогоднішня модель державного устрою України характеризується дисбалансом на користь виконавчої влади, який став наслідком посилення централізації державної влади, розпочатої Конституційним договором 1995 р. та Конституцією України 1996 р. Порівнюючи правовий статус обласних та районних рад за Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. із правовим статусом рад аналогічного рівня 1990 - 1997 рр., можна зробити висновок про стабільність основних сфер життєдіяльності регіонів, в яких реалізуються їх повноваження, хоча їх конкретні права та обов'язки сьогодні значно звужені.

Виходячи з того, що місцеве самоврядування, відповідно до Конституції України є правом територіальної громади вирішувати питання місцевого значення, організація місцевої влади, існуюча сьогодні на рівні районів та областей, не повністю підпадає під дане визначення. Це зумовлює необхідність виділення поняття «самоврядування на регіональному рівні». Дане поняття пропонується розуміти як право та здатність сукупності територіальних громад регіону через обрані ними органи самоврядування вирішувати в їх інтересах спільні питання місцевого, регіонального або державного значення в межах, визначених Конституцією i законами України. Органами самоврядування в регіоні виступають районні та обласні ради, які діють за однаковими принципами й формами діяльності і мають аналогічні повноваження.

Для вивчення особливостей діяльності органів місцевого самоврядування на регіональному рівні в Україні необхідно проаналізувати повноваження районних та обласних рад, які визначають межі їх діяльності, рамки відповідальності, звітності, підконтрольності, формують єдину систему цих органів. Повноваження органів місцевого самоврядування регіонального рівня (районних та обласних рад) походять від функцій, що відображають основні сторони їх соціального призначення (фінансово-бюджетна, матеріально-технічна, організаційна, екологічна, соціально-культурна, інформаційна, нормотворча, представницька, політична, економічна, контрольна).

Зауважимо, що повноваження обласної та районної ради в загальних рисах визначені в Конституції України. Законом, який встановлює повноваження районних та обласних рад є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. Повноваження органів місцевого самоврядування регіонального рівня поділяють на два види: виключні (вирішуються виключно на сесіях) та делеговані (ті, які ради делегують відповідним державним адміністраціям). Згідно з чинним законодавством повноваження районних та обласних рад можуть бути також делегованими їм територіальними громадами сіл, селищ, міст. Саме при реалізації делегованих повноважень виникають проблеми розподілу повноважень та контролю за їх виконанням.

Беручи до уваги існуючі проблеми із фінансовим забезпеченням виконання повноважень органами місцевого самоврядування регіонального рівня, їх варто поділити на обов'язкові та додаткові. Щодо обов'язкових повноважень, то їх перелік повинен бути законодавчо визначений для усіх органів місцевого самоврядування регіонального рівня як стандарт набору муніципальних послуг, від виконання яких вони не можуть відмовлятися, крім спеціально обмовлених законом випадків, коли через очевидну нездатність органу місцевого самоврядування справитися із завданнями окремі повноваження можуть бути передані іншому рівню самоврядування або державі. Крім того, держава повинна встановити обов'язковий мінімум видатків, охоплення населення і т.д., пов'язані з тим чи іншим повноваженням (муніципальною послугою). Цей мінімум може регулюватися законодавчим шляхом, управлінським або фінансовим - через державні субсидії та дотації. Невиконання місцевими органами обов'язкових повноважень може слугувати підставою для судових розглядів або для дострокового припинення діяльності органу місцевого самоврядування.

Повноваження, що не входять до числа обов'язкових, можна вважати додатковими, тобто такими, що можуть виконуватися або не виконуватися органами самоврядування залежно від ситуації і потреб населення та при умові, що у розпорядженні органів самоврядування залишаються засоби після реалізації обов'язкових повноважень.

Дослідження діяльності органів місцевого самоврядування регіонального рівня дозволяє стверджувати, що вона полягає у реалізації повноважень, визначених Конституцією та законами України. При цьому, процес реалізації повноважень органів місцевого самоврядування регіонального рівня пропонуємо розуміти як сукупність послідовних дій, за допомогою яких обласні та районні ради впливають на суспільні відносини в регіоні, вирішуючи питання місцевого, регіонального та державного значення в спільних інтересах громад регіону. Ефективна реалізація повноважень органів місцевого самоврядування регіонального рівня можлива при задіянні механізму реалізації повноважень, який являє собою сукупність взаємопов'язаних і взаємообумовлених організаційних, правових, матеріально-фінансових, політичних та інформаційних засобів, за допомогою яких відбувається вплив районних та обласних рад на ті суспільні відносини, що знаходяться в межах повноважень цих органів. Таким чином, процес реалізації повноважень органів місцевого самоврядування на регіональному рівні можна представити у такому вигляді (рис. 1).

Рис. 1. Узагальнена модель процесу реалізації повноважень органів місцевого самоврядування на регіональному рівні

У другому розділі дисертаційної роботи - «Дослідження деяких сфер діяльності органів місцевого самоврядування на регіональному рівні в Україні та зарубіжних країнах» - проаналізовано взаємодію районних та обласних рад із місцевими органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування базового рівня, а також зарубіжний досвід організації місцевого управління та розподілу повноважень між рівнями влади.

Взаємодія районних і обласних рад із відповідними місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування базового рівня являє собою здійснення погоджених дій між даними органами з метою вирішення певних завдань місцевого, регіонального або державного значення. У результаті аналізу виявлено, що вона повинна будуватися на принципах законності, добровільності, врахування спільних інтересів, взаємної відповідальності, збереження незалежності органів місцевого самоврядування.

Ця взаємодія визначається у напрямку розробки і реалізації довгострокових програм і планів соціально-економічного розвитку регіонів; координації зусиль для виконання завдань, що мають велике значення для населення регіону; створення умов для структурної перебудови місцевого господарства та створення спільних державно-самоврядних організацій. Відповідно до чинного законодавства, основною формою взаємодії районних та обласних рад із відповідними місцевими державними адміністраціями залишається делегування повноважень від органів місцевого самоврядування місцевим органам державної виконавчої влади, що призводить до фактичного двовладдя в районах та областях. Ця форма взаємодії, у існуючому на даний час вигляді, не відповідає реаліям сьогодення, які вимагають розширення прав місцевого самоврядування й наділення його широким колом власних повноважень щодо вирішення питань місцевого й регіонального значення.

Стосовно делегування повноважень від сільських, селищних, міських рад районним та обласним радам, вона відбувається без відповідної передачі ресурсів і відповідальності, що свідчить про її некоректність та неправильність. Тому делегування повноважень, на наш погляд, доцільно замінити системою організаційно-правових договорів між районним, обласними радами з однієї сторони та сільськими, селищними, міськими радами або місцевими державними адміністраціями - з іншої. Договірний механізм передачі повноважень повинен ґрунтуватися на засадах законності, доцільності, обґрунтованості, добровільності, забезпеченості та підконтрольності суб'єктів реалізації делегованих повноважень. Крім цього, ефективними формами взаємодії органів місцевого самоврядування на регіональному рівні із місцевими органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування базового рівня можуть стати угоди про співпрацю та спільно створені державно-самоврядні організації, що виконували б спільні завдання і функції.

Для дослідження зарубіжного досвіду організації місцевого управління нами обрані країни із розвинутою ринковою економікою, індустріально розвинуті країни, що є членами Організації Економічного Співробітництва та Розвитку (ОЕСР). Вивчення досвіду даної групи країн нам здається актуальним, адже, крім різноманітних соціальних, економічних, політичних, культурних та інших факторів соціально-економічного та індустріального розвитку не останнє місце займає фактор організації влади в країні, яка включає в себе ефективний розподіл повноважень між різними рівнями управління, в тому числі між органами державної влади та місцевого самоврядування, а також з огляду на те, що Україна також прагне стати членом ОЕСР.

В більшості країн ОЕСР відбувся процес перерозподілу повноважень, і переважно на користь територіальних рівнів влади. Загальною для всіх цих країн є тенденція децентралізації державної влади та передача повноважень на місцевий і регіональний рівень самоуправління. Характерними є також структурні зміни на місцевому рівні таких типів: територіальна реорганізація (в ході якої створення нових рівнів привело до створення нових державних структур) як у Бельгії, Іспанії, Італії, та «раціоналізація» на місцевому рівні (яка набрала форми муніципального злиття, і сприймається центральним урядом як спосіб створення економічно життєздатних одиниць, спроможних краще надавати муніципальні послуги).

Як продемонстрував нам світовий досвід, в розвинутих країнах здійснюються реформи, одним із пріоритетних завдань яких ставиться підвищення якості послуг, що надаються органами державної влади та місцевого самоврядування.

В контексті адаптації досвіду країн-членів ОЕСР до українських реалій функціонування районних та обласних рад, варто реформувати статус місцевих державних адміністрацій, звівши його функції до наглядових та координуючих, посилити відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування регіонального рівня та «раціоналізувати» адміністративно-територіальний устрій України.

У третьому розділі - «Організаційно-правові особливості та шляхи вдосконалення діяльності органів місцевого самоврядування на регіональному рівні в Україні» - розкрито сутність правових та організаційних особливостей реалізації повноважень районних та обласних рад, а також виявлено, що окремі з них виступають обмеженнями, а інші - додатковими можливостями в діяльності даних органів.

У ході дослідження визначено, що особливості реалізації повноважень органів місцевого самоврядування регіонального рівня - це ті елементи конституційно-правового статусу районних та обласних рад, що відрізняють ці ради від рад базового рівня та визначають специфіку процесу реалізації їх повноважень. Виділені особливості класифіковано на дві групи - правові, що безпосередньо стосуються реалізації норм, визначених Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», та організаційні, які пов'язані із створенням належних умов для реалізації повноважень районних та обласних рад, й теж, безперечно, випливають із законодавства України (рис. 2.).

Першою і найголовнішою правовою особливістю реалізації повноважень районних та обласних рад є визначення їх як органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, на відміну від сільських, селищних, міських та районних у містах рад, які є представницькими органами місцевого самоврядування, що акумулюють інтереси територіальних громад відповідно села, селища, міста або району в місті та наділяються виключним правом приймати найважливіші рішення місцевого значення. У той же час, районні та обласні ради не є у прямому розумінні вищестоящими органами стосовно сільських, селищних, міських рад, вони не можуть втручатися в діяльність цих рад і їх органів.

Рис. 2. Організаційно-правові особливості реалізації повноважень районними та обласними радами

Представництво спільних інтересів передбачає врахування думок багатьох територіальних громад з метою максимального задоволення їх потреб. Цей процес не може відбуватися без певних суперечностей, що виникають, зважаючи на відмінності між громадами регіону. Це ускладнює процес прийняття рішень та реалізації повноважень районних та обласних рад й дає нам підстави стверджувати, що дана особливість реалізації повноважень даними органами є певним обмеженням в їх діяльності.

Другою правовою особливістю реалізації повноважень районних та обласних рад виділено широку нормативно-правову базу їх функціонування. Ця особливість випливає з того, що через ширший територіальний масштаб впливу обласних та районних рад нормативно-правова база їх функціонування є об'ємнішою за правові основи діяльності сільських, селищних, міських та районних у містах рад. Також, через встановлену Конституцією України тісну взаємодію обласних та районних рад із відповідними місцевими державними адміністраціями, ради мають керуватися у своїй діяльності певними актами адміністрацій, які стають частиною нормативно-правової бази регулювання їх діяльності. Це може виступати обмеженням в діяльності районних і обласних рад, та лише створює ілюзію місцевого самоврядування на регіональному рівні.

Наступною правовою особливістю реалізації повноважень районними та обласними радами є обсяг муніципальних послуг, які вони надають населенню відповідних адміністративних одиниць, реалізуючи свої повноваження. Аналізуючи підходи різних авторів, було узагальнено, що муніципальні послуги - це діяльність органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб або створених ними установ, організацій та комунальних підприємств з виконання своїх обов'язків перед територіальними громадами (або їх спільністю) щодо створення умов для повноцінної реалізації громадянами (членами відповідних територіальних громад) своїх прав і свобод. У межах повноважень органи місцевого самоврядування регіонального рівня можуть надавати управлінські та неуправлінські послуги.

Обсяг надання муніципальних послуг, які можуть надавати районні та обласні ради, обмежений повноваженнями цих органів, що є в більшій мірі організаційними та майже не передбачають виконання управлінських дій, спрямованих на забезпечення потреб конкретних громадян. Тому, на наш погляд, дана особливість виступає обмеженням діяльності районних та обласних рад як органів місцевого самоврядування регіонального рівня.

Наступною правовою особливістю реалізації повноважень районних та обласних рад виділено порядок формування рад та обрання посадових осіб. Депутати районної, обласної ради, відповідно до Конституції та Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», обираються за пропорційною виборчою системою. Це відрізняє вибори до районних та обласних рад від виборів до сільських, селищних рад, які проводяться за мажоритарною виборчою системою. Дослідження показало, що застосування пропорційної виборчої системи для виборів до районних та обласних рад не дало змогу сформувати такий їх склад, який би представляв усі територіальні громади того чи іншого регіону. Це значно обмежило право виборців мати у цих радах свого представника.

Організаційні особливості займають належне місце у характеристиці реалізації повноважень районних та обласних рад, адже через них проявляються ті специфічні змінні умови, в яких реалізуються основні принципи, функції та повноваження цих органів. Важливою організаційною особливістю реалізації повноважень районними і обласними радами є територіальні межі їх здійснення, тобто області та райони, як одні з основних елементів адміністративно-територіального устрою країни, що в процесі життєдіяльності реалізують стійкі соціально-економічні, культурні зв'язки.

Проте, сьогодні реалії вимагають реформування адміністративно-територіального устрою України, та, як наслідку цього, зміни територіальної організації місцевого самоврядування. У цьому аспекті, на наш погляд, необхідним є удосконалення первинних адміністративно-територіальних одиниць (сіл, селищ та міст) та районів з метою наближення держаних та муніципальних послуг до населення шляхом упорядкування меж цих адміністративно-територіальних одиниць, чисельності їхнього населення та розвитку різних сфер життєдіяльності. Обласний поділ в Україні в більшості своїй відповідає вимогам сьогодення і є оптимальним для соціально-економічного розвитку відповідних територій та держави в цілому.

Наступною організаційною особливістю процесу реалізації повноважень органів місцевого самоврядування на регіональному рівні, визначеною Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», є те, що вони, на відміну від сільських, селищних, міських рад, не мають своїх виконавчих органів. Районні та обласні ради мають свій виконавчий апарат, що забезпечує здійснення ними повноважень. Порівняння структури виконавчих апаратів Хмельницької обласної та Хмельницької міської рад дало можливість зробити висновок про те, що обласні ради включають до складу апаратів управління, які своєю діяльністю дозволяють розширити сфери впливу цих рад на певні соціально-економічні процеси в регіоні. Ми вважаємо, що одним із найнеобхідніших кроків під час проведення в Україні нової регіональної політики, суть якої полягає в розширенні повноважень регіонів, має бути перетворення обласних та районних рад у повноцінні органи самоврядування в регіоні шляхом створення у їх структурі власних виконавчих органів.

Дослідження застосування організаційних форм діяльності районних та обласних рад (сесії рад, засідання їх постійних та тимчасових комісій та робота депутатів із виборцями) виявило такі особливості їхньої діяльності:

1) більша частина рішень, що розглядаються та приймаються на сесіях районних та обласних рад, вносяться на розгляд відповідними місцевими державними адміністраціями, тоді як основним ініціатором розгляду питань на сесіях сільських, селищних, міських рад є їх виконавчі органи;

2) перелік постійних комісій районних та обласних рад зазвичай ширший за перелік постійних комісій рад базового рівня, адже коло соціально-економічних відносин, що є об'єктом впливу рад регіонального рівня значно ширший;

3) районна та обласна ради, на відміну від сільських, селищних та міських рад, мають право утворювати президію (колегію) ради, яка є додатковим постійно діючим дорадчим органом ради.

У результаті аналізу особливостей реалізації повноважень районних та обласних рад було виявлено, що такі з них як незначний обсяг надання муніципальних послуг, звужені матеріально-фінансові можливості, порядок формування рад за пропорційною виборчою системою, відсутність виконавчих органів у структурі рад, певною мірою обмежують можливості впливу районних та обласних рад на соціально-економічний розвиток відповідних регіонів.

Висновки

1. Узагальнення теоретичних положень щодо сутності понять «місцеве самоврядування» та «регіональне самоврядування» дозволило сформувати визначення поняття самоврядування на регіональному рівні як права та здатності всіх територіальних громад регіону через обрані ними органи самоврядування вирішувати в їх інтересах спільні питання місцевого, регіонального або державного значення в межах, визначених Конституцією i законами України.

2. Аналіз повноважень районних та обласних рад та необхідність їх пристосування до динамічних потреб населення регіонів дає підстави пропонувати поділити їх на обов'язкові (які повинні бути законодавчо визначені в рамках стандартного переліку муніципальних послуг, що мають надаватися органами місцевого самоврядування на регіональному рівні) та додаткові (що можуть виконуються цими радами за наявності потреби населення та відповідного ресурсного забезпечення).

3. Встановлено, що процес реалізації повноважень органів місцевого самоврядування регіонального рівня являє собою сукупність послідовних дій, за допомогою яких суб'єкти реалізації, обласні та районні ради, впливають на суспільні відносини в регіоні, вирішуючи питання місцевого та регіонального значення в спільних інтересах громад регіону, і відбувається за допомогою механізму реалізації, який складається з організаційних, правових, матеріально-фінансових, політичних та інформаційних елементів. Таке суб'єкт-об'єктне розуміння даного процесу дало змогу побудувати його узагальнену модель.

4. Під час дослідження окремих сфер діяльності органів місцевого самоврядування регіонального рівня, проаналізовано різноманітні аспекти взаємодії цих органів із місцевими органами виконавчої влади та сільськими, селищними, міськими радами, яка повинна будуватися на принципах законності, добровільності, врахування спільних інтересів і взаємної відповідальності, збереження незалежності органів місцевого самоврядування та здійснюватися за допомогою організаційно-правових договорів, угод про спільну діяльність, спільно створених державно-самоврядних організацій. Ці способи взаємодії повинні замінити недосконалий порядок делегування повноважень між вищезазначеними органами.

5. Світовий досвід організації місцевого та регіонального управління у країнах-членах ОЕСР свідчить про тенденцію децентралізації державної влади та передачі повноважень на місцевий і регіональний рівень самоуправління, а також структурні зміни на місцевому рівні у вигляді територіальної реорганізація та «раціоналізації» на місцевому рівні.

6. Виходячи із проведеного дослідження обсягів функцій, повноважень, а також процесу та механізму реалізації повноважень районних та обласних рад, нами були виділені особливості реалізації повноважень органів місцевого самоврядування регіонального рівня, які є тими елементами конституційно-правового статусу районних та обласних рад, що відрізняють ці ради від рад базового рівня та визначають специфіку їх діяльності. Виділені особливості класифіковано на дві групи - правові, що безпосередньо стосуються реалізації районними та обласними радами норм, конкретно визначених Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», та організаційні, які пов'язані із створенням належних умов для реалізації повноважень районних та обласних рад, й теж, безперечно, випливають із законодавства України. В ході дослідження було доведено, що ці особливості здебільшого виступають обмеженнями в діяльності районних та обласних рад та не дозволяють їм бути повноцінними органами місцевого самоврядування.

7. Дослідження організаційно-правових особливостей реалізації повноважень органів місцевого самоврядування регіонального рівня та досвіду країн-членів ОЕСР дало змогу сформулювати пропозиції щодо удосконалення діяльності районних та обласних рад, реалізація яких сприятиме підвищенню ефективності функціонування системи місцевого самоврядування в Україні:

– необхідним є надання права районним та обласним радам створювати свої виконавчі органи, що дало б можливість їм надавати більший обсяг муніципальних послуг населенню відповідних адміністративно-територіальних одиниць та звузило б можливості втручання у їхню діяльність місцевих органів державної виконавчої влади;

– для зміцнення матеріально-фінансової бази функціонування районних та обласних рад, необхідно законодавчо врегулювати відносини власності, розмежувати власність територіальних громад і власність, яка служить їх спільним інтересам. Також необхідно надати право органам місцевого самоврядування регіонального рівня самим формувати та виконувати відповідні бюджети;

– оскільки пропорційна система виборів депутатів до районних та обласних рад продемонструвала свою недосконалість, вибори депутатів цих рад доцільно проводити за пропорційною системою із порайонними списками. При чому на законодавчому рівні слід встановити норму, яка б зобов'язувала політичні партії та блоки закріплювати за районами області конкретних депутатів, які б працювали в даних районах як раніше депутати-мажоритарники;

– доцільно, залишивши існуючий порядок обрання голови, розширити його повноваження, наділивши його функцією представництва регіону;

– створення на обласному та районному рівнях, замість місцевих державних адміністрацій, системи префектури, яка б сприяла розвиткові співпраці й партнерства між усіма дійовими особами територіального управління та напряму не втручалася в діяльність органів місцевого самоврядування, а конструктивно співпрацювала з ними, підвищуючи ефективність влади;

– посилення публічної відповідальності голови, заступників та депутатів районних та обласних рад через механізм відкликання депутата відповідної ради виборцями, обов'язок регулярно (як мінімум 1 раз на півріччя) звітувати у засобах масової інформації про виконану роботу тощо;

– реформування адміністративно-територіального устрою України за сценарієм місцевої «раціоналізації», в результаті якого реформовані одиниці повинні становити не математичну суму старих громад, а являти собою ефективні одиниці, на рівні яких можна повніше задовольняти потреби населення.

Література

1.Ковтун І. Б. Деякі аспекти розмежування повноважень між обласними радами та обласними державними адміністраціями в сфері державного управління // Вісник Хмельницького інституту регіонального управління та права. - № 1 (15). - 2003. - С. 243 - 249.

2.Ковтун І. Б. Деякі умови ефективності функціонування організаційно-правового механізму реалізації повноважень органів місцевого самоврядування на регіональному рівні в Україні // Університетські наукові записки: Наук. часопис Хмельницького університету управління та права. - № 1 - 2 (13 - 14). - 2005. - С. 285 - 288.

3.Ковтун І. Б. Контроль в системі місцевого самоврядування в Україні // Менеджер: Вісник Донецького державного університету управління. - № 2 (36). - 2006. - С. 162 - 167.

4.Ковтун І. Б. Муніципальні послуги: сутність та роль // Ефективність державного управління: Зб. наук. пр. - Л.: ЛРІДУ НАДУ, 2006.- Вип. 10. - С. 456 - 461.

5.Ковтун І. Б. Вибори до місцевих рад регіонального рівня в Україні: проблеми та перспективи їх вирішення // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - Х.: ХРІДУ НАДУ. - № 1 (31). - 2007. - С. 386 - 392.

6.Ковтун І. Б. Теоретичні питання реалізації повноважень органів місцевого самоврядування на регіональному рівні в Україні // Управління у ХХІ столітті: погляд молодих вчених: Зб. тез доп. всеукр. конф. (27 - 28 лютого 2004 р.). - Хмельницький: ХУУП, 2004. - С. 53 - 55.

7.Ковтун І. Б. Сучасні тенденції реформування статусу обласних та районних рад в Україні // Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (28 трав. 2004 р., м. Київ). - К.: НАДУ, 2004. - С. 105 - 107.

8.Ковтун І. Б. Деякі аспекти реформування адміністративно-територіального устрою України (районний та обласний рівні) // Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (31 трав. 2005 р., м. Київ). - К.: НАДУ, 2005. - С. 109 - 111.

Размещено на Allbest.ru