Організаційно-правові засади формування і функціонування державної служби в Україні

????????? ?? http://www.allbest.ru/

Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління;

адміністративне право і процес; фінансове право

УДК 342.51:354.1(477)(048)

Організаційно-правові засади формування і функціонування державної служби в Україні

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Леліков Геннадій Іванович

Харків 1999

Дисертація є рукописом

Робота виконана на кафедрі державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України

Захист відбудеться “ 20 ” вересня 1999 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.01 в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого (310024, м.Харків, вул.Пушкінська, 77).

З дисертацією можна ознайомитись в бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого (310024, м.Харків, вул.Пушкінська, 77).

Автореферат розісланий “17” серпня 1999 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Ю.П.Битяк

державний правовий модернізація

Леліков Г.І. Організаційно-правові засади формування і функціонування державної служби в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07.- теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Національна юридична академія імені Ярослава Мудрого, Харків, 1999.

Дисертацію присвячено вивченню сутності та змісту організаційно-правових засад формування та функціонування державної служби в Україні. Сформульовано поняття державної служби та обгрунтовано її риси як державно-правового, соціального і системного інституту.

Визначено її основні принципи. Досліджено систему органів державної служби в Україні, обгрунтовано її місце і роль в управлінні Українською державою. Проаналізовано основні функції державної служби та запропоновано їх класифікацію і реалізацію в механізмі державного управління та їх правове регулювання.

Здійснено комплексний критичний аналіз особливостей закріплення і реалізації основних функцій державної служби в Україні. Визначено механізми планування кадрів державної служби, запропоновано механізми боротьби з корупцією в органах державної служби, сформульовані пропозиції удосконалення інформаційно-аналітичних технологій в системі державної служби в Україні.

Сформульовано пропозиції щодо вдосконалення Конституції і чинного законодавства, спрямовані на підвищення дієвості державної служби України.

Ключові слова: державна служба, державне управління, система органів, принципи, функції, боротьба з корупцією, інформаційні технології.

Леликов Г.И. Организационно-правовые основы формирования и функционирования государственной службы в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право. - Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого, Харьков, 1999.

Диссертация посвящена изучению сущности и содержания организационно-правовых принципов формирования и функционирования государственной службы в Украине. Сформулировано понятие государственной службы и обоснованы ее черты как государственно-правового, социального и системного института.

Определены ее основные принципы. Исследована система органов государственой службы в Украине, обоснована ее роль и место в управлении Украинским государством.

Проанализированы основные функции государственной службы и предложены их классификация и реализация в механизме государственного управления и их правовое регулирование.

Проведен комплексный критический анализ особенностей закрепления и реализации основных функций государственной службы в Украине. Определены механизмы планирования кадров государственной службы, предложены механизмы борьбы с коррупцией в органах государственной службы, сформулированы предложения усовершенствования информационно-аналитических технологий в системе государственной службы в Украине.

Сформулированы предложения по усовершенствованию Конституции и действующего законодательства, направленные на повышение действенности государственной службы в Украине.

Ключевые слова: государственная служба, государственное управление, система органов, принципы, функции, борьба с коррупцией, информационные технологии.

Lelikov G.I. Organization - lawful backgrounds of formation and functioning of the State service in Ukraine. - Manuscript.

A thesis for scientific degree contest of the jurisprudence candidate on the speciality 12.00.07 - theory of management; administrative law and process; financial law. - Yaroslav Mudry National Academy of Law of Ukraine, Kharkov, 1999.

A thesis is dedicated to organization-lawful questions of formation and functioning of the State service in Ukraine. In it are investigated actual theoretical problems of formation and functioning of the State service in Ukraine and are formed general notions characterizing an appropriate phenomenon. Particularly in the comparative aspect are analyzed a notion of the State service and its principles which are contained in the scientific literature and normative sources (both in home and foreign). There is put emphasis on the system of bodies of the State service in Ukraine. The peculiarity of the State service system in Ukraine in its coordination character is noted. The State service of three power branches interact and coordinate common actions. In the work is proposed to create common coordination bodies in this sphere, to broaden powers of the Council on Working with the Personnel at the President of Ukraine as a main consultative-deliberative body.

In the thesis are considered main functions of the State service in Ukraine and their lawful regulation. A classification of the State service functions is proposed. In the work are shown the ways for improvement of the State service in Ukraine. It is proposed to separate and legislatively consolidate such types of State posts as political, patronage, administrative. The necessity of determination and application of standards and guarantees for the status of State employees in shown. The necessity of regulating the admittance, training and improvement in qualification of the State employees is argued.

In the thesis is attached a great significance to questions for realization of function of the State service of Ukraine. In this connection is isolated the analysis of theoretical and practical backgrounds for personnel potential planning, particular attention is given to planning the career of State employees. The influence of corruption on the activity of the State service is analyzed, the ways of its removal in the State machinery are proposed. Significant attention is given to the elucidation of information-analytical technologies in the system of the State service. A conclusion is drawn that this problem is one of the most acute, since the absence of technologies is influenced on making constructive, flexible decisions. In the thesis are presented and substantiated particular propositions on improvement of control powers of separated bodies in the system of the State service.

Key words: State service, State government, system of bodies, principles, functions, struggle against corruption, information technologies.

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Формування громадянського суспільства і правової держави в Україні передбачає створення сучасної моделі державної служби як важливого соціально-правового інституту, проведення змін у правовому регулюванні учасників службових відносин, що складаються у сфері державного управління, модернізацію системи державної служби у відповідності зі світовими стандартами.

Характер процесів, що відбуваються в суспільстві, потребує удосконалення змісту діяльності державної служби, їй має належати особливе місце у системі інститутів сучасної держави. Адже державна служба з'єднує конституційно зафіксовані наміри та цілі держави, її функціональні і організаційні структури, правові установки і процедури та інші елементи і взаємозв'язки з кадровим потенціалом держави.

Україна отримала від колишнього СРСР складну і суперечливу спадщину в сфері організації державного управління, і особливо в роботі з персоналом. Такої державної служби, яка існує в розвинених державах, в Україні практично не було. Досить часто державну службу помилково продовжують ототожнювати з кадровою роботою.

Входження України до Європейського Союзу та інших міжнародних організацій актуалізує розробку концепцій організаційно-правових аспектів формування і функціонування державної служби в Україні, проведення наукових досліджень, вивчення і впровадження кращого вітчизняного та зарубіжного досвіду у практику управління.

Характер процесів, що відбуваються в державному апараті України, потребують не лише поновлення методів державного правового регулювання службових відносин, але і формування якісно нової державної служби, яка б функціонувала на принципах законності, гласності, професіоналізму і компетентності державних службовців, рівного права громадян України на заняття будь-якої посади у відповідності зі своїми здібностями і професійною підготовкою, на засадах соціальної та правової захищеності державних службовців, відповідальності державного службовця за неналежне виконання своїх посадових обов'язків.

Важливість теми дисертаційного дослідження визначається також гострою потребою здійснення в Україні адміністративної реформи, з якою пов'язується реформування Української держави. При всій важливості проблем регулювання державної служби, їх аналіз в науковій літературі є неповним, епізодичним. Все це у сукупності визначило вибір теми та актуальність дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконувалась на кафедрі державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України, що було пов'язане з виконанням наукових досліджень за напрямком “Виконавча влада: організаційно-правові питання формування і функціонування” згідно наукового проекту Української Академії державного управління при Президентові України “Державне управління та самоврядування” (1998).

Дисертаційне дослідження здійснювалось з орієнтацією на розробку та впровадження концепції адміністративної реформи в Україні. В основних положеннях цієї концепції знайшли відображення пропозиції та рекомендації дисертанта, який є членом державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи.

Виходячи з результатів дослідження, дисертантом внесені конкретні пропозиції до урядової програми стратегічного розвитку ”Україна-2010” та законодавчих, нормативних актів і інших державних документів.

Мета і задачі дослідження полягає у розробці загальної теоретичної концепції організаційно-правових засад формування і функціонування державної служби в Україні, виявленні сутності, змісту та особливостей правового регулювання, формування і функціонування державної служби в Україні.

Для досягнення поставленої мети дослідження дисертант мав вирішити наступні завдання:

проаналізувати існуючі в науковій літературі погляди щодо правової природи інституту державної служби України;

провести комплексний організаційно-правовий аналіз формування і функціонування державної служби в Україні як соціально-правового інституту;

визначити поняття “державна служба в Україні”, її принципів та дати їх характеристику;

дати порівняльно-правовий аналіз правових актів, що передбачили б оптимізацію системи органів державної служби в Україні;

внести кокретні пропозиції щодо напрямків удосконалення державної служби в Україні;

дослідити систему органів державної служби в Україні, її підсистем та головних ланок, запропонувати рекомендації по її модернізації;

розкрити роль, місце та виробити рекомендації по реалізації основних функцій формування і функціонування державної служби в Україні.

Оскільки тема дисертації досить об'ємна, автор приділив увагу розгляду тих аспектів, які на його думку мають найбільше значення сьогодні для науки і практики вдосконалення нормативно-правової бази сфери державної служби.

Ступінь дослідженості теми. Вивчення, аналіз та оцінка державної служби в минулому свідчать про те, що організаційно-правові проблеми формування і функціонування державної служби в Україні ніколи не були предметом дисертаційного дослідження.

Слід відзначити, що деякі теоретичні аспекти організації інституту державної служби розглядались в працях вітчизняних юристів і державних діячів при розгляді проблеми правової держави - С.С.Алексєєва, Б.М.Грибовського, А.Ф.Євтіхієва, М.М.Ковалевського та ін.

Варто зазначити, що довгий час у вітчизняній науці проблеми, що пов'язані з державною службою, не досліджувались, в зв'язку з критичним відношенням до концепції державної служби. Починаючи з кінця 50-х років, інститут державної служби починає приваблювати вчених. З'являються роботи А.А.Воробйова, В.М.Манохіна, С.С.Студенікіна, І.М.Пахомова, Г.І.Петрова та інших вчених.

З кінця 80-х та на початку 90-х років фрагментарно в багатьох наукових роботах вчених А.П.Алехіна,Г.В.Атаманчука, Д.М.Бахраха, І.Л.Бачило, Ю.М.Козлова, Б.М.Лазарєва, Г.В.Мальцева, Ю.О.Розенбаума, Ю.М.Старілова розглядались деякі аспекти державної служби.

В Україні цим проблемам приділяли увагу В.Б.Авер'янов, О.М.Бандурка, Ю.П.Битяк, С.Д.Дубенко, С.В.Ківалов, О.Д.Крупчан, Н.Р.Нижник,О.В.Петришин, В.В.Цвєтков, В.М.Шаповал та ін.

Грунтовне теоретичне дослідження проблем правового регулювання державної служби лише почалось. Сьогодні гостро відчувається потреба в таких комплексних дослідженнях. Намагаючись цю прогалину заповнити, дисертант на підставі комплексного вивчення концепцій правового регулювання інституту державної служби в інших державах та практики в Україні пропонує конкретні шляхи вирішення організаційно-правових проблем формування і функціонування державної служби в Україні.

Об'єктом дисертаційного дослідження є організаційно-правові питання, які виникають в процесі формування і функціонування державної служби в Україні.

Предметом дисертаційного дослідження є поняття, система, принципи, реалізація основних функцій та їх правове регулювання в сфері державної служби в Україні.

Теоретичною та методологічною основою дослідження є система загально-наукових та спеціальних методів дослідження, таких як діалектично-матеріалістичний метод пізнання соціальних процесів і явищ, структурно-функціональний аналіз, а також інші наукові методи, зокрема, порівняльний, історичний, систематичний аналіз та синтез, статистичний, комплексний, формально-логічний, соціологічний, метод спостереження та інші методи наукового пізнання.

Нормативну та практичну основу дослідження складають Конституція України, чинне законодавство України, укази та розпорядження Президента України, постанови та рішення Кабінету Міністрів України, рішення колегії та накази Головдержслужби України, міністерств і відомств, інші нормативні акти, що стосуються теми дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що вперше у вітчизняній науці здійснено спробу на узагальненому рівні розглянути теоретичні проблеми, що супроводжують організаційно-правові засади формування і функціонування державної служби в Україні.

На основі проведеного дослідження сформульовано ряд положень, узагальнень, висновків і пропозицій, з числа яких виносяться на захист:

вперше здійснено історико-правовий аналіз становлення, функціонування і розвитку державної служби в Україні, як важливої системи державних органів;

визначення і характеристика державної служби як важливого державно-правового, соціального і системного інституту. Вона є важливою складовою держави і по мірі розвитку політичних, економічних, соціально-культурних та інших відносин у суспільстві виникає потреба у модернізації цього інституту;

поглиблено теоретичне поняття “державна служба”, під яким передбачається розуміти “державну службу як складну багатокомпонентну, динамічну, багатомірну, функціональну, комплексну систему з різнорівневими горизонтальними і вертикальними зв'язками, зовнішніми впливами та внутрішніми процесами”;

пропозиція стосовно формування сучасної моделі державної служби в Україні;

визначені загальні (основні) принципи формування і функціонування державної служби в Україні;

висновок про доцільність доповнення до Конституції України розділу “Про державну службу в Україні”, вносяться пропозиції щодо розробки нових законів, регулюючих сферу державної служби;

уточнено поняття правового регулювання державної служби, під яким розуміється діяльність органів держави по встановленню юридичних норм для учасників суспільних відносин, виконання яких забезпечується системою державної служби в Україні;

визначено структуру правового регулювання державної служби в Україні;

запропоновано класифікацію функцій державної служби;

визначено механізми планування кадрів державної служби;

внесено пропозиції щодо реалізації такої важливої функції державної служби, як боротьба з корупцією;

обгрунтовано шляхи вирішення проблем, пов'язаних із законодавчим забезпеченням впровадження інформаційних технологій в системі державної служби України;

на підставі теоретичних і практичних висновків автор вносить ряд пропозицій щодо удосконалення правового регулювання контрольної функції державної служби.

Теоретичне і практичне значення одержаних результатів обумовлене тим, що воно, по-перше, здійснюватиме разом з іншими науковими розробками цього спрямування, позитивний вплив на формування думки щодо необхідності модернізації державної служби в України, з урахуванням сучасних світових стандартів, а по-друге, висновки і рекомендації можуть використовуватися як у практичній діяльності державних органів, так і в навчальному процесі, орієнтованих на підвищення ефективності роботи та дійового кадрового забезпечення.

Крім того, практична і теоретична значимість отриманих результатів дослідження полягає:

у науково-дослідницькій галузі - матеріали дисертаційної роботи можуть бути використані для подальших дослідницьких розробок у таких суспільних галузях, як: конституційне право, адміністративне право, теорія державного управління і фінансове право;

у сфері правотворчості - висновки та пропозиції, що містяться у дисертації, можуть служити методологічною і теоретичною основою розробки законодавчих актів, спрямованих на вирішення та вдосконалення актуальних організаційно-правових питань формування та функціонування державної служби в Україні;

у сфері реалізації права - висновки та рекомендації, висунуті дисертантом, допоможуть запровадженню досконалих науково-обгрунтованих управлінських стандартів.

Особистий внесок здобувача. Основні теоретичні положення та розробки в межах дисертаційного дослідження, зокрема ті, які характеризують його наукову новизну і практичне значення результатів, одержані дисертантом особисто.

У дисертації ідеї та розробки, що належать співавторам Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенському, разом із якими були написані наукові праці, не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Конкретні пропозиції, рекомендації, висновки, що містить дисертація, знайшли застосування в Урядовій програмі стратегічного розвитку “Україна - 2010”.

У 1994 - 1999 роках автор брав участь у підготовці законів України, зокрема: Закону України “Про оплату праці” від 24 березня 1995 року №108/95 ВР, Закону України “Про боротьбу з корупцією” від 5 жовтня 1995 року №356/95 ВР, Закону України “Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України “Про боротьбу з корупцією” від 5 жовтня 1995 року №356/95 ВР, Закону України “Про державний бюджет України на 1996 рік” від 22 березня 1996 року №96/96 ВР. За безпосередньою участю автора готувалися: Програма кадрового забезпечення державної служби, Програма роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій (затверджений Указом Президента України від 10 листопада 1995 року №1035/95 розділ “Державна служба” Концепції адміністративної реформи в Україні), розділ 8 “Адміністративна реформа” Програми діяльності Кабінету Міністрів, Програма розроблення і впровадження єдиної державної комп`ютерної системи “Кадри” (постанова Кабінету Міністрів України від 21 серпня 1999 року №918).

Тільки протягом поточного року під керівництвом автора опрацьовано 44 нормативно-правових документа, розроблених адміністративними органами виконавчої влади та народними депутатами і надісланими до Головдержслужби для погодження , 11 нормативних актів, розроблених безпосередньо за участю автора - серед них проекти законів: Кодекс основних правил поведінки державного службовця, Програма державної підтримки і розвитку місцевого самоврядування, Про внесення змін і доповнень до Закону України “Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний статус журналістів”, Про службу в органах місцевого самоврядування.

Крім того, автор дисертаційного дослідження брав участь у підготовці 8 указів Президента України і понад 70 діючих постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів, 64 рішень Ради по роботі з кадрами при Президентові України.

Ряд питань, які стали предметом дисертаційного дослідження, автор як Начальник Головного управління державної служби при Кабінеті Міністрів України реалізував в процесі своєї роботи.

Результати досліджень, що включені до дисертації, оприлюднювались її автором на міжнародній конференції “Проблеми теорії і практики державного управління і місцевого самоврядування” (Київ, 1996 р.), на міжнародній конференції “Структурне управління в процесі трансформатизації” (Берлін, МВС ФРН Бізове 28-31.01.1996 р.), на Європейському форумі “Навчання в державній службі: складності та перспективи” (Париж, Франція, NISPA 22-26.10.1997 р.), на міжнародному симпозіумі “Адміністративна реформа в України” (Київ, УАДУ при Президентові України 26- 28.11.1997 р.), на регіональній конференції “Державна служба в період перетворень: підвищення її ролі, рівня професіоналізму, етичних стандартів” (Салоніки, Греція, ООН 17-20.11.1997 р.), на міжнародній науково-практичній конференції “Реформування державної служби в Україні: стан, проблеми та перспективи” (Київ, УАДУ при Президентові України, 28.05.1998 р.), на науково-практичній конференції “Актуальні питання втілення в життя положень Конституції України” (Київ, УАДУ при Президентові України, Інститут держави і права НАН України, Інститут законодавства Верховної Ради України, 28.09.1998 р.), а також на міжнародній конференції “Боротьба з корупцією серед урядовців, суддів та працівників правоохоронних органів” (Вашингтон, США, 21-27.02.1999 р.).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені в монографії (у співавторстві), навчальному посібнику (у співавторстві) та у 7 наукових статтях у провідних фахових виданнях.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається з вступу, двох розділів, висновків та списку використаної літератури та нормативних актів (141 найменування). Загальний обсяг праці становить 161 сторінку.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обговорюється актуальність теми дисертації та ступінь її наукової розробленості, мета і завдання роботи, визначаються методологічна основа та наукознавча база, а також основні положення, які виносяться на захист, підкреслюється наукова новизна і практична значимість результатів дослідження.

Перший розділ “Загальна характеристика формування і функціонування державної служби в Україні в умовах демократичних реформ” присвячений визначенню вихідних теоретичних положень щодо історичного розвитку, природи, змісту поняття державної служби як соціально-правового інституту і його основних принципів, системи органів та функцій державної служби, а також напрямків вдосконалення державної служби в Україні.

Державна служба в Україні визначена як важливий державно-правовий, соціальний і системний інститут. Вона є важливою складовою держави і по мірі розвитку політичних, економічних, соціально-культурних та інших відносин у суспільстві виникає потреба у модернізації цього інституту. Це визначення, на думку автора, може бути використано не лише для єдиного образного розуміння даних категорій в літературі і законодавстві, але і дозволить виявити характер регулюємих правом суспільних відносин, що виникають при формуванні функціонування державної служби, сприяє більш чіткому визначенню об`єкту дослідження, його меж.

Аналізуючи законодавство України, Росії, Польщі, Франції, ФРН, Італії, Великобританії, США, Канади, автор до загальних конституційних принципів державної служби відносить: принципи верховенства Конституції України і законів над іншими нормативними актами, посадовими інструкціями при виконанні службовцями посадових обов`язків та забезпечення їх прав; принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина, їх безпосередньої дії, що зобов'язує державних службовців визнавати, дотримуватись і захищати права і свободи людини і громадянина.

До загальних конституційних принципів державної служби автор також відносить такі принципи, як: принцип рівного доступу громадян до державної служби; принцип професіоналізму і компетентності; принцип гласності (“прозорості”); принцип відповідальності державних службовців за ті рішення, які вони готують і приймають, виконання своїх посадових обов'язків, закріплених у законодавстві, тощо.

Особливу значимість в плані конструктивності державної служби набуває діалектична єдність принципів функціональності і міжфункціональної координації. Забезпечити це поєднання можна через різні спільні засідання, наради, взаємні експертизи і т.д.

У правовій демократичній державі державна служба має скластись як системний правовий інститут законів та нормативних актів. Так, Конституція України у майбутньому в прямій формі має закріпити принципи державної служби. При цьому акцент потрібно зробити на таких принципах, як: законність, несумісність посад, обов'язковість рішень вищестоящих в порядку підлеглості державних органів та державних службовців, прийнятих у межах їхньої компетенції, для нижчестоящих державних органів та службових осіб; підконтрольність та підзвітність державних органів і діяльності службових осіб; позапартійність державної служби; певний доступ до державної служби відповідно до здібностей, професійної підготовки та компетентності людини; відповідальність державних службовців за невиконання або неналежне виконання службових обов'язків; соціальна та економіко-правова захищеність державних службовців; стабільність державної служби.

Важливий фактор для розвитку Української держави матиме правове регулювання відносин державної служби в цілому та окремі відносини, що так чи інакше пов'язані з державною службою. “Закономірними”, представляється, мають стати розділ у Конституції України "Державна служба України" та прийняття “Кодексу державної служби України”.

Державна служба України - професійна діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави і одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Оскільки державна служба України представляє собою управлінську (апаратну) діяльність по забезпеченню виконання повноважень державних органів, з організаційного боку вона виступає як державно-управлінська система, що об'єднує апарати трьох гілок державної влади.

Взаємодія в системі визначається потребами саморегуляції, збереження і саморозвитку управлінських систем будь-якого рівня складності та проявляється в процесах управління, в зміні систем. Системи знаходяться у взаємодії з зовнішнім середовищем. Із зовнішнього середовища системи беруть ресурси. Зміни в системах та їх управління неможливі без знання про об'єкт, ціль і процеси управління, а також регулюючий вплив на об'єкт.

До складу системи державної служби України входять державні служби Верховної Ради України, Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституційного, Верховного, Вищого Арбітражного судів, Прокуратури України і т.д. У сукупності ці державні служби утворюють державну управлінську владу, що складає разом з політичною владою - державну владу України.

Аналіз діяльності міністерств і відомств, проведений в роботі, свідчить, що тут склались не завжди раціональні та стабільні державні служби. У цій підсистемі всі підрозділи управлінських апаратів прямо підпорядковані тільки міністрам, керівникам інших відомств, які часто міняються. Із зміною перших керівників, часто міняються їх заступники. Останні змінюють, в свою чергу, керівників підрозділів, які вони курують. Подібне не завжди позитивно впливає на професіоналізм державних службовців та ефективну діяльність міністерств і відомств. При досягненні у майбутньому структуйованості парламенту доцільно буде зробити міністрів політичними діячами, а на їх конкретних заступників покласти керування апаратом.

На думку автора, реєстр посад державних службовців має бути удосконалений. Усі посади керівників галузевих органів виконавчої влади мають бути вилучені та включені до Зведеного переліку державних посад.

Аналіз наукової літератури показує, що теорія державного управління та практика не мають цілісного уявлення про найбільш доцільну систему державної служби України. Необхідно уточнити організаційну та структурно-функціональну схеми різних рівнів державної служби України та розробити законодавчу базу взаємодії у цій сфері державних органів.

Державна служба в Україні, що є унітарною державою, має бути єдиною, ієрархічно побудованою системою. Особливість системи державної служби України в тому, що вона має не субординаційний, а координаційний характер. Державні служби трьох гілок влади взаємодіють - узгоджуючи спільні дії. Але нормативного акту, в якому б були чітко визначені шляхи і форми вироблення узгоджених норм, що регулювали б спільну діяльність, немає.

Важливою формою координації в системі державної служби Україні мають стати спільні координаційні органи (ради, наукові симпозіуми, наради та ін.) з рекомендаційними функціями.

Таким чином, функції державної служби загалом можна поділити на головні, командні та допоміжні, а ті, в свою чергу, поділяються на ряд більш вузьких, які тісно взаємопов'язані між собою, і часто поділ носить чисто умовний характер. Така класифікація функцій державної служби не є єдиною, але в цій роботі зосереджена увага саме на такій класифікації, оскільки вона найбільш повно та найбільш конкретно розкриває власне зміст функцій державної служби, хоча вона все таки залишає місце для доповнень та уточнень.

Розглядаючи перераховані функції державної служби, можна виділити універсальну функцію, яку називають інтегральною. Деякі автори як таку інтегральну функцію визначають цілепокликання. Інтегральна функція пов'язує всі решти між собою. Для сучасного суспільства ця функція є дуже важливою. Чим чіткіше сформовані цілі, тим успішніше суб'єкти управління можуть виконувати свої функції. Таким чином, можна відзначити, що взаємозв'язок будь-яких функцій державної служби проявляється в тому, що кожна з них підпорядкована цілі, працює на ціль. Сама ціль є об'єктивно обумовленою. Ця ціль може здійснюватись лише тоді, коли для її реалізації є об'єктивні можливості, а ці можливості порівнюються в системі, в її компонентах, структурі, зовнішньому середовищі, звідки система черпає інформацію, енергію, що необхідна для її існування, функціонування у розвитку. Так як ціль безпосередньо зв'язана з поняттям розвитку, то для визначення інтегральної функції виключно важливе значення має аналіз стану компонентів системи та самих систем для з'ясування тенденцій розвитку. Такий аналіз покликаний виявити:

1) тенденції розвитку та механізм модернізації державної служби у відповідності з цими тенденціями;

2) протиріччя у розвитку державної служби та шляхи їх вирішення;

3) найбільш ефективні засоби збереження і розвитку структурної та функціональної єдності системи протистояння негативному впливу на неї, а також всередині системи;

4) завдання аналізу на цьому рівні полягає не лише в тому, щоб виявити стан структури і функцій системи, але і розподілити всю гаму складних причинних залежностей і на цій основі визначити закономірності функціонування і розвитку системи державної служби.

Особливості функцій державної служби в Україні детермінуються рядом причин, серед яких і трансформація України в демократичну державу, що передбачає пристосування цих функцій для вирішення нових задач. Не завжди таке пристосування є успішним, що породжує масу проблем загальносуспільного характеру. В кінцевому рахунку це призведе до певного балансу управлінської діяльності, бо неможливо досягти ефективного управління неефективними засобами. Тому доцільно виділити функцію позитивного стратегічного мислення, метою якого є формування пріоритетів діяльності та позитивного їх вирішення шляхом використання встановленної кореляції між причиною, що може детермінувати певний стан речей, та наслідком, як проявом впливу причини в процесі його становлення. Таке позитивне мислення дасть можливість кінцево сформувати та структурувати основні напрямки діяльності державної служби у досягненні певних, визначених цілей, які в свою чергу повинні задовільнити зростаюче число потреб суспільства.

Державна служба та її функції не можуть обійтись без особливого регулюючого механізму, яким є правове регулювання. На думку автора, правове регулювання державної служби - це діяльність органів держави по встановленню юридичних норм для учасників суспільних відносин, виконання яких забезпечується системою державної служби України.

Державна служба України в системі державного управління займає особливе місце, що обумовлене зв'язком з державною владою. Державна служба постійно розвивається, так як і суспільні відносини. Це вимагає високого рівня організації процесу правового регулювання службових відносин, що складаються в сфері державної служби.

Правове регулювання державної служби має бути стійким, стабільним, а це означає, що потрібно вибрати як предмет правового регулювання такі характерні прояви державної служби, які є визначальними і зберігають довгий час стабільність.

Тому, на думку автора, важливі питання організації та функціонування інституту державної служби мають оформлятися через закони, і головне, закони прямої дії, які не потребують додаткових роз'яснень, уточнень, інструкцій і т.д.

Аналізуючи форми правового регулювання державної служби, автор зупиняється на питанні про структуру правового регулювання державної служби, відзначаючи, що це питання зв'язане з типовістю і унікальністю елементів державної служби. Ті елементи державної служби, яким властива універсальність, є найбільш актуальними і визначальними в державній службі, потребують повного та єдиного правового регулювання. Особливо це відноситься до інституту державної посади, з якою пов'язані усі інші питання державної служби. Це стосується й інших елементів державної служби, а саме відбору осіб для зайняття державних посад, порядку заміщення таких посад, в тому числі конкурсу, а також атестації і т.д. Все це має закріплюватися правовими нормами. В зв'язку з цим, потрібно розробити і прийняти типовий паспорт державної посади, типове положення про порядок обрання на посаду в державному апараті та ін. Зі структурою правового регулювання державної служби і відображенням в ній типовості і унікальності її елементів зв'язане питання про те, в яких ланках ієрархічної управлінської підсистеми, які питання і якими засобами мають закріплюватися.

На думку автора, структура правового регулювання державної служби в Україні вбачається в наступному вигляді - законодавче регулювання, яким на державному рівні закріплюються питання: статусу працівників державного апарату; порядку відбору осіб для зайняття державних посад; проходження і припинення служби; особливостей регулювання праці різих категорій державних службовців; захисту їх прав і інтересів державою; специфіки їх відповідальності та інші, що дозволяють виділити цю категорію працівників і надати їй необхідне соціально-правове положення.

Нормативне регулювання державної служби на рівні: постанов Верхової Ради України, указів і розпоряджень Президента України, постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, локальних нормативних актів.

Впровадження концепції Адміністративної реформи у частині реформування державної служби має відбуватися поетапно і поступово. Насамперед слід переглянути законодавство щодо державної служби. Поряд з доповненням чинного закону, удосконаленням діючих нормативно-правових актів у перспективі треба прийняти узагальнюючий закон, який би виконував роль методологічного і нормативного фундаменту правового врегулювання цілісної державної служби в усіх її особливостях на різних етапах розвитку.

Керування реформою державної служби слід покласти на спеціальний орган управління державною службою. Процес його формування має бути науково і ресурсно забезпечений.

У другому розділі “Актуальні проблеми закріплення і реалізації основних функцій державної служби в Україні” досліджуються особливості планування, формування і функціонування державної служби в Україні, боротьба з корупцією як важлива функція державної служби, інформаційно-аналітичні технології та контроль в системі державної служби.

Розглядаючи питання планування кадрів державної служби в Україні, автор аналізував місце планування в системі управління персоналом, етапи функції планування. На його думку, планування - це процес, за допомогою якого система державного управління пристосовує свої ресурси до змін зовнішніх та внутрішніх умов. Він має базуватися на трьох постійних підфункціях. Це вивчення сильних та слабких сторін управління та адаптованості українського суспільства до світових стандартів.

Аналізуючи різні теоретичні погляди на методи планування кадрів, дисертант детально розглядає методи екстраполяції і методи експертних оцінок.

Особлива увага приділяється процесу планування управління кар`єрою, що має за мету надання кожному державному службовцю таких стартових можливостей, які забезпечили б найбільш повну реалізацію його здібностей і прагнень, враховуючи інтереси суспільства. Основними складовими процесу управління кар`єрою можуть стати аналіз та проектування типів кар`єр, діагностика професійної спрямованості і перспектив розвитку здібностей особи, вибір найбільш оптимального для особи типу кар`єри і ін. На думку дисертанта при розробці стратегій кар`єри і службової тактики персоналу державної служби доцільно мати нормативні документи загального (концептуального) характеру, що визначають ставлення держави до персоналу, як до носія важливішої цінності - професійного досвіду, професіоналізму. В роботі запропоновані шляхи планування та управління розвитком кар`єри державного службовця.

На думку дисертанта, доцільно в Україні прийняти Закон “Про державне прогнозування та програми розвитку”, в якому передбачити розробку прогнозів на довгострокову перспективу і прогнозів планів на короткострокову перспективу.

Важливою функцією державної служби на сучасному етапі є боротьба з корупцією. Визначивши політичний, нормативно-правовий, організаційний, економічний, кадровий та морально-психологічний фактори, дисертант пропонує механізми щодо запобігання корупції. Особлива увага приділяється виявленню “зони підвищеного ризику” корупції, визначенню посад, які потенційно найбільше можуть зазнати корозії хабарництва, протекціонізму, незаконного лобізму та інших проявів корупції та ін.

Особлива увага приділена інформаційним технологіям в структурах державної служби. Аналізується діяльність інформаційно-аналітичних систем Німеччини, Франції, США, Росії та України, що дозволяє зробити висновок, що, по-перше, аналітичні служби ще недостатньо технічно оснащені, особливо засобами комунікацій; по-друге, підвищуються вимоги до якості рішень, що приймаються і які залежать від професійних якостей аналітиків та від впровадження сучасних інформаційних технологій в процес прийняття рішень; по-третє, обсяг та потоки інформації так зросли, що процес інформаційного обміну не може бути ефективним без структурування системних угод по телекомунікаційним системам.

Значна увага автором приділена Програмі розроблення і впровадження державної комп`ютерної системи “Кадри”, яка призначена для реалізації інформаційних технологій у сфері державної служби. Метою Єдиної комп`ютерної системи “Кадри” є забезпечення цілісного механізму супроводження комплексу питань підготовки, вибору і обліку, проходження служби, підвищення кваліфікації і підготовки державних службовців, а також окремих категорій працівників, які включені до сфери державного управління. Система “Кадри” сприятиме вирішенню таких питань функціонування державної служби, як: інформаційно-аналітичного моніторингу усіх ланок державної служби; аналізу дій і заходів щодо реформування державної служби; моделюванню інформаційних потоків і проблемних ситуацій; експертизі заходів щодо створення компонентів державно-управлінської системи; прогнозуванню соціальних і економічних наслідків використання важелів державної служби для управління народногосподарським механізмом. Впровадження інформаційних технологій, вважає дисертант, дозволить: підвищити обгрунтованість рішень та зменшити вплив суб`єктивних факторів за рахунок застосування ефективних методів сучасної обробки інформації; запровадити ефективний контроль за виконанням доручень та своєчасну розсилку документів посадовим особам; синхронізувати інформаційний процес в структурах виконавчої влади щодо питань супроводження кадрового потенціалу державної служби; забезпечити умови оперативного розв`язання задач аналізу та оцінювання розвитку подій у сфері кадрового забезпечення державної служби; звільнити від рутинної роботи державних службовців та скоротити термін підготовки документів щодо обліку кадрового ресурсу державної служби.

Розглядаючи контроль у системі державної служби України, автор вважає, що потрібно встановити оптимальне співвідношення різних форм контролю та сформувати систему контролю. Організація контролю передбачає достатнє володіння державними службовцями механізмами і технологіями організації контрольної діяльності. В практиці державної служби дисертант виділив загальний контроль (системи в цілому), функціональний (однієї з функцій) і спеціальний (перевірка діяльності конкретної ділянки роботи або службовця). Автор визначає наступні напрямки контролю: контроль за дотриманням дисципліни, своєчасним і якісним виконанням обов`язків з управління; за раціональним розподілом та використанням матеріальних, фінансових та інших ресурсів; за науковою організацією управління; контроль законності та доцільності прийнятих управлінських рішень, видань нормативних актів і т.і. та процедури у контрольному процесі.

У висновках викладені основні положення і результати проведеного наукового дослідження, які зводяться до слідуючого:

історичний досвід та досвід зарубіжних країн засвідчує, що формування і функціонування державної служби України має відповідати характеру і суті розвитку суспільних відносин. Зміни в державно-управлінських, соціально-економічних та інших відносинах обумовлюють модернізацію державної служби України;

державна служба України - це державно-правовий, соціальний і системний інститут, що має такі аспекти як політичний, юридичний, соціальний;

доцільно доповнити Конституцію України такими принципами державної служби, як законність; несумісність посад; обов`язковість рішень вищестоящих в порядку підлеглості державних органів та державних службовців; підпорядкованість та підзвітність державних органів і діяльності службових осіб; позапартійність державної служби; професійність підготовки та компетентності людини; відповідальність державних службовців; соціальна та економіко-правова захищеність державних службовців; стабільність державної служби;

система державної служби України складається з державних служб Верховної Ради України, Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституційного, Верховного, Вищого Арбітражного судів, Прокуратури України та інших органів, рівнів і гілок влади. Доцільно удосконалити організаційну та структурно-функціональну схеми різних рівнів державної служби України та їх законодавчу базу;

правове регулювання - це діяльність органів держави по встановленню юридичних норм для учасників суспільних відносин, виконання яких забезпечується системою державної служби України;

питання організації та функціонування інституту державної служби мають оформлятися через закони і, головне, закони прямої дії, які не потребують додаткових роз`яснень, уточнень, інструкцій і т.і.

доцільно в процесі адміністративної реформи вдосконалити правовий статус державних службовців в Україні;

на основі класифікацій державних органів пропонується виділити і законодавчо визначити такі типи державних посад: політичні, патронатні, адміністративні;

доцільно розробити та прийняти доповнення до Закону України “Про державну службу”,що по-новому вирішить питання, які пов`язані зі статусом посад в державному апараті, засобами їх заміщення, оцінкою професійної придатності, порядком проходження, переміщення, просування, стимулювання, відповідальністю та ін.

РОБОТИ, ОПУБЛІКОВАНІ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Леліков Г.І., Оболенський О.Ю. Державна служба та проблеми боротьби з корупцією // Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування / Кол. авт. /за ред. О.Ю.Оболенського. - Хмельницький: Поділля, 1999.- С.161-169.

2. Державний службовець в Україні (пошук моделі) / Нижник Н.Р.,Цвєтков В.В., Леліков Г.І., та ін. - К.: КРЦ АПН України, Ін-Юре. - 1998.- 271 с.

3. Леліков Г.І. Проблеми та перспективи державної служби // Вісник державної служби України. - 1996. - № 1. - С.5-11.

4. Леліков Г.І. Про основні підсумки діяльності Головдержслужби в 1996 році, перспективи та завдання на 1997 рік // Вісник державної служби України. - 1997. - № 1. - С.53-64.

5. Леліков Г., Оболенський О. Державно-політичні та соціально-економічні аспекти боротьби з корупцією // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - 1998. - № 2. - С.16-23.

6. Нижник Н., Леліков Г. Інформаційні технології в структурах державної служби // Збірник наукових праць // Інформаційні технології та захист інформації. Зібрання Юрид. інституту МВС України. - 1998. - № 2. - С. 97-119.

7. Леліков Г. Функції державної служби та їх правове регулювання // Вісник державної служби України. - 1999. - № 1. - С. 55-69.

8. Леліков Г.,Оболенський О. Державна служба: конституційні засади, задачі та принципи // Парламентар. - 1998. - № 3. - С. 10-13.

9. Нижник Н.Р., Мосов С.П., Леліков Г.І. Вимоги до джерел інформації в системі державного управління // Збірник// Інформаційні технології та захист інформації. Запорізький юрид. інститут. - 1999. - № 1. - С. 30-45.

Размещено на Allbest.ru

...