Генезис и эволюция института местного самоуправления являются частью длительного и сложного процесса становления и развития централизованного государства. Примерно к середине XVI в. в России в основном складываются предпосылки будущего государственного строя. Развиваясь по общим историческим законам, российская государственность имела ряд специфических особенностей, связанных с природно-географическим, военным, геополитическим положением страны: сильная центральная власть, централизованное управление, второстепенное значение общественных и самоуправленческих практик. До XIX в. понятия «местное самоуправление» в России не существовало. Первоначально не было даже точного представления о различии центральной, региональной и местной власти. Термины «управление» и «внутреннее государственное управление» впервые появились в Законодательных актах 1785 г. [41, с. 67] Под ними подразумевалось особое местное самоуправление, осуществляемое определенным сословием и в интересах этого сословия. Термин «самоуправление» был введен в России в 60-х гг. в. и означал управление каким-либо кругом дел самими заинтересованными гражданами непосредственно или через избранные ими органы. В более узком смысле «самоуправление» являлось синонимом «местного самоуправления» [41, с. 67].

Отличительной особенностью генезиса российского местного самоуправления была его тесная связь с организацией территории, формированием общегосударственной политико-территориальной системы. Роль территории в развитии Российского государства всегда признавалась учеными, как отечественными, так и зарубежными. Л.П. Карсавин, известный религиозный философ и историк конца XIX - начала XX вв., считал территорию, наряду с властью и населением, основным элементом государства. Конвергенция этих элементов, по его мнению, дает не только определенный характер народа, но и определенный социально-политический строй [25]. От того, насколько крепкими были связи центра и окраин, зависело в первую очередь единство и целостность государства, становление которого сопровождалось широкой территориальной экспансией.

Освоение новых территорий в истории России имело свои особенности, что во многом задавало очертания будущих противоречий: социальных, экономических, национальных, демографических. Можно выделить две крайние точки зрения относительно способа, каким Москва «собирала земли»: она сохраняла или разрушала традиционные уклады жизни и формы управления на той или иной территории. Своеобразие территории обусловливало и способ ее вхождения в состав Российского государства, как и порядок последующего управления. Управление в Поволжье, Сибири, на Северном Кавказе, Дальнем Востоке и других территориях представляло собой различные сочетания централизованных и децентрализованных практик, позволявшие при этом сохранять устои верховной власти и государственного строя. Верховная власть, обладая соответствующими ресурсами, создавала ту или иную систему управления на любой, возможной для нее основе. Будь это централизованная система, в основе которой лежит управление непосредственно из центральных исполнительных органов власти, или управление на основе местного самоуправления, или, наконец, система, сочетающая в себе элементы централизации и децентрализации.

Становление отношений между центральной и местной властью на ранних этапах истории Российского государства обусловило специфику последующего развития местного самоуправления. Эти отношения состояли не только из управленческой практики, но и касались абсолютно всех сфер деятельности, способствуя формированию сложного и противоречивого комплекса представлений о взаимоотношении государства и общества, центра и периферии, целого и частного, традиций и новаций и т.д.

Первоначально разрозненные представления отражали особенности территориального продвижения России. Во-первых, следует отметить точечный характер территориальной экспансии государства, при которой локальности становились стратегическими «опорными пунктами» центральной власти. Историческое значение таких «опорных пунктов» оценивается преимущественно с геополитических (Р. Пайпс, Дж.Хоскинг) или цивилизаторских (А.Н. Сахаров, H.A. Нарочницкая) позиций. Во- вторых, формировались специфические отношения осваиваемых территорий с центром. Как отмечал Н.Я. Данилевский, при взаимодействии с местным населением русские при расселении не образовывали новые центры русской жизни, а только расширяли единый, нераздельный круг ее [17, с. 486]. Новая территория оказывалась помеченной форпостами, но представляла собой довольно рыхлое, слабо структурированное с точки зрения способности оказывать собственное влияние пространство. В-третьих, продвижение государства осуществлялось через постепенное включение местных элит, в структуру государственного управления. «Лутчие» люди в большей степени становились выразителями интересов центральной власти, нежели местного населения. Наконец, привнесение новых управленческих практик, безусловно, меняло традиционные местные уклады жизни. Культура управления, сформированная в центре и продвигаемая на периферию, постепенно оттесняла местный опыт и создавала условия для сосуществования двух субкультур -- официальной, формальной, идущей из центра, и местной, в значительной степени неформальной, представляющей для центральной власти второстепенный интерес.

В результате сформировались точечные, локальные, единичные паттерны местной политики и государственного управления, которые носили исключительно временный прикладной характер. Основная функция этих паттернов, отмечают исследователи, заключалась в наращивании культурного слоя, почвы для более плотного военного и хозяйственного освоения новых территорий [20, с.508]. Но в своем содержании «окультуривание» заключалось, скорее, в копировании центрального управления, чем в создании принципиально новых подходов, учитывающих местные особенности. Даже после земской и городской реформ XIX в. власть на местах принадлежала не органам местного управления, а пирамиде чиновников, образующих государственный аппарат: от губернаторов до мелких уездных чинов. Особенно трудным «окультуривание» было на территориях, населенных преимущественно не русским населением.

Масштабы территории и существенные различия отдельных ее частей обусловили неравномерное экономическое развитие страны, слабую интеграцию местных и региональных экономик. Продвижение капиталистических отношений вглубь страны также мало изменило ситуацию. Зарождающаяся русская буржуазия даже в Москве не сумела создать вокруг себя того густого переплетения мелких дополнительных, побочных интересов, той социальной ткани, которая послужила бы ей опорой. Города также не стали опорой местного самоуправления, они в большей степени развивались как форпосты центральной власти на бескрайних просторах страны.

Известным исключением является опыт средневековых Новгорода и Пскова, хотя исследователи расходятся в вопросах определения формы государственного устройства и роли местного самоуправления в этих городах. Именно с Новгородом и Псковом были связаны первые представления о городском местном самоуправлении. Новгородская феодальная республика просуществовала более шести веков и потерпела поражение в XV в. в борьбе с московскими великими князьями в ходе образования централизованного государства. Отдельные элементы местного самоуправления были лишь частью деятельности государственных учреждений Новгорода. Местные дела, потребности и интересы не считались предметом деятельности сколько-нибудь автономных организаций или структур. Даже относительно автономные концы города и пригороды могли рассматриваться скорее как части федерации, а не самостоятельные единицы территориального управления. Не говоря уже о том, что реальное управление в городе было сосредоточено не в руках местного населения, а городской верхушки, состоявшей из посадников, тысяцких и бояр. История новгородских институтов самоуправления является достаточно противоречивой, вместе с тем, именно новгородское вече на долгие годы стало для России символом местного самоуправления, которое противопоставлялось единоличной власти монарха.

В социально-экономическом смысле местное самоуправление было характерно больше для крестьянских общин, где текущее управление осуществлялось не представителями царской администрации, а волостным и сельским сходом. Исследователи отмечают релевантность демократии русской культуре в форме традиционного крестьянского мира, вовлекающего всех желающих в принятие решений, напрямую связанных с их жизнью, органы местного самоуправления на разных уровнях [26, с. 426]. Крестьянский мир был организатором общественных дел, регулятором взаимоотношений, средоточием общественного сознания и механизмом общественного контроля. Наконец, он представлял среду общения людей между собой по определенным традицией правилам, и это было характерно не только для русского крестьянства, но и народов, живших по соседству с ним. Организационным выражением общинного начала выступал крестьянский или мирской сход, который решал самые разные вопросы местной жизни. Примечательной особенностью общинной жизни были общественные работы, которые назывались «помочи» и воспринимались как праздник, богоугодное дело. И сегодня в деревнях сохранились традиции соседской взаимопомощи. Однако община представляла мир для крестьян, для государства это была административная и фискальная единица, инструмент управления на местах. Взаимоотношения государства и общины строились исходя из интересов центральной власти. Община мобилизовала свой потенциал, компенсировала слабость центральной власти и издержки неэффективного государственного управления, становилась проводником приказов «сверху», утрачивая самостоятельность и инициативу, даже если это было востребовано сильным центром, готовым к инновациям.

Отличительной особенностью Московской Руси XVI в. было отсутствие строгой вертикали власти. Государство делилось на центр и периферию. Местные власти имели достаточную степень автономии, но порядок в обществе поддерживался тем, что каждый поданный принадлежал к определенному сословию и исполнял свои обязанности -- государственные службы или тягла. Совокупность этих сословий - служивых и тяглых - составила обобщающее понятие «земля», от которого получило название новое территориально-политическое образование - «земство», т.е. власть, исходящая от народа. В период образования централизованного государства термин «земский» скорее означал «общегосударственный», но постепенно земство стало восприниматься как местное сообщество с присущими ему местными интересами и проблемами.

Примечательно, что земская реформа Ивана IV, целью которой было укрепление молодого централизованного государства и усиление режима личной власти, по сути, была способом децентрализации бюрократического управления. Но сущность земского управления XVI в. заключалась не столько в самостоятельности обществ заведовать местными делами, сколько в обязанности исполнять общегосударственные дела и нести за это полную ответственность перед центральным правительством. Задачи укрепления государства решались за счет населения, которое поставляло ему на службу новые ответственные и даровые в плане оплаты труда органы местного управления, при этом ресурсы всех сословий попадали под строгий учет и фискальный надзор. В целом земская реформа времен Ивана IV была прогрессивным явлением, поскольку впервые в российском государстве отношения между центральной властью и местными сообществами получили легитимное оформление, тем самым было признано выделение местного уровня управления.

Большое значение имел опыт выстраивания отношений с территориями, населенными преимущественно не русскими народами. Народы Поволжья стали первыми «инородцами», включенными в систему централизованного управления. Край имел свою специфику: относительную удаленность от центра, враждебность части населения к Русскому государству, особенности историко-культурного наследия, экономического и политического развития, неоднородный социальный и национальный состав жителей. Все эти обстоятельства требовали создания особой системы местного управления, которая сочетала бы строгую централизацию с элементами и традициями местного общинного самоуправления.

На первых порах Московское правительство сохраняло привычную систему местного управления, административного деления и налогообложения и на практике предпочитало не вмешиваться во внутриобщинные дела. За местным населением сохранялась свобода вероисповедания, власть на местах оставалась в руках влиятельной родовой знати и феодалов. Изменения коснулись лишь верхушки власти. Теперь вместо казанского хана поволжские народы обязывались выполнять повинности и платить ясак в пользу русского царя в лице его наместников в Свияжске и Казани. Сразу после падения Казани в 1552 г. не последовало ни раздачи земель, ни закрепощения коренных жителей за русскими феодалами. Верховным собственником всей земли становился царь. Непосредственно же земля сохранялась за крестьянами и местными феодалами при условии их лояльности к царскому режиму. Таким образом, в управлении территориями с не русским населением преобладало именно использование традиционных элементов местного общинного самоуправления, но не культивирование каких-либо особенностей национального образа жизни. На примере народов Поволжья в дальнейшем формировалась национальная и региональная политика Российского государства.

В конце XVI - начале XVII вв. в Российском государстве заметно обострился конфликт между двумя противоположными принципами организации государственного управления: земским и активно насаждаемым сверху элементами бюрократической организации. По мере усиления централизованного государства управление территориями становилось все более унифицированным. Следующая крупная реформа управления была проведена Петром I. Она была направлена в сторону консолидации нового торговопромышленного класса и передачи властных полномочий от местной аристократии государственным органам на местах, что привело к созданию единой централизованной системы управления. Необходимость такой системы была вызвана государственными потребностями, прежде всего финансовыми и военными, и способствовала, в конечном счете, укреплению абсолютной власти монарха Реформы Петра I, нацеленные на политическую модернизацию страны, еще больше усилили государственное начало в управлении страной. Фактически произошло тотальное огосударствление общественных отношений и институтов. В то время как в Европе шло вызревание предпосылок создания гражданского общества и правового государства и их важнейших элементов, в России получила развитие государственная бюрократическая машина.

Оппозиция господству бюрократии сформировалась уже после смерти Петра I в лице В.Н. Татищева, С.Е. Десницкого, Н.И. Панина, Д.И. Фонвизина, Н.И. Новикова и других либерально настроенных общественных и государственных деятелей. В противоречие доктрине Ф. Прокоповича, в которой развивалось представление о государе как носителе общего блага и представителе Бога на земле, «либералы» выступали за «вольность, разум и рассуждение» человека. Либеральные идеи хотя и преследовались, но постепенно находили свое отражение в законодательстве. Появление городского самоуправления при Екатерине II совпало с развитием представлений об отличии гражданских законов от божественных. В Наказе Екатерины II Комиссии о сочинении Проекта Нового Уложения государь по-прежнему воплощает божественное знание о наилучшем правлении, но в нем уже присутствовала идея равенства всех граждан перед законом. Как отмечает Р. Пайпс, если русская политическая теория появилась при Петре I, то общественное мнение возникло при Екатерине II в полемике между либералами и консерваторами [33]. Наконец, в сочинениях А.Н. Радищева появилась идея о равенстве народа и государя перед законом.

Социально-политическая дискуссия в российском обществе на протяжении последующего XIX в. отразила все многообразие проблем, связанных с развитием российского государства. Философские, исторические, правоведческие, богословские исследования способствовали оформлению основных подходов в теории и практике местного самоуправления, его взаимоотношений с центральной властью. Актуальность этих проблем особенно заметна в отношении к опыту средневековых городских самоуправлений Новгорода и Пскова. Наряду с представлениями об этих городах как оплоте демократических и республиканских традиций, были и противоположные взгляды. Так, Новгород воспринимался как вольный, гордый, эгоистический, привыкший к своей отдельной политической жизни город, противившийся, как и другие удельные территории, объединению страны. Напротив, к единству стремились миры, не отличающиеся своей уникальностью, и жившие одинаковыми понятиями об общественных отношениях. Это повсеместное однообразие было причиной невероятной крепости и устойчивости общественного порядка, и всякое устройство, не согласное с строем целого, было невозможно.

Идея целостности, как обобщенной характеристики российского общества, призвана была выражать духовную интегрированность, самодостаточность, автономность, противопоставленность чуждому или враждебному окружению, связанную с их внутренней активностью и системой духовных ценностей [37, с. 921]. Целостность воплощала единство центра и территорий, государства и общества, прошлого, настоящего и будущего. Апология целостности общественного и политического бытия нашла свое отражение в работах С.П. Шевырева, Ю.Ф. Самарина, К.С. Аксакова, Н.Я. Данилевского, М.Н. Каткова, JI.A. Тихомирова, К.П. Победоносцева. Различие, обособленность считались угрозой государственному единству. Напротив, «расчлененность», как признак развития, необходимость гражданского единства, отличного от государства, «тесной общественной связи» поддерживали Б.Н. Чичерин, В.Г. Белинский, П.В. Долгоруков, К.Д. Кавелин, Н.М. Коркунов. Доминирование государства и неразвитость других общественных и политических институтов не позволяли различать качества общественно-политической системы и ее элементов, выделять стадии зарождения и развития, что сегодня является очевидным. При таком подходе одностороннее противопоставление начального и последующего этапов развития приводила к выводу о неизбежности радикального характера изменений. Проблема перехода от стадии рождения к последующим этапам развития нашла свое отражение в одновременно эмоциональном и парадоксальном вопросе Б.Н. Чичерина, каким образом юная и могущественная Россия могла впасть в такое безвыходное состояние [43, с. 188].

Представление о местном самоуправлении как способа управления, отличного от государственного, сложилось к середине XIX в. Формирование системы местного самоуправления в этот период означало не просто процесс последовательного количественного роста числа самоуправляющихся единиц. В первую очередь это был процесс качественного развития, в ходе которого возникали принципиально новые функции самоуправления, новые и разнообразные взаимодействия с другими структурами власти и населением. Введению институтов местного самоуправления предшествовали годы интенсивного изучения, тщательного анализа и обобщения не только российского опыта самоуправления, но главным образом зарубежного.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях было утверждено императором Александром II 1 января 1864 г. [13, с. 148] В этом документе можно выделить три принципиальных нововведения. Прежде всего, в стране создавалось самоуправление граждан -- земское представительство впервые было построено на всесословном начале. Во- вторых, сфера деятельности земства была ограничена хозяйственными вопросами, и земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно. Другими словами, земства впервые в России официально не включались в систему органов государственной власти и были независимы от государственной администрации в установленных законом пределах. В-третьих, губерния и уезд стали административно-территориальными единицами, не соподчиненными, а равноправными в той мере самостоятельности, которая была предоставлена им законом.

Земское самоуправление вводилось постепенно. В течение 10 лет после начала реформы оно было учреждено лишь в 34 губерниях, к 1917 г. - в 43 из 78 губерний. Одними из первых были введены земства в Поволжье: в 1865 г. -- Казанской, в 1866 г. -- Нижегородской, Пензенской, Симбирской, в 1867 г. - Вятской губерниях. Основными направлениями деятельности земских органов являлись медицина и народное образование. Несмотря на различие земского хозяйства между отдельными губерниями и в сравнении со средними показателями по Российской Империи, расходы по этим статьям бюджета росли, что, несомненно, способствовало приобщению местного населения к более передовым взглядам в сфере хозяйствования, быта, гигиены и т.п. Успехи земской реформы заставили правительство заняться вопросами городского самоуправления. Городская реформа 1870 г. создала в стране принципиально новый тип общественных учреждений, основанный на началах всесословности, имущественного ценза, разделения распорядительной и исполнительной власти. Прогрессивной стороной реформы было предоставление городскому общественному самоуправлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решения местных дел.

Невозможность резкого обособления местного самоуправления и государственного управления обнаружилась очень скоро. Деятельность органов местного самоуправления оказалась пронизанной противоречиями между централизованным государственным и общественным самоуправленческим началами. На всем протяжении существования земств вектор политики самодержавия был направлен на усиление регламентации и ограничение самостоятельности земских учреждений. Тем не менее, с конца 1860-х гг. до образования основных политических партий земское движение выступало как средоточие либеральной оппозиции в России, требуя предоставления земствам не только хозяйственных, но и политических прав. С земством связывает короткий триумф либерализма в дореволюционной России Р. Пайпс [33]. С принятием в 1890 г. «Положения о земских учреждениях» отмечается постепенное сужение полномочий земства. Органы самоуправления, лишенные инициативы и самостоятельности, превратились в исполнителей приказов вышестоящих органов власти, далеких от реальных потребностей местной жизни.

Для общественно-политических и философских дискуссий конца XIX - начала XX вв. характерно представление о сложности и противоречивости происходящих в обществе процессов. Проблема развития государства и общества понималась уже не просто как борьба старого и нового, а как колебательный процесс. К.Н. Леонтьев писал по поводу развития государственной формы, что это - триединый процесс в последовательности следующих этапов: 1) первоначальной простоты; 2) цветущего объединения и сложности, как высшей исторической стадии общественного бытия, и 3) вторичного смесительного упрощения [27, с. 352].

В начале XX в. проблемы общественного развития осмысливались не без влияния идей социальной солидарности и социальной дифференциации, разработанных в зарубежной социологии. Происходящие в России революционные события также заставляли пересматривать взгляды на прошлое и будущее, соотносить идеи местного самоуправления с идеалами демократии, социализма, федерализма. Постепенно формировалось понимание того, что демократическое правление невозможно без самой широкой местной и областной децентрализации. В этом же ключе вел свой спор с H.A. Бердяевым известный социолог права Н.С. Тимашев. Демократия есть взаимодействие центра и периферии, т.е. единого властного центра с множеством разных частных периферийных центров [40, с. 735]. Такая трактовка предполагала децентрализацию не только государственного управления, но и территории -- федерализацию. В то же время демократическое устройство позволяло даже самым отдаленным территориям участвовать в государственном управлении. С большим оптимизмом были восприняты выборы в первую Государственную Думу, которые позволили говорить, что «Чухлома и Козьмодемьянск стали жить государственною жизнью, не приволжскою, не костромскою, а жизнью общерусскою» [35, с. 606].

Практические же действия большевиков, пришедших к власти в результате революции 1917 г., вызвали резкую критику, прежде всего, со стороны религиозных русских философов (H.A. Бердяев, C.JI. Франк, Л.П. Карсавин, И.А. Ильин). Лейтмотивом настроений стало то, что целостность, понимаемая как первичное, «сверхвременное», приносилась в жертву развитию - вторичному, временному. Демократии приписывались негативные значения: распыление, рассеивание, распад, растрачивание власти государства и энергии народа. В определенном смысле местное самоуправление являлось частью этой тенденции. Как заметил Н.С. Тимашев, уже земская и судебная реформы 60-х гг. XIX в. «отщепили крупицы прежде неразделенной самодержавной власти в руки общества» [40, с. 733].

В представительстве местных, региональных интересов, отличных от интересов государства в целом, и заключается ценность местного самоуправления.

Таким образом, история отечественной общественно-политической мысли свидетельствует об изменении значения местного самоуправления. С историко-правовой точки зрения, с возникновением государства самоуправление утрачивает свою изначальную самостоятельность. Оно становится либо придатком государственной структуры, продолжением государственной власти на местном уровне, либо обособленным от государства институтом гражданского общества, оставаясь относительно самостоятельным от государственных институтов, но в любом случае действующим в рамках государственно-правовых предписаний. Между тем, возрастает общественно-политическое значение местного самоуправления. Оно начинает рассматриваться как институт гражданского общества, элемент демократической организации власти и управления, воплощающий динамику общественного развития, многообразие социальных взаимодействий.

Анализ преобразований в области управления территориями в условиях самодержавия также позволяет сделать ряд выводов, важных для определения природы и эволюции местного самоуправления в России. Развитие местного самоуправления как правового института публичной власти в России шло по пути расширения его социальной базы: от узкосословного к всесословному представительству. Реформы местного самоуправления инициировались государством, проводились «сверху» и в его интересах, поэтому оно являлось одним из методов государственного управления. Российское государство разработало систему управления страной, которая «умело сочетает» централизаторские и децентрализаторские стратегии в соответствии с исторической обстановкой [36, с.6]. Основными задачами, с которыми Российское государство связывало преобразования в области местного самоуправления, становились:

- переход к более эффективным методам управления;

- унификация различных региональных и местных моделей управления;

- мобилизация экономических и людских ресурсов для решения задач внутренней и внешней политики;

- предотвращение и управление различными (территориальными, национальными и социальными) конфликтами.

Исторически, зарождение местного самоуправления, как и формирование представлений о нем, неразрывно связаны с процессом становления и развития централизованного государства. Российское местное самоуправление изначально развивалось как механизм управления страной, огромной по масштабам своей территории и разнородной по укладу экономической и социальной жизни. В значительной степени являясь частью отношений центра и регионов, местное самоуправление всегда было едва ли не самой важной стратегической задачей государственных управленческих преобразований. К тому же уникальное географическое разнообразие территории Российского государства и различие исторических судеб его отдельных регионов обусловили всевозможные варианты отношений центра и регионов, которые не только изменялись во времени, но сосуществовали на определенном историческом этапе.

В целом история отечественной общественно-политической мысли говорит о трудностях выработки согласованных представлений о формах и способах локальной и общенациональной консолидации. Тем не менее, российские общественные и политические деятели, философы внесли существенный вклад в становление политической теории.

2. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Становление местного самоуправления в условиях общественно-политических преобразований