Практика и тенденции совершенствования контроля за соблюдением и исполнением законодательства Краснодарского края

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

В. Н. Годовальник

Практика и тенденции совершенствования контроля за соблюдением и исполнением законодательства Краснодарского края

В учебном пособии раскрываются содержание, механизм и правовые основы осуществления Законодательным Собранием краснодарского края контрольных полномочий. В представленных документах анализируется ход выполнения действующих нормативных правовых актов края. Рекомендуется служащим органов государственной власти края, депутатам и служащим органов местного самоуправления, преподавателям и студентам, изучающих право и управление.

Данное пособие используется для обучения студентов факультета государственного и муниципального управления КУБГУ.

парламентский контроль законодательство краснодарский

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Государственный контроль в управлении. Региональный парламентский контроль

2. Практика работы законодательного собрания краснодарского края по контролю за соблюдением и исполнением краевого законодательства

3. Механизм контроля краевого бюджета законодательным собранием края

4. Контрольно-счетная палата краснодарского края - орган внешнего государственного финансового контроля за исполнением бюджета края

4.1 Основные результаты контрольно-ревизионной работы Контрольно-счетной палаты в 1999 году

4.2 Организация контроля за поступлением доходов краевого бюджета.

4.3 Организация контроля за расходами краевого бюджета и внебюджетных фондов

4.4 Организация контроля за устранением нарушений, выявленных в ходе проверок Контрольно-счетной палатой

5. Контроль за управлением государственной собственностью краснодарского края

Литература

ВВЕДЕНИЕ

Известно, что отношения контроля не существуют сами по себе, а только в составе исторически определенного способа производства как часть системы производственных отношений, ее существенный признак.

Если происходит смена производственных отношений, то происходит смена отношений контроля между людьми по поводу создания материальных благ и услуг. Следовательно, отношения контроля - сама суть производственных отношений, это связующее звено, которое делает их взаимосвязанными и взаимодействующими и в то же время определяющими по отношению к надстройке. Сами же отношения контроля определяются отношениями собственности и в силу этого имеют ряд общих черт:

-во-первых, контроль за производством становится необходимым тогда, когда труд принимает характер коллективной деятельности и осуществляется в определенном пространственном и временном масштабе;

-во-вторых, на определенном уровне развития общества становится необходимым контроль за распределением совокупного общественного продукта.

Проследим, как исторически менялись отношения контроля. При рабовладельческом строе главным в системе контроля было физическое принуждение к труду в форме авторитарной власти, господства и подчинения.

При феодализме отношения контроля за производством меняются. Их основа - неполная зависимость крестьянина от феодала. Но объединяет рабовладение и феодализм то существенное обстоятельство, что объектом контроля при них является личный фактор производства.

При капитализме в начале его становления система производства не требовала особых органов контроля, функции контроля нередко осуществлялись самим собственником средств производства. В настоящее время ситуация изменилась, и развитые капиталистические государства все в большей мере контролируют процессы производства, потребления и распределения.

При социализме контроль за производством переходит полностью в руки государственных органов, принимает централизованную форму. Главным регулятором экономического и социального развития становятся решения органов КПСС и правительства.

Контроль характерен для любой формы производства, хотя организационные его формы различны в разные периоды экономического развития. Это всегда проблема, нередко теоретически построенная многозвеньевая структура, исследование которой открывает важный методологический подход к изучению экономической и социальной стороны жизни общества через познание устойчивых связей в экономике, возникновение новых связей и отношений в управлении и изменений характера действий контроля. Контроль во всех действиях государства включает в себя как базисные, так и надстроечные отношения. Базисные отношения делают их политэкономической категорией, а надстроечные - управленческой категорией.

1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В УПРАВЛЕНИИ. РЕГИОНАЛЬНЫЙ ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ

Государственный контроль обусловлен самой сущностью власти и государства. Как всякий элемент этих категорий, он имеет своё место в государственном управлении, которое определяется "функциями государственного управления, целями и иерархией государственной власти и общественно необходимым разделением труда"(1)

В процессе государственного управления осуществляется ряд функций управления, которые обеспечивают его замкнутый цикл.

Это:

-планирование, устанавливающее цели и способы их достижения;

-мотивация, обеспечивающая заинтересованность людей в достижении цели;

-контроль, определяющий степень достижения целей и позволяющий переходить к новому циклу управления -корректировке целей, корректировке способов их достижения или постановке новых целей(планирование).

«В идеальном случае однажды принятое управленческое решение, учитывающее определенный круг условий, может быть эффективным как угодно долго, если эти условия не изменяются. В реальной действительности условия никогда долго не остаются стабильными. Они изменяются и в пространстве, и во времени.» (3) На практике всегда существует необходимость следить за условиями, чтобы своевременно реагировать на возможные отклонения, вызванные изменением условий. Такой контроль является исходным пунктом процесса выработки корректирующего решения.

Очевидно, что контроль, являясь завершающей стадией цикла управления, является одновременно и началом нового цикла управления, но уже на ином уровне постановки цели.

Без контроля эффективного управления как такового не будет.

Объектом контроля в широком понимании этого слова является поведение или действия людей - участников общественного процесса.

Изучение литературы по вопросам контроля показывает, что среди ученых, практических работников, исследующих сущность контроля в управлении, имеют место, как минимум, четыре направления:

- велико число тех юристов, социологов и экономистов, которые исследуют контроль как область деятельности органов государственного, муниципального и хозяйственного управления всех уровней (Аганбегян А. Г., Мильнер Б. З. Евенко Л. И. Журавлев А. Г. Перегудов А. И.).

Несмотря на имеющиеся различия в формулировках все они обычно толкуют контроль "как метод, форму или функцию управленческой (исполнительно- распорядительной деятельности"). (2) Известный ученый-экономист один из разработчиков комплексной системы повышения эффективности производства в Краснодарском крае (КСПЭП) Л. В. Берг в работе "Системный метод решения проблем" отмечал: "Управление представляет собой процесс осуществления следующих функций:

планирование, прогнозирование, координация, организация, учет, контроль, анализ, распорядительство, стимулирование и регулирование".(3)

Сегодня не все ученые согласны с приведенным определением контроля и его функцией в управлении.

- второе направление в трактовке сущности контроля изложено в позиции Жукова В. А. и Опёнышева С. П., изложенному в монографии "Государственный финансовый контроль". Они считают, что определение контроля как метода или формы управления не совсем верно. Обосновывается эта точка зрения следующим: "Под методами управления принято понимать способы практического осуществления задач управленческой деятельности, способы практического административного или экономического воздействия со стороны субъекта управления на управляемый объект.

Форма управления представляет способ внешнего выражения содержания управленческой деятельности путем издания нормативных правовых актов на уровне РФ, субъекта РФ, органов местного самоуправления: законов, постановлений, указов, распоряжений и т.д. В таком случае контроль не может быть сведен к методу или форме управления. Он является достаточно самостоятельной функцией управления, особым видом деятельности, имеющим целевую направленность, однородность содержания иоднотипность способов осуществления"(4).

Близки к такому пониманию сущности контроля в управлении Делягин М. (36), Кобзоненко В. (8), Йеннер Т. (5).

В работах этих авторов общим местом является выделение трех стадий управления:

- стадию осознания, проектирования и определения цели;

- организацию выполнения принятого решения;

- контроль исполнения.

Здесь контроль выступает как особая стадия управленческого цикла, что значительно отличает его место от того, которое ему отводится учеными, исповедующими первое направление. Верность изложенного подхода не вызывает сомнений у специалистов только в том случае, если рассматривать контроль с узких позиций проверки исполнения каждого конкретного управленческого решения, а не в качестве целенаправленного и относительно самостоятельного вида управленческой деятельности.

-третья точка зрения на сущность контроля отражена в трудах исследователей, рассматривающих контроль с позиций теории обратной связи. По мнению одного из них - Емельянова СВ., "...контроль представляет форму обратной связи, с помощью которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и исполнении управленческих решений"(6). Здесь ценно то, что контроль есть форма обратной связи, но очевиден при такой трактовке контроля его искусственный отрыв от процесса принятия управленческих решений, отсутствует в определении его важнейшая черта - возможность и необходимость воздействия на происходящие в обществе социально-экономические процессы. Данное толкование контроля, как представляется, носит вспомогательный характер.

- в литературе достаточно широко представлено и четвертое направление.

Для него характерно мнение, что сущностью контроля является регулярная проверка соблюдения законодательства, выявление нарушений государственной дисциплины. Данная правовая концепция сущности контроля сводит его лишь к способу обеспечения законности, к проверке соблюдения действующих правовых норм РФ, субъекта РФ, местного самоуправления. Едва ли это верно. При всей важности проверки соблюдение законов и подзаконных актов нельзя сводить только к этому сущность контроля . Как будет показано ниже на практическом материале, вторая важнейшая сторона контроля это наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействии контроля на более рациональное использование материальных и финансовых ресурсов, устранение препятствий на пути оптимального функционирования различных звеньев управления.

Выделив имеющиеся различия в подходах ученых к определению места и функции контроля в управленческой деятельности, вместе с тем можно говорить и о взаимно дополняющих подходах к пониманию его сущности. В то, что давно известно, время и изменившаяся в нашей стране правовая ситуация в экономике и управлении внесли новые черты.

Но, в исследованиях ученых, публикациях практиков неоправданно мало внимания уделяется важнейшей проблеме государственного реформирования России - месту государственного контроля в системе власти, совершенствованию его функций и методов осуществления. Наибольший интерес в плане дальнейшего государственного реформирования представляет парламентский контроль и в частности, региональный парламентский контроль, который приобрел на современном этапе определенные особенности.

Специфичность проблемы вызвана неоднозначностью приведенных выше толкований сущности контроля и малой изученностью особенностей регионального парламентского контроля и результатов контрольных действий.

Если синтезировать все четыре толкования сущности контроля, исключив недостатки и использовав достоинства каждого из них, то можно предложить такое понимание содержания регионального парламентского контроля: региональный парламентский контроль это самостоятельная функция управления, она представляет собой систему изучения процесса функционирования управляемого объекта с целью оценить обоснованность и эффективность принятых нормативных правовых актов, выявить отклонения в их соблюдении и исполнении и осуществить корректировку действий управляемого объекта.

В таком понимании контроль выступает как точка управленческого цикла на той его стадии, когда фактические результаты воздействия на управляемый объект сопоставляются с требованиями принятых нормативных правовых и подзаконных актов, а при выяснении отрицательных отклонений устанавливаются их причины и виновные лица, принимаются меры к улучшению положения дел. Конечно, чтобы эффективно выполнять указанную роль, контроль должен быть оперативным, своевременными и, главное, постоянным. В таком случае данные контроля станут основой принятия обоснованных изменений в нормативных правовых и подзаконных актах, они будут в конечном итоге использоваться также для принятия точных управленческих решений.

В процессе управления страной, регионом, отраслью, предприятием или отдельным структурным подразделением возникает множество непредусмотренных процедурой управления ситуаций и неопределенностей.

Устранение возникающих ситуаций во многом зависит от системы контроля. Именно она дает основание судить о правильности принятого решения. И насколько будет необходима корректировка ранее принятого решения.

Система регионального парламентского контроля состоит из следующих элементов:

1) субъекта контроля;

2) объекта контроля;

3) предмета контроля;

4) принципов контроля;

5) метода контроля;

6) техники и технологии контроля;

7) принятия решений по результатам контроля;

8) оценки эффективности контроля.

Систему контроля за принятыми нормативными правовыми актами можно подразделить на несколько видов контроля:

-предварительный;

-текущий;

-заключительный;

-по нормам правового акта;

-по показателям результативности;

-по показателям допустимых отклонений.

Контроль в управлении объективно необходим для успешного функционирования системы, а его отсутствие приводит к самым непредвиденным социально-экономическим последствиям.

Деятельность субъектов контроля прежде всего направлена на предупреждение возникновения возможных неопределенностей и критических ситуаций. Поэтому успех системы контроля зависит от правильности выбранного направления деятельности, наиболее предпочтительного для достижения поставленной в нормативном правовом акте цели.

Эффективность контроля зависит от многих факторов, но прежде всего, от временного аспекта, на стадии которого осуществляется предварительный, текущий и заключительный контроль, и диапазона контроля, предполагающего организацию контроля по всем фазам управленческой системы контроля (планирование, разработка оргструктур, мотивация и т.д.). В соответствии с данным выше делением системы контроля на отдельные виды контроля направленность и целесообразность проведения предварительного контроля продиктована следующими обстоятельствами.

Основными функциями предварительного контроля можно считать разработку исполнительной властью и правоприменителями процедур и правил реализации принятых нормативных правовых актов. Обязательное выполнение этих правил - условие при осуществлении контроля во всех областях деятельности по управлению.

Текущий контроль осуществляется в процессе деятельности по всей цепи иерархии управления и направлен на предупреждение возможныхотклонений в данном процессе и возможных трудностей.

В системе контроля важное место занимает система обратной связи, которая позволяет служащим всех уровней управления своевременно выявить непредвиденные ситуации и корректировать свои действия, чтобы максимально избежать нежелательных отклонений.

Все системы контроля обратной связи состоят из 5 элементов, главные из которых:

имеют цели;

следят за значительными отклонениями от намеченных целей;

корректируют эти отклонения.

Заключительный контроль, в отличие от текущего, применяется по результатам деятельности, когда нормативный правовой акт уже действует и нужно только сравнить полученные результаты с заложенными, скажем, в законе.

Для процесса контроля нормативного правового акта Законодательным Собранием разработана определенная

процедура, т.е. выработаны стандарты и критерии, ведется анализ реальных результатов и корректирующих мер. Оценка эффективности системы контроля направлена на достижение заложенных в правовом акте целей и производится по следующим фазам:

стратегический контроль;

контроль с ориентацией на результаты;

контроль за соответствием контролируемому виду деятельности;

справедливость;

гибкость;

простота;

экономичность.

Стратегический контроль осуществляется исходя из разработанной законодательным актом концепции на перспективу и является достаточно сложным по отношению к объекту контроля и может применяться к отдельным стратегическим областям деятельности.

Контроль с ориентацией на результаты. Суть этого вида контроля состоит в том, чтобы своевременно реагировать на решение стоящих перед объектом задач на основе собранной информации и действующих стандартов по всем функциям управления с целью принятия конкретных действий.

Контроль на соответствие делу. Данный вид контроля нацелен на объективную оценку и измерение наиболее важных действий управления по отдельным областям его деятельности.

Регулярность и своевременность контроля. Данный вид контроля может быть эффективным при условии, что он проводится регулярно, а главное - своевременно, в зависимости от явлений, происходящих в управлении объектом. Основной задачей контроля является устранение возникших частных проблем, прежде чем возникнут более серьезные проблемы общего характера.

Гибкость контроля. Данный вид контроля может осуществляться применительно к происходящим в управлении реальным изменениям.

Простота контроля. Каждый из рассмотренных видов контроля должен быть максимально простым, так как простейшие методы контроля требуют меньших усилий по количеству привлекаемых специалистов для проведения контроля, а следовательно, более экономичны.

Для эффективного контроля в исполнительной власти разрабатываются свои системы контроля применительно к целям и задачам, решаемым властью с учетом специфики ее функционирования.

Осуществление функций контроля за принятым решением практически невозможно успешно реализовать, если для этого не созданы необходимые предпосылки на стадии подготовки конкретного нормативного правового акта.

Первым этапом реализации нормативного правового акта является серьезная организаторская работа, которая должна предусматривать:

- четкую формулировку целей и задач исполнителей;

- предварительное уяснение реальности реализации поставленных задач;

- создание необходимых условий для выполнения задач;

разработку плана оргтехмероприятий по реализации решения;

- организацию непрерывного контроля за реализацией решения. Система контроля не может функционировать изолированно, она прежде всего направлена на осуществление выполнения конкретных функций управленияи должна предусматривать интеграцию всех видов контроля.

Как самостоятельная функция управленческого процесса контроль не поглощает две другие функции (планирование, мотивацию), а, взаимодействуя с ними, оказывает активное воздействие на эффективность их использования.

Взаимодействие функций планирования и мотивации с контролем выражается не только в проверке исполнения принятых нормативных правовых и подзаконных актов. Очень важно, что одновременно контроль фактического состояния управляемого объекта дает возможность субъекту управления (органам государственной власти и местного самоуправления) оперативно и точно реагировать на происходящие изменения и при необходимости корректировать ранее принятые нормативные правовые акты или управленческие решения по их реализации. Исследуя обоснованность правовых норм, их соответствие общественным отношениям, их влияние на напряженность в общественно-политической жизни, контроль, особенно парламентский, способствует повышению их оптимальности.

Тезис о том, что контроль не представляет сам по себе первичной деятельности, не вызывает возражений формального характера. Бесспорно, он касается той деятельности, которая осуществляется независимо от контроля. Но следует уточнить, что это не означает, однако, что контроль не является самостоятельным видом работы. Сущность контроля состоит "в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он (объект) получил от управляющего органа, должностного лица".(7) Изложенное не следует понимать в узком смысле, что контроль осуществляется только ради наблюдения и подчинен лишь цели сбора данных.

Целенаправленность контроля заключается в том, что в процессе его выявляются результаты воздействия правовых норм на объект, допущенные отклонения от требований правовых норм, причины этих отклонений, скрытые тенденции развития отношений, а также определяются пути преодоления имеющихся препятствий для эффективного функционирования всей системы управления. Контроль играет роль барьера, направляющего весь процесс исполнения к установленным нормативными правовыми актами идеальным требованиям.

Все вышеизложенное дает основание считать функцию контроля многоцелевой, поскольку она включает выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков.

Именно показанное специфическое назначение контроля позволяет говорить о его самостоятельности, отделяет его от других видов деятельности не только в научном, но и, что важно, в организационном плане как при создании специальных контрольных органов, так и при определении их компетенции. Данные органы практически не выполняют других, кроме контроля, государственных функций (Контрольно-счетная палата края, контрольно-ревизионное управление Минфина РФ в Краснодарском крае, Северо-Кавказское таможенное управление, Государственная налоговая инспекция по Краснодарскому краю и т.д.). Обособленность функции контроля, однако, не следует понимать как абсолютную, она конечно относительна, органы контроля в той или иной мере интегрированы в управление общественными процессами. Это выражается в том, что органы, осуществляющие контроль обязательно подчинены государственному органу общей компетенции. Кроме, впрочем, двух внешних по отношению к исполнительной власти контролирующих органов: Счетной палаты РФ и Уполномоченного по правам человека.(17) Хотя и они имеют органы, которым подотчетны, но не подчинены.

Компетентность и конкретность в управлении без контроля невозможны. Управлять РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием конкретно - значит управлять на основе достоверной информации, располагая которой, можно своевременно заметить недостатки в нормативных правовых актах, препятствия на пути к цели, в них изложенной, преодолеть их, скорректировать правовые нормы и управленческие решения, приведя их в соответствие с объективными изменениями в жизни общества, выработать наиболее целесообразные решения различных общих и специальных вопросов государственной жизни. Без контроля, особенно парламентского, нельзя говорить о правильной перспективе в работе, ибо, не зная действия или бездействия правовых норм на общественные отношения, невозможно правильно предвидеть перспективы развития отношений в той области, где проведено регулирование, а, не опираясь на предполагаемые последствия действия правовых норм, нельзя их принимать, а на их основе руководить, управлять.

Контроль поможет отделить правовые нормы, которые определяющим образом воздействуют на экономику и социальную сферу, о тех , которые слабо на неё влияют и в особенности от норм, которые в массовом порядке нарушаются либо по причине неосуществимости, либо в виду отсутствия эффективного механизма их реализации. Кроме отмеченных, контролю как функции управления присуща еще и та специфическая черта, что эта функция осуществляется всеми государственными органами, независимо от их основных задач и вида деятельности, которые они осуществляют. Объем контрольной деятельности, формы и методы ее проведения зависят от сферы и отрасли управления, а также от места органа, осуществляющего контрольные полномочия, в общей системе государственного механизма.

В Краснодарском крае, например, контрольные функции имеют в соответствии с действующим законодательством:

1 .Законодательное Собрание Краснодарского края в пределах компетенции, определенными статьями 34 и 69 Устава Краснодарского края и п.4. статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ."

2. Контрольно-счетная плата Краснодарского края в пределах полномочий, определенных Законом Краснодарского края "О Контрольно-счетной палате Краснодарского края". Это внешний государственный контроль, и осуществляют его, как видим, государственные органы, создаваемые и действующие независимо от исполнительной власти. Нередко в литературе этот вид контроля называют еще парламентским контролем.

З. Администрация Краснодарского края и руководители всех ее структурных подразделений в пределах своей компетенции (контрольно-аналитическое управление; департамент по финансам, бюджету и контролю; департамент экономики и прогнозирования; департамент сельского хозяйства и продовольствия и т.д.) В системе исполнительной власти, дополнительно к внешнему, осуществляется еще и внутренний контроль; его реализуют органы, создаваемые самой исполнительной властью.

4. Федеральные государственные органы и службы, имеющие свои структурные подразделения на территории Краснодарского края. В особую группу здесь следует выделить правоохранительные и судебные органы; подразделения министерства по налогам и сборам; налоговой полиции; федерального казначейства; контрольно-ревизионное управление Минфина РФ в Краснодарском крае; Комитет по управлению государственным имуществом Краснодарского края. Всего на территории края действует около 30 таких структур, контролирующих, кроме функциональных объемов, еще и соответствие деятельности власти субъектов РФ и органов местного самоуправления провозглашенному политическому курсу, его истинную направленность, осуществляя оценку всей совокупности действий власти. Это ведомственный федеральный государственный контроль.

5. Представительные органы местного самоуправления муниципальных образований (их в крае 48) в пределах компетенции, определенной Уставом муниципального образования, на основе действующего федерального и краевого законодательства. Это внешний контроль на муниципальном уровне. Проводится на уровне муниципальных образований и внутренний контроль.

Как видим, контролирующих органов достаточно. Жизнь сегодня предъявляет дополнительные требования к процессу конкретизации функции контроля применительно к каждому уровню управления, к каждому из указанных государственных и муниципальных органов.

Исследования в этой области однозначно свидетельствует о том, что найти оптимальные варианты распределения этой функции между органами и избежать в процессе конкретизации параллелизма и дублирования пока не удалось.

По мнению А. Блохина, министра по делам национальностей и миграционной политике, одной из наиболее важных в настоящее время проблем, требующих разрешения, является "уточнение вопросов местного значения и отнесенных к ведению местного самоуправления отраслевым законодательством отдельных государственных полномочий (так, по передаче государственных полномочий существует 305 федеральных нормативных актов, о которых мэры иногда и не подозревают)". (9) Говорить о систематическом контроле в этом случае сложно. И фактов, свидетельствующих об этом, каждый читатель лично знает также предостаточно.

Контроль как управленческая функция есть также и властная деятельность, проявляющаяся в наличии у контрольных органов ряда полномочий, связанных с возможностью:

1) давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении выявленных недостатков;

2)ставить перед компетентными органами вопрос о привлечении к ответственности виновных обнаруженных в нарушениях лиц;

3)непосредственно применять в установленных законом случаях меры государственного принуждения.

В свете выше изложенного полномочий многих контролирующих органов, имеющихся в законодательстве о них, явно недостаточно, так как пункты 1 и 2 реализуются на практике лишь частично, а пунктом 3 наделены вообще единицы из них. Из сказанного нельзя делать вывод об отнесении контроля к числу мер государственного принуждения. Сводить контроль к принуждению, видеть в нем панацею от всех наших бед значит искажать истинное положение вещей. Принуждение содержится в любом предписании общеобязательного характера в виде средства, используемого в целях обеспечения реального исполнения соответствующих требований законодательства и подзаконных актов. Принуждение следует применять только в связи с неправомерными действиями.

Государственный контроль имеет свою структуру по уровням управления: - государственный (федеральный), государственный (субъекта РФ); по субъектам контроля: представительная власть, исполнительная власть РФ и субъекта РФ.

Контрольная деятельность региональной представительной власти, как дело относительно новое, вызывает интерес и ученых, и практических работников. Практическими работниками, депутатами она понимается и осуществляется в субъектах РФ по разному. Твердо можно утверждать что, все субъекты РФ в обязательном порядке контролируют свои бюджеты. В ряде субъектов РФ, таких как Республики Татарстан, Коми, Мордовия, Удмуртия, Свердловская, Тюменская, Челябинская, Архангельская, Пермская, Волгоградская, Тамбовская области, Ставропольский край, г. Москва региональные представительные органы государственной власти реализуют контрольные полномочия значительно шире. Например, заместитель председателя палаты Представителей Свердловской области Никитин В. Ф. пишет: "Могу с уверенностью утверждать, что у нас сложились определенная практика и система контроля за соблюдением законов. Этому способствовали контрольные функции, которые были закреплены в Уставе области. К данной работе привлечены все комитеты палат Законодательного Собрания, Счетная палата. Более двух лет при Законодательном Собрании действует отдел по обеспечению контроля за соблюдением областного законодательства". (10)

По информации, содержащейся в информационно-методическом бюллетене Государственной Думы РФ, ежегодно палатами Законодательного Собрания Свердловской области утверждается перечень рассмотрения исполнения областных законов. За прошедшие пять лет на заседаниях было рассмотрено более 110 контрольных вопросов, за два с половиной года на заседаниях палат эти вопросы рассматривались свыше 20 раз. Из года в год возрастает количество проверок выполнения федеральных, областных законов органами муниципальных образований. На заседаниях представительных органов муниципальных образований было рассмотрено более 500 контрольных вопросов по 22 федеральным и областным законам. Но особое внимание Законодательное Собрание уделяет контролю за соответствием нормативных актов представительных органов местного самоуправления действующему федеральному и областному законодательству.

Кроме уважительного отношения к хорошо организованной работе, приведенная информация вызывает и ряд вопросов. И главный из них - на основание каких нормативных правовых документов представительные органы муниципальных образований Свердловской области получили полномочия контролировать выполнение федеральных и областных законов? В какой их части? Насколько известно, закона Свердловской области, регулирующего данные отношения, пока нет.

А.А. Шиянов, Председатель Государственной Думы Ставропольского края: «Можно ли говорить о существовании в нашем крае той или иной системы контроля за исполнением законов? Наверное, можно. ... не упускаем из поля своего зрения ход реализации закона» о краевом бюджете. Иллюстрацией контроля может служить форма анализа ежеквартальной информации правительства о ходе исполнения краевого закона «О государственной поддержке и стимулировании сельскохозяйственного производства в Ставропольском крае».(11).

Далее А. Шиянов анализируя работу Государственной Думы Ставропольского края пишет, что: «Нередко принятые краевой Думой законы подолгу не могут найти себе путь к своему исполнению» (11). По мнению А. Шиянова многое в этом вопросе зависит от позиции исполнительной власти края. Но вместе с тем, далее он пишет: «Проанализировав сложившуюся практику, мы взяли курс на создание нового механизма контроля за исполнением краевых законов, других нормативных правовых актов Ставропольского края». (11).

Другие субъекты Федерации еще только начинают поиски своего пути в этой деятельности и опыт, имеющийся у субъектов Российской Федерации, в т.ч. и у Законодательного Собрания Краснодарского края, может быть полезен.

Далее мы рассмотрим организацию и некоторые примеры осуществления контроля за соблюдением и исполнением краевого законодательства, закона о краевом бюджете, соблюдения установленного порядка распоряжения собственностью Краснодарского края, используемые в Законодательном Собрании Краснодарского края.

2. ПРАКТИКА РАБОТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ ПО КОНТРОЛЮ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ И ИСПОЛНЕНИЕМ КРАЕВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Как известно, Федеральный закон "Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года предусмотрел возможность осуществления законодательным органом субъекта Федерации "в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации" контроля за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации.(12) Это ставит уже в практическую плоскость вопрос о механизме осуществления законодательными органами субъектов Российской Федерации контрольных функций. В данной связи представляют определенный интерес первые наработки по осуществлению контроля за соблюдением и исполнением законодательства, которые сделаны Законодательным Собранием Краснодарского края.

Устав Краснодарского края закрепляет за Законодательным Собранием края право осуществления "самостоятельно или через создаваемые им органы" (13) контроля за исполнением принятых им законов и иных нормативных правовых актов. И хотя в крае пока не принят закон, устанавливающие механизм осуществления такого контроля, принятие Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" стимулировало начало систематической и планомерной работы Законодательного Собрания по осуществлению контроля за соблюдением и исполнением законов края. Направляют, координируют и контролируют эту деятельность председатели комитетов Законодательного Собрания Краснодарского края.

Вопросам контроля за исполнением и соблюдением краевого законодательства посвящен специальный раздел в плане работы Законодательного Собрания края на IV квартал 1999 года и на 2000 год.

Выписка из "Плана работы Законодательного Собрания Краснодарского края на IV квартал 1999 и 2000 годы

Раздел VII. КОНТРОЛЬ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ И ИСПОЛНЕНИЕМ ДЕЙСТВУЮЩЕГО КРАЕВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ИСПОЛНЕНИЕМ БЮДЖЕТА, СОБЛЮДЕНИЕМ УСТАНОВЛЕННОГО ПОРЯДКА РАСПОРЯЖЕНИЯ СОБСТВЕННОСТЬЮ

Ноябрь 1999 г.

Отчет администрации Краснодарского края "О состоянии здоровья населения края и ходе выполнения территориальной Программы, государственного гарантированного обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью в Краснодарском крае, прочих программ по улучшению здоровья населения ".

Декабрь 1999 г.

1. О ходе реализации Закона Краснодарского края "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Краснодарском крае ".

2. О ходе выполнения постановления Законодательного Собрания Краснодарского края "Об установлении ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, и арендной платы за пользование лесным фондом в Краснодарском крае " от 24 марта 1999 года№ 95-П.

3. Информация о ходе выполнения Закона Краснодарского края № 107-КЗ от 06.11.97 "О защите населения от туберкулеза и противотуберкулезной помощи ", и о проблемах, возникающих в ход его реализации.

Январь 2000 г.

1. О ходе выполнения Закона Краснодарского края "О библиотечном деле в Краснодарском крае ".

Февраль 2000 г.

1. О ходе реализации Закона Краснодарского края "О территориальном общественном самоуправлении в Краснодарском крае ".

3. О ходе выполнения Закона Краснодарского края № 164-КЗ от 26 02.99 "О порядке образования и использования средств территориального дорожного фонда Краснодарского края ".

Март2000г.

О ходе выполнения Закона Краснодарского края "Об административной ответственности ".

О ходе выполнения Закона Краснодарского края "О дополнительных льготах военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей ".

Апрель 2000 г.

1. Выполнение требований Закона Краснодарского края "О государственной молодежной политике в Краснодарском крае" администрацией края, органами лестного самоуправления.

О ходе соблюдения действующего законодательства Краснодарского края по вопросам организации, охраны, владения и использования особо охраняемых природных территорий Краснодарского края в части соблюдения режима водоохранных зон и прибрежных защитных полос.

2.О ходе выполнения Закона Краснодарского края "Об охране земель сельскохозяйственного назначения ".

3.О ходе выполнения Закона Краснодарского края "Об увековечении в Краснодарском крае памяти погибших при защите Отечества ".

Май 2000 г.

1.О ходе выполнения Закона Краснодарского края "О порядке рассмотрения обращений граждан в Краснодарском крае ".

2.О ходе выполнения Закона Краснодарского крал "О государственном стимулировании инвестиционной деятельности в Краснодарском крае ".

3. Об исполнении краевого бюджета за 1999 года.

Июнь 2000 г.

О ходе реализации законодательства края о земле.

О ходе выполнения Закона Краснодарского края "О порядке предоставления платных услуг, оказываемых государственными и муниципальными унитарными предприятиями, учреждениями и организациями, уполномоченными органами исполнительного органа государственной власти Краснодарского края и исполнительных органов местного самоуправления на территории Краснодарского края."

Июль 2000 г.

О ходе выполнения Закона Краснодарского края "О государственной поддержке издательско-полиграфического комплекса Краснодарского края ".

О ходе выполнения Закона Краснодарского края "Об управлении государственной собственностью Краснодарского края ".

3.Информация главы администрации края об исполнении Закона Краснодарского края "О краевом бюджете на 2000г." за первое полугодие 2000 года

Октябрь 2000 г.

1. О ходе выполнения постановления Законодательного Собрания Краснодарского края от 03.08.99 Л° 247-11 "О зачислении в соответствующие бюджеты средств, поступающих в порядке возмещения потерь сельскохозяйственного производства ".

2. О выполнении плана хозяйственного развития края по итогам I полугодия 2000 года.

О ходе выполнения Закона Краснодарского края "О виноградарстве и производстве продуктов переработки винограда в Краснодарском, крае ".

Информация главы администрации края об исполнении Закона Краснодарского края "О краевом бюджете на 2000г." за девять месяцев 2000 года.

Ноябрь 2000 г.

1. Проблемы, связанные с ВИЧ-инфекцией и их разрешение в свете требований Закона Краснодарского края "О предупреждении распространения в Краснодарском крае заболеваний, вызванных вирусом иммунодефицита (ВИЧ-инфекция) ".

Декабрь 2000 г.

1. Информация "О ходе работы над внесением дополнений и изменений в Устав Краснодарского края ".

Как видим, перечень нормативно правовых актов, которые необходимо контролировать представительной власти края, достаточно велик и разнообразен. Это законы, постановления Законодательного Собрания, регулирующие вопросы:

1 производства;

2) инвестиционной деятельности;

3) ценообразования;

4) бюджета и финансов;

5) потребительского рынка;

6) рынка труда и демографии;

7) уровня жизни и доходов населения;

8) управления государственной собственностью края;

9) внешнеэкономической деятельности.

Наряду с названными показателями, определяющими состояние края, для депутатов Законодательного Собрания важнейшим является показатель экономической безопасности края, как внутренней (энергетической, продовольственной, экологической и т.д.), так и внешней (экономической экспансии в край некачественных товаров и продуктов, протекционизма в ценовой политике и т.д.). Государственная власть края в этих вопросах жестко отстаивает свои интересы. Что такое государственные интересы края? Государственные интересы - это то, что записано и регулируется в нормативных правовых актах края. Все то - и только то.

Очень наглядно иллюстрируют работу Законодательного Собрания края в этом направлении следующие документы:

1. Постановление Законодательного Собрания края "О запросе в Конституционный Суд РФ" от 08.04.1999 года № 100-П, где речь идет о проверке, в частности, конституционности Указов Президента РФ от 17.09.1992 года № 1089 "О государственном регулировании цен на отдельные виды энергоресурсов" и от 28.02.1995 года № 221 "О мерах упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)". Аналогичное постановление от 08.04.1999г. № 235 принято главой администрации края.

2.Постановление главы администрации Краснодарского края "Об утрате экономической безопасности России и Краснодарского края в морских портах Азово-Черноморского побережья Кубани" от 22.09.1998 года №543.

Данное постановление было направлено Президенту РФ, Председателю Правительства РФ, Генеральному Прокурору РФ, в ГД и СФ Федерального Собрания РФ. В документе отмечено, что в ходе проверки "...вскрыты грубые нарушения в ходе приватизации государственной собственности, использование земельных ресурсов и бюджетных средств, арендных отношений, антимонопольного и бюджетного законодательства. Критического уровня достигла криминализация всей внешнеэкономической деятельности." (14)

Далее на основании вывода и оценок ситуации, сложившейся в морских портах, обстановка признается "как критическая, наносящая экономический ущерб государству и не обеспечивающая национальную безопасность России".(14)

Для усиления контроля за внешнеэкономической деятельностью администрация края предположила "провести национализацию объекта морского транспорта края, приватизация которых проведена с нарушением действующего законодательства". (14)

Вопрос находится на контроле у федеральных и краевых властей до настоящего времени.

Законодательное Собрание края в свою очередь рассмотрело контрольный вопрос и приняло постановление "О ходе выполнения правоохранительными органами края постановления главы администрации края от 22.09.1998 года № 543 "Об утрате экономической безопасности России и Краснодарского края в морских портах, Азово-Черноморского побережья Кубани" от 10.02.1999 года №49-П".

Законодательное Собрание края отметило, что "в период с октября 1998 года по февраль 2000 года в городах и морских портах Азово-Черноморского побережья края возбуждено 162 уголовных дела, по которым к уголовной ответственности привлекаются 200 человек".(15) В защиту интересов государства подано шесть исков по вопросам приватизации сооружений морских портов, в бюджеты всех уровней доначислено свыше 25 миллионов рублей. Депутаты, оценив ситуацию по выполнению постановления от 22.09.1998 года № 453, посчитали, что "... коренного улучшения оперативной обстановки в морских портах края не произошло".(15) В пункте 2,3,4 данного постановления Законодательного Собрания намечен план дальнейших действий для исполнителей постановления № 543.

3.3акон Краснодарского края "О контроле за качеством и безопасностью пищевых продуктов в Краснодарском крае".

Закон регулирует правовые отношения в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, поступающих на потребительский рынок края, и направлен на защиту населения края от проникновения недоброкачественных продуктов, вредных для здоровья и окружающей среды, защиту экономических интересов края как приграничного субъекта РФ.

4. Постановление Законодательного Собрания края "О фактах нарушения федерального и краевого законодательства по выполнению карантинных мероприятий на территории Краснодарского края" от 30.06.1999 года № 197-П. Данный документ получил большой общественный резонанс, т.к. касался здоровья и жизни каждого жителя края. Главное его содержание в том, что в нем остро поставлен вопрос контроля за ввозимой в край продукцией. В партии соевых бобов, полученных из-за границы, "подтвердилось наличие пяти видов карантинных сорняков, три вида из которых не зарегистрированы на территории Краснодарского края..., методов борьбы и средств защиты от которых в Краснодарском крае нет".(16)

В пункте 2 статьи 15 Конституции РФ содержится требование: "Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы".(17) В том числе и субъектов РФ, принятые в пределах их компетенции.

За нарушение Устава государственной службы по карантину растений и статей 1, 2, 11 Закона Краснодарского края "О защите растении", статей 2, 12 Закона Краснодарского края "Об охране земель сельскохозяйственного назначения" начальник пограничной государственной инспекции по карантину растений по Краснодарскому краю по требованию Законодательного Собрания Краснодарского края от занимаемой должности был освобожден. Материалы о допущенных нарушениях были переданы в прокуратуру Краснодарского края для привлечения виновных лиц к уголовной ответственности.

Эти строгие, но, безусловно, адекватные правонарушению меры, принятые по отношению к конкретному лицу, ответственному за неисполнение законов Краснодарского края, должны быть правилом. Спрос с должностных лиц, конечно, есть, так как виды ответственности за нарушение действующего законодательства края заложены, как нормы, в содержание самих законов. Несколько примеров.

Статья 28 Закона Краснодарского Края "Об особо охраняемых природных территориях Краснодарского края" называется "Виды ответственности". В ней говорится, что "за нарушения законодательства об особо охраняемых природных территориях могут применяться следующие виды ответственности:

-административная;

-гражданско-правовая;

-уголовная.

Условия и порядок применения видов ответственности устанавливается

законодательством Российской Федерации".(18)

Статья 19 Закона Краснодарского края "О государственном ветеринарном надзоре в Краснодарском крае" устанавливает ответственность за нарушение ветеринарного законодательства так: "Должностные лица и граждане, виновные в нарушении ветеринарного законодательства, несут дисциплинарную, административную,уголовную и иную ответственность в соответствии с настоящим Законом и другими актами законодательства РФ".(19) Статья 12 этого закона установила 15 оснований для наложения административного взыскания в виде штрафов за "нарушение". Под общим определением "нарушения" едва ли правомерно объединены и прямое неисполнение данного закона, и ненадлежащее его исполнение, и грубое нарушение, и действительное нарушение закона. Последствия указанных деяний разные, а ответственность, регулируемая пунктом 2 статьи 12, примерно одинакова.

Закон Краснодарского края "Об отходах производства и потребления", в свою очередь, статьей 18 установив 10 оснований ответственности за экологические правонарушения, регулирует саму ответственность следующим образом: "Должностное лицо и граждане несут дисциплинарную, административную либо уголовную, гражданско-правовую, материальную, а юридические лица - административную или гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством РФ".(20)

Понятно, что уголовная и гражданско-правовая ответственность за нарушение приведенных в качестве примера законов края может наступить и наступает только в том случае, если она установлена нормами федерального законодательства. Если не установлена РФ, то, несмотря на имеющуюся отсылочную норму краевого закона, ответственность не наступит.

Представляется необходимым остановиться на применении в практике контрольной деятельности Законодательного Собрания края норм административной, дисциплинарной, материальной ответственности содержащихся в нормах краевого законодательства. Эти нормы достаточно многочисленны, разнообразны. Трудность составляет, нередко, отсутствие механизма их реализации. К изложенному следует добавить, что в законодательстве края действует большая группа законов, нормы которых какой-либо ответственности за их нарушение не предусматривают.

В принципе, в связи с контрольными функциями Законодательного Собрания края в части соблюдения и исполнения законодательства края целесообразно было бы принять Закон края об ответственности за неисполнения нормативных правовых актов края. Целью этого акта станет укрепление законности и правопорядка на территории края, восстановление и укрепление управляемости в рамках правового регулирования общественных процессов, повышение роли краевого законодательства в правовом регулирование властных отношений, установление ответственности за неисполнение нормативных правовых актов края. И самое главное - в нем может содержаться механизм как контроля, так и определения оснований ответственности, видов ответственности за неисполнение законов края и единый порядок ее применения. Тогда будет возможность четко дать определения, что есть нарушение или грубое нарушение нормативно-правовых актов края, а что - ненадлежащее исполнение или неисполнение нормативных правовых актов.

Если закон будет принят, то в его рамках можно попытаться решить несколько проблем, вызывающих сегодня трудность в процессе правоприменения и контроля за ним:

-кроме административной, дисциплинарной и материальной ответственности, установленной федеральным и краевым

законодательством, дополнительно установить иные виды ответственности органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц;

-компетенция Законодательного Собрания края по контролю за действующим краевым законодательством, как известно, закреплена Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (пункт 4 ст.5). В свою очередь, краевой законодатель вправе закрепить механизм этой деятельности на заседаниях Собрания, в процессе деятельности постоянных комитетов: заслушивание отчетов, обсуждение результатов депутатских запросов, анализ истребованной информации, анализ результатов депутатских проверок и т.д.; и круг должностных лиц, принимающих участие как в подготовке контрольных документов, так и в отчетах по исполнению нормативных правовых актов края. Если с депутатами Законодательного Собрания края, осуществляющими свои полномочия по контролю за исполнением краевых законов в соответствии с Законом края "О статусе депутата Законодательного Собрания Краснодарского края, " все в порядке, то статус иных участников процесса контроля закон мог бы урегулировать. Особенно в этом нуждаются органы местного самоуправления и их должностные лица, принимающие участие в контроле:

...