Місце і роль Антимонопольного комітету України в системі органів виконавчої влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Місце і роль Антимонопольного комітету України в системі органів виконавчої влади

1. Нормативно-правове регулювання і статус Антимонопольного комітету України в системі органів виконавчої влади

Розгляд питань діяльності Антимонопольного комітету України (далі - АМК), його місця у системі органів захисту економічної конкуренції потребує з'ясування правових основ реалізації ним свого призначення. Це обумовлюється тим, що, по-перше, Антимонопольний комітет України виступає як орган державної виконавчої влади, покликаний забезпечувати законність у конкурентних відносинах. Це означає, що він, як і інші суб'єкти публічно-владних повноважень, повинен діяти згідно положень ч. 2 ст. 19 Конституції України, тобто на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законами України.

По-друге, діяльність АМК, відповідно вимог законності, здійснюється у межах статей 15, 42 Конституції України. Так, стаття 15 визначає, що суспільне життя в Україні ґрунтується на засадах, зокрема - економічної багатоманітності, а стаття 42 - обов'язок держави забезпечити захист конкуренції у підприємницькій діяльності. Конституцією України встановлено заборону зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісну конкуренцію, а також визначення законом видів і меж монополії[1].

По-третє, діяльність АМК з метою забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель, реалізації норм Конституції України здійснюється виключно у правовій формі. Це відповідає правовій доктрині щодо засад діяльності державних органів - «повинні діяти так, як прямо передбачено в законі».

Нормативно - правові акти, які визначають повноваження АМК, підстави та форми його діяльності з метою захисту економічної конкуренції, є правовою основою цієї діяльності. Умовно їх можна поділити на акти загального та спеціального законодавства. До загальних належать відповідні положення Конституції України, Законів України «Про природні монополії»; «Про зовнішньоекономічну діяльність»; «Про захист прав споживачів». До спеціальних: Закони України «Про Антимонопольний комітет України», «Про захист економічної конкуренції», «Про захист від недобросовісної конкуренції».

Також правову основу АМК формують ті підзаконні нормативно-правові акти, що спрямовані на реалізацію положень вказаних законів. До загальних підзаконних нормативно-правових актів слід віднести: Укази Президента України від 17.11.1998 р. №1257/98 «Про запровадження ліцензування діяльності господарюючих суб'єктів у сфері природних монополій», від 19.08.1997 p. №853/97 «Про заходи щодо реалізації державної політики у сфері природних монополій»; постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, які приймаються з окремих питань розвитку конкурентних відносин. Наприклад, постанова Кабінету Міністрів України від 22.02.1995 р. №135 «Про Положення про державне регулювання цін (тарифів) на продукцію виробничо-технічного призначення, товари народного споживання, роботи і послуги монопольних утворень», розпорядження Кабінету Міністрів України від 18.02.1998 p. №90-р «Про створення умов для стимулювання вітчизняного виробництва конкурентоспроможних телевізорів та захисту прав споживачів».

До спеціальних, наприклад: Указ Президента України «Про регулювання деяких питань забезпечення діяльності Антимонопольного комітету України» від 27.06.1999 №741/99

Значне коло питань антимонопольного регулювання знаходять розв'язання у нормативно-правових актах Антимонопольного комітету України: наказах, розпорядженнях та інструкціях. Наприклад, в розпорядженнях АМК «Про порядок проведення перевірок додержання законодавства про захист економічної конкуренції» від 25.12.2001 №182-р; «Про порядок подання заяв до Антимонопольного комітету України про попереднє отримання дозволу на концентрацію суб'єктів господарювання (Положення про концентрацію)» від 19.02.2002 №33-р; Тимчасові правила розгляду справ про порушення антимонопольного законодавства України від 19.04.1994 №5.

Слід зазначити, що правові норми, які регулюють діяльність АМК можна поділити на норми матеріального і норми процесуального права.

Матеріально - правову основу формують акти різної юридичної сили, які визначають структуру та компетенцію АМК, принципи діяльності та основні завдання. До таких варто віднести: ч. 4 ст. 13, ч. 3 ст. 42 Конституції України, ст. 3, ст. 4, ст. 6 Закону України «Про Антимонопольний комітет України», та інші.

Норми, які встановлюють порядок здійснення АМК управлінської діяльності, а також участі АМК у процесі розгляду справ щодо порушень антимонопольного законодавства, утворюють процесуально-правову основу державного захисту Антимонопольним комітетом України конкуренції у сфері підприємницької діяльності. Серед процесуальних норм слід відокремлювати норми адміністративного права і господарсько-процесуального права. Необхідність такого відокремлення ґрунтується на складній правовій природі відносин, учасником яких є АМК. З одного боку, АМК належить до системи органів виконавчої влади і тому його діяльність має переважно виконавчо-розпорядчий характер, а з іншого - він є учасником економічних відносин, адже його діяльність пов'язана із їх упорядкуванням. Наприклад, такими процесуальними нормами є: ст. 57, ст. 59, ст. 60 ЗУ «Про захист економічної конкуренції» і ст. 12 Господарського процесуального кодексу та інші.

Особливості спеціального статусу Антимонопольного комітету України обумовлюються його завданнями та повноваженнями, в тому числі роллю у формуванні конкурентної політики, та визначаються Законом України «Про Антимонопольний комітет України», іншими актами законодавства.

Антимонопольний комітет України підконтрольний Президенту України та підзвітний Верховній Раді України.

Антимонопольний комітет України утворюється у складі Голови та восьми державних уповноважених.

Державні уповноважені є членами Антимонопольного комітету України як вищого колегіального органу.

З числа державних уповноважених призначаються перший заступник та заступник Голови Антимонопольного комітету України.

Відповідно до Конституції України і Закону України «Про Антимонопольний комітет України» Голова Антимонопольного комітету призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за згодою Верховної Ради України. В областях України, містах Києві та Севастополі утворено територіальні відділення Антимонопольного комітету України, які є юридичними особами та виконують завдання Антимонопольного комітету України на регіональному рівні.

В Антимонопольному комітеті України, його територіальних відділеннях утворюються відповідно адміністративні колегії Антимонопольного комітету України та адміністративні колегії територіальних відділень Антимонопольного комітету України, які розглядають питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Антимонопольний комітет України (як вищий колегіальний орган), адміністративні колегії Антимонопольного комітету України, державні уповноважені Антимонопольного комітету України, адміністративні колегії територіальних відділень Антимонопольного комітету України є органами Антимонопольного комітету України.

Закон України «Про Антимонопольний комітет України», а саме ст. 3 встановлює повноваження АМК за різними сферами: 1) у сфері здійснення контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції; 2) у сфері здійснення контролю за узгодженими діями, концентрацією; 3) у сфері формування та реалізації конкурентної політики, сприяння розвитку конкуренції, нормативного і методичного забезпечення діяльності АМК та застосування законодавства про захист економічної конкуренції.

В своєму дослідженні Н.М. Корчак звернула увагу, що характер завдань, виконання яких покладено на антимонопольні органи законодавцем, обумовлює, по-перше, характер їх діяльності: контрольний; репресивний, розбудовчий; по-друге, широкі організаційно-правові заходи антимонопольного регулювання, які реалізуються у формі спостереження, а також контрольно-профілактичній формі та присікальній формі.

В своїй дисертації О. Бакалінська наводить такі критерії класифікації повноважень, котрі реалізуються в межах діяльності антимонопольних органів. Повноваження в залежності від їх змісту: повноваження закріплені в нормах матеріального права; повноваження, закріплені в нормах процесуального права; в залежності від завдань антимонопольного органу: повноваження, спрямовані на розвиток конкуренції та підприємництва; повноваження, пов'язані із здійсненням державного контролю за дотриманням антимонопольного законодавства; повноваження з застосування заходів відповідальності до порушників антимонопольного законодавства.

З урахуванням викладеного, слід вважати за доцільне здійснення аналізу повноважень антимонопольних органів через призму виконання ними контрольно-профілактичних, організаційних та присікально-каральних завдань.

В межах контрольно-профілактичних завдань реалізуються повноваження, зокрема, щодо:

- проведення досліджень ринку, визначення меж товарного ринку, а також становища, в тому числі монопольного (домінуючого), суб'єктів господарювання на цьому ринку та приймати відповідні рішення (розпорядження);

- визначення наявності або відсутності відносин контролю між суб'єктами господарювання або їх частинами та склад групи суб'єктів господарювання, що є єдиним суб'єктом господарювання;

- перевірки суб'єктів господарювання, об'єднань, органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю щодо дотримання ними вимог законодавства про захист економічної конкуренції та під час проведення розслідувань за заявами і справами про порушення законодавства про захист економічної конкуренції;

- розгляду заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, про надання дозволу, надання висновків, попередніх висновків стосовно узгоджених дій, концентрації та проведення розслідування за цими заявами і справами;

- прийняття передбачених законодавством про захист економічної конкуренції розпоряджень та рішень за заявами та справами;

- перевірки та перегляду рішень у справах, прийнятих в межах компетенції антимонопольних органів України;

- надання висновків щодо кваліфікації дій відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції;

- надання обов'язкових для розгляду рекомендацій органам влади, органам місцевого самоврядування, органам адміністративно-господарського управління та контролю, суб'єктам господарювання, об'єднанням щодо припинення дій або бездіяльності, які містять ознаки порушень законодавства про захист економічно конкуренції, та усунення причин виникнення цих порушень і умов, що їм сприяють;

- контролю за дотриманням законодавства при здійсненні господарської діяльності суб'єктами господарювання та при реалізації повноважень органами влади, місцевого самоврядування, органами адміністративно-господарського управління та контрою щодо суб'єктів господарювання.

Організаційні завдання в діяльності антимонопольних органів реалізуються, зокрема, в процесі:

- утворення територіальних відділень, адміністративних колегій та дорадчих органів Антимонопольного комітету України;

- дачі рекомендацій та внесення пропозицій органам державної влади, установам, органам місцевого самоврядування та їх об'єднанням щодо проведення заходів, спрямованих на обмеження монополізму, розвиток підприємництва і конкуренції, запобігання порушенням конкурентного законодавства;

- дачі рекомендацій органам влади, органам місцевого самоврядування, органам адміністративно-господарського управління та контролю, суб'єктам господарювання щодо припинення дій (бездіяльності), що містять ознаки порушень конкурентного законодавства, усунення причин цих порушень і умов, що їм сприяють, а після припинення порушення - про вжиття заходів по усуненню наслідків цих порушень у визначені строки;

- участі у розробці та внесенні у встановленому порядку проектів актів, що регулюють питання розвитку конкуренції, конкурентної політики та демонополізації економіки;

- участі в укладенні міждержавних угод, розробці та реалізації міжнародних проектів та програм, а також здійснює співробітництво з державними органами і неурядовими організаціями іноземних держав та міжнародними організаціями з питань, що належать до компетенції Комітету;

- прийнятті нормативно-правові акти у формі розпоряджень з питань їх компетенції та здійсненні офіційного тлумачення власних нормативно-правових актів;

- узагальнення практики застосування законодавства про захист економічної конкуренції та внесення до відповідних органів державної влади пропозицій щодо його удосконалення.

Присікально - каральні завдання виконуються в процесі, зокрема, реалізації таких повноважень:

- розгляду заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції та проведенні розслідування за цими заявами і справами;

- прийняття передбачених законодавством про захист економічної конкуренції розпоряджень та рішень за заявами та справами;

- надання дозволів або заборон щодо узгоджених дії, концентрації;

- у разі порушення суб'єктом господарювання законодавства про захист економічної конкуренції, внесення антимонопольним органом до органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування обов'язкові для розгляду подання щодо:

- анулювання ліцензій;

- припинення операцій, пов'язаних із зовнішньоекономічною діяльністю;

- звернення до суду (господарського суду) з позовами, заявами у зв'язку з порушеннями законодавства, зокрема:

- про визнання недійсними актів органів влади, органів місцевого самоврядування, адміністративно-господарського управління та контролю та припинення ними дій, що обмежують конкуренцію, в разі невиконання ними у встановлені строки розпоряджень Антимонопольних органів про скасування неправомірних актів, припинення правопорушень тощо;

- про стягнення не сплачених у добровільному порядку штрафів та пені;

- про припинення суб'єктами господарювання порушення законодавства;

- про зобов'язання виконати рішення антимонопольного органу;

- про вилучення незаконно отриманого внаслідок зловживання монопольним (домінуючим) становищем, антиконкурентних узгоджених дій, недобросовісної конкуренції прибутку;

- про безоплатне вилучення товарів з неправомірно використаним позначенням та (або) копій виробів іншого суб'єкта господарювання;

- вилучення, накладення арешту на майно, документи, предмети, інші носії інформації у місцях проживання та інших володіннях особи;

- розглядати справи про адміністративні правопорушення, приймати постанови та перевіряти їх законність та обґрунтованість.

Відповідно до статті 19 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» під час виконання покладених на Антимонопольний комітет України завдань органи та посадові особи Антимонопольного комітету України, його територіальних відділень керуються законодавством про захист економічної конкуренції і є незалежними від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та суб'єктів господарювання, а також політичних партій та інших об'єднань громадян чи їх органів. Втручання вказаних суб'єктів у діяльність Антимонопольного комітету України та його територіальних відділень забороняється, за винятком випадків, визначених законами України.

Дослідження повноважень АМК свідчить, що діяльність цього органу спрямована, перш за все, на реалізацію функції управління у сфері конкуренції. Це дозволяє зробити висновок, що АМК належить саме до системи органів виконавчої влади, але специфіка завдань цього органу обумовлює його особливе місце у цій системі. Сучасне визначення АМК як «державного органу із спеціальним статусом» є недостатньо чітким, оскільки поняття «державний орган» є загальним і може охоплювати як орган законодавчої так, так і виконавчої влади, а врешті-решт може тлумачитись і як «центральний орган виконавчої влади». Така неоднозначність створює передумови для зловживань і потенційних помилок при вирішенні питань щодо формування, підзвітності та підконтрольності АМК, що має досить вагоме значення з точки зору забезпечення незалежності його функціонування від інших органів державної влади. З огляду на це, на думку Плетньової О.О., Антимонопольний комітет України необхідно визначити як «спеціальний орган виконавчої влади» без віднесення цього органу до категорії «центральних». Водночас, з метою уникнення плутанини між «спеціальними органами виконавчої влади» та «центральними органами виконавчої влади із спеціальним статусом» необхідно на нормативно - правовому рівні визначити місце спеціальних органів виконавчої влади у системі державної влади.

Отже, відповідно до законодавства яке регулює діяльність АМК, особливості його спеціального статусу полягають, зокрема, в особливому порядку призначення та звільнення Голови Антимонопольного комітету України, його заступників, державних уповноважених, голів територіальних відділень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Антимонопольного комітету України, наданні соціальних гарантій, охороні особистих і майнових прав працівників Антимонопольного комітету України на рівні з працівниками правоохоронних органів.

2. Основні функції та напрямки діяльності Антимонопольного комітету України

Необхідність дослідження проблемних питань, пов'язаних із визначенням функцій Антимонопольного комітету України ґрунтується на потребі уточнення правового положення цього органу у структурі органів виконавчої влади до Концепції адміністративної реформи в Україні. Щоправда, сьогодні в працях багатьох вчених - адміністративістів питання про зміст функцій Антимонопольного комітету України не отримали достатнього ступеню вивченості.

Взагалі функції органу виконавчої влади є визначальними щодо характеру його прав та обов'язків. Закон України «Про Антимонопольний комітет України» від 26 листопада 1993 року №3659-ХІІ (далі - Закон) визначає мету діяльності АМК (ст. 1) та відповідні завдання (ст. 3), основні принципи діяльності (ст. 4), повноваження (ст. 7), його територіальних відділень (ст. 12), посадових осіб (ст. 9-11, 15, гл. ІІІ), встановлює виключну компетенцію АМКі його адміністративних колегій (ст. 13, 14).

Для виділення функцій АМК слід звернутись до теоретичних положень науки адміністративного права, якими визначені функції державного управління та провести на цих теоретичних засадах узагальнення положень чинного законодавства. Так, термін «функція» застосовують для позначення діяльності будь-яких державних органів, незалежно від їх мети.

Функція є і обов'язок, і коло діяльності, й призначення. Функція управління як поняття - це певний напрям спеціалізованої діяльності виконавчої влади, зміст якої характеризується однорідністю та цільовою спрямованістю. Функції державного управління не можна ототожнювати із функціями її окремих державних органів, які є частиною апарату держави і відображаються у компетенції, у предметі відання, у правах і обов'язках, закріплених за ними. Зазначається, що функції - це окремі періоди (стадії), напрямки управлінської діяльності, пов'язані між собою єдиною кінцевою метою, заради досягнення якої здійсниться процес управління.

Спільним для усіх теоретичних положень щодо змісту функції є визначення її як певного напрямку управлінської діяльності, який характеризується однорідністю і цільовою спрямованістю. Водночас, функції органів виконавчої влади визначають як відносно самостійні та якісно однорідні складові діяльності цих органів, які характеризуються цільовою спрямованістю.

Такий вчений як В.Б. Авер'янов сформулював такі ознаки функцій органу виконавчої влади: 1) основні напрямки діяльності, 2) кожен напрям діяльності є самостійним та однорідним, тобто виконуючим власні завдання у межах загальних завдань діяльності органу виконавчої влади, 3) здійснюється з певною метою, що є частиною загальної мети діяльності органу виконавчої влади, 4) у функціях знаходить вираз і конкретизацію призначення органу виконавчої влади, 5) їх реалізація здійснюється відповідними притаманними їй методами, визначеними чинним законодавством. У такому розумінні зазначені у ст. 3 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» положення можна назвати функціями, адже кожне положення являє собою однорідні за змістом та цілями напрямки діяльності Комітету. Разом з тим, ці функції можна узагальнити, враховуючи, що окремі з них реалізуються спільними методами. Наприклад, здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції включає і контроль за концентрацією, узгодженими діями суб'єктів господарювання.

У діяльності Комітету доцільно виділити два напрямки - внутрішній та зовнішній. Внутрішній (внутрішньо-організаційний) напрямок діяльності пов'язаний із упорядкуванням відносин усередині Комітету органу виконавчої влади, тобто певної управлінської структури. Зовнішній напрямок управлінської діяльності Комітету полягає в упорядкуванні відносин поза межами Комітету і пов'язаний із реалізацією завдань, покладених на нього чинним законодавством. Зовнішня діяльність Комітету, порівняно із внутрішньою, значна за обсягом повноважень і є основною. Враховуючи зазначене, доцільно класифікувати функції за ознакою напрямку управлінського впливу: внутрішні та зовнішні.

До внутрішніх функцій доцільно віднести: планування, організацію, координацію, функцію забезпечення, обліку та контролю. Внутрішні функції за складом характерні для будь-якого органу виконавчої влади. Різниця визначається предметом управлінської діяльності конкретного органу виконавчої влади. Зовнішні функції являють собою групи дій, за допомогою яких Комітет упорядковує конкурентні відносини відповідно до визначеного чинним законодавством призначенням його діяльності. Конкретно до зовнішніх функцій віднесені: нормотворча, організаційна (управлінська), регулятивна, контрольна, правоохоронна, інформаційна.

Основним завданням Антимонопольного комітету України відповідно до Закону України «Про Антимонопольний комітет України» є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики України, яке здійснюється шляхом: 1) здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції; 2) контроль за концентрацією та узгодженими діями суб'єктів господарювання; 3) контроль за регулюванням цін (тарифів) на товари, що виробляються (реалізуються) суб'єктами природних монополій; 4) сприяння розвитку добросовісної конкуренції (включає в себе, зокрема: взаємодію з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, органами адміністративно-господарського управління та контролю, підприємствами, установами та організаціями з питань розвитку, підтримки, захисту економічної конкуренції та демонополізації економіки; надання обов'язкових для розгляду рекомендацій та внесення зазначеним суб'єктам пропозицій щодо здійснення заходів, спрямованих на обмеження монополізму, розвиток підприємництва і конкуренції; участь у розробленні та внесення в установленому порядку пропозицій щодо законів та інших нормативно-правових актів, які регулюють питання розвитку конкуренції, конкурентної політики та демонополізації економіки; міжнародне співробітництво з питань, які належать до компетенції Антимонопольного комітету України); 5) методичне забезпечення застосування законодавства про захист економічної конкуренції (складається з узагальнення та аналізу практики застосування законодавства про захист економічної конкуренції, здійснення офіційного тлумачення власних нормативно-правових актів та надання рекомендаційних роз'яснень з питань застосування законодавства про захист економічної конкуренції). 6) здійснення контролю щодо створення конкурентного середовища та захисту конкуренції у сфері державних закупівель.

Забезпечення ефективності виконання покладених завдань та функцій на АМК є суддівський контроль та можливість оскарження рішень органів Антимонопольного комітету України суб'єктами господарювання. Слід зазначити, що функціонування економіки передбачає наявність господарських правовідносин, які є основою будь-якої ринкової економіки. Виникнення цих відносин насамперед регулюється нормами Цивільного та Господарського кодексів України. Похідною нормою від цих законодавчих актів є Закон України «Про захист економічної конкуренції». Саме тому забезпечення ефективного функціонування економіки здійснюється Комітетом шляхом виконання управлінських функцій та прийняття владних рішень, що спрямовані на регулювання господарських правовідносин. Такі рішення виникають власне із господарської діяльності господарюючих суб'єктів. Звісно, не зі всіма рішеннями АМК погоджуються учасники господарських правовідносин, щодо прав та обов'язків яких приймаються ці владні рішення.

Тому стаття 60 Закону України «Про захист економічної конкуренції» надає можливість господарюючим суб'єктам, які вважають, що їх права та охоронювані законом інтереси порушують прийняті АМК рішення, оскаржити їх до суду.

Необхідно зауважити, що в розумінні вказаної статті судами, до підвідомчості яких належить оскарження рішень органів АМК, є виключно господарські суди України.

Частина 2 статті 60 Закону встановлює пiдсуднiсть справ. Поряд з цим, територіальна пiдсуднiсть спорів про оскарження та визнання недійсними рішень органів Комітету визначається статтею 15 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПКУ).

Отже, зі змісту статті 60 Закону випливає, що всі рішення АМК підлягають оскарженню виключно до господарських судів.

Поряд із цим, з 1 вересня 2005 року набрав чинності Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАСУ).

До набрання ним чинності, порядок оскарження рішень АМК був чітко визначений та зрозумілий, і здійснювався відповідно до положень ГПКУ.

Але з набранням чинності КАСУ межа між справами, які підвідомчі адміністративним та господарським судам, зникла. Тому постає питання: до якого суду звертатися за захистом своїх порушених прав та охоронюваних законом інтересів у разі прийняття владних рішень АМК?

Так, згідно з частиною 1 статті 2 КАСУ, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Частина 2 статті 17 КАСУ визначає, що компетенція адміністративних судів поширюється на: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів; спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом; спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Натомість, до справ адміністративної юрисдикції, відповідно до положень пункту першого статті 3 КАСУ, відносяться не всі спори за участю суб'єктів владних повноважень, а лише ті, які мають публічно-правовий характер. Віднесення до них тих спорів, які виникають із економічних (господарських) відносин, зокрема, із захисту економічної конкуренції з огляду на ГПКУ, є неправильним. Враховуючи те, що ГПКУ відносить державний контроль і нагляд за господарською діяльністю до сфери господарських, а не публічних відносин, здійснення розгляду господарськими судами справ по спорах між господарюючими суб'єктами та АМК є абсолютно правильним з точки зору відповідності норм господарського процесуального закону матеріальним нормам Закону України «Про захист економічної конкуренції».

Підтвердженням цієї тези є положення статті 12 ГПКУ, яка передбачає, що господарським судам підвідомчі справи, зокрема за заявами органів Антимонопольного комітету України.

Також унеможливлюють розгляд даної категорії справ за КАСУ положення частини 2 статті 2 даного кодексу, згідно з якими, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Таким чином, чітке визначення статтею 60 Закону України «Про захист економічної конкуренції» та статтею 12 ГПКУ підвідомчості господарським судам справ при оскарженні рішень комітету, з одного боку, та унеможливлення їх розгляду за КАСУ (враховуючи положення частини 2 статті 2 даного кодексу), - з іншого, мають забезпечити подачу господарюючими суб'єктами даної категорії скарг саме до господарських судів.

Але, незважаючи на це, з спірною підвідомчістю КАСУ та ГПКУ є певні проблеми. Слід зазначити, що створення системи адміністративних судів в Україні є перейманням досвіду окремих країн Євросоюзу, в яких і було запроваджено систему адміністративних судів. На відміну від України, адміністративні суди європейських країн здійснюють розгляд справ, які випливають із правовідносин, що виникають виключно між фізичними особами та суб'єктами владних повноважень. Правовідносини, що пов'язані з господарською діяльністю, до компетенції таких судів не належать. Українські законодавці пішли далі своїх західних колег і віднесли до компетенції адміністративних судів також взаємовідносини, що виникають між суб'єктами владних повноважень та господарюючими суб'єктами.

Така ініціатива сьогодні призводить до того, що не тільки юристи, а навіть і судді подекуди не можуть визначитися, за правилами якого кодексу здійснювати розгляд справ за заявами господарюючих суб'єктів на рішення органів АМК. Судова практика з цього питання досі несформована. І це в свою чергу надає можливість вибору суду, до якого звертатися з позовною заявою, а це може спровокувати прийняття по однакових справах різних рішень судами різної спеціалізації з застосуванням різних правових норм. Такий непродуманий розподіл справ між господарськими та адміністративними судами суттєво ускладнить здійснення правосуддя, створить перешкоди однаковому і правильному застосуванню правових норм.

Також необхідно зазначити, що система місцевих та апеляційних адміністративних судів досі не сформована, а перспективи її формування невідомі. Склад адміністративних судів формується головним чином із суддів загальних суддів, які не мають достатнього досвіду для застосування законодавства з захисту економічної конкуренції.

Предметом розгляду справ на рішення АМК є вкрай важливі конкурентні правовідносини, які можуть мати глобальний вплив на нормальний розвиток та становлення української економіки. Затягування або неправильний розгляд даної категорії справ може призвести до суттєвих негативних для економіки та суспільства держави наслідків.

Зрозуміло, що в цій проблемі треба ставити крапку. Намаганням поставити таку крапку та вирішити цю та інші проблеми, пов'язані з застосуванням КАСУ, є зареєстрований у Верховній Раді України за №8579 проект Закону України «Про внесення змін та доповнень до Кодексу адміністративного судочинства України щодо розмежування компетенції адміністративних та господарських судів». Ним пропонується внести зміни в КАСУ з метою остаточного встановлення підвідомчості між адміністративними та господарськими спорами.

Так, запропонованим проектом закону пропонується внести зміни до частини 2 статті 17 КАСУ та доповнити її новим пунктом 5, який покликаний встановити, що компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи щодо спорів між суб'єктами владних повноважень та господарюючими суб'єктами, що виникають із господарської діяльності.

В світлі сьогоднішньої ситуації, що склалася з застосуванням КАСУ та ГПКУ, прийняття подібного закону буде досить доречним і корисним для всіх учасників правовідносин. Його прийняття усуне колізії в чинному законодавстві, що виникли після набуття чинності КАСУ, та забезпечить чітке розмежування підвідомчості справ адміністративним та господарським судам.

Тому не можна погодитись з висновком Головного науково-експертного управління Верховної Ради України, відповідно до якого даний законопроект пропонується відхилити. Юристам-практикам зрозуміло, що повноваження адміністративних судів потребують деталізації. Можливо, даний законопроект необхідно доопрацювати та чітко визначити, на які саме спори, що виникають із господарської діяльності, не поширюються повноваження адміністративних судів. Доцільно також визначити органи публічної влади, скарги на рішення яких і в яких випадках не розглядаються такими судами.

Але внесення змін до КАСУ є обов'язковою умовою для забезпечення гарантованих Конституцією України принципів верховенства права та права на оскарження судових рішень.

Отже, виходячи з положень норм КАСУ та ГПКУ, очевидно, що за захистом своїх порушених прав та охоронюваних законом інтересів при прийнятті рішень АМК особі, права якої порушено, слід звертатися до господарського суду.

3. Система органів Антимонопольного комітету України та форми взаємодії з правоохоронними органами

антимонопольний правоохоронний комітет виконавчий

Система органів Антимонопольного комітету України визначена у ст. 6 Закону України «Про Антимонопольний комітет України», відповідно до якої це Комітет, його адміністративні колегії, державні уповноважені, адміністративні колегії територіальних відділень Комітету.

Систему органів Комітету очолює Антимонопольний комітет України як вищий колегіальний орган. Вищий колегіальний орган покликаний розглядати та вирішувати першочергові завдання у сфері захисту та розвитку економічної конкуренції. Комітет як вищий колегіальний орган може розглядати будь-яке питання, що належить до компетенції його органів.

Виключно до компетенції Комітету, як вищого колегіального органу належать:

* надання дозволу або заборона узгоджених дій;

* перевірка рішень, прийнятих державними уповноваженими та адміністративними колегіями Комітету, перевірка законності та обгрунтованості постанов про адміністративні правопорушення, винесених державними уповноваженими та адміністративними колегіями Комітету. (Це обмеження не розповсюджується на випадки перевірок, розслідувань і судових розглядів відповідними правоохоронними органами і судами);

* перегляд рішень, прийнятих Комітетом, у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції та за заявами і справами про узгоджені дії, концентрацію;

* затвердження власних нормативно-правових актів;

* затвердження разом з іншими заінтересованими органами виконавчої влади міжвідомчих нормативно-правових актів;

* схвалення проектів нормативно-правових актів, розроблених Комітетом з питань, що належать до його компетенції, відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції;

* офіційне тлумачення власних нормативно-правових актів і надання рекомендаційних роз'яснень з питань застосування законодавства про захист економічної конкуренції;

* затвердження Положення про територіальне відділення Комітету;

* затвердження положень про дорадчі органи Комітету та їх склад;

* утворення постійно діючих адміністративних колегій Комітету;

* заслуховування звітів державних уповноважених, голів територіальних відділень, керівників структурних підрозділів апарату Комітету;

* затвердження звітів про діяльність Комітету для подання їх Верховній Раді України.

Для реалізації повноважень Комітету у сфері захисту та розвитку економічної конкуренції утворюються й інші колегіальні органи. Так можуть утворюватися: постійно діючі адміністративні колегії, тимчасові адміністративні колегії, адміністративні колегії територіальних відділень.

Постійно діючі адміністративні колегії Антимонопольного комітету України утворюються Комітетом з числа державних уповноважених у складі трьох осіб. Постійно діючу адміністративну колегію очолює перший заступник або один із заступників Голови Комітету.

Постійно діюча адміністративна колегія Антимонопольного комітету України має такі повноваження:

* розглядати заяви і справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, про надання дозволу, надання попередніх висновків стосовно узгоджених дій, концентрації, проводити розслідування або дослідження за цими заявами і справами;

* приймати передбачені законодавством про захист економічної конкуренції розпорядження та рішення, надавати висновки щодо кваліфікації дій відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції, попередні висновки стосовно узгоджених дій, концентрації;

* перевіряти рішення адміністративних колегій територіальних відділень Комітету;

* переглядати рішення, прийняті постійно діючою адміністративною колегією Комітету;

* при розгляді заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, проведенні перевірки та в інших передбачених законом випадках вимагати від суб'єктів господарювання, об'єднань, органів влади, місцевого самоврядування, адміністративно-господарського управління та контролю, їх посадових осіб і працівників, інших фізичних та юридичних осіб інформацію, в тому числі з обмеженим доступом;

* призначати експертизу та експерта з числа осіб, які володіють необхідними знаннями для надання експертного висновку;

* проводити дослідження ринку, визначати межі товарного ринку, а також становище, в тому числі монопольне (домінуюче), суб'єктів господарювання на цьому ринку та приймати відповідні рішення (розпорядження);

* визначати наявність або відсутність контролю між суб'єктами господарювання або їх частинами та склад групи суб'єктів господарювання, що є єдиним суб'єктом господарювання;

* вносити до органів виконавчої влади обов'язкові для розгляду подання щодо анулювання ліцензій, припинення операцій, пов'язаних із зовнішньоекономічною діяльністю суб'єктів господарювання, у разі порушення ними законодавства про захист економічної конкуренції;

* надавати обов'язкові для розгляду рекомендації органам влади, місцевого самоврядування, адміністративно-господарського управління та контролю, суб'єктам господарювання, об'єднанням щодо припинення дій або бездіяльності, які містять ознаки порушень законодавства про захист економічної конкуренції, та усунення причин виникнення цих порушень і умов, що їм сприяють;

* розглядати справи про адміністративні правопорушення, виносити постанови, а також перевіряти законність та обгрунтованість постанов, винесених адміністративними колегіями територіальних відділень Комітету, в цих справах;

* звертатися до суду із запитами щодо надання інформації про справи, що розглядаються цими судами відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції.

Постійно діюча адміністративна колегія Антимонопольного комітету України має право надавати обов'язкові для розгляду рекомендації та вносити пропозиції органам державної влади, місцевого самоврядування, установам, організаціям, суб'єктам господарювання, об'єднанням щодо здійснення заходів, спрямованих на обмеження монополізму, розвиток підприємництва і конкуренції, запобігання порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, а також щодо припинення дій або бездіяльності, що можуть мати негативний вплив на конкуренцію.

Тимчасові адміністративні колегії Антимонопольного комітету України утворюються Головою Комітету з числа державних уповноважених та голів територіальних відділень Комітету у складі не менше ніж три особи. Тимчасову адміністративну колегію очолює державний уповноважений. Така колегія утворюється на певний визначений строк або для досягнення певної мети. Компетенція тимчасової адміністративної колегії Антимонопольного комітету України майже подібна до компетенції постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України.

Адміністративна колегія територіального відділення Антимонопольного комітету України утворюється головою територіального відділення з числа керівних працівників територіального відділення у складі не менше ніж три особи. За згодою Голови Комітету до складу адміністративної колегії територіального відділення можуть входити посадові особи Комітету. Адміністративну колегію територіального відділення Антимонопольного комітету України очолює голова територіального відділення або його заступник.

Діяльність адміністративної колегії територіального відділення Антимонопольного комітету України координує голова відповідного територіального відділення. Адміністративна колегія територіального відділення Антимонопольного комітету України має такі повноваження:

* розглядати заяви і справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, про надання дозволу, надання попередніх висновків стосовно узгоджених дій, проводити розслідування або дослідження за цими заявами і справами;

* приймати передбачені законодавством про захист економічної конкуренції розпорядження та рішення, надавати висновки щодо кваліфікації дій відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції, попередні висновки стосовно узгоджених дій;

* розглядати справи про адміністративні правопорушення, виносити постанови в цих справах;

* переглядати рішення, прийняті адміністративною колегією територіального відділення Комітету;

* при розгляді заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, проведенні перевірки та в інших передбачених законом випадках вимагати від суб'єктів господарювання, об'єднань, органів влади, місцевого самоврядування, адміністративно-господарського управління та контролю, їх посадових осіб і працівників, інших фізичних та юридичних осіб інформацію, в тому числі з обмеженим доступом;

* призначати експертизу та експерта з числа осіб, які володіють необхідними знаннями для надання експертного висновку;

* проводити дослідження ринку, визначати межі товарного ринку, а також становище, в тому числі монопольне (домінуюче), суб'єктів господарювання на цьому ринку та приймати відповідні рішення (розпорядження);

* визначати наявність або відсутність контролю між суб'єктами господарювання або їх частинами та склад групи суб'єктів господарювання, що є єдиним суб'єктом господарювання;

* вносити до органів виконавчої влади обов'язкові для розгляду подання щодо анулювання ліцензій, припинення операцій зовнішньоекономічної діяльності суб'єктів господарювання у разі порушення ними законодавства про захист економічної конкуренції;

* надавати обов'язкові для розгляду рекомендації органам влади, органам місцевого самоврядування, органам адміністративно-господарського управління та контролю, суб'єктам господарювання, об'єднанням щодо припинення дій або бездіяльності, які містять ознаки порушень законодавства про захист економічної конкуренції, та усунення причин виникнення цих порушень і умов, що їм сприяють;

* звертатися до суду із запитами щодо надання інформації про справи, що розглядаються цими судами відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції.

Адміністративна колегія територіального відділення Антимонопольного комітету України має право надавати обов'язкові для розгляду рекомендації та вносити до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, установ, організацій, суб'єктів господарювання, об'єднань пропозиції щодо проведення заходів, спрямованих на обмеження монополізму, розвиток підприємництва і конкуренції, запобігання порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, а також щодо припинення дій або бездіяльності, що можуть мати негативний вплив на конкуренцію.

Члени Комітету, його адміністративної колегії, адміністративної колегії територіального відділення Комітету мають рівні права щодо розгляду питань, що належать до компетенції цих органів відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції, в тому числі під час прийняття розпоряджень і рішень.

Рішення адміністративної колегії Антимонопольного комітету України приймається від імені Комітету, а рішення адміністративної колегії територіального відділення від імені територіального відділення Комітету.

Формою роботи Комітету та його адміністративних колегій, адміністративних колегій територіальних відділень Комітету є їх засідання. Такі засідання є правомочними за умови присутності більшості від їх встановленого складу. Розпорядження та рішення Комітету, його адміністративної колегії, адміністративної колегії територіального відділення Комітету приймаються шляхом голосування більшістю голосів присутніх на їх засіданнях членів.

У разі перевірки Комітетом рішення, прийнятого державним уповноваженим, адміністративною колегією Комітету, перевірки законності та обгрунтованості постанови про адміністративне правопорушення, винесеної адміністративною колегією Комітету, державним уповноваженим, засідання є правомочним, якщо на ньому присутня більшість від встановленого складу Комітету, без урахування осіб, які приймали рішення, виносили постанову, що перевіряється. У такому разі рішення приймається Комітетом більшістю від його встановленого складу. При цьому особи, які приймали рішення, виносили постанову, що перевіряється, не беруть ь участі у голосуванні.

Державні уповноважені Комітету є однією із головних осіб при розгляді справ та доведенні вчинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції. Вони координують діяльність працівників Комітету під час розгляду справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, визначає напрями їхньої роботи, приймає розпорядження та постанови в межах своєї компетенції, робить запити до підприємств та установ тощо.

Державні уповноважені призначаються на посади та звільняються з посад Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України, яке вноситься на підставі пропозицій Голови Комітету. Строк їх повноважень становить сім років. Після закінчення цього строку державний уповноважений продовжує виконувати свої обов'язки до призначення на цю посаду нової особи. Державним уповноваженим може бути призначено громадянина України, який досяг тридцяти років, має вищу, як правило, юридичну чи економічну освіту, стаж роботи за фахом не менше п'яти років протягом останніх десяти років. Державні уповноважені є членами Комітету як вищого колегіального органу та очолюють або входять до складу адміністративних колегій, а також виконують інші обов'язки за дорученням Голови Комітету.

Державний уповноважений Комітету має такі повноваження:

* розглядати заяви і справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, про надання дозволу, надання попередніх висновків стосовно узгоджених дій, концентрації, приймати розпорядження про початок розгляду справи або надавати мотивовану відповідь про відмову в розгляді справи, проводити, організовувати розслідування або дослідження за цими заявами і справами, закривати провадження у цих справах незалежно від їх підвідомчості іншим органам Комітету, вносити, передавати їх в установленому Комітетом порядку на розгляд цих органів для прийняття рішення;

* приймати передбачені законодавством про захист економічної конкуренції розпорядження та рішення, надавати висновки щодо кваліфікації дій відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції, попередні висновки стосовно узгоджених дій;

* складати протоколи, розглядати справи про адміністративні правопорушення, виносити постанови в цих справах;

* проводити перевірки суб'єктів господарювання, об'єднань, органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю щодо дотримання ними вимог законодавства про захист економічної конкуренції та під час проведення розслідувань за заявами і справами про порушення законодавства про захист економічної конкуренції;

* безперешкодно входити до приміщень підприємств, установ та організацій під час проведення перевірок та розслідувань за заявами і справами про порушення, законодавства про захист економічної конкуренції за умови пред'явлення службового посвідчення і документів, що підтверджують проведення перевірки чи розслідування;

* при розгляді заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, проведенні перевірки та в інших передбачених законом випадках вимагати інформацію, в тому числі з обмеженим доступом;

* викликати для надання пояснень під час розгляду заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції посадових осіб і працівників суб'єктів господарювання, об'єднань, органів влади, місцевого самоврядування, адміністративно-господарського управління та контролю, інших юридичних осіб, їх структурних підрозділів, філій, представництв, а також фізичних осіб;

* призначати експертизу та експерта з числа осіб, які володіють необхідними знаннями для надання експертного висновку;

* у випадках та порядку, передбачених законом, проводити огляд службових приміщень та транспортних засобів суб'єктів господарювання - юридичних осіб, вилучати або накладати арешт на предмети, документи чи інші носії інформації, які можуть бути доказами чи джерелом доказів у справі незалежно від їх місцезнаходження;

* залучати до проведення перевірок спеціалістів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій за погодженням з їх керівниками, депутатів місцевих рад за їх згодою;

* проводити дослідження ринку, визначати межі товарного ринку, а також становище, в тому числі монопольне (домінуюче), суб'єктів господарювання на цьому ринку та приймати відповідні рішення (розпорядження);

* визначати наявність або відсутність контролю чи узгодженості дій між суб'єктами господарювання або їх частинами та склад групи суб'єктів господарювання, що є єдиним суб'єктом господарювання;

* вносити до органів виконавчої влади обов'язкові для розгляду подання щодо анулювання ліцензій, припинення операцій, пов'язаних із зовнішньоекономічною діяльністю суб'єктів господарювання, у разі порушення ними законодавства про захист економічної конкуренції;

...