Совершенствование оценки эффективности деятельности органов муниципального управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ НА ТЕМУ:

«Совершенствование оценки эффективности деятельности органов муниципального управления»

Содержание

Введение

1. Теоретико-методологические и правовые основы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления

1.1 Сущность и функциональная структура органов местного самоуправления

1.2 Понятие и критерии оценки эффективности деятельности органов муниципального управления

1.3 Нормативно-правовые основы оценки эффективности деятельности органов муниципального управления в Российской Федерации

2. Организация и практика деятельности органов муниципального управления

2.1 Проблемы комплексной оценки деятельности органов муниципального управления в Российской Федерации

2.2 Пути совершенствования оценки эффективности деятельности органов муниципального управления

2.3 Методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований

Заключение

Список литературы

Приложение

орган местный самоуправление муниципальный

Введение

В настоящее время актуализировался вопрос радикального перераспределения поступлений от налогов между федеральным Центром, регионами и местным уровнем власти. Изменение межбюджетных отношений, направлено на повышение финансовой самодостаточности территорий и муниципалитетов. Рост ресурсной обеспеченности муниципалитетов подразумевает и наделение регионов функциями контроля за использованием бюджетных средств. Этот инструмент открывает возможность для оценки результатов деятельности мэров. Таким образом, изучение системы оценки эффективности работы муниципальных органов власти и внедрение инноваций в повседневные управленческие практики является актуальной задачей.

Вместе с тем, очевидна сложность построения стабильной и эффективной системы государственной и муниципальной службы в современной России.

Во-первых, проблема эффективности недостаточно разработана в теории государственно-административного управления, поскольку она в основном затрагивается, когда речь идет о коммерческих предприятиях. Это создает проблемы в построении теоретической базы для проведения преобразований. Как подчеркивает проф. Г.В. Атаманчук: «Нет у нас ничего более запутанного и неопределенного, чем эффективность государственной власти, которая обычно определяется сама собой и в себе» Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М:, 2004, С.111..

Во-вторых, очевидны трудности непосредственного осуществления реформ местного самоуправления. Такие преобразования давно назрели. Однако неоднократные попытки реформировать данный институт не принесли пока желаемого результата.

Актуальность изучения и совершенствования знаний в области муниципального управления связана как с важностью самой проблемы повышения эффективности местной власти, так и с проводимой в России муниципальной реформой - процессом сложным и противоречивым.

Изучению вопросов повышения эффективности деятельности органов власти и управления уделено немало места в отечественных и зарубежных исследованиях, данной проблемы касаются многие современные исследователи: экономисты, социологи, политологи, философы. Вместе с тем ведущие специалисты весьма справедливо констатируют, что в современной российской практике данная проблема освоена пока явно недостаточно, хотя и есть ряд авторитетных авторов, последовательно ее разрабатывающих.

При написании дипломного проекта использовались труды многих российских ученых теоретиков и практиков по проблемам местного самоуправления и муниципального управления. Среди них: Г.В. Атаманчук, Р.В. Бабун, В.В. Бакушев, И.Н. Барциц, А.Г. Воронин, Е.В. Галеев, Л.Н. Ганшина, П.В. Гудзь, В.Б. Зотов, В.В. Иванов, А.Н. Коробова, О.Е. Кутафин, В.А. Лапин, С.Н. Латышев, В.В.Маркина, Н.И. Миронова, М. Мирзалиев, А.В. Осташкова, В.Н. Парахина, В.И. Патрушев, С. Разворотнева, Р.М., Романов, А. Рябин, О.Л. Савранская, М.Ю. Славгородская, Л.В. Сморгунов, И.Н. Трофимова, В.И. Фадеев, О.Ф. Шабров, А. Н. Широков, С. Юркова и многие другие. Также важно отметить, среди теоретиков и практиков занимающихся исследованием данной проблематики таких видных ученых Южно-Российского института-филиала РАНХиГС как: А.В. Буров, В.И. Бутов, В.Г. Игнатов .И. Радченко, В.В. Рудой, А.М. Старостин, Л.Г. Швец и другие. Также использовалась учебная и научная литература по проблемам местного самоуправления и муниципального управления.

Анализ научной литературы, аналитических и экспертных разработок показал, что единого системного подхода к толкованию понятия оценки эффективности, ее сущности и значения не существует. Не создана пока и приемлемая нормативно-правовая база оценки эффективности.

Исследованию проблем эффективности органов местного самоуправления, критериев и показателей их результативности посвящен ряд научных трудов. Особого внимания заслуживает обсуждение концептуальных подходов к проблеме эффективности государственного и муниципального управления в работах, вышедших в последние годы и за рубежом, и в России.

Данный аспект остается актуальным для современной России, где в рамках административной и муниципальной реформы, вводятся и апробируются различные методики оценки эффективности деятельности руководителей муниципальных образований. Качественное своеобразие государства требует своей шкалы измерения и оценки его рациональности и эффективности.

Объектом изучения является система управления органов местного самоуправления муниципальных образований.

Предметом изучения система оценки эффективности управления деятельности органов местного самоуправления.

Основная цель дипломного проекта - рассмотреть теоретические и практические аспекты определения оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, а также разработать рекомендации выявив возможные пути совершенствования оценки органов муниципального управления и повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления.

В соответствии с поставленной целью в работе решались следующие задачи теоретического и прикладного характера:

- изучить особенности функционирования органов местного самоуправления на современном этапе;

- изучить критерии оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления;

- рассмотреть нормативно-правовые основы оценки эффективности деятельности органов муниципального управления в Российской Федерации;

- выявить проблемы оценки деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации;

- выявить возможные направления по совершенствование оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

- изучить методику оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований;

Дипломный проект состоит из введения двух глав, заключения и списка литературы.

Во введении обоснованны актуальность выбранной темы, цель и задачи изучения проблемы совершенствования оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

В первой главе раскрыты теоретические основы и особенности оценки совершенствования деятельности органов местного самоуправления.

Вторая глава посвящена направлениям совершенствования оценки эффективности органов местного самоуправления и особенности внедрения в Ростовской области системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Заключение содержит основные выводы, полученные в процессе работы над дипломным проектом.

1. Теоретико-методологические и правовые основы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления

1.1 Сущность и функциональная структура органов местного самоуправления

По действующему федеральному законодательству (Конституция РФ, ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»), наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

Обращаясь к понятию местного самоуправления, в первую очередь необходимо определить, что представляет собой местное самоуправление, какой характер оно носит в современном Российском государстве.

Согласно закону, непосредственно регламентирующего местное самоуправление в РФ, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131, - ст 1.1

Местное самоуправление в Российской Федерации -- форма осуществление народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций Подсумкова А.А., Ракевич И.В. Муниципальный менеджмент: словарь-справочник. Саратов: ПАГС, 2001-с. - 57.

Профессор А.А. Подсумкова дает в словаре следующее толкование понятия органов местного самоуправления Основы организации муниципального управления: учебное пособие / С.Ю. Наумов, А.А. Подсумкова. - М.: ФОРУМ, 2009. С. 32:

Органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное. ОМСУ самостоятельны лишь в пределах полномочий, определенных органами государственной власти.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 10 2003года - далее Закон» дает перечень органов местного самоуправления, которые закреплены в статье 34 главы 6 настоящего закона.

Согласно данной статье, структуру органов местного самоуправления составляют:

представительный орган муниципального образования,

глава муниципального образования,

местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования,

контрольный орган муниципального образования,

иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В законе установлен перечень обязательных органов входящих в структуру местного самоуправления, которые в обязательном порядке должны быть в муниципальном образовании. Таковыми являются:

представительный орган муниципального образования,

глава муниципального образования,

местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования.

Данный закон хоть и устанавливает обязательный перечень органов, которые должно иметь каждое муниципальное образование, но и не ограничивает перечень органов и должностных лиц, которые могут иметь в своей структуре органы местного самоуправления.

Уставы ряда муниципальных образований содержит следующую структуру органов местного самоуправления Грицюк Т.В. Система государственного и муниципального управления: Учебник для ВУЗов. - М. Издательство РДЛ, 2005. С. 132:

1) городская дума -- представительный орган;

2) администрация города -- исполнительно-распорядительный орган;

3) контрольно-счетная палата -- контрольный орган;

4) глава города, который является председателем городской думы, -- высшее должностное лицо.

Для малочисленных сельских поселений закон предусматривает возможность совмещения функций главы муниципального образования, главы исполнительно-распорядительного органа и председателя представительного органа муниципального образования, что позволит сэкономить средства местного бюджета на содержание аппарата. Данная структура органов местного самоуправления, должна быть закреплена в уставе муниципального образования.

Согласно данному закону уставом муниципального образования определяются такие организационные вопросы, как:

а) порядок формирования органов местного самоуправления;

б) компетенция органов местного самоуправления;

в) срок полномочий органов местного самоуправления;

г) формы подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления;

д) иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления.

Число создаваемых органов местного самоуправления, их структура и объем компетенции различаются, как правило, в зависимости от следующих факторов: 1) типа муниципального образования; 2) численности жителей муниципального образования; 3) возможностей социально-экономического развития муниципального образования; 4) исторических и иных местных традиций; 5) национальных обычаев; 6) политических интересов; 7) других особенностей.

В настоящее время наименования органов местного самоуправления весьма различны. В зависимости от исторических, национальных и иных местных традиций представительный орган местного самоуправления может называться дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание представителей, рада, курултай, хурал, джирге, круге и т. п. Исполнительный орган местного самоуправления также может иметь различные наименования: администрация, мэрия, управа, префектура и т. п Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Учебник - 2-е изд., перераб. и доп. - Ростов-на-Дону: Ростиздат, 2001 г. - С. 140.

Закон (в ст. 34) устанавливает порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований и в случае их преобразования. В данном случае закон 2003 г. закрепляет два способа определения структуры органов местного самоуправления:

непосредственно: населением на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек -- на сходе граждан;

опосредованно: представительным органом муниципального образования.

Установленная структура должна быть закреплена в уставе муниципального образования, в нем же должны отражаться и любые изменения в структуре органов местного самоуправления.

Согласно закону (ст. 34) местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом численностью не менее 3 процентов от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом Государственное и муниципальное управление: конспект лекций.: Высшее образование, 2007. С. 176 .

Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и представляют единую систему, в которой по закону 2003 г. реализован принцип разделения властей.

Итак, органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление (Изд. 2-е, доп. и перераб.).- Ростов н/Д.: «Феникс».2003. С. 87

Органы местного самоуправления классифицируются по различным признакам.

По способу образования и делегирования полномочий они делятся на выборные и другие. Первые отличаются тем, что население напрямую наделяет их полномочиями по решению вопросов местного значения. Вторые создаются для обеспечения этих полномочий и могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (муниципальные комиссии: административная, жилищная и пр.). Выборные органы получают полномочия непосредственно от населения, т.е. выборы являются не только способом создания органов, но и способом наделения их полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия чаще всего от выборных органов.

По назначению органы местного самоуправления делятся на органы общего и специального назначения (с широкой и узкой специализацией). Под органами общего назначения понимаются те, деятельность которых распространяется на все или большинство сфер деятельности местного самоуправления (представительный орган, администрация, а также такие органы, как, например, финансовый или орган по управлению муниципальной недвижимостью). Под органами специального назначения понимаются "отраслевые" органы, занимающиеся одной или несколькими сферами муниципальной деятельности (например, городской транспорт, образование, культура и т.д.).

Деление по полномочиям вытекает из классификации самих полномочий местного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы:

собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выполняемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;

делегированные органами государственной власти федеральными или региональными законами;

- добровольные, порученные населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению. Последние связаны, например, с кооперированием муниципальных образований, с выполнением договоров (в том числе с зарубежными партнерами), членством в различных ассоциациях и союзах и др.

В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений характеризует саму суть выборных органов. Оно целесообразно, если решения имеют принципиальное значение для муниципального образования, а также в тех случаях, когда со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении или личном интересе должностного лица (например, предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п.). Такие решения могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.

В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, когда конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, несущие ответственность за результаты этой деятельности.

По типу исполняемых функций органы местного самоуправления делятся на представительные (проектная функция) и исполнительные (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, аккумулировании, принятии программы (проекта) развития муниципального образования (отсюда термин "проектная функция") и правовых актов, необходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления ("программная функция"), направленной на осуществление проекта. Этим двум типам функций соответствуют два основных типа органов местного самоуправления - представительные и исполнительные.

В муниципальной практике пока еще не ушли от однообразия организационной структуры местного самоуправления, присущей недавнему советскому прошлому, когда важнее всего была строгая иерархическая подчиненность органов для поддержания сверх централизованной системы управления на всех уровнях, включая местный. На повестке дня стоит совершенствование организационной структуры с целью учета особенностей муниципального образования и инновационных подходов к управленческой деятельности.

Необходимо пользоваться положением Федерального закона №131-ФЗ о том, что вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления, включая порядок их формирования, срок полномочий, сами полномочия, подконтрольность определяются не федеральным или региональным законом, а уставом муниципального образования (пункт 3 статьи 34). Это основание для свободного и самостоятельного определения конкретной и уникальной структуры органов в каждом муниципальном образовании.

1.2 Понятие и критерии оценки эффективности деятельности органов муниципального управления

Оценка эффективности управления в органах власти -- явление достаточно сложное, и связано это с тем, что субъект управления представляет собой совокупность «субъектов управления», каждый из которых выполняет строго определенные функции. В органах местного самоуправления в качестве элементов совокупного субъекта управления выступают: представительный орган, глава муниципального образования, глава местной администрации, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения.

Совокупный субъект управления -- это не простая сумма действий каждого из вышеназванных элементов, а их интегральная сумма; лишь в совокупности они представляют собой полноценный субъект управления. Однако совокупный субъект управления муниципальным образованием, одной из основных задач которого является выработка и принятие решений и организация их исполнения, несет в себе множество специфических черт.

Например, разработка решений, как правило, осуществляется органами управления (в качестве органов управления выступают отделы, комитеты, управления, департаменты и т.п.). Аналогично претворение принятых субъектом управления решений осуществляется также органами управления. Субъект управления делегирует определенные свои функции органам управления. Причем следовало бы отметить, что влияние субъекта управления на объект управления носит скорее опосредованный, косвенный характер, нежели прямой, как это бывает в производственных коллективах.

Объект управления -- понятие более сложное, чем это кажется на первый взгляд, поскольку отдельные его элементы носят «плавающий характер». Личность может выступать в качестве объекта управления прямого действия и в качестве опосредованного объекта. Например, когда принимается решение об опеке, попечительстве, адресной помощи за счет средств местного бюджета и т.п., личность выступает в качестве объекта управления. Когда, используя муниципальную собственность, формируются соответствующие условия, которые обеспечивают самодостаточность личности, домашнего хозяйства посредством развития, реализации их потенциала, последние выступают в качестве опосредованного объекта управления. Точнее говоря, в первом случае применяются методы управления прямого действия, во втором косвенного, опосредованного. Объектом управления в данном случае выступает муниципальное имущество, обязательства, установленные законом права, которые в совокупности формируют комфортную среду обитания и т.п.

В качестве элемента совокупного субъекта управления выступает один из элементов «структуры органов местного самоуправления», обладающий, в соответствии с уставом муниципального образования, правом принимать муниципальные правовые акты, влиять на их исполнение путем определения целей, задач, норм и правил поведения объектов управления, измерителей результатов деятельности, проведения изменений в соответствии с изменяющимися общественными отношениями, новыми экономическими условиями, действующим законодательством.

Субъект управления в качестве инструмента реализации своих решений использует орган управления. В качестве органа управления выступает специально выделенное структурное подразделение администрации муниципального образования, наделенное определенными полномочиями, ответственностью и целевой направленностью деятельности, осуществляющее трансформацию воздействий, решений субъекта управления в действия объектов управления, контролирующее и обеспечивающее исполнение решений, оперативную деятельность исполнительных органов объектов управления. Гричук А. Г. К вопросу об эффективности муниципального управления. Чиновник 2006. №3 (31) С.-56-57

Следовательно, необходимо различать эффективность «элементов субъекта управления», каждого из органов управления и общую эффективность управления как некую интегральную сумму эффективностей совокупного субъекта управления и совокупного органа управления. Каждая из которых, в свою очередь, разлагается на внутреннюю и внешнюю эффективность.

Внутренняя эффективность -- эффективность работы органов местного самоуправления, которая заключается в эффективности выработки, принятия, организации исполнения решений, обеспечивающих наращивание, развитие и рациональное использование потенциала личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса, их самодостаточность. Оценить данную эффективность можно при помощи двух групп расчетов.

Первая -- общая, характерная для многих организаций. К основным коэффициентам относятся: оценка оперативности работы аппарата управления; рациональности управленческой документации; соответствия структуры и численности аппарата управления нормативным требованиям по выполняемым функциям; обеспеченности и соответственно использования современных информационных технологий, оргтехники; управляемости; качества выполнения управленческих функций и некоторые другие. Общий показатель состояния уровня организации управления устанавливается с учетом всех указанных показателей и определяется как средневзвешенная величина.

Вторая -- конкретная, характерная только для конкретной организации в конкретных условиях внешней среды, поскольку именно она (внешняя среда) диктует требования к правилам и процедурам, коммуникациям и отношениям, взаимосвязи между подразделениями администрации и внутри них, процессам или действиям, упорядочению, согласованности, целевой направленности деятельности, полномочиям, ответственности.

Внешняя эффективность или второй аспект -- эффективность, т.е. степень соответствия целей и результатов деятельности органов власти потребностям и интересам населения, уровень удовлетворенности запросов населения в услугах данного рода. Гричук А. Г. К вопросу об эффективности муниципального управления. Чиновник 2006. №3 (31) С. 57

Ниже приведена матрица взаимосвязи ключевых категорий внутренней и внешней эффективности (Табл. 1).

Таблица 1

Сравниваемые категории внутренней и внешней эффективности
Критерий	Критерий внутренней среды	Критерий внешней среды
Цели управления - общественные запросы	Цели практически осуществляемые органом власти	Цели, объективно детерминированные общественными запросами, потребностями личности, домашнего хозяйства, бизнеса и т.п.
Цели управления - полученные результаты	Цели, реализованные в управленческих процессах	Результаты, полученные при объективизации (превращение целей в социальную практику) муниципального управления, решений и действий его управленческих компонентов
Результаты управления - общественные потребности и интересы	Объективные результаты управления	Общественные потребности и интересы
Издержки муниципального управления - результаты	Общественные издержки ушедшие на муниципальное управление	Объективные результаты, полученные вследствие муниципального управления
Потенциал управления - степень его использования	Возможности заложенные в его управленческом потенциале	Степень использования возможностей этого потенциала

В целом, проблема эффективности государственной власти и управления уже многие годы остается в центре внимания теории и практики. Разработан обширный инструментарий, обусловленный как потребностями сравнительно-международной оценки деятельности правительств, так и необходимостью адекватной оценки национально-государственных и местных администраций. Старостин А.М. Модели эффективности государственного управления в контексте современных социально-политических процессов//Государственное и муниципальное управление: ученые запискмСКАГС, 2008, № 2 С.34

В общем виде эффективность можно определить как соотношение достигнутых результатов и затраченных на это ресурсов. Соответственно, чтобы оценить эффективность, необходимо по заранее выбранным критериям и показателям оценить результаты (например, в частном секторе экономики - прибыль), затем - затраченные на это ресурсы, а затем соотнести их. Акульчев А.Д., Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин А.М. Эффективность государственной власти: модели, критерии, факторы // Вести. Моск. ун-та. Сер. 12. Политич. науки. 2004. №1. С.98

В научной литературе эффективность управленческой деятельности принято классифицировать по специфике достигаемых в процессе этой деятельности результатов на два вида - экономическая эффективность и техническая (управленческая, организационная, функциональная) эффективность. В отечественной практике при оценке эффективности власти все еще доминируют критерии, основанные на показателях потребительской динамики. Это просматривается и во многих посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, и документах Правительства и Думы. Превалирует такой подход и в системе введенных сравнительно недавно критериев оценки эффективности деятельности губернаторов. Вместе с тем, в современных условиях данная методика уже малоперспективна и не может претендовать на универсализм. Андреева К.А. Эффективность управления российским государством: грани возможного // Чиновник,

2007, № 1 С. 25-26

Управление должно анализироваться и оцениваться по социальным эффектам, в этом его отличие от предпринимательства, менеджмента, всего частного и группового. Под показателем результативности в самом широком смысле понимают описательный или количественный индикатор, характеризующий результат деятельности или успешность движения к достижению поставленной цели.

Показатели эффективности определяют количественную меру соответствия полученного результата желаемому (требуемому). Показатель эффективности - это всегда число (иногда соотношение), выражаемое в баллах, процентах, рублях, чел/час, временных параметрах, вероятностных характеристиках и др. Если показатель можно выразить одним значением, он будет скалярным.

Однако на практике определить эффективность деятельности человека или тем более коллектива одним значением сложно. Поэтому чаще используется векторный показатель, объединяющий в себе несколько частных скалярных показателей. Аршакян Д. Эффективность государственного управления // Проблемы теории и практики управления. -2000. - №8ю С. 45

Критерии эффективности представляют собой признаки, грани, стороны, проявления исследуемых процессов (отношений), посредством анализа которых можно определять их уровень и качество, а также соответствие потребностям и интересам общества. Показатели характеризуют меру, количественные характеристики соответствующих признаков, граней и т.д. Если определение показателей эффективности - это получение определенных «данных», то оценка показателей с использованием критериев эффективности - это получение необходимой «информации».

Критерии эффективности определяют соотношение показателей.

Сложнее определить критерии при оценке векторных показателей. В этом случае используется метод установления «весовых значений» частных показателей, когда каждому из них присваивается определенный коэффициент (например, от 0 до 1), или лексикографический метод, суть которого заключается в первоначальном выделении множества альтернатив с лучшей оценкой по наиболее важному частному показателю. Если такая альтернатива единственная, то она считается наилучшей, если их несколько, то из их подмножества выделяются те, которые имеют лучшую оценку по второму показателю, и т.д. Особую важность приобретает выбор ключевого показателя.

Показатели эффективности помогают определить реалистичные цели и «узкие места» при их достижении, оценить целесообразность принятого решения и выбрать рациональное решение из нескольких альтернатив.

Основными целями использования показателей эффективности в практике работы государственных органов являются¹:

* Объективная и точная оценка деятельности государственных органов и государственных служащих.

Совершенствование системы оплаты труда (в зависимости от эффективности деятельности).

Уточнение положений о государственных органах и их структурных подразделениях.

Уточнение должностных регламентов, служебных контрактов.

* Совершенствование распределения состава государственных служащих (штатного расписания государственного органа).

Получение информации об оборудовании рабочих мест.

Повышение достоверности информации о деятельности государственного органа (структурного подразделения).

Совершенствование организационной структуры государственного органа.

Показатели эффективности и результативности разделяются на обобщенные и специфические, которые, в свою очередь, определяют деятельность государственных органов и государственных служащих.

Показатели деятельности государственных органов отражают конечные результаты за определенный период, показатели принятия и исполнения решений - непосредственный результат, а показатели правового, организационного и документационного обеспечения определенный процесс. Государственная служба россии. Уч. Пособие. - М:, Проспект, 2007 С.136

Эффективность какого-либо объекта или системы проявляется в ходе определенной их деятельности. Основными требованиями к показателям эффективности являются: Жильцов В.И. Эффективность в системе государственной гражданской службыУ/Государственная служба, 2008, №4. С.35

соответствие поставленным целям,

специфичность (измерение результатов деятельности конкретного государственного органа, конкретного сотрудника);

- измеряемость (наличие определенной шкалы оценки);

сравнимость (возможность сравнивать с предыдущими или схожими показателями); достижимость (нахождение в сфере влияния);

релевантность (соответствие между желаемыми и достигнутыми результатами);

- экономичность оценки (определение показателей не должно требовать значительных финансовых и временных затрат);

определенность во времени (возможность оценки в обозримом будущем);

проверяемость (показатели должны основываться на документальных данных).

Утверждение обобщенных показателей эффективности и результативности соответствующим должностным лицом определяется конкретной подчиненностью государственных органов. Эти показатели должны учитываться при оценке государственных органов, государственных служащих и непосредственно определять принимаемые решения, в том числе в кадровой политике.

Специфические показатели эффективности и результативности также могут использоваться для оценки государственных органов и государственных служащих. Такие показатели устанавливаются индивидуально для отдельных гражданских служащих. Они связаны со спецификой деятельности государственных органов, отражают степень выполнения отдельных функций и характеризуют непосредственный или итоговый результат. Вагина Л.В. Актуальные проблемы реформирования государственной службы Российской Федерации: Учебное пособие, - М.: РАГС,2006. С. 105

Обоснование и выбор специфических показателей эффективности, установка приоритетов, ранжирование могут осуществляться различными субъектами управления и различными способами:

* нормативными правовыми актами вышестоящего государственного органа (руководителя);

* волевым решением соответствующего руководителя (лица, принимающего решение);

методом экспертной оценки с последующим утверждением руководителем;

внешним аудитом;

* данными социологического опроса потребителей. Состоятельность и полноту какой-либо логической системы можно установить, только погружая ее в систему более высокого уровня, то есть эффективность системы в рамках самой системы определить невозможно. Установить объективные показатели оценки государственного органа, структурного подразделения или государственного служащего может только общество, орган государственного управления или должностное лицо более высокого уровня.

Важно установить ряд этапов, определяющих последовательность проведения данных мероприятий. Алгоритм разработки показателей и критериев эффективности можно выразить следующим образом:. Клиш Н. Показатели результативности на государственной службе.// Государственная служба, 2007, № 3. С. 55

1. Определение (уточнение) основных направлений деятельности:

* государственных органов и структурных подразделений (в соответствующих Положениях);

* государственных служащих (в должностных регламентах);

2. Определение количественных показателей по основным направлениям.

Классификация (ранжирование) показателей эффективности.

Установление критериев эффективности.

Уточнение (корректировка) положений о государственном органе, структурных подразделениях и должностных регламентов.

Внедрение показателей и критериев эффективности в практику деятельности государственных органов (структурных подразделений).

Оценка деятельности государственных органов и структурных подразделений.

Проведение аттестаций, конкурсов, квалификационных экзаменов.

Применение показателей, критериев эффективности должно обеспечивать возможность получения максимально точных, объективных, достоверных, подлежащих проверке результатов и содействовать росту эффективности и результативности государственной службы на всех уровнях.

Социальная эффективность органа муниципального управления может измеряться лишь при помощи определенных критериев и показателей. В числе универсальных может использоваться методика, основанная на оценках показателей человеческого развития.

Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) рассчитывается на основе трех показателей:

долголетия, измеряемого как ожидаемая продолжительность жизни при рождении;

достигнутого уровня образования, измеряемого как комбинация показателя грамотности взрослого населения и доли граждан в возрасте до 24 лет, обучающихся в начальной, средней и высшей школе;

3) уровня жизни, измеряемого на базе доли реального ВВП, приходящегося на душу населения.

Применение ИРЧП к оценке не только развития страны в целом, но и ее регионов позволяет выполнить их ранжирование по эффективности управления. Критерии оценки эффективности государственной власти и управления ориентируются на комплексные и многофакторные подходы. Здесь обращает на себя внимание методика предельно-критических показателей развития (ПКПР), разработанная под руководством академика Г.В.Осипова.

Анализируя отмеченные показатели и сопоставляя данную методику оценки с показателями ИРЧП, можно выявить своеобразный «коридор эффективности». Его границы «снизу» образуют показатели ПКПР, а границы «сверху» - показатели ИРЧП, присущие группе наиболее развитых государств. Ориентация на «коридор эффективности» в достаточной мере позволяет учитывать требования «устойчивого развития» Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М:, 2004, С.205..

Система показателей результативности на разных уровнях не должна быть противоречивой, более того, правильно поставленная цель в виде показателей эффективности на низшем уровне иерархии должна способствовать улучшению показателей на верхнем уровне. В силу того, что построение показателей идет «сверху - вниз», т.е. от целей и задач органа власти, показатели на нижних уровнях должны способствовать достижению данных целей.

Таким образом, необходимость приближения местного самоуправления к населению и обеспечения эффективности деятельности муниципальных образований в решении вопросов местного значения требует создания и внедрения показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Муниципальное управление: Учебное пособие для вузов / А.Г. Гладышев, В.Н. Иванов, Е. С. Савченко и др.С. 58

Многосубъектность управления на муниципальном уровне, его нацеленность на удовлетворение конкретных потребностей многих людей с многообразием их ожиданий, интересов, ценностей делают муниципальное управление одним из самых сложных видов социального управления.

Эффективность социального управления вообще и государственного и муниципального управления в частности является весьма сложной и малоизученной проблемой. Оценка эффективности социального управления имеет важное значение для его совершенствования. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход/ учебник. - 3-еид., перераб. и доп. - М.: ИКЦ «Март»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2007. С.86

Эффективность муниципального управления - сложное многогранное понятие. Измерить ее можно только с помощью нескольких методических подходов и системы различных показателей. В каждом конкретном случае необходимо обосновать и разработать такую систему критериев и показателей, которая соответствовала бы объекту управления.

1.3 Нормативно-правовые основы оценки эффективности деятельности органов муниципального управления в Российской Федерации

Эффективность функционирования органов местного самоуправления как нам представляется имеет исключительно важное значение в целом для самого государства.

В этой связи, важно отметить, что эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой базы. Поэтому раскрытие вопроса о нормативно-правовых основах оценки эффективности деятельности органов муниципального управления не возможно без изучения правовой базы местного самоуправления, которая включает в себя Конституцию РФ, федеральные, региональные и иные нормативные правовые акты, уставы и правовые акты муниципальных образований.

Проанализируем состав правовой базы местного самоуправления. Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Ко второй относятся федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.

Из числа первой группы главным является закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления - № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года. В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Консультант плюс, 2008

К другим федеральным законам этой группы относятся законы «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «Об основах муниципальной службы в РФ», «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления».

Из второй группы федеральных законов особое значение имеют такие, как Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления. В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законах - от воинской службы до здравоохранения. К сожалению, во многих из этих законов на органы местного самоуправления необоснованно возлагаются задачи и функции, не обеспеченные материальными и финансовыми ресурсами.

В целом, российская модель местного самоуправления, закрепленная в Конституции РФ и конкретизированная в законодательстве, представляет собой форму народовластия, сущность которой раскрывается следующими положениями:

1. Местное самоуправление соответствует общепризнанным принципам международного права. Это важно подчеркнуть именно сегодня, когда в условиях восстановления управляемости в государстве, определенной централизации государственной власти и усиления ее контрольно-надзорных функций возникают сомнения в правомерности отдельных норм федерального и регионального законодательства. В связи с этим, например, часто указывают на то, что Европейская Хартия местного самоуправления предусматривает государственный контроль только за законностью деятельности органов местного самоуправления. Однако это касается реализации ими вопросов местного значения. В отношении же переданных государственных полномочий важнейший акт международного права устанавливает государственный контроль и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления Лапин В.А. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. -М.: Дело, 2005 С.47;

2. Местное самоуправление, будучи основой конституционного строя России, является одной из двух форм (наряду с государственной властью) публично-правовой власти в Российском государстве. В силу этого местное самоуправление не может иметь государственной природы, быть частью государственной власти². Это иная власть - муниципальная, которая имеет свою сущность, не сводимую к сущности государственной власти. Вместе с тем, она организуется и функционирует как власть народа, который является источником и государственной власти. Обе эти власти осуществляют интересы одного и того же народа. Органы государственной власти осуществляют достаточно широкие полномочия в области местного самоуправления. Автономия же местного самоуправления, его относительная самостоятельность в рамках одного государства - это право самостоятельного решения вопросов местного значения, право на формирование и исполнение местного бюджета, право на установление в соответствии с налоговым законодательством местных налогов и сборов, право на управление и распоряжение муниципальным имуществом, право на создание собственных выборных органов Силуанов В. Первопроходцы реформы местного самоуправления // Бюджет. - 2009. - №С. 36;

3. Муниципальная власть как одна из двух форм публичной власти в государстве имеет как сходство с властью государственной, так и существенные отличия. И те, и другие весьма многочисленны. Но с учетом задач муниципальной практики важно обратить внимание на то, что местное самоуправление как форма осуществления народом своей власти представляет собой самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. В возможности привлечения населения к решению вопросов местного значения заключается самый большой резерв и преимущество данной власти. Но органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, могут использовать и присущие для любой власти формы принуждения Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ: Учебное пособие. - М.: КНОРУС, 2008 С. 78. Решения местного самоуправления, принятые в пределах компетенции, являются общеобязательными на территории муниципального образования. Их неисполнение (ненадлежащее исполнение) влечет юридическую ответственность. С этой целью население и органы местного самоуправления вправе использовать все законные возможности органов государственной власти;

4. Местное самоуправление - это деятельность исходя из интересов населения. Хотя, права и свободы человека и гражданина, как предусмотрено ст. 18 Конституции РФ, определяют деятельность не только местного самоуправления, но и органов государственной власти, пожалуй, именно на муниципальном уровне данное конституционное положение реализуется наиболее полно. И не только потому, что это может быть деятельностью самого населения или органов местного самоуправления - наиболее близких к нему. Большинство вопросов местного значения имеют ярко выраженный социальный характер. На этом уровне власти возникает реальная возможность «дойти» до каждого человека Кабашов С.Ю. Организация муниципальной службы: Учебник. - М: ИНФРА-М, 2010. С. 33-34;

5. Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций -- это еще одно существенное преимущество данной формы народовластия. Оно реализуется в сохранении и развитии тех форм деятельности, которые наиболее близки и понятны конкретному местному сообществу. Имеются широкие возможности для использования с учетом требований законодательства традиционных институтов самоуправления народов РФ;

6. Местное самоуправление как форма народовластия обладает и всеми внешними признаками власти: муниципальные образования, на территории которых формируются органы местного самоуправления, имеют свою символику и атрибутику.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие формируемые органы местного самоуправления. Тем самым предусмотрены две основные группы форм осуществления населением местного самоуправления.

Первая включает формы непосредственной демократии, когда сам гражданин непосредственно принимает участие в решении того или иного вопроса. Вторую группу составляют формы представительной демократии -выборные и другие органы местного самоуправления, когда участие гражданина состоит в выборах своих представителей для решения вопросов местной жизни.

Согласно Федеральному закону 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формы непосредственной демократии так же делятся на две группы. Первая группа - формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления путем принятия обязательных для исполнения решений. Вторая - формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив. Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются: местный референдум и муниципальные выборы, сходы граждан и территориальное общественное самоуправление, публичные слушания и многие другие. Хотя, как показывает практика, подчас не только население не готово к эффективному сотрудничеству с властью, но и значительная часть муниципальных служащих не понимает особенности работы с различными категориями населения в принципиально новых условиях, не может и не хочет относиться к населению как к равноценным партнерам. Сегодня возникла реальная необходимость выслушать и понять друг друга, одновременно решая две задачи: приблизить власть к населению и привлечь это население к участию в управлении.

Слабая подготовленность муниципальных служащих к использованию в своей деятельности современных технологий работы с населением, которые имеют очевидные преимущества перед традиционным управлением, тормозит развитие гражданского общества в целом и проведение реформ в местном управлении в частности.

...