Перспективы развития местного самоуправления в Республике Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Республики Казахстан

Костанайский социально-технический университет имени академика Зулхарнай Алдамжар

Кафедра экономики и управления

Дипломная работа

Специальность 050510 - Государственное и местное управление

Перспективы развития местного самоуправления в Республики Казахстан

Рачиба Оксана Григорьевна

Научный руководитель:

Махметов Е.Х.

к. с/х. н. профессор

Костанай

2009

Содержание

Введение

1. Понятие местное самоуправление и его развитие в историческом контексте

1.1 Понятия

1.2 Истоки

1.3 Европейская Хартия местного самоуправления

2. Местное самоуправление. Каким ему быть

2.1 Органы местного самоуправления

2.2 Компетенция и полномочия местного самоуправления

2.3 Взаимоотношения государственных органов с органами местного самоуправления

3. Права граждан на участие в местном самоуправлении. Местное сообщество

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Актуальность темы исследования определяется тем, что Казахстан прошел очень трудный и долгий путь к приобретению своей независимости, от тоталитарного режима до полной и всепреемлимой демократии. Наш народ во главе с Президентом Н.А. Назарбаевым дошел до той ступени демократизма когда он самостоятельно может решать насущные ему проблемы. Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п.

Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть прежде всего созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

Чтобы этого достичь необходимо изменить нашу законодательную систему, а точнее внести в нее закон о местном самоуправлении. В целом эта проблема в Казахстане давно требует своего решения. Необходимо разграничить такие понятия как местное государственное управление и самоуправление. Неразделенность полномочий и функций между разными уровнями власти приводит к перекладыванию ответственности друг на друга и общей неэффективности работы государственного аппарата. Если не принимать меры то может возникнуть отчуждение народа от власти. Эта проблема обостряется и в связи с тем, что ответственность за развитие регионов все в большей мере возлагается на сами регионы. Необходимо также учесть, что внесение в Конституцию Закона "О местном самоуправление" в большей степени будет определять дальнейшею демократизацию общественных отношений. На первый план выступает реформирование местных органов власти и поэтапное становление местного самоуправления, которое следует рассматривать как часть общей стратегии государственного строительства в Республике. Именно по этому в настоящее время актуальным становится теоретическое исследование перспектив развития местного самоуправления.

Цель работы заключается в том, чтобы определить на какой степени развития находится местное самоуправление в Казахстане в данный момент времени. Рассмотреть Концепцию к проекту Закона Республики Казахстан "О местном самоуправлении в Республике Казахстан" и Закон Республики Казахстан от 9 февраля 2009 года № 126-IV "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления". Узнать на сколько местное самоуправления приблизит нас к реальной демократии, демократии в действии.

Для осуществления указанной цели были сформированы и решены следующие задачи:

изучить "природу" и истоки возникновения местного самоуправления в Казахстане;

определить значение и структуру развития местного самоуправления;

установить на каких уровнях административно-территориальной единицы и как местное самоуправление будет функционировать;

выявить степень готовности граждан Казахстана к введению местного самоуправления.

1. Понятие местное самоуправление и его развитие в историческом контексте

1.1 Понятия

Местное самоуправление - это деятельность самого населения местной территориальной единицы (местного сообщества) и его выборных органов по управлению местными делами, которую можно рассматривать как наиболее децентрализованную форму государственно-управленческой деятельности.

Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов, а также через выборные другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения. Местное сообщество представляет собой совокупность жителей (членов местного сообщества), проживающих на территории соответствующей административно-территориальной единицы, в границах которой осуществляется местное самоуправление, формируются и функционируют его органы. Местное самоуправление представляет собой особый, один из важнейших институтов народовластия. Как понятие местное самоуправление отражает многообразное общественное явление, возникающее в социальной организации под влиянием целого комплекса исторических, географических, политических, экономических, национальных и других особенностей [1].

Для существования местного самоуправления нужны определенные условия: общность местных интересов и осознание необходимости их согласования с региональными и общегосударственными при четком разграничении собственности, компетенции и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления; наличие достаточной инфраструктуры, финансово-экономические возможности и другие ресурсы территории, позволяющие проживающему на ней населению собственными силами решать местные проблемы; деятельностная инициатива и желание граждан самостоятельно и ответственно заниматься делами управления. Суть местного самоуправления в том, что оно призвано решать проблемы населения, объединенного общими условиями проживания. Местное самоуправление не может быть навязано исключительно "сверху", оно должно идти как инициатива самих граждан, как их стремление к самоорганизации для решения отдельных вопросов местного характера.

Местное самоуправление предполагает четкое разграничение сфер ведения между государством (в лице его центральных органов) и территориального коллективами. Под местным самоуправление понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Главным направлением совершенствования местного управления в современном мире, как уже говорилось, является децентрализация государственных функций, что подразумевает, прежде всего, передачу определенных полномочий государства органам местного самоуправления, которые несут полную политическую ответственность перед население за их исполнение.

Традиции местного самоуправления старше самого государства и, значит, государственного управления. В этом смысле положение государства как первоначального субъекта общественного правления, давшего права на самоуправление, не исторично. История общинного, городского самоуправления уходят корнями в глубину веков: к полисной демократии античного мира, городской и сельской общинам сословных государств средневековья. Вместе с тем, возникновение и усиление государственной организации не повлекли отмены функций местного самоуправления, которое было интегрировано в общую систему государственного управления.

В основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы гораздо лучше могут сами решать задачи повышения уровня и качества жизни, эффективнее помогать людям, нежели государственные органы, государственные чиновники при централизованном управлении местными делами. Местное самоуправление позволяет демократизировать сам процесс управления, обеспечиваемый аппаратом, менее бюрократизированным и более приближенным к повседневным нуждам людей, чем громоздкий аппарат государства.

Понятие "местное самоуправление" (local government - локальное правительство) показывает, что один из критериев их отграничения от других государственных органов - это их локальный характер в противоположность центральной власти. Второй критерий, подчеркивающий особое положение местного звена в государственном механизме, - это определенные формальные гарантии организационной и функциональной самостоятельности органов местного управления. К ним относится статус муниципалитета как корпорации. В отличие от коммерческих, частных и государственных корпораций муниципальные корпорации конструируются с учетом их государственно-коммерческой функции. Формальные гарантии муниципалитетов подтверждаются также известной бюджетной самостоятельностью и правом местного нормотворчества в установленных законом пределах. Третий критерий, который показывает организационную обособленность муниципальных учреждений от других звеньев государственного аппарата, - это то, что во главе каждой муниципальной единицы должен стоять орган, избираемый населением [2].

Таким образом, местное самоуправление - это система организации и деятельности граждан, представляющая совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, а так же выборных и других органов местного самоуправления, посредством которого обеспечивается самостоятельное решение населением вопросов местного значения в соответствии с Конституцией и законами Республики.

1.2 Истоки

Изначально в Казахстане наибольшее воплощение получают идеи не представительства, а самоуправления. Корни самоуправления у казахов формируются в эпоху возникновения родовых и племенных общин, когда складывается кочевой уклад жизни. Родовые старейшины и племенные вожди выбирались на курултаях и сходах кочевников. Они наделялись полномочиями разбирать споры, формировать и командовать подразделениями воинов, родовые общины обладали широкой автономией и весом. Если подойти обобщено к отечественной истории, то следует, что, вся история казахского народа - это история самостоятельных административных единиц. Каждая юрта, каждый аул - это были, по сути, автономные субъекты. Иерархия самоуправления шла выше - от крупного собственника (называемого в современной литературе как "бай") до представителя правящей элиты - султаны. То есть цепочка местного самоуправления была обширной и разветвленной [3].

С присоединением Казахстана к России в 30 -е годы 18 века система власти в Казахстане подверглась значительному влиянию политических институтов Российской империи.

Опыт местного самоуправления, в которой непосредственно был вовлечен Казахстан в нынешних его пространственных пределах, можно систематизировать по нескольким историческим периодам, начиная с земской реформы 1864 года.

Первый период (1864 -1889) начинается с введения Александром 2 земских учреждений и реформирования в 1870 году городского самоуправления и заканчивается 1889 годом, когда Александром 3 был введен институт земских начальников.

Тщательный анализ западноевропейского опыта местного самоуправления позволил России девятнадцатого века провести децентрализацию государственного управления и ввести на местном уровне институты власти, которые действовали, в том числе и в Казахстане, несмотря на неоднократные попытки ограничить их, вплоть до 1918 года.

Местное самоуправление того периода разделялось на три главные категории: земское, городское, и волостное. Система волостного общественного управления действовала не только в оседлых, но и в кочевых районах и областях Казахстана.

После отмены крепостничества губернские и уездные земские учреждения получили значительные полномочия в системе административно - территориального управления. Распределительными органами провинциального самоуправления стали земские собрания, надзор за решениями которых осуществляли губернские земские управы и особые комиссии. Земское управление находилось в руках дворян и осуществлялось под непосредственным контролем губернаторов. В его компетенцию входили дела народного образования, здравоохранения, благотворительности и попечительства, а также ведение местными путями сообщения, торговлей и промышленностью, раскладками налогов и повинностей, расходами на содержание администрации и суда. Однако земские органы не получили распространения в подавляющем большинстве национальных регионов, в которые входил и Казахстан, что во многом можно объяснить отсутствием сословно - представительных институтов (во второй половине 21 века они существовали лишь на Украине, в Области Войска Донского, в Бессарабии, в Уфимской губернии).

Основными юридическими документами того периода, нормативной основой формирования местного самоуправления в Казахстанской степи стали "Указ о преобразовании управления казахами Оренбургского и Сибирского ведомств" (1868 г.) и "Временное положение об управлении в Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской областях" (1868г.), в которых детально были разработаны принципы местного самоуправления для кочевого населения областей. Во главе волостей стаяли волостные управители, во главе аулов - аульные старшины. С 1868 года эти должности являлись выборными. Избирать могли любого жителя аула не моложе 25 лет, не имеющего судимости и уважаемого народом. Низовая администрация избиралась на 3 года. Выборы проходили на съездах выборщиков от волостей, а в кишлаках и аулах - с участием всех жителей, имевших право голоса. На волостные съезды направлялись по одному выборщику от каждого из 50 хозяйств. Выборы были двух ступенчатыми и проходили под контролем царских чиновников. Города управлялись депутатами от городских обществ при уездных начальниках под наблюдением губернаторов и общественных правлений, которые осуществляли местное управление на территории Казахстана.

Необходимо сказать и о стремлении крестьян к организации в своих селениях органов общественного управления, в которые входили сельский сход и сельский староста. Сельский сход созывался старостой по его инициативе либо по распоряжению вышестоящих должностных лиц крестьянских учреждений. В его компетенцию входили вопросы передела земли, раздела на постоянно выделенные участки; дела, касающиеся раскладки всех лежащих на крестьянах казенных податей, государственных и мирских денежных сборов и натуральных повинностей. Сход мог вынести приговоры об удалении лиц из сельского общества с передачей последних в ведение государственной власти.

Важное место в крестьянском самоуправлении отводилось деятельности сельских старост. В их полномочия входило: созывать сходы и отвечать за порядок во время их проведения; предлагать на рассмотрение схода вопросы и отвечать за проведение в жизнь решений, принятых на сельских сходах, исполнять распоряжение властей: волостного старшины, членов уездной полиции; наблюдать за исполнением условий договоров, которые заключались в сельском обществе, следить за соблюдением общественного порядка и другие. Таким образом, органы сельского самоуправления являлись самым низовым звеном сложной системы государственного управления того периода. С одной стороны они представляли крестьянскую общину в отношениях с государственной администрацией, которой были подведомственны вопросы жизни крестьянского общества, а с другой - все решения проходили через выборные органы.

Второй период (1890 - 1917 годы) характерен ужесточением контроля за учреждениями местного самоуправления со стороны государства и последующей некоторой либерализацией местной жизни, особенно после революции 1905 года и февральской революции 1917 г.

Нельзя не отметить в этот период проработку и нормативное обеспечение реформы местного самоуправления на волостном уровне Временным правительством, утвердившим 21 мая 1917 года "Временное положение о волостном земском управлении".

Специфической особенностью февральско-октябрьской ситуации в Казахстане было то, что в отличие от Центральной России здесь сложилось не двоевластие, а даже троевластие в лице органов Временного правительства, Советов и казахских комитетов. Идея киргизских (казахских) комитетов как органов национального самоуправления возникла еще до февральской революции. Еще в 1913 году один из лидеров казахского демократического движения Ж.. Сейдалин выступил с предложением о созыве все казахского съезда представителей, на котором должны были быть обсуждены вопросы консолидации казахского народа и выработки общенациональной программы. В донесениях оренбургского жандармского управления того времени говорилось:" В последнее время в киргизкой печати проводится идея созыва в Оренбурге киргизского съезда, причем намечено для разработки следующие: земельный, религиозный, о народном суде, о земском управление и о представители в государственную Думу".

В марте - апреле казахские комитеты были созданы в Верном, Акмолинске, Семипалатинске, Аулие-Ате. По оценкам казахского историка численность актива казахских съездов и комитетов составляло около 5000 тысяч человек.

Структурно казахские комитеты подразделялись на аульные, волостные, уездные и областные. При этом съезды по ряду вопросов, касающихся интересов казахской части населения, зачастую брали на себя прерогативы верховной власти. Так, например на Уральском областном съезде, прошедшем весной 1917 года, были рассмотрены вопросы о том, что областной киргизский съезд уполномочивает областной киргизский комитет решать все местные вопросы, возникающие на местах; областной киргизский съезд находит необходимым устроить на Уильской ярмарке 1-5 июня 2-й областной съезд киргизов Уральской области. На этом съезде должно быть устроено собрание членов областного киргизского комитета для выборов киргизской управы на основание принятого съездом положения о местном киргизском самоуправлении. Казахские комитеты обладали весьма большими полномочиями. Так они вмешивались в финансовые вопросы, находившиеся в ведение земских управ, в фискальные и налоговые отношения, устанавливая свой контроль над сбором и расходованием поступающих от казахского населения сумм и вводя дополнительные налоги. Деятельное участие принимали казахские комитеты в обустройстве прибывших из Китая казахских беженцев, принимали активное участие в программе развития народного образования. Они взяли под свой контроль дело создания гимназий, мектебов, начальных школ при медресе для казахских детей, комплектования их учительскими кадрами. Не были обойдены их вниманием и вопросы здравоохранения. Комитеты курировали больничное и страховое дело, медицинские и благотворительные учреждения, созданные на деньги, которые были собраны с казахского населения. Казахские комитеты участвовали в организации аульной и волостной милиции.

Подводя итог второму периоду можно отметить, что казахские комитеты, которые взяли на себя многие функции по обеспечению управления на местах, можно рассматривать как местную исполнительную власть в условиях практического развала старой формы управления и неэффективности новой.

Третий период (1918 - 1989г.) примечателен тем, что с первых послеоктябрьских дней шла борьба между центральными и местными властями, активно искоренялись из жизни существовавшие отдельные элементы местного самоуправления, и к июлю 1918 года земские учреждения и городское самоуправление были ликвидированы.

В 1920 году законодательно было оформлена государственность Казахстана. Был принят Декрет ВЦИК и СНК "Об образовании Автономной Киргизской Социалистической Советской Республики", и хотя исторически это было неправильным названием казахского народа, тем не менее, республика была определена как форма автономии со своими центральными и местными органами управления - к местным органам управления были отнесены местные Советы депутатов. В том же году Учредительным съездом КАССР была принята "Декларация прав трудящихся Киргизской (Казахской) АССР", где было подтверждено, что территория Киргизского края объявляется республикой, местными органами управления которой являются Советы народных депутатов. Но уже в этом акте право на местное самоуправление и даже право на какое-либо самостоятельное региональное управление было сведено к минимуму. Для автономной местной власти в условиях огосударствления собственности и большевистской идеологии не осталось места. Советы стали образовывать систему, подчиненную снизу доверху.

Следующим важным законодательным актом, в котором нашли отражение вопросы государственного устройства республики, было принятие в 1926 году "Конституции (Основного Закона) Киргизской Социалистической Советской Республики", в которой целый раздел был посвящен организации советской власти на местах. В ней были определены предметы ведения органов советской власти на местах, взаимоотношения центральных и местных органов, порядок образования Советов, порядок созыв и проведения съездов Советов (губернских, уездных, волостных). Вся организационная, хозяйственная, культурная деятельность Советов в общем процессе развития и укрепления социалистической государственности осуществлялась только через призму партийных решений. В целом же организационная, политическая и правовая самостоятельность советов было сведена к нулю.

7 октября 1977 года была принята новая Конституция СССР и на ее основе были разработаны конституции союзных республик. 20 апреля 1978 г. Верховный Совет республики на внеочередной сессии принял Конституцию Казахской ССР. Конституции провозгласили Советы в качестве политической основы СССР, поскольку они получили власть непосредственно из рук народа. Делегирование народом своей власти Советам вело к конституционному закреплению сосредоточения в их руках всей полноты государственной власти, подконтрольности и подотчетности им всех других государственных органов.

Четвертый период (с 1990 года по сентябрь 1995 года). В апреле 1990 года был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР". Демократические преобразования на уровне центра привели к осознанию необходимости перемен и в союзных республиках. Так, 25 октября 1990 года была принята Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР. Декларация провозгласила суверенитет Республики, ее право самостоятельно решать все вопросы, связанные с политическим, экономическим, социальным и национально-культурным строительством на ее территории, определять структуру и компетенцию органов государственной власти и управления, а также осуществление государственной власти по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Тем самым она создала основу для разработки новой Конституции Казахстана и законодательных актов, реализующих его статус как суверенного государства. Претерпела изменения система Советов. Был закреплен единый срок для представительных органов всех уровней - пять лет, введены должности председателей Советов. Важной вехой в становлении и развитии представительных органов Республики стало принятие 15 февраля 1991 г. Закона Казахской ССР "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР". По существу это был первый официальный государственный акт, которым учреждалось местное самоуправление в Казахстане.

Пятый период (с сентября 1995 г. - по настоящее время) в развитии местных представительных органов Республики Казахстан начался с принятием 30 августа 1995 г. на республиканском референдуме новой Конституции Республики Казахстан, восьмой раздел которой посвящен местному государственному управлению и самоуправлению. Произошла не просто смена названия раздела Конституции, но концептуально изменилось содержание ее норм, вследствие чего началась интенсивная разработка проектов законов о местном государственном управлении и местном. Принятая Конституция Республики Казахстан 1995 года вновь возвращается к идее местного самоуправления [4].

Основополагающие принципы построения системы государственного управления, заложенные в Конституции страны, были конкретизированы принятием ряда Конституционных законов, а также целого пакета нормативных актов, регулирующих отдельные сферы государственного управления.

Правовые основы местного самоуправления на данном этапе были заложены Конституцией Республики Казахстан 1995г. в ст.89. Анализ конституционных положений позволял сделать следующие выводы:

Конституция разграничивает понятия "местное государственное управление", которое осуществляется соответствующими представительными и исполнительными органами, и "местное самоуправление", реализуемое через выборные органы самоуправления и формы непосредственной демократии (п. 2 ст. 89 Конституции);

Определенным образом установлены границы, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. В соответствии с п. 2 ст. 89 Конституции к ним относятся сельские и городские местные сообщества. Охватывающие территории, на которых компактно проживают группы населения;

Конституция не предусматривает предметно-функциональной характеристики местного самоуправлении, ограничиваясь формулой "вопросы местного значения" (п. 1 ст. 89 Конституции). Это означает, что предметы ведения и полномочия местного самоуправления должны быть установлены специальным законом;

Конституционно закреплены основные формы реализации гражданами своего права на самоуправление: выборы органов местного самоуправления, деятельность выборных и других органов самоуправления, право обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (п. 1 ст. 33 Конституции);

Весьма принципиальным моментом является то, что порядок работы органов самоуправления будут устанавливать сами жители самоуправляющейся территории. Государство на законодательном уровне определяет только общие рамки их деятельности и пределы их полномочий (п. 3 ст. 89 Конституции).

В Послании народу Казахстана 2004 г. Президент Республики Н.А. Назарбаев подтвердил свой взгляд на дальнейшую либерализацию политической системы и управления, в том числе назвав и децентрализацию, которые становятся возможными в результате достигнутых успехов в сфере экономики и государственного строительства. Первым из пяти приоритетов этого направления, подтверждались в новом Послании, была названа модернизация системы государственного управления, в том числе и местного. В этой сфере, отметил Президент, мы должны сосредоточиться на трех принципиальных элементах: развитии институтов гражданского общества, децентрализации, создании устойчивой политико-партийной системы. Необходимо предпринять шаги по укреплению стабильности, демократии и защиты прав граждан.

В соответствии с принятым в мае 2004 года законом расширились полномочия акиматов областей по регулированию деятельности в сфере архитектуры и градостроительства, охраны окружающей среды, деятельности субъектов естественной монополии. За местным уровнем были закреплены полномочия по предоставлению начального общего и среднего образования, осуществлению отдельных функций в сфере жилищно-коммунального хозяйства, земельных отношений. Акиматы районов получили самостоятельность в вопросах создания госучреждений и предприятий. На места были переданы ряд вопросов, связанных с занятостью населения, социальной помощью, обслуживанием престарелых на дому. Местные власти стали ответственными за благоустройство, водообеспечение, освещение, озеленение, санитарную очистку и другие вопросы. Расширились права по лицензированию отдельных видов деятельности. Увеличилась штатная численность и создались аппараты акимов сельских округов, хотя сам по себе этот факт не говорит о существенном росте их влияния на активность и значимость в решении местных социально-экономических проблем, потому что бюджета своего на этом уровне не предусматривается.

Эффективные экономические реформы в Казахстане, проведенные в период становления страны, в настоящее время не только позволяют, но и диктуют необходимость принятия основательных и конкретных мер по демократизации политической системы. В условиях, когда основные реформы в сфере экономики завершены, крайне важно, чтобы эти процессы сопровождались соответствующей либерализацией политической системы.

Этому важнейшему направлению развития страны было посвящено выступление Президента РК Н.А.Назарбаева на VII Внеочередном съезде партии "Отан" 15 июня 2004 года. По сути, это выступление является Политическим посланием народу Казахстана, очерчивающим стратегические направление реформ в политической сфере на среднесрочный период. В частности, было отмечено, что реформа межбюджетных отношений позволяет сделать важный шаг на пути к децентрализации системы государственного управления [5].

Правительству Республики Казахстан было поручено завершение этой работы не позднее 2009 года. Предполагается, прежде всего, направить усилия на повышение роли маслихатов и разграничение полномочий между уровнями, дальше совершенствование системы межбюджетных отношений и логически следующее за этими мерами введения института местного самоуправления.

В декабре 2004 года Президент Республики Назарбаев Н. А. подписал два Указа: "О проведении в порядке эксперимента выборов акимов отдельных районов Республики Казахстан".

20 октября 2006 года были проведены экспериментальные выборы акимов районов и городов областного значения. Приведу данные по Костанайская область. Тенденция максимального доверия действующим акимам районов и городов областного значения стопроцентно подтвердилась в территориально-административных единицах, охваченных электоральным процессом в Костанайской области.

Здесь в пяти районах и одном городе по итогам выборов назначенные ранее акимы сохранили за собой посты.

В частности, по итогам выборов в Амангельдинском районе свои позиции подтвердил Сабыржан Ахметов, в Аулиекольском - Федор Филиппов, в Камыстинском - Багытур Тандыбаев, Карасуском - Азамат Турсунов, Костанайском - Геннадий Тюркин, а в городе Рудном - Николай Денинг.

В целом выборы, в которых в качестве наблюдателей участвовал 41 представитель политических партий, неправительственных организаций и средств массовой информации, прошли в обстановке открытости, с соблюдением норм выборного законодательства. Явка выборщиков составила 96 процентов.

Выборы акимов стали логическим завершением процесса децентрализации государственной власти, становление системы местного самоуправления. Эти выборы положили начало процессу модернизации системы государственного управления, в том числе и на местном уровне. Очевидно, что реформирование системы местного государственного управления и создание местного самоуправления - это, прежде всего, ключевой элемент государственного строительства, по важности не уступающий национальной безопасности или экономическому росту, затрагивающий конституционные права и свободы граждан [6].

Главной определяющей в развитии и строении местного самоуправления является то, что наша страна унитарна. Территория любого государства делится на определенные составные части, которые в совокупности образуют внутреннюю структуру государства, которая называется территориальным устройством. В рамках территориального устройства формируются территориальные административные единицы. Складывается система отношений и связей между высшими государственными органами и местными органами возглавляющими территориальные единицы. Характер этих отношений и связей зависит от статуса государства в целом и статуса территориальных единиц. Территориальная организация государства, характеризующая определенные правовые отношения и связи между высшими государственными органами и органами территориальных единиц, называется государственным устройством. В соответствии с Конституцией 1995 г. Казахстан является унитарным государством (статья 91, п. 2 "Установленные Конституцией унитарность и территориальная целостность государства, форма правления Республикой не могут быть изменены").

Республика Казахстан в территориальной структуре не имеет других государственных образований. Она делится только на административно-территориальные единицы, из которых состоит административно-территориальное устройство [7].

В настоящее время Казахстан в своем становлении местного самоуправления использует континентальную модель организации власти на местах, которая получила распространение в странах континентальной Европы: Франция, Италия, Испания, Бельгия.

Теоретической базой для конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Казахстане являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управлении, закрепленные Европейской Хартией местного самоуправления.

1.3 Европейская Хартия местного самоуправления

Принципы местного самоуправления в Республики Казахстан получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении от 15 октября 1985 года, которые служат правовым фундаментом для муниципального законодательства многих стран мира.

Европейская хартия местного самоуправления открыта к подписанию 15 октября 1985 г. Разработана и принята по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти в Европе.

Цель Хартии - обеспечение и защита прав местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам и дающих им возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. По замыслу авторов этого документа Хартия призвана наполнить реальным содержанием основные принципы Совета Европы: поддержание демократического сознания в Европе и защита прав человека в самом широком смысле слова. Основная направленность Хартии - показать, что степень автономии местных органов самоуправления является основным критерием подлинной демократии.

Хартия состоит из трех частей. В первой части изложены основные принципы местного самоуправления; здесь же определяется, что оно должно основываться на конституционной и юридической базе. В ряде статей предусмотрено право органов местного самоуправления на собственные территориальные границы и определение своих административных структур. В двух статьях ограничивается административный контроль над деятельностью органов местного самоуправления и обеспечивается выделение им достаточных финансовых средств.

Во второй части Хартии содержатся положения, касающиеся объема принятых на себя сторонами обязательств. Исходя из необходимости обеспечить равновесие между основными принципами и гибкостью в отношении юридических и организационных особенностей каждого государства-участника, в Хартии предусмотрена возможность для участников не считать себя связанными отдельными положениями Хартии.

В Хартии не предусмотрено системы контроля за ее выполнением за исключением обязательства сторон предоставлять любую информацию о законодательных актах или других мерах по применению положений Хартии.

В третьей части содержатся обычные для конвенций СЕ положения технического характера.

Присоединение к Хартии не влечет никаких финансовых расходов, поскольку в ее рамках не создано органов контроля за ее выполнением (хотя вопрос об этом и обсуждается). Главным местом, где рассматриваются проблемы местного самоуправления вообще и вопросы Хартии в частности, является Постоянная конференция местных и региональных органов самоуправления. Эта конференция является не межправительственной организацией, а представительным органом (типа Парламентской ассамблеи СЕ) и имеет в структуре СЕ уникальный характер. Пленарные заседания Конференции проводятся раз в год, в марте. Межправительственным постоянным органом в рассматриваемой области является Постоянный комитет местных и региональных органов самоуправления, который разрабатывает институциональные, юридические и финансовые рамки деятельности СЕ по этим вопросам. Комитет собирается на свои заседания два раза в год [8].

Преамбула

Государства - члены Совета Европы, подписавшие настоящую Хартию:

Считая, что целью Совета Европы является достижение более прочного единства между его членами во имя торжества и защиты составляющих общее достояние идеалов и принципов;

Считая, что заключение соглашений в области управления является одним из средств, служащих достижению этой цели;

Считая, что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя;

Считая, что право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим для всех государств - членов Совета Европы демократическим принципам;

Исходя из убеждения, что это право непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне;

Исходя из убеждения, что существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление;

Сознавая, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти;

Утверждая, что это предполагает существование местных органов самоуправления, которые наделены уполномоченными для принятия решений органами, созданными демократическим путем, и которые имеют широкую автономию в отношении своей компетенции.

Порядка ее осуществления и необходимых для этого средств, договорились о нижеследующем (Статья 1): стороны обязуются соблюдать следующие статьи в том порядке и в объеме, как это предусмотрено статьей 12 настоящей Хартии.

Сфера компетенции местного самоуправления

Основы местного самоуправления должны быть конституционные и законодательные. Принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны.

Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий.

Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.

Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии.

Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом.

При делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям.

В процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответствующей форме.

Защита территориальных разграничений органов местного самоуправления

При любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдума.

Соответствие административных структур и средств задачам органов местного самоуправления

Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы возможно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе.

Условия осуществления полномочий на местном уровне

Статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий.

Статус местных выборных лиц должен позволять получать соответствующую денежную компенсацию расходов, понесенных в связи с осуществлением ими своих полномочий, а также, в случае необходимости, компенсацию за упущенную выгоду или заработок и соответствующее социальное страхование.

Функции и деятельность, несовместимые с мандатом местного выборного лица, могут быть установлены только законом или основополагающими правовыми принципами.

Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления

Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом.

Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий.

Административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.

Источники финансирования органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций.

Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям.

По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.

Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.

Защита более слабых в плане финансов органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.

Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по мере возможностей, не должны предназначаться на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.

Для финансирования расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.

Право местных органов самоуправления на объединение

Местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес.

В каждом государстве должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления.

Местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств.

Правовая защита местного самоуправления

Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления.

Часть II (особое положение) Статья 12

Обязательства

Каждая Сторона обязуется соблюдать, по меньшей мере, двадцать пунктов части I Хартии, в числе которых, по меньшей мере, десять должны быть выбраны из следующих пунктов: статья 2, статья 3 пункты 1 и 2, статья 4 пункты 1, 2 и 4, статья 5, статья 7 пункт 1, статья 8 пункт 2, статья 9 пункты 1, 2 и 3, статья 10 пункт 1, статья 11.

В момент сдачи на хранение ратификационной грамоты либо документа о принятии или одобрении Хартии каждое договаривающееся государство уведомляет Генерального секретаря Совета Европы о пунктах, избранных в соответствии с положениями пункта 1 настоящей статьи.

В дальнейшем любая Сторона может в любое время уведомить Генерального секретаря о том, что она обязуется соблюдать любой другой пункт настоящей Хартии, который она еще не приняла в соответствии с положениями пункта 1 настоящей статьи. Такие обязательства, принятые позднее, рассматриваются как составная часть ратификации, принятия или одобрения уведомляющей Стороны и вступают в силу с первого дня месяца, следующего за истечением трехмесячного срока с даты получения уведомления Генеральным секретарем (Статья 13).

Органы самоуправления, на которые распространяется действие Хартии

Принципы местного самоуправления, содержащиеся в настоящей Хартии, распространяются на все существующие на территории Стороны категории органов местного самоуправления. Однако, в момент сдачи на хранение ратификационной грамоты либо документа о принятии или одобрении каждая Сторона может указать те категории органов местного или регионального самоуправления, которыми ограничивается применение настоящей Хартии, или категории, которые она намерена исключить из сферы ее применения. Сторона может также путем последующего уведомления Генерального секретаря Совета Европы распространить действие Хартии на другие категории местных и региональных органов власти (Статья 14).

Предоставление информации

Каждая Сторона направляет Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринятых ею для того, чтобы соответствовать положениям настоящей Хартии.

Часть III Статья 15

Подписание, ратификация, вступление в силу

Настоящая Хартия открыта для подписания государствами - членами Совета Европы. Хартия подлежит ратификации, принятию или одобрению. Ратификационные грамоты либо документы о принятии или одобрении сдаются на хранение Генеральному секретарю Совета Европы.

Настоящая Хартия вступит в силу первого дня месяца, следующего за истечением трехмесячного срока после даты заявления четырьмя государствами - членами Совета Европы о своем согласии соблюдать Хартию в соответствии с положениями предыдущего пункта.

Для любого государства - члена Совета Европы, выразившего согласие присоединиться к Хартии впоследствии, Хартия вступит в силу первого дня месяца, следующего за истечением трехмесячного срока после даты сдачи на хранение ратификационной грамоты, документа о принятии или одобрении Хартии (Статья 16).

Территориальная оговорка

В момент подписания или сдачи на хранение ратификационной грамоты либо документа о принятии, одобрении или присоединении к Хартии каждое государство может указать территорию или территории, к которым будет применяться настоящая Хартия. Каждое государство может в дальнейшем в любой момент декларацией, направленной Генеральному секретарю Совета Европы, распространить применение настоящей Хартии на любую другую территорию, указанную в декларации. В отношении этой территории Хартия вступает в силу первого дня месяца, следующего за истечением трехмесячного срока после даты получения уведомления Генеральным секретарем (Статья 17).

Денонсация

Ни одна из Сторон не может денонсировать настоящую Хартию до истечения пятилетнего срока со дня ее вступления в силу для данной Стороны. За шесть месяцев Генеральному секретарю Совета Европы направляется предварительное уведомление. Такая денонсация не влияет на действие Хартии для других Сторон при условии, что их число никогда не будет меньше четырех.

Согласно положениям предыдущего пункта каждая из Сторон может денонсировать любой ранее принятый ею пункт части I Хартии при том условии, что количество и категории пунктов, которые должна соблюдать эта Сторона, соответствуют положениям пункта 1 статьи 12. Каждая Сторона, которая после денонсации одного из пунктов не соответствует более требованиям пункта 1 статьи 12, будет рассматриваться как денонсировавшая также Хартию в целом (Статья 18).

Уведомления

Генеральный секретарь Совета Европы уведомляет государства - члены Совета о:

a) любом подписании;

b) сдаче на хранение любой ратификационной грамоты либо документа о принятии или одобрении;

c) любой дате вступления настоящей Хартии в силу в соответствии со статьей 15;

d) любом уведомлении, полученном в соответствии с положениями пунктов 2 и 3 статьи 12;

e) любом уведомлении, полученном в соответствии с положениями статьи 13;

f) любом другом акте, уведомлении или сообщении, относящемся к настоящей Хартии.

В уведомление чего нижеподписавшиеся, будучи должным образом на то уполномочены, подписали настоящую Хартию.

Совершено в Страсбурге 15 октября 1985 года на французском и на английском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу, в одном экземпляре, который будет сдан на хранение в архив Совета Европы.

...