Європейські принципи адміністративного права та їх запровадження в законодавстві України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Європейські принципи адміністративного права та їх запровадження в законодавстві України

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дисертаційного дослідження. Сучасна галузь адміністративного права України перебуває на етапі радикального реформування, передусім в напрямку запровадження «людиноцентристської» ідеології адміністративного праворозуміння. Це неможливо без запровадження у правотворчій та правозастосовчій діяльності органів публічної адміністрації (до якої за європейською традицією відносяться органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування) сучасних європейських принципів адміністративного права. Саме ці принципи мають стати в найближчій перспективі ключовими засадами якісного оновлення галузі адміністративного права України.

Європейські принципи адміністративного права як сучасні загальновизнані демократичні цінності європейської цивілізації слугують орієнтиром проведення державно-правових реформ у країнах Центральної та Східної Європи. Тому дослідження їх змісту набуває пріоритетного значення для реалізації євроінтеграційного курсу країни. Адже в радянській та пострадянській доктринах адміністративного права принципи цієї галузі невиправдано підмінялися принципами державного управління. Це перешкоджало демократичному розвитку вітчизняної галузі адміністративного права.

Аналіз вітчизняної джерельної бази підтверджує, що проведені на даний час дослідження з питань запровадження європейських принципів адміністративного права не мають комплексного характеру, а переважно присвячені висвітленню змісту та значення окремих європейських правових принципів або їх складових для цілей реформування певних інститутів адміністративного права України. Водночас у працях представників вітчизняної науки загальної теорії держави і права, конституційного та адміністративного права, теорії державного управління В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяка, І. А. Грицяка, Л. Є. Кисіль, М. І. Козюбри, І. Б. Коліушка, В.К. Колпакова, І. О. Кресіної, Є. Б. Кубка, Р.О. Куйбіди, В.Я. Настюка, Ю.С. Педька, І. П. Голосніченка, Г.Й. Ткач, П.М. Рабіновича, Н.М. Оніщенко, В.Ф. Опришка, А.О. Селіванова, В.Ф. Сіренка, С.Г. Стеценка, О.В. Стойко, О. І. Харитонової, В.В. Цвєткова, В.М. Шаповала, С.В. Шевчука, Ю.С. Шемшученка та ін. зроблено важливі кроки в напрямку вивчення зарубіжних стандартів і принципів належного урядування. У вітчизняній адміністративно-правовій літературі утверджується розуміння необхідності суттєвого перегляду переліку, змісту та значення принципів галузі адміністративного права, з урахуванням сучасної практики правотворення у європейських країнах.

Серед праць провідних європейських вчених і дослідників з означеної проблематики розглянуто роботи Г. Бребана, Ж. Булуа, П. Дельвове, К. Демке, Г. Граббе, Ж. Гессе, Ж. Зіллера, Ф. Кардона, Г. Кітченберга, Ж.-М. Майота, К. Нілла, К. Ніццо, Ж. Олсена, Ж. Раза, В. Руша, М. Фромонта, Ж. Фурньє, Ю. Шварце, Р.-М. Шевальє та деяких інших.

В європейських країнах впродовж останніх десяти років було проведено комплексні науково-практичні дослідження сучасних принципів і стандартів діяльності публічних адміністрацій, з урахуванням яких розроблено методичні рекомендації щодо їх входження до Європейського адміністративного простору (ЄАП), а також сформульовано рекомендації країнам-кандидатам на вступ до Європейського Союзу (ЄС), що, безумовно, має важливе значення для України.

На сьогодні у вітчизняній правовій науці та практиці європейські принципи адміністративного права ще не отримали належного тлумачення і запровадження, що пояснюється, з-поміж іншого, відсутністю відповідних наукових розробок, узагальнень досвіду європейських країн щодо їх розуміння та практики застосування. Наведеним зумовлена актуальність обраної теми дисертації, присвяченої характеристиці поняття, видів і змісту європейських принципів адміністративного права, обґрунтуванню висновків і пропозицій щодо їх запровадження в законодавстві України.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до планових тем відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України «Теоретичні і практичні проблеми розвитку організаційно-правового механізму реалізації виконавчої влади в Україні» (номер державної реєстрації 0104U007588) та «Розвиток демократичних засад державного управління в Україні: проблеми адміністративно-правового забезпечення» (номер державної реєстрації 0106U008728).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у поглибленні теоретичних засад тлумачення поняття і змісту європейських принципів адміністративного права, з'ясуванні ролі та сучасного розуміння засадничого принципу верховенства права, а також виробленні висновків та пропозицій щодо їх запровадження в законодавстві України, у правотворчій та правозастосовчій практиці.

Визначена мета дослідження зумовила вирішення наступних завдань:

визначити поняття європейських принципів адміністративного права та розкрити їх значення для цілей формування ЄАП;

здійснити класифікацію європейських принципів адміністративного права та виокремити їх основні види;

дослідити еволюцію доктринального розуміння змісту принципу верховенства права та розкрити його сучасний зміст, засадниче значення щодо європейських принципів адміністративного права;

обґрунтувати необхідність і основні напрямки удосконалення нормативно-правового опосередкування принципу верховенства права в українському адміністративному законодавстві;

розкрити зміст основних видів європейських принципів адміністративного права щодо організації та діяльності публічної адміністрації та визначити основні напрямки їх запровадження у чинному законодавстві України;

висвітлити пріоритетне значення європейських принципів адміністративного права щодо взаємостосунків органів публічної адміністрації з приватними особами в ході реформування українського адміністративного права;

виробити висновки і пропозиції щодо врахування у законодавстві України основних вимог, що випливають зі змісту європейських принципів адміністративного права, у тому числі з урахуванням критеріїв, визначених у рішеннях Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ).

Об'єктом дослідження є сучасна нормотворча та правозастосовча практика європейських країн щодо визначення загальних (спільних) принципів, що мають провідне значення, насамперед, в процесі формування ЄАП як спільного простору взаємодії публічних адміністрацій означених країн, а також процес адаптації до цих вимог сучасного українського законодавства.

Предметом дослідження є вироблені сучасною наукою і державно-правовою практикою європейських країн (у тому числі європейськими регіональними організаціями - Радою Європи (РЄ) та ЄС) європейські принципи адміністративного права, особливості тлумачення їх змісту вітчизняною адміністративно-правовою наукою та основні напрямки їх запровадження в законодавстві України.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становлять філософсько-світоглядні, загальнонаукові і спеціально-наукові методи наукового пізнання: діалектичний метод, методи системного аналізу, насамперед у структурному та функціональному аспектах, методи аналогії, аналізу та синтезу, а також порівняльно-правовий, формально-логічний, статистичний метод.

Зокрема, системний підхід, методи структурного і функціонального аналізу були використані при дослідженні правової природи ЄАП, а також при формулюванні висновків і пропозицій щодо запровадження в українському адміністративному законодавстві окремих європейських принципів адміністра-тивного права. Використання спеціальних наукових методів - порівняльно-правового, формально-логічного тлумачення правових норм та узагальнення юридичної практики дало змогу дослідити особливості розвитку доктринального розуміння змісту та форм нормативного опосередкування європейських принципів адміністративного права в актах законодавства РЄ та ЄС, актах законодавства окремих європейських країн та сформулювати на цій основі практичні пропозиції та рекомендації для удосконалення адміністративного законодавства України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертаційна робота є першим в українській юридичній науці монографічним дослідженням поняття, видів та змісту європейських принципів адміністративного права, основних напрямків їх запровадження в українському законодавстві.

Серед результатів дослідження ознаками новизни характеризуються наступні положення:

уперше:

запропоновано авторське визначення поняття європейських принципів адміністративного права у вузькому розумінні - як сукупності принципів європейського адміністративного права та ЄАП, які відображають результати процесів європейської адміністративної конвергенції та поглиблення європейської інтеграції в Європі (середина ХХ ст. - початок ХХІ ст.), у тому числі щодо уніфікації та стандартизації діяльності публічних адміністрацій країн-членів ЄС;

обґрунтовано класифікацію європейських принципів адміністративного права за різними критеріями, зокрема, за джерелами їх нормативного закріплення (у договорах про заснування ЄС та Європейських Співтовариств, рішеннях Європейського суду справедливості та ЄСПЛ; Хартії основних прав ЄС; законодавстві ЄС; Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод; національному праві європейських країн та ін.); за призначенням - принципи організації публічної адміністрації (скорочено - інституційні принципи) та принципи діяльності публічної адміністрації, у тому числі взаємостосунків їх органів з приватними особами (скорочено - принципи діяльності); саме другу класифікацію покладено в основу дисертаційного дослідження;

зроблено висновок щодо виокремлення серед принципів взаємостосунків органів публічної адміністрації з приватними особами двох основних груп принципів - групи принципів, які визначають загальні засади взаємостосунків органів публічної адміністрації з громадянами та іншими приватними особами (скорочено - матеріальні принципи) (зокрема, таких як: принцип законності, принцип рівності перед законом, принцип відповідності статутним цілям, принцип пропорційності, принцип об'єктивності та безсторонності, принцип захисту довіри до закону та законодавчо захищених прав, принцип відповідальності та ін.); та групи принципів, які визначають загальні засади адміністративних проваджень (скорочено - процедурні принципи), зокрема, таких як принцип доступу до публічних послуг, право бути почутим, право на представництво та допомогу, принцип розумного строку, принцип повідомлення, пояснення причин та визначення засобів захисту прав і апеляцій, принцип виконання адміністративних рішень та ін.);

визначено необхідність врахування вимог щодо нормативного закріплення принципу верховенства права в українському законодавстві та врахування основних елементів його змісту в кодифікованих актах законодавства України, відповідних розроблюваних проектах (насамперед, проекті Адміністративно-процедурного кодексу України (проект АПК)) законах України («Про Кабінет Міністрів України», «Про міліцію», «Про боротьбу з корупцією» та багатьох інших), а також сформульовано пропозиції щодо розробки Концепції запровадження вимог принципу верховенства права в законодавстві України;

обґрунтовано висновки і пропозиції щодо врахування у проекті АПК низки принципів: належної адміністрації, юридичної визначеності, права на захист, поваги законних очікувань, обов'язку зазначати підстави прийнятих рішень, права доступу до адміністративних документів та ін.;

набуло подальшого розвитку:

тлумачення змісту принципу верховенства права, а саме як правового принципу, який характеризується сукупністю обов'язкових критеріїв (вимог), що покликані, перш за все, забезпечувати пріоритет прав і свобод, законних інтересів людини і громадянина у суспільстві, в тому числі у взаємостосунках з органами публічної адміністрації усіх рівнів. До цієї сукупності критеріїв (вимог) необхідно відносити зазвичай окремо досліджувані принципи рівності суб'єктів права перед законом, верховенства закону в системі актів законодавства країни, забезпечення якості закону, його підпорядкування конституційно-правовим нормам, загальним принципам права, міжнародним договорам і угодам, а також включити до цього переліку вимоги щодо передбачуваності законів та дій органів державної влади, встановлення меж дискреційних повноважень та вимог щодо обмеження свавілля органів публічної влади, юридичної визначеності, ефективного контролю за реалізацією прав і основоположних свобод людини, пропорційності, гарантованості мінімального ступеню захисту, доступу до суду та справедливого судового розгляду та деякі інші вимоги, що визнаються істотними елементами принципу верховенства права в європейській правозастосовчій практиці, насамперед, у рішеннях ЄСПЛ, та порушення яких навіть у період війни або іншої суспільної небезпеки є неприпустимим;

обґрунтування доцільності виокремлення інституційних принципів (європейських принципів адміністративного права щодо організації публічної адміністрації), серед яких на сучасному етапі провідну роль у країнах-членах ЄС відіграють, зокрема: принцип децентралізації, принцип централізації та принцип деконцентрації, які у поєднанні з зазначеними у роботі іншими інституційними принципами (зокрема, деволюції, делегування, ієрархічності, концентрації, спеціалізації, субсидіарності тощо) мають істотне значення для організації публічної адміністрації;

сформульовано низку пропозицій щодо удосконалення чинного законодавства:

запропоновано сучасне розуміння ролі та значення принципу верховенства права як засадничого (основоположного) принципу побудови демократичної правової системи для розвитку принципів належного урядування (англ. - «good governance») та принципів належної адміністрації (англ. - «good administration»), обґрунтовано необхідність та основні напрямки їх запровадження у вітчизняному законодавстві, нормотворчості (зокрема, проекті АПК), а також розкрито взаємозв'язки між цими поняттями та європейськими принципами адміністративного права.

уточнено зміст та сформульовано пропозиції щодо розширення застосування вимог принципу децентралізації (та, першочергово, функціональної децентралізації) у вітчизняному компетенційному (статусному) законодавстві, зокрема, щодо його повнішого врахування в законах України «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеві державні адміністрації», положеннях про конкретні міністерства та інші центральні органи виконавчої влади;

запропоновано уточнення змісту та запровадження нових понять у вітчизняній науці адміністративного права, правотворчій та правозастосовчій практиці (зокрема, «європейське адміністративне право», «Європейський адміністративний простір», «публічна адміністрація», «адміністративна здатність публічної адміністрації», «принципи належної адміністрації»).

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та пропозиції можуть бути використані: у правотворчій роботі - при розробці нових нормативно-правових актів та вдосконаленні актів чинного законодавства України, насамперед, компетенційних (статусних) законодавчих актів; у правозастосовчій діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, адміністративних судів, інших органів державної влади щодо визначення демократичних принципів та стандартів їх організації та діяльності; у науково-дослідній роботі - для поглиблення теоретичних розробок окремих груп європейських принципів та стандартів адміністративного права, напрямків та способів їх використання в українському законодавстві; у навчальному процесі - при викладанні курсів адміністративного права, порівняльного адміністративного правознавства, європейського адміністративного права, основ державного будівництва та місцевого самоврядування тощо у вищих навчальних закладах, закладах підвищення кваліфікації державних службовців; при написанні підручників, навчальних посібників, довідкової та методичної літератури, монографій з проблем, пов'язаних з проведенням адміністративної реформи в Україні, реформуванням адміністративно-правових інститутів відповідно до європейських принципів адміністративного права.

Апробація результатів дисертації. Висновки і положення дисертації обговорювалися на засіданнях відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України. Результати дослідження були представлені на: Міжнародній науково-практичній конференції «Конституційні засади державотворення і правотворення в Україні: проблеми теорії і практики: До 10-річчя Конституції України і 15-ї річниці незалежності України» (м. Київ, 25 червня 2006 р.; тези опубліковано); Всеукраїнській науково-практичній конференції «Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення» (м. Сімферополь, м. Ялта, 7-8 грудня 2006 р.; тези опубліковано); Міжнародній науково-практичній конференції: «Сучасний правопорядок: національний, інтегративний та міжнародний виміри» (м. Одеса, 13-14 червня 2008 р.; тези опубліковано).

Публікації. Результати дослідження знайшли своє відображення у підрозділах у двох колективних монографіях, 10 фахових статтях, підрозділі Академічного курсу «Адміністративне право», науково-інформаційному виданні, тезах доповідей на всеукраїнських та міжнародних науково-практичних конференціях.

Структура дисертаційної роботи визначається її метою та завданнями. Робота складається із вступу, трьох розділів, які об'єднують 6 підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг дисертації становить 214 сторінок, список використаних джерел - 26 сторінок (232 найменування).

Основний зміст роботи

адміністративний право публічний законодавство

У Вступі висвітлюється актуальність теми дослідження, ступінь наукового опрацювання проблеми, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета та завдання, об'єкт і предмет дослідження, характеризується методологічна основа, наукова новизна одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення, подано відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ 1 «Поняття та основні види європейських принципів адміністративного права» складається з двох підрозділів, присвячених характеристиці сучасних підходів щодо розуміння поняття, переліку та нормативних джерел закріплення європейських принципів адміністративного права.

У підрозділі 1.1. «Поняття європейських принципів адміністративного права та їх нормативні джерела» визначено, що особливе значення дослідження змісту європейських принципів адміністративного права та шляхів їх запровадження в українському законодавстві випливає із стратегічних пріоритетів державної політики України - інтеграції у європейські структури з метою набуття повноправного членства у ЄС.

У сучасній науці адміністративного права України активно формується «євроінтеграційний» напрямок юридичних досліджень, основною метою яких є розробка теоретико-методологічних і наукових засад адаптації як доктринальних положень, так і діючих норм вітчизняного адміністративного законодавства у відповідності до європейських принципів та стандартів. Виходячи з цього, наголошується на необхідності виконання Копенгагенських та Мадридських критеріїв.

У роботі розглядаються підходи вітчизняних та зарубіжних дослідників щодо визначення поняття «принцип» та зроблено висновок про те, що вітчизняній доктрині права притаманне вузьконормативне розуміння даної правової категорії. Такий підхід значно відрізняється від уявлень, що сформувалися у європейській адміністративно-правовій доктрині. Вітчизняна адміністративно-правова доктрина потребує комплексного перегляду усталених поглядів щодо визначення принципів адміністративного права, що ґрунтуються на здобутках радянської правової доктрини, та потребує якісного оновлення основоположних категорій, в тому числі з урахуванням європейських принципів адміністративного права.

Приділено увагу розгляду сучасних уявлень про принципи європейського права, а також про їх співвідношення з принципами європейського адміністративного права. Поняття європейського адміністративного права розглянуто у широкому та вузькому значенні: у вузькому значенні під ним слід розуміти право, що регулює діяльність європейської адміністрації (сукупність європейських та національних адміністративних органів, що має багаторівневу структуру. Це обумовлено складом європейської адміністрації - європейськими та національними адміністративними органами), а у широкому значенні - ще й діяльність органів, установ та агенцій європейських регіональних організацій.

Стосовно ж принципів європейського адміністративного права, слід відмітити, що комплексні вітчизняні дослідження у даній сфері відсутні. Натомість в європейській юридичній літературі перші спроби виокремити спільні принципи - засади європейського адміністративного права були зроблені наприкінці 80-х років ХХ ст. у праці Юргена Шварце «Eurоpaisches Verwaltungsrecht» (з нім. - «Європейське адміністративне право»), 1988 р., до яких було віднесено: принцип законності; скасування (або відкликання) незаконного адміністративного акта; юридична визначеність; право на захист; принцип пропорційності; принцип поваги до основоположних прав людини та громадянина; принцип субсидіарності; принцип належної адміністрації; принцип прозорості; принцип застосування; принцип прямої дії.

Узагальнення підходів до розуміння змісту поняття європейських принципів адміністративного права у європейській доктрині праворозуміння показує, що до загального обсягу даної категорії мають бути віднесені не тільки принципи європейського адміністративного права, а й принципи ЄАП (вузьке розуміння). У роботі представлено еволюцію ідеї, концепції ЄАП, а також юридичний, політологічний та ідеологічний аспекти значення цього поняття.

Проаналізовано основні джерела нормативного закріплення європейських принципів адміністративного права; узагальнено сучасний досвід їх опосередкування у актах законодавства провідних європейських країн, обґрунтовано перелік нормативних джерел європейських принципів адміністративного права.

У підрозділі 1.2. «Класифікація європейських принципів адміністративного права та їх основні види» узагальнено підходи радянських вчених до визначення системи принципів радянського державного управління та окремих її підсистем, зокрема, проаналізовано праці Г.В. Атаманчука, Д.М. Бахраха, В.А. Власова, А.П. Клюшніченка, О.П. Коренєва, Б.П. Курашвілі, Б.М. Лазарєва, О. Є. Луньова, В.М. Манохіна, І. М. Пахомова, Г. І. Петрова, С.С. Студенікіна, Ю.О. Тихомирова, В.А. Юсупова, Ц.А. Ямпольської тощо та зроблено висновок про те, що розглянуті у роботі принципи радянського державного управління не повною мірою відповідають сучасним вимогам, що висуваються в демократичних європейських країнах щодо розуміння європейських принципів адміністративного права.

Це можна пояснити, насамперед, тим, що в європейських країнах вже понад двісті років основною цінністю визнається людина, її права і свободи, що обумовлено визнанням засадничого (основоположного) принципу верховенства права (англ. - The Rule of Law principle) та розвитком на його основі концепції та принципів належного урядування й принципів належної адміністрації.

У роботі обґрунтовано центральне місце засадничого (основоположного) принципу верховенства права, зміст та основні вимоги якого мають визначальне значення для усіх європейських принципів адміністративного права. Враховуючи засадниче значення принципу верховенства права у формуванні нової доктрини адміністративного права України, аналізу його історичного розвитку та сучасного змісту присвячено окремий підрозділ роботи. Ця потреба обґрунтовується необхідністю врахування сучасних підходів щодо розуміння змісту та основних критеріїв (вимог) принципу верховенства права з метою його комплексного запровадження в законодавстві України.

Що стосується інших європейських принципів адміністративного права, які мають галузевий характер, їх загальна сукупність представлена через дві основні групи: а) європейські принципи адміністративного права щодо організації публічної адміністрації (скорочено-інституційні принципи); б) європейські принципи адміністративного права щодо діяльності публічної адміністрації (скорочено - принципи діяльності), у тому числі взаємостосунків з приватними особами.

Класифікація, що покладена автором дисертаційного дослідження в основу роботи, по-перше, відповідає усталеному у вітчизняній науці та практиці підходу щодо виділення організаційної та «діяльнісної» (або функціональної) складових правового статусу органів публічної адміністрації; по-друге, сприяє більш чіткому розумінню даного явища та його якісних характеристик; по-третє, її використання сприятиме комплексному запровадженню європейських принципів адміністративного права у вітчизняному законодавстві з огляду на те, що даний підхід вже використовувався для цілей удосконалення чинного законодавства низкою концепцій та програмних документів щодо проведення адміністративної реформи в Україні.

Розділ 2 «Принцип верховенства права та його нормативно-правове опосередкування в законодавстві України» складається з двох підрозділів і присвячений еволюції змісту, сучасному розумінню та аналізу діючих нормативно-правових актів, що містять у собі положення щодо верховенства права.

У підрозділі 2.1. «Тлумачення змісту принципу верховенства права у зарубіжних і вітчизняних дослідженнях» зазначено, що принцип верховенства права вперше отримав доктринальне тлумачення у роботі відомого англійського вченого-конституціоналіста Альберта Венна Дайсі, який вважав, що для досягнення максимального ефекту від застосування ідеї верховенства права, необхідно відрізняти три близькі за своїм змістом концепції: панування права, верховенства права та панування духу законності.

З середини ХХ ст. принцип верховенства права отримав широке міжнародно-правове визнання. Вимоги щодо його утвердження та дотримання були закріплені у багатьох міжнародних договорах, угодах, деклараціях та хартіях, статутах та документах провідних міжнародних (наприклад, ООН) та європейських регіональних організацій (ЄС, РЄ, ОБСЄ та ін.). З урахуванням цього набули розвитку євроінтеграційний та глобалізаційний аспекти розуміння концепції та принципу верховенства права, в ЄС запроваджено принцип верховенства права ЄС.

Потреби доктринального осмислення підходів, що сформувалися у зарубіжних дослідженнях щодо визначення змісту, значення, критеріїв належного нормативно-правового закріплення та правозастосування принципу верховенства права обумовлюються, перш за все, відсутністю тривалої традиції демократичного розвитку правової системи України, недостатнім доктринальним опрацюванням змісту цієї правової категорії для потреб подальшого розвитку сучасної адміністративно-правової науки на основі європейських принципів та стандартів.

Проаналізовано три основні підходи зарубіжних юристів та філософів до сучасного тлумачення змісту принципу верховенства права: 1) формальний; 2) субстанційний (матеріально-правовий); 3) функціональний. В основу цього поділу покладено критерії, за якими може бути оцінено нормативне закріплення та можливості практичної реалізації принципу верховенства права.

Розглянуто позиції сучасних вітчизняних вчених щодо розмежування змісту понять верховенства права та правової держави, принципу законності; а також наведено позиції вітчизняних вчених-представників науки адміністративного права (В.Б. Авер'янова, Ю.П. Битяка, Г.Й. Ткач та ін.) щодо необхідності запровадження вимог принципу верховенства права у діяльності органів публічної адміністрації України.

У роботі зазначено, що сучасне тлумачення змісту та основних критеріїв (вимог) принципу верховенства права дістало закріплення, зокрема, у рішеннях ЄСПЛ щодо застосування положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, які систематизовано у п'ять груп.

У підрозділі 2.2. «Удосконалення стану нормативно-правового опосередкування принципу верховенства права в актах законодавства України» на підставі проведеного аналізу чинного законодавства України виділено наступні основні підходи щодо текстуального закріплення принципу верховенства права: як складова курсу, політики держави, або як суспільної цінності, що потребує охорони; як принцип діяльності державного органу, його посадових осіб, основа організації державного управління у певній сфері; як один з основних міжнародно-правових принципів та беззастережний пріоритет, один з основних стандартів РЄ, як орієнтир роботи центральних органів виконавчої влади з виконання зобов'язань, взятих на себе Україною перед ЄС та РЄ, іншими міжнародними організаціями щодо забезпечення стабільності та ефективності функціонування інститутів, які гарантують демократію, верховенства права, додержання прав людини; як принцип здійснення судочинства і водночас завдання подальшого розвитку правосуддя, здійснення судової реформи; як складова у назві державного органу, посади, програми, акту законодавства.

Зауважено, що у Кодексі України про адміністративні правопорушення принцип верховенства права до цього часу не отримав нормативного закріплення. У зв'язку з цим дисертант сформулював пропозицію щодо необхідності доповнення означеного кодексу окремою статтею «Основні принципи», у якій пріоритетне місце має бути присвячено принципу верховенства права.

На відміну від згаданого вище кодифікованого акту законодавства України, в Кодексі адміністративного судочинства України (КАС) нормативному закріпленню принципу верховенства права присвячено окрему статтю: «Стаття 8. Принцип верховенства права». У роботі визначено необхідність тлумачення змісту принципу верховенства права з урахуванням практики ЄСПЛ, зокрема, критеріїв (вимог), визначених у рішеннях ЄСПЛ.

Проект АПК передбачає нормативну фіксацію принципу верховенства права в окремій статті, але, на наш погляд, запропоноване визначення потребує наступного уточнення. Принцип верховенства права не слід звужено тлумачити як принцип адміністративної процедури, адже за своїм значенням він є засадничим (основоположним) правовим принципом, який дістав конституційно-правове закріплення. Також сформульовано пропозиції щодо додаткового врахування критеріїв (вимог) принципу верховенства права щодо забезпечення рівності усіх суб'єктів права перед законом, передбачуваності законів та дій органів державної влади та інших вимог, викладених у підрозділі 2.1.

У роботі визначено, що загальною для законодавчих актів України проблемою, яка потребує негайного усунення, є неврахування принципу верховенства права серед загальних засад діяльності, у т.ч. прийняття рішень органами державної влади, насамперед органів публічної адміністрації. У цьому зв'язку слід визнати за доцільне, щоб акти законодавства України, що визначають основні засади діяльності органів державної влади, мають бути переглянуті з урахуванням вимог дотримання принципу верховенства права.

Узагальнено, що запровадження у національному адміністративному законодавстві принципу верховенства права (у його сучасному розумінні як сукупності критеріїв (вимог) виступає передумовою комплексного запровадження в Україні європейських принципів адміністративного права, сприятиме виконанню Україною Копенгагенських та Мадридських критеріїв.

Розділ 3 «Європейські принципи адміністративного права щодо організації та діяльності публічної адміністрації та напрямки їх запровадження у законодавстві України» присвячений висвітленню змісту основних принципів щодо організації та діяльності публічної адміністрації, що розроблені сучасною європейською наукою та практикою, мають велике теоретичне й практичне значення для цілей реформування галузі адміністративного права України.

У підрозділі 3.1. «Європейські принципи адміністративного права щодо організації публічної адміністрації» розглянуто європейські принципи адміністративного права щодо організації виконавчої влади (скорочено - «інституційні» принципи), виділено основні принципи, що випливають з конституційного принципу поділу державної влади: а) принцип децентралізації; б) принцип централізації; в) принцип деконцентрації.

Висловлено пропозицію щодо спрощення запровадженої в Україні моделі побудови системи органів виконавчої влади з урахуванням вимог принципу децентралізації (а саме, функціональної децентралізації - за основними видами публічних, у т.ч. адміністративних послуг, що надаються органами публічної адміністрації). Такий підхід, на думку автора, сприятиме приведенню правового статусу вітчизняних центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у відповідність до сучасних вимог забезпечення адміністративної здатності органів публічної адміністрації.

Відмічено, що до цього часу вітчизняна практика послуговується функціональними, галузевими і програмно-цільовими принципами визначення та розподілу компетенції між органами виконавчої влади. На думку автора, означені принципи не можна вважати правовими принципами або основними інституційними принципами, адже функціональний, галузевий та програмно-цільовий «принципи» відображають поділ змісту (обсягу) загального для них принципу децентралізації, у такий спосіб забезпечуючи «методологічну» складову застосування останнього у державо - та правотворчій практиці.

Узагальнено, що решта інституційних принципів має похідний характер, їх загальний перелік чітко не визначений, в різних джерелах додатково вказуються: принцип деволюції; принцип делегування; принцип ієрархічності; принцип концентрації; принцип спеціалізації; принцип єдності та неподільності публічної адміністрації; принцип «агенцифікації»; принцип «делокалізації»; принцип субсидіарності; принцип дерегулювання тощо. За результатами вивчення сучасних комплексних досліджень Програми підтримки удосконалення систем державного управління і менеджменту в країнах Центральної і Східної Європи (Програми СІГМА) визначено основні вимоги функціональної децентралізації.

У роботі розкрито зміст та значення основних інституційних принципів та напрямки їх запровадження в законодавстві України, зокрема, у законах України «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування», законопроектах «Про центральні органи виконавчої влади», положеннях про конкретні міністерства тощо.

У підрозділі 3.2. «Європейські принципи адміністративного права щодо діяльності публічної адміністрації та взаємостосунків з приватними особами» надано загальну характеристику чотирьох основних груп відповідних європейських принципів адміністративного права (скорочено - принципи діяльності): 1) юридична визначеність; 2) відкритість і прозорість; 3) відповідальність; 4) ефективність та результативність та стану їх запровадження в законодавстві України.

Узагальнено, що впродовж останніх років окремі європейські принципи адміністративного права (хоча і не повною мірою) отримали нормативне закріплення в законодавстві України. Автор зазначає, що запровадження демократичних стандартів діяльності органів публічної адміністрації виступає однією з передумов розвитку в Україні правової держави, утвердження верховенства права, громадянського суспільства, забезпечення всебічної реалізації прав і свобод, законних інтересів громадян.

За результатами вивчення робочих документів Проектної групи з адміністративного права, створеної при Директораті РЄ, визначено чотири класифікаційні групи стандартів належної адміністрації: 1) стандарти, що стосуються забезпечення законності; 2) стандарти, що застосовуються до участі індивідів; 3) стандарти, що відносяться до виконання рішень; 4) стандарти, що стосуються забезпечення прозорості та контролю.

Проаналізовано підходи вітчизняних та зарубіжних вчених і дослідників щодо розуміння змісту та значення принципів взаємостосунків органів публічної влади з громадянами. З урахуванням наведеного визначено дві основні групи принципів: матеріальні принципи та процедурні принципи.

Розглянуто пропоновані для країн-членів РЄ рекомендації щодо прийняття Модельного кодексу належної адміністрації та сформульовано пропозиції щодо розробки в Україні проекту Кодексу належної адміністрації, адже на сьогодні жодний акт законодавства України не містить вимог щодо необхідності дотримання принципів належної адміністрації, їх переліку. Визначено, що положення проекту Кодексу належної адміністрації слугуватимуть загальним матеріально-процедурним стандартом уніфікації та стандартизації діяльності органів публічної адміністрації України.

У Висновках сформульовані найбільш суттєві результати та положення дисертаційного дослідження, наведено теоретичні узагальнення та вирішення наукового завдання щодо визначення європейських принципів адміністративного права та їх запровадження в законодавстві України.

1. Вітчизняна наука адміністративного права на початку ХХІ ст. переживає складний етап свого становлення, який характеризується визначальним впливом глобалізаційних та регіональних інтеграційних процесів на формування правової системи України. Актуальним та надзвичайно важливим слід визнавати євроінтеграційний аспект, адже входження України до європейського політичного, інформаційного, економічного і правового простору визначено стратегічним пріоритетом зовнішньої політики держави.

Досягненню цієї мети має сприяти виконання Україною Копенгагенських та Мадридських критеріїв, що висуваються до країн-кандидатів на вступ до ЄС, адже їх виконання Україною на рівні, необхідному для вступу до ЄС, стане можливим лише після проведення комплексної адміністративної реформи та реформи адміністративного права як фундаментальної галузі національного права та відповідної галузі юридичної науки.

2. Сучасне розуміння європейських принципів адміністративного права сформувалося під впливом євроінтеграційних процесів, європейської адміністративної конвергенції, глобалізаційних процесів загалом, та є результатом науково-методологічних розробок провідних європейських регіональних організацій - РЄ та ЄС, - спрямованих на уніфікацію забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина в країнах-учасницях.

За результатами проведеного дослідження автором зроблено висновок про доцільність виокремлення широкого та вузького розуміння поняття європейських принципів адміністративного права. Зокрема, пропонується відносити до загального обсягу поняття європейських принципів адміністративного права - у вузькому розумінні - сукупність принципів європейського адміністративного права та Європейського адміністративного простору (ЄАП), які відображають результати процесів європейської адміністративної конвергенції та поглиблення європейської інтеграції в Європі (сер. ХХ ст. - поч. ХХІ ст.), у тому числі щодо уніфікації та стандартизації діяльності публічних адміністрацій країн-членів ЄС.

3. У роботі проаналізовано основні сучасні джерела нормативного закріплення європейських принципів адміністративного права, до них віднесено: Договори про заснування ЄС та Європейських Співтовариств; Хартію основних прав Європейського Союзу; рішення Європейського суду справедливості (м. Люксембург); законодавство ЄС; національне право, що застосовується до діяльності публічних адміністрацій; рішення ЄСПЛ (м. Страсбург); Європейський кодекс належної адміністративної поведінки. До основних нормативних джерел принципів ЄАП окрім вищезазначених джерел принципів європейського адміністративного права, можна також віднести наступні основні джерела: Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та протоколи до неї; конвенції, резолюції та рекомендації РЄ; міжнародні договори та угоди, та, зокрема, ті з них, які поширюються на інші держави, які не є членами ЄС, а також претенденти на вступ до ЄС; загальні принципи права; рішення Європейської Ради (Копенгагенські та Мадридські критерії); документи інших європейських регіональних організацій, тощо.

4. Визначено, що вітчизняною наукою адміністративного права та правотворчою і правозастосовчою практикою органів виконавчої влади і місцевого самоврядування в Україні до цього часу належним чином не імплементовані європейські принципи адміністративного права, запровадження яких має сприяти підвищенню стабільності їх діяльності. Проведення адміністративної реформи в Україні має базуватися на основних принципах та стандартах провідних демократичних країн Європи.

5. Запровадження у науці адміністративного права України категорії ЄАП потребує проведення комплексних досліджень, присвячених з'ясуванню її змісту та значення у європейській науці адміністративного права, а також складових елементів ЄАП як системи, наявних взаємозв'язків між ними.

У роботі проаналізовано юридичний, політологічний та ідеологічний аспекти значення цієї правової категорії та узагальнено, що жодний з розглянутих підходів не дає розуміння ЄАП як системи, що складається з певних елементів. А це, слід відмітити, особливо важливо для розуміння змісту даної правової категорії, її інтегрованих елементів (компонентів) та взаємозв'язків між ними. Визначено, що під ЄАП слід розуміти юридичну категорію, яка використовується для позначення складної, цілісної, диференційованої та динамічної системи міжнародного співробітництва публічних адміністрацій європейських держав, покликаної забезпечувати однакову реалізацію прав громадян та юридичних осіб, створених в межах ЄС, а також забезпечувати ефективне та якісне надання адміністративних послуг.

6. Обґрунтовано положення про те, що принцип верховенства права посідає особливе місце щодо сукупності європейських принципів адміністративного права, з огляду на його засадниче (фундаментальне) значення, що проявляється у «пронизуванні» своїми вимогами змісту не тільки європейських принципів адміністративного права, але й принципів інших галузей права, в т.ч. на міжнародному та регіональному рівнях, загальними вимогами щодо дотримання складових елементів (критеріїв, вимог) принципу верховенства права, зміст яких розкрито у другому розділі дисертації.

7. У роботі представлено сучасні підходи щодо нормативного закріплення принципу верховенства права в актах законодавства України та визначено основні форми його нормативно-правового опосередкування. Узагальнено, що на сьогодні, на жаль, принцип верховенства права не достатньо повною мірою запроваджений у чинному законодавстві України. Його значення та роль недооцінюються при підготовці документів загальнодержавного значення, досягнення цілей яких неможливе без всебічного врахування принципу верховенства права та принципів, які розвинулися на його основі, насамперед, принципів належного урядування та принципів належної адміністрації. Визначено завдання щодо необхідності комплексного запровадження та нормативного закріплення вимог (критеріїв) принципу верховенства права в українському законодавстві.

8. Запровадження європейських принципів належного урядування у діяльності Кабінету Міністрів України багато в чому залежить від формування вітчизняної концепції розуміння принципу верховенства права, нормативного закріплення цього та інших європейських принципів адміністративного права серед основоположних принципів організації та діяльності органів публічної адміністрації України.

9. Серед принципів діяльності Кабінету Міністрів України потребують визначення принципи відкритості, прозорості, ефективності та результативності, відповідальності, юридичної визначеності, а також принципи належного урядування, дотримання яких Кабінетом Міністрів України є обов'язковим в європейських країнах, що, зокрема, створює передумови для визначення публічної адміністрації країни здатною функціонувати в ЄАП. Відмічено необхідність закріплення на рівні Закону України «Про Кабінет Міністрів України» не тільки назви, але й визначення відповідних принципів, які відіграватимуть засадничу роль у побудові та функціонування вищого органу в системі органів виконавчої влади України.

10. Підсумовано, що засадниче значення принципу верховенства права закріплено в договорах про створення ЄС, рекомендаціях та резолюціях РЄ, правозастосовчій практиці ЄСПЛ тощо. Принцип верховенства права має засадниче значення щодо сукупності європейських принципів адміністративного права, тому нормативне опосередкування його змісту та текстуальне відтворення в актах вітчизняного законодавства має ґрунтуватися на розумінні його сучасного змісту, закріплюватися у преамбулах відповідних актів (на відміну від прикладів невиправданого звуження змісту цього принципу для цілей правового регулювання окремих сфер діяльності). Вадам українського адміністративного законодавства, у т. ч. сфері надання адміністративних послуг, значною мірою сприяє не закріплення вимог щодо дотримання принципу верховенства права у положеннях про міністерства, хоча більшість з них були прийняті у нових редакціях впродовж 2006-2007 рр.

11. Провідне місце серед європейських принципів адміністративного права щодо організації публічної адміністрації у європейських країнах-членах ЄС займають: принцип децентралізації, принцип централізації та принцип концентрації, які у поєднанні з розкритими у роботі іншими інституційними принципами матимуть істотне значення для організації публічної адміністрації в Україні.

12. Зроблено висновок щодо уточнення та розширення застосування вимог (правил) принципу децентралізації у вітчизняному компетенційному законодавстві, зокрема, щодо його повнішого врахування в Законах України «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеві державні адміністрації», положеннях про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади та інших актах законодавства. Проаналізовано положення комплексних спеціальних досліджень Програми СІГМА та Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) щодо перспективного удосконалення організації центральних органів виконавчої влади на основі функціональної децентралізації, що є особливо актуальним для пострадянських країн.

13. Серед європейських принципів адміністративного права, які потребують першочергового запровадження у чинному законодавстві України поряд з вимогами принципу верховенства права та належного урядування, виділені принципи належної адміністрації, наведено їх перелік, сформульовано пропозиції та рекомендації щодо підготовки проекту Кодексу належної адміністрації.

14. У сукупності європейських принципів адміністративного права щодо діяльності публічної адміністрації виділено дві основні групи правових принципів, які визначають загальні засади взаємостосунків органів публічної влади з громадянами, а саме - групи принципів, які визначають загальні засади взаємостосунків органів публічної адміністрації з громадянами та іншими приватними особами та групи принципів, які визначають загальні засади адміністративних проваджень. Це має особливе методологічне значення для врахування відповідних європейських принципів адміністративного права та закріплених на їх основі стандартів діяльності органів публічної влади для цілей розвитку вітчизняного матеріального та процедурного адміністративного законодавства.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Пухтецька А.А. Сучасні європейські концепції державного управління; Європейські принципи адміністративного права / А.А. Пухтецька // Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право / [Авер'янов В.Б., Дерець В.А., Школик А.М. та ін.]; за заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К.: Юстиніан, 2007 р. - С. 9-32.

2. Пухтецька А.А. Демократичні стандарти діяльності органів публічної адміністрації / А.А. Пухтецька // Права громадян у сфері виконавчої влади: адміністративно-правове забезпечення реалізації та захисту / [за заг. ред. В.Б. Авер'янова]. - К.: Наукова думка, 2007. - С. 77-83.

3. Пухтецька А.А. Європейські принципи адміністративного права / А.А. Пухтецька // Українське право. - Київ: ОБСЄ, НАУКМА, 2006. - №1 (19). - С. 309-319.

4. Пухтецька А.А. Європейські принципи адміністративного права: поняття та ознаки / А.А. Пухтецька // Право України. - 2006. - №10. - С. 15-19.

5. Пухтецька А.А. Поняття Європейського адміністративного простору: необхідність запровадження у вітчизняній адміністративно-правовій науці / А.А. Пухтецька // Юридична Україна. - 2006. - №2. - С. 38-44.

6. Пухтецька А.А. До питання про зміст поняття «Європейський адміністративний простір» / А.А. Пухтецька // Держава і право: зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2006. - Вип. 31. - С. 176-182.

7. Пухтецька А.А. «Європейський адміністративний простір» як новела української адміністративно-правової науки: понятійно-термінологічна характеристика / А.А. Пухтецька // Юридична Україна. - 2006. - №8. - С. 41-45.

8. Пухтецька А.А. Верховенство права як засадничий принцип Європейського адміністративного простору (за матеріалами зарубіжних дослідників) / А.А. Пухтецька // Часопис Київського університету права. - 2006. - №3. - С. 73-79.