Государственная служба

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное образовательное учреждение

Высшего профессионального образования

«Хабаровская государственная академия экономики и права»

КУРСОВАЯ РАБОТА

По дисциплине «Административное право Российской федерации»

На тему: «Государственная служба»



ПЛАН

Введение

Глава 1. Государственная служба

1.1 Виды государственной службы

1.2 Принципы государственной службы

Глава 2. Государственные служащие

2.1 Система правовых актов о государственной службе

2.2 Понятие и виды государственных служащих

2.3 Основы административно-правового статуса государственных служащих

Глава 3. Административно-правовое регулирование прохождения государственной службы

3.1 Порядок прохождение государственной службы

3.2 Стимулы деятельности государственных служащих

Заключение

Список использованной литературы

ВВЕДЕНИЕ

В законодательстве и специальной литературе отсутствует однозначное, а, следовательно, общепринятое понятие государственной службы. До второй половины 1990 г. в специальной литературе чаще всего оно определялось на основе действовавших правовых актов исходя из признания того, что государственная служба есть:

а) разновидность труда работников государственных организаций, являющихся государственными служащими

б) неотъемлемое свойство государства.

Государственная служба понималась в широком и узком смысле. Государственная служба в широком смысле сводилась к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле -- к выполнению служащими своих обязанностей в государственных органах.

Однако данные исходные подходы отвлечены от иных представлений о государственной службе, имеющихся в законодательстве. В частности, ее разновидностью является военная служба, имеющая особое функциональное назначение.

Специфическая концепция государственной службы положена в основу Закона РФ от 5 июля 1995 г. "Об основах государственной службы в Российской Федерации" (далее -- Закон РФ о государственной службе). В трактовке этого закона государственная служба -- профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности лишь определенных категорий, обозначенных в самом законе. То есть, не все лица, занимающие должности в государственных органах, исполняют обязанности, относящиеся к государственной службе. Под этим углом зрения должности в государственных органах подразделяются на государственные и негосударственные, это и является актуальностью данной темы.

Целью работы является рассмотрение основных положение прохождения государственной службы, а также выявление основных направлений видов государственной службы.

Основной задачей являются рассмотрение порядка прохождение государственной службы в органах внутренних дел России.

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

Разновидностью государственных являются государственные должности государственной службы.

Государственные должности делятся на три категории: "А", "Б", "В".

К категории "А" относятся государственные должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент и Председатель Правительства РФ, министры и др.).

К категории "Б" относятся государственные должности, учреждаемые в соответствии с законодательством РФ для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности вышеуказанной категории.

К категории "В" относятся должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Должности категорий "Б" и "В" образуют государственные должности государственной службы, с понятием которой и связывается служебная деятельность лиц, замещающих такие должности. Государственные должности категории "А" не признаются государственными должностями государственной службы, следовательно, деятельность лиц, занимающих их, по осуществлению полномочий соответствующих органов не охватывается понятием государственной службы.

Уяснение данного обстоятельства имеет принципиальное значение, ибо оно указывает на то, что действие закона об основах государственной службы не распространяется на лиц, занимающих должности категории "А", и они, с точки зрения этого закона, не являются государственными служащими. Одним из подтверждений этого может служить то, что депутаты Государственной Думы занимают должности категории "А", но они не могут находиться на государственной службе (п. 3 ст. 97 Конституции РФ) и, следовательно, не являются государственными служащими.

Перечень государственных должностей и государственных должностей государственной службы дается соответственно в Реестре государственных должностей РФ и, являющемся его частью, Реестре государственных должностей государственной службы РФ. К последнему прилагаются перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, их замещающим. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1999. С. 26

К негосударственным относятся должности, включаемые в штатные расписания государственных органов в целях технического обеспечения их деятельности.

В Законе об основах государственной службы имеется неопределенность относительно того, в каких органах учреждаются государственные должности. В нем сказано: "...в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ". Во-первых, не все государственные органы являются органами исполнительной власти; во-вторых, необходимо уточнить, какие государственные органы подразумеваются под "иными". Несомненно, что ими являются территориальные органы, создаваемые федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий (п. 1 ст. 78 Конституции РФ). Кроме того, Конституцией РФ обозначена Администрация Президента РФ. При всех различиях во взглядах на ее организационно-правовую природу здесь учреждаются государственные должности, не входящие в категорию "А". Хотя Конституция РФ в прямой форме не предусматривает образование Центральной избирательной комиссии РФ, в ее структуре также имеются государственные должности.

Закон РФ об основах государственной службы умалчивает об "иных государственных органах" субъектов РФ, имеющих законные основания для образования их и учреждения в них государственных должностей.

Таким образом, по букве и смыслу Закона об основах государственной службы государственную службу осуществляет юридически ограниченный круг лиц: только те лица, которые замещают государственные должности государственной службы.

За этот круг выведены лица, реально концентрирующие в своих руках власть, определенную компетенцией соответствующих органов ("элита власти"), и лица, выполняющие вспомогательно-технические функции.

Однако Закон об основах государственной службы также не является актом, содержащим универсальную трактовку понятия государственной службы, исключающим иные аспекты раскрытия этого понятия. Например, Законом РФ от 18 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе" военная служба определяется "как особый вид государственной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, органах внешней разведки и федеральных органах государственной безопасности".

Для такого понимания государственной службы имеются объективные предпосылки, заключающиеся прежде всего в целях, характере задач и статусе военнослужащих, призванных их выполнять.

1.1 Виды государственной службы

Деление государственной службы на виды обусловлено федеративным устройством РФ, принципом разделения властей, особенностями отраслей и сфер государственной деятельности.

В соответствии с принципом федерализма различаются:

а) федеральная государственная служба, находящаяся в ведении Российской Федерации (п. "т" ст. 71 Конституции РФ);

б) государственная служба субъектов РФ, находящаяся в их ведении (см. п. 3 ст. 2 Закона об основах государственной службы).

В совместном ведении РФ и ее субъектов находятся лишь кадры судебных и правоохранительных органов (кстати, судьи не являются лицами, замещающими государственные должности государственной службы со всеми вытекающими из этого последствиями, в частности, на них не распространяется действие Закона об основах государственной службы).

Актом, специально посвященным регламентации основных вопросов федеральной государственной службы, является Закон об основах государственной службы. Однако правовая основа федеральной государственной службы не ограничивается только этим законом. Она осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, законодательными и иными правовыми актами. Более того, закон не подменяет во всем ранее изданные правовые акты, регулирующие государственную службу в федеральных органах государственной власти ряда специализированных отраслей и сфер управления-В соответствии с этим законом могут приниматься федеральные законы, устанавливающие особенности государственной службы в отдельных государственных органах.

Законом об основах государственной службы регламентируется широкий круг вопросов, связанных с организацией федеральной службы, ее прохождением, социальной защитой государственных служащих и т. д-

Как отмечалось, Конституция РФ в прямой форме не затрагивает вопроса о государственной службе в субъектах РФ. Но, относя к ведению РФ лишь федеральную службу, тем самым предрешает, что государственная служба в субъектах находится в их ведении. Однако, во-первых, вопросы государственной службы не во всех субъектах РФ получили специальную регламентацию, подобно федеральной государственной службе; во-вторых, государственная служба здесь осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и иными правовыми актами; в-третьих, Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М.: 2002 С. 53 отдельные вопросы государственной службы в субъектах РФ регламентируются их конституциями и иными правовыми актами; в-четвертых, Конституция РФ не исключает издания федеральными органами актов по вопросам государственной службы в субъектах РФ. Например, на государственных служащих субъектов РФ распространяется, за установленными исключениями, действие трудового законодательства, находящегося, как известно, в совместном ведении РФ и ее субъектов.

В таком же ведении находится установление общих принципов организации органов государственной власти, которому могут сопутствовать вопросы государственной службы в соответствующие органах.

Закон РФ об основах государственной службы является, в сущности, "стержневым", ибо содержит по определенным вопросам нормы, которые обязаны соблюдаться при регламентации и функционировании государственной службы также в субъектах РФ. Например, понятие служащего, квалификационные требования к нему, ограничения при прохождении им государственной службы и т. д. Князев С. Д. Административное право. Владивосток. 1997. С. 138

Следовательно, решение кадровых вопросов относится не только к правоохранительным органам, о чем имеется прямое указание в Конституции РФ, но и к другим органам субъектов РФ.

Однако, с точки зрения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий, по общему правилу, государственная служба субъектов РФ находится в их ведении.

В зависимости от принципа разделения властей различается государственная служба в органах представительной, исполнительной и судебной властей. За этими рамками остается служба в органах прокуратуры, которая также является государственной. Но вопрос о принадлежности органов прокуратуры к той или иной власти остается проблематичным. Включение статей о прокуратуре в главу Конституции РФ "Судебная власть" является механическим, то есть не имеющим концептуальной основы.

Государственная служба организуется и осуществляется с непременным учетом многообразия и специфики сфер государственной деятельности. В специальном смысле к государственной относится служба в различных специализированных отраслях и сферах -- военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенных, налоговых органах, налоговой полиции и др. Характерным для регулирования этих и подобных им видов службы является то, что оно обычно является системным, охватывающим службу в органах всех уровней или отрасли (сферы) в целом.

1.2 Принципы государственной службы

Основные принципы государственной службы закреплены в Конституции РФ или вытекают из нее. Виды этих принципов конкретизированы в Законе РФ об основах государственной службы. Здесь принципы сформулированы без расшифровки содержания, * без тех оговорок об исключениях, которые установлены или могут устанавливаться из общих правил. Например, принцип гласности в осуществлении государственной службы не беспределен, в предусмотренных законом случаях он ограничен в интересах государства. Содержание некоторых принципов конкретизируется в нормах, имеющихся в самом законе, например, относительно к принципу профессионализма и компетентности государственных служащих и др. Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем. М. 1996. С. 138

Закон об основах государственной службы закрепляет следующие принципы:

1. Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем. М. 1996. С. 193

2. Приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

3. Единства системы, государственной власти, разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ.

4. Разделения законодательной, исполнительной и судебной власти.

5. Равного доступа к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации. Требования к кандидату на государственную должность обусловливаются характером должностных обязанностей. Правоограничения государственных служащих вытекают из факта осуществления ими властных полномочий по руководству деятельностью людей и специфики конкретных служебных функций, характерных для тех или иных категорий государственных служащих.

Гражданину, претендующему на государственную должность, надо иметь образование и подготовку, соответствующие содержанию и объему полномочий этой должности.

6. Обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и их руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством.

Однако государственный служащий не должен безоговорочно выполнять незаконные акты вышестоящих в порядке подчиненности руководителей. На этот счет Законом об основах государственной службы установлены правила, которыми он должен руководствоваться, Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом: а) своему непосредственному руководителю; б) руководителю, издавшему распоряжение и в) вышестоящему руководителю.

Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие -- руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием.

Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель

7. Единства основных требований, предъявляемых к государственной службе.

8. Гласности в осуществлении государственной службы.

9. Профессионализма и компетентности государственных служащих.

10. Ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Она должна занимать особое место среди мер, направленных на совершенствование системы исполнительной власти. Опыт доказывает, что главная причина сбоев в этой системе не столько в недостатках в правовом регулировании, сколько в безответственности, влекущей за собой нарушения норм действующего права. Неприятие защитных мер ведет к правовому нигилизму. Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Исполнительная власть в РФ. Научно-практическое пособие. М. 1996. С. 139

В связи с этим возникает необходимость в правовой защите общества через принятие соответствующих законов, определяющих поведение всех государственных служащих, особенно руководящих должностных лиц, а также эффективного государственного контроля и надзора за их исполнением.

11. Внепартийности государственной службы. В системе государственной службы не допускается создание организаций политических партий и движений. Государственные служащие при исполнении должностных обязанностей не связаны решениями общественных объединений и обязаны руководствоваться законодательством.

12. Отделения религиозных объединений от государства. На служебную деятельность государственных служащих не могут влиять религиозные объединения, ибо они отделены от государства.

13. Социальной защищенности государственных служащих. Им гарантируется денежное содержание, оплачиваемые отпуска, пенсионное обеспечение и т. д. Государственным служащим на отдельных видах государственной службы могут предоставляться льготы по налогообложению, оплате транспорта, жилья и др.

14. Стабильности кадров государственной службы. Положение государственного служащего не должно зависеть от политической конъюнктуры, конкретной личности политического руководителя, необоснованных организационных импровизаций.

В числе принципов государственной службы не оказалось принципа законности. Его не могут подменить те принципы, которые сформулированы в контексте законности, выражая ее отдельные требования (например, о верховенстве Конституции РФ, обязательности решений вышестоящих органов для государственных служащих). Между тем принцип законности является универсальным, он не должен иметь для кого-либо каких-либо исключений. Органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ, законы, а также подзаконные акты, изданные в пределах компетенции и в соответствии с законодательством. Пикулькин А.Б. Система государственного управления. - М., 1997. С. 135

ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ

2.1 Система правовых актов о государственной службе

В Российской Федерации нет правового акта, который регулировал бы весь комплекс основных вопросов государственной службы. Она осуществляется в соответствии с Конституцией РФ м конституциями республик, уставами субъектов РФ, иными правовыми актами РФ и ее субъектов. К ним относятся Закон об основах государственной службы, Трудовой кодекс РФ.

Специальными правовыми актами и нормами регулируются многие вопросы государственной службы в военизированных и правоохранительных органах, а также в органах, работники которых в силу служебных обязанностей соприкасаются с населением, деятельностью различных предприятий, учреждений и организаций, осуществляют специальные, контрольно-надзорные функции (транспорта, связи, различных инспекций и др.). Например, законами РФ от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе", от 22 января 1993 г. "О статусе военнослужащих" Филиппов Г.Г. Социальная организация и политическая власти. - М., 1996. - 468 с., от 24 июня 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции"; Положением о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 20 мая 1993 г., Положением о службе в органах внутренних дел РФ, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г., и др. В различных правовых актах предусматриваются особенности государственной службы в таможенных, налоговых и иных государственных органах. Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. -М. 1997.- С. 203

Отношение конституций и уставов соответствующих субъектов Российской Федерации к вопросам их государственной службы отличается пестротой. С этой точки зрения можно сгруппировать Конституции и уставы, которые:

а) содержат отдельные главы, посвященные государственной службе данного субъекта РФ. Например, уставы Липецкой, Курганской, Свердловской областей. Устав Свердловской области в этом отношении является уникальным. В нем достаточно подробно регламентируются вопросы, касающиеся понятия и организации государственной службы; понятия государственного служащего области, ответственности и ограничения прав государственных служащих, гарантий осуществления ими прав;

б) относят государственную службу субъекта РФ к его ведению (см., например, п. "о" ст. 37 Устава Ставропольского края, п. "л" ст. 5 Устава Иркутской области)1;

в) ограничиваются отнесением к ведению данного субъекта РФ учреждение его наград и почетных званий и иных мер поощрения (см., например, п. 19 ст. 81 Конституции Республики Дагестан, п. "к" ст. 22 Устава Оренбургской области). Нередко прямое указание на этот счет отсутствует, но такое полномочие вытекает из компетенции тех или иных органов и высших должностных лиц (руководителей) субъектов РФ.

Но конституции и уставы субъектов РФ являются не единственными актами, содержащими нормы по вопросам государственной службы. Субъекты вправе регулировать их с помощью других правовых актов. Во многих субъектах уже приняты законы о государственной службе.

В систему правовых актов о государственной службе входят уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной деятельности; положения о конкретных органах и их подразделениях, содержащие нормы о статусе тех или иных их должностных лиц; должностные инструкции и др.

Как правило, специальные правовые акты, касающиеся вопросов государственной службы, распространяют свое действие на определенные категории государственных служащих. Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Исполнительная власть в РФ. Научно-практическое пособие. М. 1996. С. 156

2.2 Понятие и виды государственных служащих

В нормативных актах и литературе отражены различные представления о понятии служащего. Основная причина этого -- разнообразие социальных функций, выполняемых служащими. Оно объективно исключает возможность использования одного критерия для определения данного понятия. Приближает к его сущности определение, согласно которому служащими признаются "работники нефизического и умственного труда, получающие заработную плату...

. По общему правилу, результатом труда служащего не является создание материальных ценностей в виде вещественных продуктов, выполнение работ или оказание услуг материального характера. Труд служащего связан с организацией работы различных органов, предприятий, учреждений либо с созданием духовных ценностей, оказанием социальных услуг населению.

Нельзя признать удачным определение, сводящее служащего к лицу, работающему по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания'. Ибо оно может быть распространено также на работников, не являющихся служащими.

Ошибочно мнение, что служащий, в отличие от производственного персонала, не участвует в создании материальных ценностей, что его труд непроизводителен. Напротив, многие категории служащих стоят у истоков научно-технического прогресса во всех сферах экономики и опосредованно оказывают влияние на ее функционирование и развитие.

Утрачивает свое значение отграничение служащего от других категорий работников только по характеру труда: будто бы труд служащих не связан непосредственно с физическим воздействием на материальные объекты. Труд многих категорий рабочих и служащих сближается общностью его характера. Порой сложно определить с точки зрения характера труда, является ли тот или иной работник служащим или рабочим (например, командир воздушного судна, дежурный пульта энергоблока, хирург, машинистка и т. д.). Хотя, несомненно, что физический труд -- удел основной массы, рабочих и крестьян.

Состав служащих неоднороден. Они трудятся в различных государственных и негосударственных организациях, занимаются частной практикой, имеющей государственный характер (нотариусы).

Государственные служащие -- разновидность служащих, которые среди всех других служащих образуют основную группу субъектов административного права. Пикулькин А.Б. Система государственного управления. - М., 1997. С. 209

До принятия Закона об основах государственной службы термин "государственный служащий" трактовался в литературе в широком и узком смысле. В широком смысле государственным служащим признавалось лицо, которое занимало в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственной организации:

государственном органе, на предприятии, в учреждении, иной организации. А в узком смысле -- гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственном органе.

При этом под должностью понималась штатная единица государственной организации, которой соответствует служебное положение лица, замещающего ее.

Главным в изложенной концепции является признание государственными служащими служащих как государственных органов, так и других государственных организаций, не являющихся таковыми. Служащие же государственных органов относятся к их особой категории, участвующей в той или иной степени в осуществлении задач и функций государства.

В соответствии с Законом об основах государственной службы государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской федерации. Таким образом, признаки государственного служащего сводятся к тому, что он: Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. -М. 1997. С. 96

а) гражданин РФ;

б) замещает государственную должность в государственном органе;

в) замещает в таком органе должность государственной службы;

г) выполняет обязанности, определяемые данной должностью;

д) получает за их выполнение денежное вознаграждение за счет средств бюджета.

Лица, занимающие должности в государственных органах, а также на государственных предприятиях, в учреждениях и организациях, но не характеризующиеся указанными признаками, по Закону об основах государственной службы государственными служащими не являются.

По этому Закону государственной является должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Должность определяет круг служебных обязанностей, права и пределы ответственности государственного служащего, требования к его профессионально-квалификационной подготовке. Она отображает содержание выполняемой служащим работы, определяет его правовое положение.

Система должностей строится по иерархическому принципу, подразделяясь на следующие пять групп: а) высшие государственные должности государственной службы -- пятая; б) главные государственные должности государственной службы -- четвертая;

в) ведущие государственные должности государственной службы -- третья;

г) старшие государственные должности государственной службы -- вторая;

д) младшие государственные должности государственной службы -- первая группа.

Разумеется, что каждой из этих групп свойственны специфические элементы, определяющие особенности правового положения служащих, замещающих соответствующие должности, а также их квалификационные качества. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. - М.: Изд-во БЕК, 1997 С. 156

Не все указанные должности учреждаются в каждом государственном органе. В каких органах и какие именно из указанных должностей учреждаются, определяется Реестром государственных должностей государственной службы. Например, Реестром государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденным Указом Президента РФ 11 января 1995 г., не предусматривается учреждение в Конституционном Суде РФ высшей государственной должности.

Применительно к группам государственных должностей государственной службы служащим присваиваются разряды и классы по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации государственного служащего: действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса -- государственным служащим высших государственных должностей; государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса -- государственным служащим главных государственных должностей;

советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса -- государственным служащим ведущих государственных должностей; советник государственной службы 1, 2 и 3 класса -- государственным служащим старших государственных должностей; референт государственной службы 1, 2 и 3 класса -- государственным служащим младших государственных должностей.

Мотиваций и критериев деления государственных должностей государственных органов Закон об основах государственной службы не содержит. Не усматривается также его связи с характером и объемом полномочий государственных служащих, замещающих соответствующие государственные должности государственной службы. Лишь частично эти пробелы восполняются Положением о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим, утвержденным Указом Президента РФ от 22 апреля 1996 г. № 578.

Однако, несомненно, что каждой группе указанных должностей свойственны элементы статуса, определяющие особенности правового положения государственных служащих, замещающих должности данной группы, а также требования к их квалификационному уровню.

Следует особо подчеркнуть, что понятия государственного служащего и государственной должности не исчерпываются лишь теми, которые связаны только с государственными органами. Хотя в преамбуле Закона об основах государственной службы и говорится, что он устанавливает правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации, его действие паспчэостчэаняется не на всех государственных служащих. Они функционируют не только в государственных органах, но и в иных организациях (например, в таможенных).

Субъектами административного права являются также служащие государственных предприятий и учреждений, не относящихся к органам государственного управления. Они отличаются от государственных служащих прежде всего тем, что государственные служащие государственных органов сосредоточены на осуществлении задач и функций государства по руководству обществом. Участие различных категорий служащих в этом процессе различно, но в общем служба в государственных органах направлена на эту цель.

Функциональное назначение служащих государственных предприятий, учреждений и организаций иное. Их деятельность связана с организацией процессов соответственно производства, социальной, культурной и иной деятельности, то есть выполнения основных задач, обусловленных целями и предметами деятельности предприятий, учреждений и организаций.

Отчасти этим можно объяснить то, что признаки государственных служащих не совпадают с теми, которыми характеризуются государственные служащие государственных органов, а также, с одной стороны, учреждений, а с другой -- предприятий. Так, содержанием деятельности большинства служащих государственных предприятий, учреждений и организаций не является обеспечение полномочий, характерных для государственных органов; труд служащих государственных учреждений оплачивается за счет средств бюджета, а предприятий -- за счет прибыли, получаемой от коммерческой деятельности. (При этом имеются в виду служащие, являющиеся гражданами Российской Федерации. Иностранные граждане и лица без гражданства в допускаемых законом случаях также могут занимать должности на предприятиях, учреждениях, но они, естественно, не могут быть отнесены к российским служащим.)

Вместе с тем в статусе государственных служащих государственных органов и, например, служащих государственных предприятий немало общего. Так, руководители предприятий назначаются и освобождаются от должности вышестоящими государственными органами, им подконтрольны и подотчетны. Этот существенный штрих в правовом положении руководителей предприятий указывает на государственный характер их служебной деятельности. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1999. С. 309

На всех государственных предприятиях, в учреждениях и организациях служащие подразделяются по своему функциональному назначению на две категории: а) служащие, осуществляющие в качестве специалистов фактическую деятельность по выполнению задач, обусловленных целями и предметом деятельности предприятия, учреждения, организации (экономического, социально-культурного характера, например, обучение детей в школе, лечение больных и т. д.); б) служащие, деятельность которых подчинена осуществлению управления предприятием, учреждением, организацией (руководители, их заместители и т.д.).

Особую группу составляют служащие, совмещающие выполнение указанных функций. Например, ректор вуза, осуществляющий одновременно педагогическую деятельность.

Во многом проблемным является вопрос о том, относятся ли к государственным служащим военнослужащие. Он обусловлен неоднородностью состава военнослужащих, спецификой назначения военной службы. Среди них -- профессиональные военнослужащие и военнослужащие срочной службы, военнослужащие, замещающие должности в государственных органах, а также на военных предприятиях и в учреждениях, где они выполняют трудовые функции, которые выполняются рабочими и служащими гражданских (невоенных) органов, предприятий и учреждений. Вместе с тем их статус обременен рядом существенных правил, обусловленных спецификой военной службы.

Поэтому в соотношении с сущностью невоенной государственной службы к государственным служащим следует отнести военнослужащих, занимающих должности в органах военного управления, в других военных организациях и учреждениях.

Особенность статуса, который имеют только военнослужащие, является фактом, признанным российским правом. Для их отождествления с другими служащими нет юридических оснований.

В зависимости от характера полномочий, определяющих роль государственных служащих в осуществлении государственно-властных функций, они делятся на должностных лиц, оперативный, вспомогательный состав.

В Законе об основах государственной службы подобная классификация отсутствует, хотя она имеет принципиальное и прежде всего практическое значение, В частности, понятие должностного лица, о котором в Законе и не упоминается, является одним из ключевых, поскольку они признаются специальными субъектами различных отраслей права, в том числе многих правонарушений. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М.: 2002. С. 231

А между тем до сих пор термин "должностное лицо" официально употребляется не в качестве общего, а специального понятия, часто отражающего наличие противоречий в законодательстве. Так, в УК РФ 1996 г. оно трактуется, во-первых, применительно статьям гл. 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления"; во-вторых, в смысле, не во всем совпадающем положениями Закона об основах государственной службы. В частности, под лицами, занимающими государственные должности, понимаются лишь лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией и законами РФ, конституциями и уставами ее субъектов для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Однако этим определением охватываются лишь должности категории "А", которые по Закону об основах государственной службы не относятся к категории государственных должностей государственной службы, а лица, занимающие должности указанных категорий, не признаются государственными служащими государственной службы. Это означает, что концепция должностного лица, выраженная в УК РФ, еще не раскрывает его общего понятия.

Должностными лицами называются служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия, регистрацию предприятий и т. д.). К ним относятся также служащие, которые не совершают таких действий, но руководят деятельностью подчиненных им работников и уполномочены предъявлять к ним обязательные к исполнению требования (например, руководители многих структурных подразделений органов управления).

Однако понятие должностных лиц не сводится к руководителю. Руководители, хотя и являются ведущей частью, но все же есть разновидность должностных лиц, к которым относятся и иные категории государственных служащих. Например, их заместители и др. Филиппов Г.Г. Социальная организация и политическая власти. - М., 1996. С. 120

Должностные лица совершают юридические действия властного характера, связанные с управлением людьми, но наделяются для этого разными по объему и характеру полномочиями. Наиболее широкими властными полномочиями обладают руководители государственных органов, предприятий, учреждений и организаций. Руководители принимают решения по различным вопросам их деятельности, а также меры поощрения и дисциплинарной ответственности к подчиненным им работникам.

Среди должностных лиц особый статус занимают представители административной власти. Это должностные лица, имеющие право предъявлять юридически-властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, главные санитарные врачи, работники милиции и др.).

Оперативный состав (функциональные работники) -- это служащие, выполняющие работу, непосредственно определяемую задачами данного органа, в качестве специалистов. Сюда входят специалисты государственных органов, наделенные полномочиями в сфере осуществления государственно-властных функций, но не имеющие права совершать служебные юридически-властные акты в качестве средства управления людьми. Полномочия этой группы служащих позволяют им успешно выполнять работу, которая связана с подготовкой решений, проработкой вопросов, требующих специальных знаний, опыта. К ним относятся экономисты, юрисконсульты и др. Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. -М. 1997. С. 26

К должностным лицам по рассматриваемому признаку относятся государственные служащие, замещающие высшие, главные, ведущие, старшие государственные должности, а также руководители предприятий, учреждений, организаций и др.; к оперативному составу -- младшие государственные должности (референты 1, 2 и 3 класса) и т. д.

Оперативный состав, если учитывать дух закона, также можно отнести к должностным лицам, их разновидности. Но в силу своего статуса они не наделены полномочиями совершать действия, направленные на достижение юридических последствий, властным образом влиять на поведение других лиц. Поэтому выделение их в отдельную группу является одновременно условным и обоснованным.

Оперативный состав служебного аппарата необходимо отличать от аналогичных категорий служащих, к нему не относящихся (врачей, преподавателей и др.). Отдельные служащие этой категории уполномочены на основе специальных знаний совершать действия, влекущие юридические последствия (например, врачи, поскольку они имеют право выдавать листки нетрудоспособности, в установленных случаях рецепты на бесплатное получение лекарств). Действия таких служащих, влекущие юридические последствия, имеют значение не только для их оценки с точки зрения юридической ответственности, но и оказывают управляющее воздействие на общественные отношения.

Вспомогательный состав -- служащие, служебная деятельность которых не предполагает совершение действий, влекущих юридические последствия, влияющих на содержание решений данного органа. Их обязанности и права определяются задачами обеспечения служебной деятельности должностных лиц, оперативного состава путем создания условий, необходимых для выполнения ими служебных функций (технические секретари и т. д.). В обязанности служащих данной группы может входить совершение действий, имеющих юридическое значение. Например, регистрация поступающих жалоб, ибо со дня совершения этого действия исчисляется срок рассмотрения жалобы.

Особую группу должностных лиц составляют граждане, не состоящие на государственной службе, но уполномоченные совершать действия, влекущие юридические последствия. Согласно Основам законодательства Российской Федерации о нотариате нотариальной деятельностью может заниматься гражданин Российской Федерации, получивший на ее осуществление лицензию. При осуществлении нотариальных действий нотариусы обладают равными правами, независимо от того, работают ли они в государственной нотариальной конторе или занимаются частной практикой. Обязательным для последних является то, что они должны быть членами нотариальной палаты.



2.3 Основы административно-правового статуса государственных служащих

Административно-правовой статус государственных служащих в общем характеризуется тем, что:

а) их права и обязанности устанавливаются, как правило, в пределах компетенции органов, в которых они состоят на государственной службе;

б) деятельность государственных служащих подчинена осуществлению задач, возложенных на соответствующий орган, и носит официальный характер; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М.: 2002. С. 26

в) служебные права и обязанности государственных служащих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязанности -- правами, ибо в противном случае их (обязанности) нельзя будет осуществить;

г) осуществление служащими служебных прав и обязанностей гарантируется законодательством;

д) законные предписания и требования государственных служащих подлежат исполнению всеми, кому они адресованы;

е) они имеют право на продвижение по службе, то есть на служебную карьеру. Порядок и условия реализации этого права устанавливаются нормативными актами;

ж) предусмотрены ограничения их общегражданских прав в целях эффективности служебной деятельности;

з) для них предусмотрены определенные льготы, а также повышенная ответственность за совершенные ими правонарушения.

В целом содержание правового положения государственных служащих характеризуется их:

а) общегражданскими правами и обязанностями;

б) обязанностями и правами по занимаемой государственной должности государственной службы.

Общегражданские права и обязанности государственных служащих такие же, что и других граждан. Государственные служащие пользуются всеми правами и свободами, а также несут обязанности перед обществом наравне со всеми гражданами. Ограничения возможны с их согласия. Например, государственные служащие, замещающие государственные должности, не могут заниматься предпринимательской деятельностью: у гражданина есть выбор -- быть государственным служащим или заниматься предпринимательской деятельностью.

Кроме того, гражданские права и свободы государственных служащих могут быть ограничены законом, когда это диктуется интересами нормального функционирования государственной службы.

Служебные обязанности и права предоставляются государственным служащим для успешного осуществления служебной деятельности по занимаемой государственной должности.

Служебные права и обязанности делятся на общие для всех государственных служащих и специальные, обладание которыми связано с конкретными должностями.

В свою очередь общие служебные права и обязанности могут быть подразделены на две подгруппы. Пикулькин А.Б. Система государственного управления. - М., 1997. С. 167

Первую составляют обязанности и права, относящиеся к существу служебной деятельности. Например, добросовестно исполнять должностные обязанности; обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан; исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных; поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения служебных обязанностей. Право государственного служащего на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности государственной службы; получать необходимые для исполнения должностных обязанностей информацию и материалы и т. д.

Вторую подгруппу составляют служебные права и обязанности, сопутствующие статусу государственных служащих. Так, они обязаны не совершать действий, приводящих к подрыву авторитета государственной службы; имеют право знакомиться по первому требованию со всеми материалами своего личного дела, требовать приобщения к личному делу своих объяснений.

Обязанности и права этой подгруппы не влияют на содержание служебной деятельности.

Характер и объем специальных обязанностей и права государственных служащих зависят от правового положения органа, в котором они состоят на службе, от вида занимаемой государственной должности. Так, специальными являются обязанности и права главных бухгалтеров в области бухгалтерского учета и отчетности, налоговых инспекторов -- в области контроля за соблюдением налогового законодательства и т. д. Они предусматриваются в законах, должностных инструкциях и других правовых актах-

Имеются особенности в классификации обязанностей и прав государственных служащих органов военизированных и некоторых иных отраслей. Так, обязанности военнослужащих делятся на общие, должностные и специальные. К общим обязанностям отнесены защита государственного суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, обеспечение безопасности государства, отражение вооруженного нападения и др.

Должностные обязанности военнослужащих и порядок их выполнения определяются законодательными актами, воинскими уставами и другими нормативными документами. Так, командиры (начальник) отвечают за постоянную боевую и мобилизационную готовность, успешное выполнение боевых задач, воинскую дисциплину, безопасность военной службы, состояние и сохранность вооружения и т. д.

Специальные обязанности и порядок их выполнения устанавливаются законодательством и общевойсковыми уставами. Специальные обязанности военнослужащие выполняют, когда находятся на боевом дежурстве, в суточном и гарнизонных нарядах, при чрезвычайных обстоятельствах. Для выполнения специальных обязанностей военнослужащие могут наделяться дополнительными правами -- на применение оружия, предъявлять требования, обязательные к исполнению, подчинения строго определенным лицам. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1999. С. 138

Государство должно обеспечивать нормальные условия для осуществления государственными служащими их служебных обязанностей и прав. Установлена уголовная ответственность за применение насилия в отношении представителя власти (ст. 318 УК РФ); за оскорбление представителя власти (ст. 319 УК РФ); за некоторые другие противоправные действия, препятствующие выполнению государственными служащими их служебных обязанностей либо унижающие их честь и достоинство.

Установлена административная ответственность за злостное неповиновение, в частности, законному распоряжению или требованию работника милиции, военнослужащего внутренних войск; за невыполнение требований уполномоченных должностных лиц налоговой инспекции, антимонопольных органов и т. д.

Создание нормальных условий для служебной деятельности работников -- одна из важнейших обязанностей руководителей, невыполнение которой может повлечь их дисциплинарную ответственность.

ГЛАВА 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОХОЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

3.1 Порядок прохождение государственной службы

государственный служба служащий

Порядок поступления на государственную службу определяется правовыми актами с учетом:

а) особенностей статуса государственных органов;

б) особенностей сфер и отраслей, к которым эти органы относятся;

в) категорий групп государственных должностей;

г) способов замещения этих должностей.

Конституционный принцип равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе не исключает ограничений для поступления на эту службу или занятие конкретных государственных должностей. Ограничения установлены законами и другими правовыми актами.

Гражданин не может быть принят на государственную должность в случаях:

а) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

б) лишения его судом права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;

в) наличия заболевания, препятствующего выполнению должностных полномочий, если специальные требования к состоянию здоровья установлены для соответствующих должностей;

г) наличия близкого родства или свойства с государственным служащим, если их служба связана с непосредственной подчиненностью и непосредственной подконтрольностью одного другому- К лицам, находящимся в отношениях близкого родства или свойства, отнесены родители, супруги, их братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители и дети супругов;

д) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, если служба будет связана с использованием таких сведений;

е) наличия гражданства иностранного государства, если доступ к государственной службе не урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

ж) отказа от представления сведений в органы налоговой службы о полученных доходах и имуществе, принадлежащем претенденту на должность на праве собственности, являющихся объектом налогообложения.

Порядок и условия замещения государственных должностей государственной службы в наиболее существенных вопросах регламентируются Законом об основах государственной службы. Им установлено, что гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет. Поступление оформляется приказом по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной службы.

...