Централизованный расчет заработной платы в органах государственной власти

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Централизованный расчет заработной платы в органах государственной власти

Определение понятия органов государственной власти

Орган государственной власти - это самостоятельное подразделение аппарата государственной власти, а также юридически оформленная, экономически и организационно обособленная часть государственного механизма, которая состоит из государственных служащих, наделена государственно-властными полномочиями и имеет все необходимые средства реализации задач и функций государства в пределах своих полномочий.

Органы государственной власти в РФ в соответствии с Конституцией РФ представлены следующим образом:

Президент РФ (гл.4, ст.80-93 Конституции РФ):

-Администрация Президента РФ;

- Совет безопасности РФ;

- Государственный совет РФ.

Законодательная власть (гл.5, ст.94-109 Конституции РФ):

- Федеральное собрание РФ - парламент РФ: Совет Федерации РФ, Государственная дума РФ.

Исполнительная власть (гл.6, ст.110-117 Конституции РФ):

- Правительство РФ: Федеральные министерства, Федеральные службы, Федеральные агентства.

Судебная власть (гл.7, ст.118-128 Конституции РФ):

- Федеральная судебная власть:

Конституционный суд РФ;

Верховный суд РФ;

Высший арбитражный суд РФ.

- Судебная власть субъектов РФ:

Институт мировых судей;

Конституционно уставные суды.

Заработная плата один из ключевых параметров привлекательности отдельных отраслей, профессий и должностей. Уровень оплаты труда является одним из основных факторов в борьбе бизнеса и государственной службы за высококвалифицированные кадры. Заработная плата лиц, принимающих решения на высшем политическом уровне, должен быть соизмерим с оплатой труда менеджеров, занятых в успешных отраслях коммерческого сектора.

На сегодня численность гражданских служащих федеральных государственных органов составляет 39,8 тыс. чел., среди которых 79,7 (31,7 тыс. чел) заняты в органах исполнительной власти, 7% (2,8 тыс. чел.) - в органах законодательной власти, 5,3% (2,1 тыс. чел.) - в органах судебной власти и прокуратуры, и еще 8% (3,2 тыс. чел.) - в других государственных органах.

Меры по изменению оплаты труда гражданских служащих в федеральных органах государственной власти, предусмотренные в ряде указов Президента РФ 2012-2013 годов, привели к существенному росту среднемесячных показателей: с 62,6 тыс. руб. в 2011 году до 109,1 тыс. руб. в 2014 году. Однако в 2015 году ситуация стала меняться. В первом квартале текущего года в рамках политики бюджетной экономии были приняты решения о сокращении на 10% оплаты труда ряда федеральных чиновников и приостановлении индексации окладов денежного содержания госслужащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц.

Нормативно-правовая база по регулированию оплаты труда в органах государственной власти

Основными нормативно-правовыми документами, регулирующими расчет заработной платы в органах государственной власти (государственных гражданских служащих), являются следующие:

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ;

Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»;

Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

Федеральный закон от 06.04.2015 № 68-ФЗ «О приостановлении действия положений отдельных законодательных актов Российской Федерации в части порядка индексации окладов денежного содержания государственных гражданских служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц, должностных окладов судей, выплат, пособий и компенсаций и признании утратившим силу Федерального закона «О приостановлении действия части 11 статьи 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»;

Указ Президента РФ от 25.07.2006 № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих»;

Указ Президента РФ от 25.07.2006 № 765 «О единовременном поощрении лиц, проходящих федеральную государственную службу»;

Указ Президента РФ от 02.08.2012 № 1100 «О совершенствовании оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих Администрации Президента Российской Федерации»

Указ Президента РФ от 30.09.2013 № 742 «О денежном вознаграждении лиц, замещающих отдельные государственные должности Российской Федерации»

Указ Президента РФ от 05.03.2015 № 111 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих Администрации Президента Российской Федерации»

Указ Президента РФ от 05.03.2015 № 113 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих Аппарата Правительства Российской Федерации»;

Приказ Минфина России от 01.12.2010 № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для государственных органов власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению»;

Приказ Минфина России от 06.12.2010 № 162н «Об утверждении Плана счетов бюджетного учета и Инструкции по его применению»;

Приказ Минфина России от 16.12.2010 № 174н «Об утверждении Плана счетов бухгалтерского учета бюджетных учреждений и Инструкции по его применению»;

Приказ Минфина России от 15.12.2010 № 173н «Об утверждении форм первичных учетных документов и регистров бухгалтерского учета»;

Приказ Минфина РФ от 21.12.2012 № 171н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»;

Приказ Минфина России от 28.12.2010 № 191н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»;

Приказ Минфина РФ от 25.03.2011 № 33н «Об утверждении Инструкции о порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений».

Понятие, состав и порядок оплаты труда государственных гражданских служащих

Денежное содержание работников государственной гражданской службы устанавливается централизованно. В соответствии статьей 50 федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы. Денежное содержание гражданского служащего состоит из должностного оклада в соответствии с замещаемой им должностью и оклада за классный чин, которые составляют оклад денежного содержания, а также из дополнительных выплат. Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ по представлению Правительства РФ. По отдельным должностям гражданской службы указом Президента Российской Федерации может устанавливаться денежное содержание в виде единого денежного вознаграждения.

На уровне субъекта РФ должностные оклады и оклады за классный чин устанавливаются в соответствии с нормативным правовым актом субъекта РФ.

К дополнительным выплатам относятся:

1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе в размерах:

2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере до 200 процентов этого оклада;

3) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размерах и порядке, определяемых законодательством Российской Федерации;

4) премии за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которых определяется представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента (максимальный размер не ограничивается);

5) ежемесячное денежное поощрение;

6) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих.

Размеры ежемесячного денежного поощрения, выплачиваемого федеральным гражданским служащим, устанавливаются по федеральным государственным органам дифференцированно указами Президента РФ.

Порядок выплаты ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы определяется представителем нанимателя.

Порядок выплаты материальной помощи за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих определяется соответствующим положением, утверждаемым представителем нанимателя.

В случаях, установленных законодательством Российской Федерации, к денежному содержанию гражданского служащего устанавливается районный коэффициент (коэффициент).

По отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте.

Согласно статье 51 федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» фонд оплаты труда федеральных гражданских служащих и фонд оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной гражданской службы, составляют фонд оплаты труда федеральных гражданских служащих и работников федерального государственного органа.

При формировании фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов, предусматриваются следующие средства для выплаты (в расчете на год):

1) оклада за классный чин - в размере четырех должностных окладов;

2) ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе - в размере трех должностных окладов;

3) ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы - в размере четырнадцати должностных окладов;

4) ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, - в размере полутора должностных окладов;

5) премий за выполнение особо важных и сложных заданий - в размере двух окладов денежного содержания;

6) ежемесячного денежного поощрения - в размере, который устанавливается для федеральных государственных органов дифференцированно указами Президента РФ;

7) единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи - в размере трех окладов денежного содержания.

Основным и единственным источником денежного содержания гражданских служащих является государственный бюджет. Глава государства, обращаясь с посланием к Федеральному Собранию РФ еще в 1998 г., четко определил финансовые источники оплаты труда государственных служащих: «Финансирование всех государственных органов, государственных внебюджетных фондов и Центрального банка Российской Федерации должно осуществляться исключительно за счет средств соответствующего бюджета. Антиконституционна и практика участия органов государственной власти в коммерческой деятельности. Если органам государственной власти законом разрешено оказывать платные услуги, то средства от их оказания должны поступать в соответствующий бюджет и расходоваться на общегосударственные цели».

Историко-правовые аспекты государственной службы в России

Государственная служба России в своем развитии прошла несколько этапов.

Дореволюционный этап. Законодательное оформление государственная служба получила в эпоху реформ Петра I. Условной датой рождения российской государственной службы считается 24 января 1722 года, когда Петр I утвердил знаменитую Табель о рангах. Этот документ для того времени стал огромным шагом вперед: впервые позволил создать эффективную военную и гражданскую службу. На основании закона произошло разделение государственной службы на 3 вида: военную, гражданскую и придворную службу. Барышев В., Журавлева Т. Российская государственная служба с петровских времен до наших дней // Человек и труд. - 2002. - № 1. - С. 53. Была введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде государственной службы. Основой для поступления и продвижения по службе стали считаться личные заслуги, моральные заслуги, способности, профессиональные знания и опыт чиновников. Лица, поступающие на государственную службу (а также при повышении в чине), принимали присягу, в которой обязывались верно служить Отечеству и государю, отстаивать государственные интересы, ответственно и добросовестно относиться к делу. Присяга как важное организационно-правовое средство была введена Петром I 19 июня 1719 года Указом «О присяге на верность службе». Был также установлен порядок проведения аттестации. В петровской Табели о рангах продвижение чиновников по службе ставилось в зависимость от: 1) стажа (выслуги лет) работы на той или иной должности; 2) заслуг перед государством; 3) образования; 4) служебного опыта. Старилов Ю.Н. Служебное право. - М.: Логос, 1996. - С. 80. Особое внимание в дореволюционной России уделялось вопросу повышения эффективности системы управления государственной службой. Первоначально в Правительствующем Сенате было создано ведомство по надзору за правильностью действий государственных служащих, контролю за порядком формирования штатов ведомств и качеством чиновной службы (контора, а затем департамент Герольдии Сената). В 1846 году правительство сочло более целесообразным сосредоточить управление государственной службой в администрации государя как носителя верховной власти. В этих целях был образован Инспекторский департамент. Это управление концентрировало подбор и расстановку чиновников 6 классов - начиная от членов Госсовета и заканчивая градоначальниками крупных городов. Инспекторский департамент занимался определением на службу, выдвижением на должности, производством в чины, увольнением со службы. В обязанность департамента входило составление и ежегодное представление отчетов о деятельности государственной службы вместе с данными о численности чиновников по классам и ведомствам, их продвижении по службе, источниках доходов, характере и количестве случаев дисциплинарных взысканий и привлечении государственных служащих к суду. С 1894 года управление государственной службой возглавил специальный Комитет о службе чинов гражданского ведомства. Комитет получил более широкие полномочия: ведал вопросами приема, продвижения по службе, увольнения чиновников 1-8-х классов.

Советский этап. В числе первых советских декретов был Декрет ВЦИК и СНК от 10 (23) ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». В соответствии с этим актом упразднялись все сословия и гражданские чины; всякие звания, титулы и наименования гражданских чинов; все соответствующие статьи действовавших законов. Однако новое советское законодательство о государственной службе разрабатывалось медленно, имело множество пробелов и противоречий. В годы существования СССР так и не был принят закон о государственной службе. Служебные отношения регулировались Основами законодательства о труде, КЗоТ союзных республик, законами о Совете министров, местных Советах. Основным нормативным актом, регулирующим государственно-служебные отношения и действовавшим в общегосударственном масштабе до распада СССР, были «Временные правила о службе в госучреждениях и на предприятиях» 1922 г., согласно которым все лица, работавшие в государственных органах, учреждениях и получавшие заработную плату за счет средств бюджета, признавались государственными служащими. На смену отмененной петровской Табели о рангах пришла номенклатурная система подбора и расстановки кадров, включающая в себя перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций всех уровней и звеньев и основанная на принципах партийной принадлежности и преданности коммунистическим идеалам снизу доверху. Так, в 1967 г. была принята «Единая номенклатура должностей служащих», разделившая их на три группы: руководители, специалисты и технические исполнители. Как справедливо отметил Х. А. Валеев, «природа советской государственной службы определялась характером общественно-политического строя и идеологической доктриной правящей партии». Работа над правовым оформлением института государственной службы началась лишь в конце 80-х гг., но распад СССР приостановил ее. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: учебник для подготовки государственных служащих. - М.: Логос, 1999. - С. 90.

Валеев Х. А. Государственная гражданская служба как институт российского права: дисс. …канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 41.

Современный этап включает в себя несколько циклов реформирования.

1 цикл. В результате распада СССР осталось только второе звено государственных служащих (осуществляющих свою деятельность на территории РСФСР), выяснился низкий уровень их профессионализма. К этому времени относится создание специализированного органа государственной власти по вопросам государственной службы (Роскадры России). Роскадром была предпринята первая попытка аттестации государственных служащих (в рамках которой установили, что более 80% госслужащих не удовлетворяют профессиональным требованиям). Итогом стал разгон Роскадров. Вместе с тем именно благодаря деятельности Роскадров, появились первые высшие учебные заведения, в которых начали готовить студентов по новой специальности «Государственное и муниципальное управление». Следствием работы Роскадров России также стало принятие 31 июля 1995 г. Федерального закона № 119 - ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Основной целью федерального закона было создание единой общефедеральной правовой базы государственной службы, придание ей профессионального характера. Закон впервые в новейшей истории России дал определение понятия «государственная служба», установил категории государственных должностей, перечень квалификационных требований к аппаратным работникам, их статус, обязанности и ограничения. К государственным служащим были отнесены только лица, замещавшие государственные должности государственной службы в государственных органах, а не в любых государственных организациях. Этим Законом государственные должности были разделены на категории «А», «Б», «В» в зависимости от своего назначения. Барабашев А.Г., Страуссман Дж. Реформа государственной службы Российской Федера- ции в сравнительной перспективе // Вестник Московского университета. Серия 21. Управ- ление (государство и общество). - 2005. - № 3. - С.24. Однако имевшаяся неопределенность целей реформирования государственной службы привела к непоследовательности ряда формулировок этого закона, воплотивших в себе несколько несовместимых тенденций развития государственной службы. В частности, по мнению А.В. Оболонского: «…Закон 1995 года явно отражал борьбу двух подходов - демократического и корпоративного. За одним стояли намерения привести наш госаппарат в соответствие с современными стандартами и потребностями, в частности - ввести систему открытых конкурсов, за другим - желание создать режим максимального благоприятствования чиновничьей корпорации. И именно негативная - корпоративистская сторона закона и оказалась проведенной в жизнь…»

2 цикл. Вторая попытка реформирования государственной службы была предпринята в 1997-1998 гг. группой помощников президента Б. Н. Ельцина под руководством М. А. Краснова в рамках подготовки Концепции реформы государственного управления, направленной на формирование открытой государственной службы. Были сформулированы принципы построения профессиональной государственной службы, создаваемой на основе системы заслуг и достоинств (merit system) и призванной служить обществу (государственная служба для гражданского общества). Но организационного механизма реализации разработанных предложений не было создано.

3 цикл. Третья попытка современного реформирования относилась к осени 1999 - ранней весне 2000 гг. и была связана с подготовкой идей для предвыборной программы кандидата в Президенты Российской Федерации В. В. Путина (Программа модернизации государственной службы, разработанная в Центре стратегических разработок). В предложенной конструкции были описаны возможные последовательности шагов по модернизации государственной службы в направлении ее превращения в профессиональную государственную службу для гражданского общества. Оболонский А.В. Без реформы бюрократии административные реформы бессмысленны // Общественные науки и современность. - 2005. - № 6. - С. 60.Реализация сформированного плана мероприятий не была осуществлена в силу специфики предвыборной ситуации в России того времени. Только начиная с осени 2000 г., после президентских выборов, попытки реформирования государственной службы России начали реализовываться. В числе первоочередных мероприятий были:

1) принятие 15 августа 2001 г. Концепции реформирования системы государственной службы (утверждена Президентом РФ);

2) принятие 27 мая 2003г. Федерального закона № 58 - ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», 27 июля 2004г. Федерального закона № 79 - ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

3) разработка и принятие Федеральной программы «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 гг.)», продленной на период 2006 - 2007 годов Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» на 2006 - 2007 годы» ,

4) издание Указа Президента РФ от 23 июля 2003г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах».

В результате были созданы основы единой системы государственной службы, заложены правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования, появилась государственная гражданская служба как вид государственной службы, выстроена система федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, начато преобразование военной службы, разработаны предложения по формированию правовых основ правоохранительной службы. Текст концепции официально опубликован не был. Вместе с тем, ввиду «несостыковки» реформы государственной службы и административной реформы произошли стихийное сокращение государственных служащих без учета эффективности и качества их работы и новый увеличенный набор государственных служащих во вновь образованные органы государственного управления.

4 цикл реформирования современной государственной службы связан с принятием федеральной программы «Реформирование и развитие государственной службы Российской Федерации (2009- 2013 годы»), утвержденной Указом Президента РФ от 10 марта 2009г. № 261. Анализ исторических этапов развития государственной службы России позволяет сделать вывод о том, что последние 20 лет исследуемый правовой институт находится в состоянии постоянного реформирования. В данном контексте уместным считаем высказывание зарубежных ученых: «Кто однажды попал в реформу государственного управления никогда из этой реформы не выйдет». Реформирование не является процессом негативным, так как в конечном итоге влечет за собой обновление той или иной системы. Вопрос только в том, по какому пути оно развивается.

Эффективность любой реформы во многом обусловлена правильным выбором модели реформирования, которые сводятся к следующим.

1 модель - М. Вебера, В. Вильсона (преобладала в зарубежных государствах до 1974г.), согласно которой «государственный аппарат представляет собой административную машину с детально регламентированным порядком действий ее отдельных механизмов. Государственный служащий в этом аппарате как «человек-винтик» - политически и этически нейтральный».

2 модель - New Public Management (применялась в зарубеж ных государствах с 1974г., в настоящее время в этих странах практически не используется, т.к. изначально несет в себе коррупционные риски и увеличивает бремя расходов граждан). В рамках данной модели происходит инкорпорирование бизнес - инструментов в государственную службу (англо-саксонский опыт), применяется система аутсорсинга, государственная служба переводится в сферу оказания государственных услуг.

3 модель - государственная служба как служение власти гражданскому обществу, Отчизне, предполагает взаимодействие гражданского общества и власти (государственная служба становится гражданско-ответственной). В Российской Федерации за основу реформирования государственной службы взяты элементы всех 3 моделей с преобладанием модели New Public Management, что само по себе представляется весьма спорным. Целью 4 цикла современной реформы государственной службы, осуществляемой в соответствии с Федеральной программой «Реформирование и развитие государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы»), является создание целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Оценка результатов эффективности реформирования государственной службы

Остановимся подробнее на отдельных направлениях, позволяющих оценить результаты, достигнутые (либо недостигнутые) в рамках 4 цикла реформирования государственной службы.

Если поставлена цель повышения эффективности и результативности деятельности государственных служащих, в том числе повышения качества оказываемых ими государственных услуг, необходимо, чтобы в каждом служебном контракте были установлены обобщенные, а также специфические для данного государственного органа показатели результативности деятельности государственных служащих в их соотношении с условиями оплаты труда.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе» в ч. 14 ст. 50 устанавливает оплату труда в ее привязке к показателям результативности только для отдельных должностей при заключении срочных контрактов (так называемый особый порядок оплаты труда). Должностные регламенты лишь определяют такие показатели, но не устанавливают зависимости между ними и оплатой труда служащего. Федеральная программа «О реформировании и развитии системы государственной службы (на 2009-2013 годы)» говорит о необходимости внедрения принципов оплаты труда по результатам работы, в то же время в ней не конкретизируется, кто и каким образом будет оценивать деятельность государственных служащих и определять размер их денежного содержания.

В Федеральной программе также большое внимание уделено вопросам стимулирования труда государственных служащих (в основном - материальному стимулированию государственных служащих к исполнению должностных обязанностей на высоком профессиональном уровне и внедрению принципов оплаты труда по результатам работы). Особое значение в структуре денежного содержания играют премиальные выплаты: это, в первую очередь, относится к новому виду выплат - ежемесячному денежному поощрению, которое, по сути, должно выступать формой материального стимулирования добросовестного исполнения служебных обязанностей по замещаемой должности. При этом обращает на себя внимание сама формулировка данного элемента денежного содержания. Как поощрение, которое должно применяться за безупречную и эффективную гражданскую службу (ст.55 Федерального закона «О государственной гражданской службе») и, во всяком случае, носит не постоянный характер, может быть ежемесячным, а, следовательно, постоянным. Более того, в соответствии с Указом Президента РФ 26 от 25 июля 2006г. № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих», размеры ежемесячных поощрений устанавливаются по должностям гражданской службы как определенное количество должностных окладов.

Таким образом, именно эти выплаты составляют большую часть денежного содержания гражданского служащего, а вовсе не должностной оклад, на что указывается и в Федеральной программе на 2009-2013 годы. Эти выплаты абсолютно не связаны с результатами труда, а поэтому не могут стимулировать эффективную деятельность гражданских служащих. Фактически на данный момент ни один из элементов денежного содержания не привязан к результатам деятельности гражданского служащего, а, следовательно, нет ни одного настоящего материального стимула исполнения служащим своих обязанностей на высоком уровне.

Размер вознаграждения государственного гражданского служащего зависит от уровня занимаемой должности, квалификации, выслуги лет, но не зависит от фактических результатов его деятельности, от общего социально-экономического развития страны (региона), допускает равное вознаграждение за неравный труд. В Федеральной программе на 2009-2013гг. вскользь указывается на меры нематериального стимулирования, которые на данный момент также не нашли своей реализации на практике. Создание системы управления государственной службой наряду с совершенствованием кадрового состава, формирование эффективной системы управления государственной службой представляет собой также ключевое и первоочередное звено в комплексе мер по реформированию государственной службы в целом.

Регламентации вопроса о системе управления государственной службой посвящена одноименная глава 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» (однако из всей главы нормы, непосредственно касающиеся рассматриваемой системы, содержатся только в ст.16 закона). Система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, профессионального образования и дополнительного профессионального образования государственных служащих, проведения ротации государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе.

Таким образом, основные цели системы управления государственной службы - это координация, вневедомственный контроль и согласование. Однако, несмотря на императивную норму вышеназванного закона, а также Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», орган по управлению государственной службой в Российской Федерации так и не создан. В настоящее время наблюдается несоответствие фактической модели системы управления государственной службой юридической. Отметим, что порядок создания и деятельности органов по управлению государственной службой в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» не определен. В значительной мере это и снижает ожидаемый эффект от современной реформы государственной службы.

Одним из направлений современного цикла реформирования государственной службы является формирование системы государственной службы как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой. Среди задач данного направления не случайно отдельно была выделена задача разработки и реализации комплекса мероприятий по противодействию коррупции на государственной службе, уделив приоритетное внимание вопросам предупреждения коррупции. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537, именно коррупция обозначена в качестве одного из основных источников угроз национальной безопасности.

В последние годы в России, в том числе и в рамках проведения реформы государственной службы, была сформирована достаточно прогрессивная законодательная база противодействия коррупции, заложившая основные способы «искоренения» этого негативного социального явления. Однако практика применения правовых предписаний позволяет выделить ряд проблем, препятствующих поступательному развитию нашего государства на пути преодоления коррупции в системе государственной службы. Эффективность противодействия коррупции в первую очередь зависит от точности в определении содержания данного негативного социального явления (необходимо знать «врага в лицо»). В настоящее время в обиходе синонимами являются понятия «коррупция» и «взятка». Причина, на наш взгляд, кроется в узком подходе законодателя к определению коррупции. Согласно ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» коррупция проявляется «в… незаконном использовании физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды имущественного характера…»). Отметим, что в международных актах в содержание понятия «коррупция» включается выгода как имущественного, так и неимущественного характера. Любому проявлению коррупции в сфере публичной власти предшествует возникновение личной заинтересованности государственного или муниципального служащего и, как следствие, конфликта интересов. Согласно ч. 3 ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» под личной заинтересованностью гражданского служащего понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, с которыми государственный служащий находится в близком родстве или свойстве, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами. Вместе с тем, личная заинтересованность государственного или муниципального служащего не всегда связана с желанием получить доход. Она может быть обусловлена и такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т.п. (аналогичный подход был закреплен в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий»). Это является причиной сложности квалификации злоупотребления полномочиями или превышения полномочий должностными лицами как коррупционных правонарушений или коррупционных преступлений, что объясняет высокую степень их латентности.

Таким образом, назрела необходимость переосмыслить подход законодателя к вопросу об определении понятий «коррупция» и «личная заинтересованность», включив в их содержание «возможность получения выгоды неимущественного характера». В настоящее время в законодательстве отсутствует легальное определение понятия «коррупционное правонарушение» и «коррупционное преступление», в которых непосредственно проявляется коррупция. 28 октября 2013 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования мер по противодействию коррупции», которым предлагается на законодательном уровне закрепить определения рассматриваемых понятий. Однако в данном законопроекте отсутствуют четкие критерии их разграничения. Кроме того, согласно законопроекту коррупционное правонарушение выступает родовым понятием по отношению к коррупционному преступлению, что представляется не совсем корректным. На наш взгляд, целесообразнее было бы выделить 3 формы виновных деяний, связанных с нарушением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции: - коррупционный проступок (влечет дисциплинарную ответственность); - коррупционное правонарушение (влечет административную ответственность); - коррупционное преступление (влечет уголовную ответственность). ·

Изменениями и дополнениями, внесенными в законодательство Российской Федерации в рамках реформирования государственной службы, заложены административно - правовые механизмы предотвращения коррупционных проступков, коррупционных правонарушений и коррупционных преступлений (запреты и ограничения на государственной и муниципальной службе, а также для бывших государственных служащих, алгоритм действий чиновников при обращении к ним с целью склонения к совершению коррупционного правонарушения, при возникновении конфликта интересов, при получении неправомерного поручения, механизм ротации, декларирование доходов и расходов, введен новый вид дисциплинарного взыскания за совершение коррупционного правонарушения. Законопроект № 371176-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования мер по противодействию коррупции» (внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 28.10.2013 г. депутатом Государственной Думы И. А. Яровой - увольнение в связи с утратой доверия и т.д). Проблема заключается в том, что эти механизмы работают не в полном объеме. Для этого необходимы согласованные действия всей системы государственных органов, уполномоченных осуществлять контроль за соблюдением законодательства о противодействии коррупции на государственной и муниципальной службе. Представляется, что ключевую роль в этой системе должен играть орган по управлению государственной службой (федеральной, а также государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации).

Одним из основных принципов противодействия коррупции в соответствии со ст. 3 Федерального закона «О противодействии коррупции» является неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений. В большинстве случаев за нарушение законодательства о противодействии коррупции установлена дисциплинарная или уголовная ответственность. Мы согласны с мнением А. М. Цирина, что «потенциал административной ответственности за коррупционные правонарушения пока в полной мере не раскрыт». Практически все составы административных правонарушений в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (содержатся в главах 5, 7, 14, 19), по которым чиновников привлекают к административной ответственности как за совершение коррупционных правонарушений (применяя соответственно шестилетний срок давности), не затрагивают правонарушения, совершаемые государственными или муниципальными служащими в связи с нарушением ими обязанностей антикоррупционной направленности (в том числе обязанности не нарушать запреты и соблюдать ограничения). Исключение составляют только две статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ст.19.28 «Незаконное вознаграждением от имени юридического лица» и ст.19.29 «Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего)»). Так, например, согласно ч. 3 ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения, гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами - однако соответствующий состав административного правонарушения в законодательстве отсутствует. Кроме того, составы коррупционных административных правонарушений целесообразно систематизировать в отдельной главе Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, четко установив их отличия от коррупционных проступков и коррупционных преступлений.

30 октября 2013 г. в рамках заседания Совета по противодействию коррупции Президент Российской Федерации озвучил предложение о «персональной ответственности руководителей государственных органов всех уровней за проникновение в аппараты лиц, рассматривающих службу как источник личного неправомерного обогащения». Данное предложение вызвало резонанс среди представителей публичной власти, а также юридического сообщества, считающих, что объективное вменение в данном случае является неприемлемым. Позволим себе не согласиться с подобной позицией. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011г. № 14-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и статьи 20.1 Закона Российской Федерации «О милиции» в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина» было отмечено, что «реализуя право на свободное распоряжение своими способностями к труду… путем поступления на государственную службу, гражданин добровольно избирает профессиональную деятельность, занятие которой предполагает наличие определенных ограничений в осуществлении им конституционных прав и свобод, что обусловлено исполнением особых публично-правовых обязанностей, возложенных на государственных служащих сообразно соответствующему виду государственной службы...». Должностные обязанности руководителя государственного органа включают в себя требования по созданию в государственном органе обстановки, направленной на повышение престижа государственной службы. Таким образом, за ненадлежащее исполнение данной должностной обязанности соответствующий руководитель правомерно может быть привлечен именно к дисциплинарной ответственности.

Основные изменения в оплате труда гражданских государственных служащих в федеральных органах государственной власти

плата государственный служащий

Процесс ускоренного повышения оплаты труда федеральных чиновников начался во второй половине 2012 года, когда после подписания в августе главой государства указа № 1100 оклады гражданских служащих Администрации Президента Российской Федерации стали эквивалентны окладам военнослужащих самого высокого уровня. Должность руководителя Администрации Президента РФ стала соответствовать должности заместителя обороны РФ, должность советника - офицерской должности в управлении Минобороны России, а должность старшего специалиста 2-го разряда (самая низкая должностная позиция) - должности командира отделения в мотострелковом взводе. Фактически это означало, что оклад руководителя Администрации Президента РФ вырос 7,2 тыс. руб. до 45 тыс. руб., советника - с 4,4 тыс. руб. до 26,5 тыс. руб., специалиста 2-го разряда - с 3 тыс. руб. до 15 тыс. руб. На данных работников в полном объеме распространились правила индексации окладов военнослужащих, а расчет ежемесячных денежных поощрений, размер которых варьирует от 2,5 до 14 окладов в зависимости от занимаемой должности, также был привязан к новым ставкам.

Еще через год, осенью 2013 года был принят Указ Президента РФ №742 «О денежном вознаграждении лиц, замещающих отдельные государственные должности РФ», в соответствии с которым для 15 государственных должностей с 1 сентября были установлены новые размеры денежных вознаграждений. Наиболее многочисленной категорией служащих, которых коснулись введенные изменения, оказались федеральные министры и приравненные к ним законодательством депутаты Государственной Думы Федерального собрания РФ. Их заработная плата возросла с 32,9 тыс. руб. до 51,8 тыс. руб. Тем же указом определялось и последующее повышение заработных плат этой категории гражданских служащих с 1 сентября 2014 года: до 81,5 тыс. руб. Согласно данному документу, пересмотр денежных вознаграждений сопровождался и ростом ежемесячных доплат. Для федеральных министров и депутатов Государственной Думы, к примеру, они увеличились с 128 тыс. руб. до 202 тыс. руб. в 2013 году и почти до 250 тыс. в 2014 году.

В 2015 году ситуация изменилась: на фоне экономического спада был принят ряд управленческих решений, направленных на сокращение расходов на содержание государственного аппарата, непосредственно коснувшихся оплаты труда федеральных гражданских служащих. В частности, в первом квартале текущего года Указы Президента №111 и №113 утвердили сокращение с 1 мая 2015 года по 31 декабря 2015 года на 10% оплаты целого ряда федеральных чиновников, в том числе сотрудников Аппарата Правительства, Администрации Президента, Счетной палаты, депутатов Государственной Думы. Кроме этого, принятый в апреле Федеральный закон №68-ФЗ до 1 января 2016 года приостановил действие норм по индексации окладов денежного содержания госслужащих, военнослужащих, приравненных к ним лиц, а также должностных окладов судей, в текущем году эти выплаты проиндексированы не будут.

О перспективах развития системы оплаты труда государственных гражданских служащих

Основными критериями хорошего трудоустройства для граждан являются достойная оплата, востребованность результатов труда и наличие социальных гарантий в случае наступления нетрудоспособности или пенсионного возраста. Эффективность государственной власти в России в определяющей степени зависит от качества работы системы государственной службы. Чтобы направить деятельность государственных гражданских служащих на решение проблем общества, на удовлетворение запросов и нужд граждан, им нужно платить достойную заработную плату.

Однако сейчас необходимо не только повышать оплату труда, но и совершенствовать механизмы поощрений и вознаграждений, расширять возможности материального стимулирования, внедрять инновационные модели денежного содержания. Именно таким образом следует создавать условия для того, чтобы государственные гражданские служащие могли эффективно исполнять свои должностные обязанности.

Главный недостаток в организации оплаты труда государственных служащих, связан с отсутствием связи вознаграждения с фактическими результатами их работы и материальной ответственностью за социально-экономическое развитие страны.

Перспективы и алгоритм решения вышеозначенной проблемы в концептуальном виде могут быть следующими.

Прежде всего, следует обосновать и выбрать главный конечный макропоказатель, в зависимости от динамики которого могут резко изменяться должностные оклады руководителей высшего эшелона исполнительной власти. Таким показателем вполне объективно можно рассматривать экономический рост, динамику валового внутреннего продукта (ВВП), т. к. именно они во многом определяют все важнейшие параметры развития общества и жизнеобеспечения населения - федеральный и региональные бюджеты (их доходные части), социальное положение граждан (размеры заработной платы, в т. ч. окладов чиновников, пенсий, занятость), состояние инфраструктуры (дорог, транспорта и т. д.) и отраслей социальной сферы (образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального сектора и пр.).

Нужно признать, что деятельность всех федеральных министерств и ведомств и их руководителей в конечном счете прямо или косвенно влияет (и должна влиять) на экономический рост в стране, на создание условий для динамичного поступательного роста ВВП. Однако среди них целесообразно выделить те государственные учреждения, для руководителей которых приоритетной задачей профессиональной деятельности является именно обеспечение экономического роста и положительной динамики ВВП. К ним можно, например, отнести министерство экономического развития и торговли, министерство регионального развития, министерство промышленности и энергетики, министерство транспорта, министерство сельского хозяйства и т. д.

Целесообразно принять за основу существующие оклады руководителей отмеченных выше министерств (или даже несколько сократить - это будет хорошим политическим решением) и далее резко их увеличивать по мере роста ВВП.

При этом, конечно, можно учитывать природу и конкретные факторы роста ВВП. Например, при увеличении последнего только за счет роста цен на нефть, алмазы и т. д. оклады чиновников целесообразно «заморозить» либо индексировать в более плавных пропорциях в зависимости от экономического роста или спада.

Следующий шаг - рассчитывается средний процент роста окладов руководителей этой группы министерств за данный период времени, который принимается как норматив индексации должностных окладов руководителей других федеральных министерств, служб и агентств, входящих в структуру федеральных органов исполнительной власти.

Такой подход вполне обоснован, апробирован и с некоторой корректировкой используется в системах оплаты труда государственных служащих Японии, Бразилии, Новой Зеландии, Швеции, а также отдельных субъектов РФ, где размеры премий чиновников зависят от динамики валового регионального продукта.

Кроме того, данный подход будет способствовать решению проблемы постепенного выравнивания заработков работников труда равного качества разных министерств и ведомств.

В настоящее время дифференциация оплаты труда равного качества достигла необоснованно высокого показателя, когда сложно объяснить, почему, например, министр, начальник департамента, отдела министерства по налогам и сборам, министерства финансов получают оклады значительно выше, чем их коллеги в министерствах образования и науки, здравоохранения и социального развития и т. д.

Поскольку оклады руководителей и должностных лиц ряда других организаций (например, Госдумы, Счетной палаты РФ и т. д.) также зависят от окладов руководителей федеральных органов исполнительной власти, то их действия и результаты работы (в частности, законотворческой деятельности депутатов Госдумы ФС РФ) будут в еще большей степени направлены на повышение главных макроэкономических показателей страны.

Периодичность индексации окладов (ежемесячно, поквартально или ежегодно), шкалы, инструменты, механизмы, пропорции зависимости окладов госслужащих от конечных показателей развития страны могут быть разными. Это не столь принципиально, их можно научно обосновать и детально проработать совместно ученым и практикам. Важнее отметить другое: в данном варианте модели оплаты труда госслужащих оклады повышаются не для того, чтобы они не воровали или не брали взятки, а для обеспечения сильной мотивации в воздействии их интеллекта на социально-экономическое, культурное, политическое, экологическое и другое развитие страны. При этом увеличение окладов руководителей высшего эшелона власти не только не будет раздражать население, а напротив, будет восприниматься с пониманием и поддержкой, ибо это означает экономический рост, новое движение страны вперед в ее развитии, а значит, и реальную возможность для повышения уровня и качества жизни россиян.