Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Теоретико-правовые основы банковского надзора в Российской Федерации

12.00.14 - административное право; финансовое право;

Рождественская Татьяна Эдуардовна

Москва- 2012



Диссертация выполнена на кафедре финансового права Московской государственной юридической академии имени О.Е.Кутафина

Научный консультант : доктор юридических наук, профессор

Грачева Елена Юрьевна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, Заместитель Председателя Банка России - директор юридического департамента

Голубев Сергей Александрович

доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии

Пастушенко Елена Николаевна

доктор юридических наук, профессор кафедры административного и финансового права Московского государственного института международных отношений (Университет) МИД России

Шепенко Роман Алексеевич

Ведущая организация: Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации



ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Банковская система играет важнейшую роль в современных экономических отношениях.

Во-первых, банки позволяют эффективно сберегать и, следовательно, аккумулировать денежные средства, накопление которых является основным условием расширенного воспроизводства и развития потребления.

Во-вторых, банки предоставляют субъектам экономических отношений недостающую ликвидность (например, в виде кредитов), что является основным стимулятором устойчивого развития современной экономики. Предоставление кредитов в то же время означает принципиальную возможность "создавать деньги", что неизбежно влияет на денежную систему государства.

Наконец, в-третьих, через кредитные организации проходит основная масса платежей - как индивидуальных, так и крупных переводов, что позволяет контрагентам поддерживать экономические связи, даже находясь на большом расстоянии друг от друга. Банк - это организация, которая осуществляет профессиональное управление денежными средствами.

Специфика банковской деятельности, роль кредитных институтов в современной экономике, особенности их отношений с кредиторами и, прежде всего, с вкладчиками, породили необходимость значительного публичного вмешательства в деятельность кредитных институтов.

Это публичное вмешательство прежде всего связано с формированием специального нормативно-правового регулирования банковской деятельности, а также созданием самостоятельных органов банковского надзора. Такие органы в настоящее время функционируют практически во всех странах. Основной целью их деятельности является поддержание стабильности и развития банковских систем, защита интересов кредиторов и вкладчиков.

Задачи банковского надзора теснейшим образом переплетаются с задачами обеспечения стабильности национальной валюты, так как возможности последней во многом зависят от надежности функционирования финансовых систем, которая обеспечивается, в том числе, и методами банковского надзора.

Важность эффективного банковского надзора стала особенно очевидной после мирового финансового кризиса 2008 года, затронувшего, прежде всего, банковские системы, и во многом связанного с недостатками осуществления надзорной деятельности. После событий 2008 года стала еще более очевидной необходимость теснейшей международной кооперации с целью выработки международных стандартов в сфере банковского надзора и последующая полная имплементация этих стандартов в национальных юрисдикциях. Осуществление эффективного банковского надзора в отдельных государствах перестает быть исключительно внутригосударственной задачей и становится общим делом международного сообщества.

Отметим, что в современной экономической и правовой литературе есть работы, посвященные отдельным вопросам организации банковского надзора, однако отсутствует комплексное правовое исследование. Теория финансового права и правоприменительная практика свидетельствуют о необходимости комплексной разработки понятия банковского надзора именно как правового. В этой связи в диссертационном исследовании исследованы такие вопросы как место банковского надзора в общей системе управления, соотношение контроля и, уже, финансового контроля, и банковского надзора, цели и принципы банковского надзора, понятие системы банковского надзора и соотношение с понятием банковской системы, правовое положение актов Базельского комитета по банковскому надзору и их влияние на систему правового регулирования в России, правовое регулирование рисков банковской деятельности и, особенно, правового риска, правовое регулирование иных ключевых сфер надзорной деятельности.

Степень разработанности научной проблемы.

На современном этапе развития российской правовой науки можно говорить об отсутствии комплексных научных исследований в области правового регулирования банковского надзора в Российской Федерации.

В процессе диссертационного исследования использовались, помимо разработок ученых в области финансового права, современные достижения теории государства и права, конституционного права, административного права и других отраслей права.

Теоретической основой исследования послужили труды Н.М.Артемова, Е.М.Ашмариной, О.В.Болтиновой, Л.К.Вороновой, О.Н.Горбуновой, Е.Ю.Грачевой, Г.С.Гурвича, В.И.Гуреева, С.В.Запольского, М.В.Карасевой, А.Н.Козырина, Ю.А.Крохиной, Г.В.Петровой, М.И.Пискотина, Э.Д.Соколовой, Г.П.Толстопятенко, Р.О.Халфиной, Н.И.Химичевой, и других ведущих ученых в области финансового права.

Особое внимание было уделено изучению трудов ученых - юристов, специализирующихся в области банковского права: А.Г.Братко, А.А.Вишневского, С.А.Голубева, А.Г.Гузнова, Н.Ю.Ерпылевой, Л.Г.Ефимовой, А.В.Курбатова, Л.А.Новоселовой, О.М.Олейник, Е.Н.Пастушенко, Г.А.Тосуняна, А.В.Турбанова, Е.В.Черниковой и др.

При исследовании межотраслевых вопросов анализировались и, будучи интерпретированы, использовались положения и выводы, содержащиеся в трудах ученых по конституционному (государственному) праву (О.Е. Кутафина, Г.В.Барабашева, Г.А.Гаджиева и др.), административному и информационному праву (К.С. Бельского, Ю.М. Козлова, Б.М.Лазарева, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова, Б.В.Россинского, Ю.Н.Старилова и др.), гражданскому праву (В.П. Мозолина, В.В.Долинской, А.Е.Шерстобитова и др.) и специалистов иных отраслей российского права.

При формулировании теоретических положений автор обращался к работам таких ученых по теории права, как: С.С. Алексеев, М.В.Баглай, М.И.Байтин, С.Н. Братусь, А.Б. Венгеров, О.Э. Лейст, Р.З.Лившиц, А.В. Малько, Н.И. Матузов, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянц, В.С.Нерсесян, А.С.Пиголкин, Жан-Луи Бержель, Л.С.Явич, и др.

При подготовке диссертации изучены и проанализированы также труды ученых-экономистов, специализирующихся на вопросах банковского дела и банковского надзора: С.В.Батыревой, Ю.Б.Зеленского, Л.Н.Красавиной, О.И.Лаврушина, В.М.Усоскина, А.Ю.Симановского, Г.Г.Фетисова, А.А.Хандруева и др.

Отдельные проблемы, исследуемые в настоящей работе, находили свое отражение в диссертациях Е.М.Ашмариной, Е.Ю. Грачевой, Е.Н.Пастушенко, С.А.Голубева, А.С.Линникова, Л.Т.Казакбиевой и других ученых.

Важное значение для развития практических аспектов банковского надзора в России, а также реформирования банковского надзора имеют публикации банковских экспертов и практических работников, таких как: А.А.Козлов, А.В.Мурычев, А.Г.Голубев, А.Г.Гузнов, А.Г.Саркисянц, А.В.Турбанов, А.Ю.Симановский, А.А. Хандруев, М.И.Сухов, В.Чистюхин и др. в научных журналах как теоретического, так и прикладного направления. Тематика банковского регулирования и надзора исследовалась также в работах зарубежных авторов: Дерига Х.-У., Доллана Э.Дж., Коха.У., Маршалла, Олсена М., Роуза П.С., Синки Дж.Ф.мл., Хьюса С., Нобеля П., Ф. С. Мышкина и др.

Необходимость теоретического переосмысления роли банковского надзора на современном этапе экономического развития, систематизации накопленного опыта институционального реформирования международного финансового надзора в современных условиях, а также практическая значимость теоретического и методологического обеспечения системного совершенствования банковского надзора в России определили цели и задачи диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования состоит в постановке, изучении и разрешении теоретико-правовых проблем, связанных с функционированием банковского надзора в современных условиях; в концептуальном определении места банковского надзора в системе государственного управления, и, в том числе, в системе финансового контроля; в выработке концепции допустимого и необходимого соотношения национального и международного уровней регулирования надзорной деятельности и, наконец, в выявлении конкретных недостатков в действующем законодательстве Российской Федерации, регулирующем отношения, связанные с осуществлением банковского надзора, и формулировании предложений по их устранению.

В соответствии с целью исследования в работе решались следующие задачи:

- разработать понятие банковского надзора;

- разработать понятие банковской системы;

- разработать понятие системы банковского надзора;

- дать характеристику основных элементов системы банковского надзора;

- разработать характеристику правового статуса органа банковского надзора, позволяющего наиболее эффективно реализовывать задачи банковского надзора;

-разработать принципы банковского надзора и дать их характеристику;

- разработать понятие формы банковского надзора;

- определить цели и методы осуществления надзорной деятельности, характерные для каждой формы банковского надзора;

- осуществить анализ мер принуждения, применяемых к кредитным организациям;

- исследовать место актов Базельского комитета по банковскому надзору в системе правового регулирования;

- исследовать российское законодательство в сфере банковского надзора на предмет его соответствия актам Базельского комитета по банковскому надзору;

- проанализировать основные виды рисков, характерных для банковской деятельности, и механизмы их правового регулирования в российском законодательстве;

- исследовать в качестве самостоятельного правовой риск и дать ему характеристику;

- сформулировать предложения по изменению действующего законодательства с целью приведения его в соответствие с международными стандартами банковского надзора.

Объектом исследования являются общественные отношения, которые возникают в сфере осуществления банковского надзора.

Предметом исследования являются нормы права, прежде всего финансово-правовые, регулирующие осуществление банковского надзора, а также материалы правоприменительной и судебной практики.

Методологическую основу исследования составляют современные методы научного познания. Автор стремился применить к предмету и объекту исследования комплекс научных и специальных методов, входящих в состав методологического знания. При подготовке, изучении и обработке теоретических и практических материалов применялись системный и сравнительный анализ, исторический, сравнительно-правовой, логический, технико-юридический методы, обобщение собранных данных. Проведенное исследование базируется на принципах диалектики, взаимосвязанности и взаимообусловленности социальных процессов.

Теоретико-правовую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых в сфере юриспруденции и экономики. Прежде всего это работы специалистов в области общей теории права, конституционного права, финансового права, а также специалистов по различным аспектам банковской деятельности.

Эмпирическую основу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, документы Базельского комитета по банковскому надзору и Банка международных расчетов, материалы правоприменительной и судебной практики.

Научная новизна исследования состоит в том, что оно является первой обобщающей и системной работой, посвященной проблеме правового регулирования банковского надзора.

В рамках работы был осуществлен комплексный анализ правоотношений, складывающихся в области банковского надзора, исследован комплекс вопросов, касающихся механизма внедрения международных стандартов банковского надзора в национальное законодательство и надзорную практику. Новизна работы отражена в положениях, выносимых на защиту.

Положения, содержащие новизну или элементы новизны, выносимые на защиту:

1. Банковский надзор представляется составной частью государственного финансового контроля, что обусловлено, с одной стороны, правовой природой финансового контроля, под которым, в свою очередь, понимается регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных субъектов по проверке соблюдения законности всеми субъектами в процессе осуществления финансовой деятельности для достижения в обществе социально значимых целей и задач; а, с другой стороны, правовой природой банковского надзора, осуществляемого за деятельностью кредитных организаций, консолидирующих децентрализованные фонды денежных средств.

Кроме общей цели, присущей финансовому контролю, - выявления несоответствия конкретных действий поднадзорных субъектов требованиям действующего законодательства - банковскому надзору присуща специфическая цель, а именно: предупреждение нарушения прав и законных интересов кредиторов и вкладчиков, а также иных публичных интересов.

2. Банковский надзор неотъемлем от современной финансовой системы в целом и банковской системы в частности и представляет собой вид публично-правовой деятельности, осуществляемой центральным банком и (или) специальным публично-правовым органом (или несколькими органами), нацеленной на поддержание стабильности и развитие банковской системы страны и, как следствие, на поддержание стабильности всей финансовой системы и национальной денежной единицы, а также на защиту интересов вкладчиков и кредиторов. В современных условиях важнейшей целью банковского надзора, наряду с указанными, становится предотвращение кризисов в банковском секторе и, следовательно, в финансовой системе в целом. Промежуточная цель банковского надзора определяется как сбалансированное ограничение рисков, возникающих в процессе осуществления банковской деятельности.

3. В результате исследования различных способов формирования органов банковского надзора обосновано, что наиболее полному достижению целей банковского надзора способствует его осуществление центральным банком, так как центральный банк способен оперативнее реагировать на финансовые проблемы банковской системы, в том числе через механизмы рефинансирования, и, следовательно, эффективнее поддерживать стабильность финансового сектора.

4. Обосновано, что функционирование системы банковского надзора базируется на правовых принципах, которые обеспечивают взаимосвязь банковского надзора с иными видами финансового контроля и взаимодействие национальных органов банковского надзора с органами банковского надзора других государств.

Представляется возможным выделить общие (основополагающие, универсальные), специальные и организационно-правовые принципы банковского надзора.

К общим принципам, лежащим в основе функционирования банковского надзора в Российской Федерации, отнесены принципы, закрепленные в Конституции Российской Федерации, а именно: социального государства, равенства условий экономической деятельности для всех ее участников, поддержки конкуренции, свободного экономического пространства.

К специальным принципам относятся принципы: законности, соразмерности, эффективности, независимости, объективности и компетентности, соответствия банковского надзора международным стандартам.

Организационно-правовые принципы сформулированы Базельским комитетом по банковскому надзору в акте «Основополагающие принципы эффективного банковского надзора» (Core Principles for Effective Banking Supervision).

5. По результатам исследования определений понятия банковской системы, имеющихся в научной литературе и в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности», под банковской системой предлагается понимать структурированное единство взаимосвязанных элементов, включающих:

а) орган денежно-кредитной политики и орган банковского надзора (в Российской Федерации - Банк России);

б) институты страхования депозитов (в Российской Федерации - Агентство по страхованию вкладов);

в) кредитные институты, которые либо привлекают средства и за счет привлеченных средств создают кредитное предложение; либо организуют и осуществляют платежи по поручению своих клиентов в пользу третьих лиц; либо и привлекают средства, и организуют и осуществляют платежи по поручению своих клиентов в пользу третьих лиц (в Российской Федерации - банки и небанковские кредитные организации);

г) филиалы и представительства иностранных банков;

д) банковские группы и банковские холдинги;

е) организации, которые, формально не относясь к кредитным институтам, выполняют определенные функции в рамках поддержания инфраструктуры банковского сектора (валютные биржи, центральные депозитарии и проч.). Становление этих институтов в Российской Федерации в настоящее время продолжается;

ж) кредитные субинституты, существование которых зависит от состояние национальной экономики конкретной страны и ее традиций. К такого рода субинститутам относятся кредитные кооперативы; субъекты платежной системы, не являющиеся кредитными организациями и т.д.

з) институты развития (примером может служить Внешэкономбанк России, который, формально не являясь банком, активно осуществляет банковскую деятельность, опираясь на самостоятельный закон);

и) отношения, складывающиеся между указанными выше институтами, которые носят разнообразный - прежде всего, экономический и правовой - характер;

к) правовые нормы, регулирующие отношения между институтами, преобразующие эти отношения в правоотношения различных видов.

6. Эффективное функционирование банковской системы в целом возможно только при наличии системы банковского надзора, которую следует понимать как структурированное единство взаимосвязанных элементов, включающей в себя субъекты надзора (в России - Банк России и частично Агентство по страхованию вкладов), объекты надзора (кредитные организации, банковские группы, субъекты платежной системы), отношения, возникающие между субъектами и объектами надзора, цели и принципы надзора, а также регулятивную подсистему. Структурообразующим элементом системы, ее инвариантом является публичный интерес, позитивно выраженный в целях банковского надзора.

7. Основная роль в регулировании отношений между субъектами и объектами банковского надзора принадлежит финансовому праву. Кредитные организации в процессе осуществления банковской деятельности аккумулируют и распределяют децентрализованные фонды денежных средств, что является предметом финансово-правового регулирования. Надзор за кредитными организациями есть в конечном итоге надзор за процессом аккумулирования и распределения указанных фондов, что обуславливает финансово-правовой характер банковского надзора.

Полагаем, что к финансовым правоотношениям в области банковского надзора следует отнести правоотношения, возникающие между Банком России и кредитными организациями по поводу: оценки финансовой устойчивости учредителей кредитной организации; осуществления текущего надзора; проведения проверок; надзора за выполнением обязательных нормативов и требований по созданию резервов на возможные потери под ссуды и иные активы; осуществление контроля рисков, принимаемых на себя кредитными организациями; применение мер по предупреждению банкротства кредитных организаций; и др.

8. Эффективный банковский надзор возможен только при законодательном закреплении и реальном осуществлении принципа независимости надзорного органа, который обеспечивается различными мерами, включая правовые, организационные, финансовые. Закрепление принципа независимости Банка России от других органов государственной власти в статье 75 Конституции РФ позволяет Банку России эффективно осуществлять свои функции, в том числе по банковскому надзору.

9. По результатам исследования правового статуса Банка России обоснована позиция, состоящая в том, что Банк России как орган банковского регулирования и банковского надзора осуществляет государственно-властные полномочия, но не входит при этом в систему разделения властей, закрепленную в статье 11 Конституции РФ.

Уточнению правового статуса Банка России будет способствовать его признание юридическим лицом публичного права.

10. Обосновано, что под формами банковского надзора понимаются способы выражения и организации контрольных действий надзорного органа, направленные на достижение целей банковского надзора на стадии создания, функционирования, ликвидации кредитных организаций. Предложена следующая классификация форм банковского надзора:

1) предварительный надзор (на этапе выдачи лицензии на осуществление банковских операций);

2) текущий надзор (в ходе текущей деятельности кредитной организации);

3) «последующий» надзор (надзор за «проблемными банками» (частично), вопросы отзыва лицензии на осуществление банковских операций, вопросы ликвидации (в том числе в порядке банкротства) кредитных организаций).

В работе сформулированы соответствующие цели и методы, характерные для каждой из вышеперечисленных форм.

11. На основании изучения опыта организации надзорной деятельности различных стран, включая Россию, обосновано, что основным методом текущего банковского надзора является проверка.

С целью достижения большей эффективности надзорной деятельности целесообразно проверки кредитных организаций, проводимые представителями органа банковского надзора, дополнять аудиторскими проверками, которые могут проводиться в определенных случаях по поручению органа банковского надзора.

Улучшению качества банковского надзора и усилению доверия со стороны банковского сообщества к надзорному органу будут способствовать изменения действующего российского законодательства, позволяющие Банку России инициировать проведение аудиторских проверок кредитных организаций.

12. С правовой точки зрения банковский надзор может быть эффективен только при наделении органа банковского надзора властными полномочиями по применению мер принуждения в отношении поднадзорных субъектов.

Обосновано, что меры принуждения, применяемые Банком России к кредитным организациям, по своей правовой природе являются мерами публично-правового воздействия, и предложена их классификация по различным основаниям: в зависимости от сферы применения: на меры принуждения, применяемые в связи с осуществлением денежно-кредитной политики и применяемые в связи с осуществлением задачи развития и укрепления банковской системы; в зависимости от стадии деятельности кредитной организации: на меры принуждения, применяемые на стадии предварительного надзора (в процессе лицензировании деятельности кредитных организации, в процессе решения иных задач, обуславливающих возможность деятельности кредитной организации); на стадии текущей деятельности кредитной организации и, наконец, меры принуждения, применяемые к «проблемным» банкам; в зависимости от правовой природы: на меры предупреждения, пресечения, наказания и правовосстановительные.

13. Обосновано, что банковский надзор в Российской Федерации должен соответствовать международно-признанным стандартам банковского надзора, которые формулируются в актах Базельского комитета по банковскому надзору. Указанные акты по своей правовой природе относятся к актам «мягкого» права и формально не являются обязательными для национальных юрисдикций. Однако в силу специфики современного международного сотрудничества отказ от выполнения международно-признанных стандартов банковского надзора негативным образом сказывается на функционировании банковских систем государств, не следующим этим стандартам, и, в частности, прямо влияет на кредитные организации, осуществляющие трансграничные операции.

14. Достижение целей и задач, стоящих перед банковской системой, предполагает, что применение международных стандартов в области банковского надзора в национальных юрисдикциях необходимо строить, принимая во внимание характер рисков, присущих местной банковской системе. Каждая страна определяет, насколько необходимо дополнить данные стандарты требованиями для учета конкретных рисков и общих условий, превалирующих на ее собственном рынке. В государстве должна функционировать достаточно гибкая законодательная система, позволяющая органам банковского надзора периодически пересматривать политику и практику надзора в свете новых тенденций или событий.

15. Современные международные стандарты в области банковского надзора особое внимание уделяют вопросам управления рисками, под которыми предложено понимать вероятность наступления неблагоприятных последствий, которая зависит как от складывающихся условий деятельности субъекта (например, коньюнктуры рынков), так и самого субъекта, в том числе от того, насколько он способен управлять - т.е. выявлять (осуществлять мониторинг, анализ на основании систем учета и отчетности) и снижать уровень риска. Неблагоприятные последствия связаны с экономическими потерями, но вероятность их наступления зависит от многих аспектов деятельности субъекта соответствующих отношений - именно этот фактор позволяет говорить о возможности управления рисками.

16. Среди видов рисков, возникающих в процессе осуществления банковской деятельности, особое внимание уделено правовому риску, который рассматривается как самостоятельный вид рисков. Под правовым риском следует понимать вероятность возникновения потерь от действия правовых факторов - совершения действий (например, заключения сделок), несоответствующих законодательству или обычаям делового оборота, либо невыполнением договорных обязанностей.

Выделение правовых рисков в деятельности кредитных организаций во многом обусловлено необходимостью достижения эффективности использования ресурсов, связанных с организацией правовой работы, а также с попытками спрогнозировать прибыли и убытки от возрастания этого риска. И хотя правовой риск является периферийным, он также влияет на рост прибылей и убытков кредитных институтов и степень доверия к ним, поэтому его необходимо учитывать в процессе риск-ориентированного надзора.

17. Современные подходы в сфере банковского надзора акцентируют внимание как надзорных органов, так и финансовых институтов на вопросах управления банковскими рисками. Орган банковского надзора должен осуществлять надзор за тем, как строятся модели управления рисками в каждой кредитной организации. Эффективность надзора обусловлена наделением органа банковского надзора правом принятия мер воздействия на основании профессионального суждения. Профессиональное суждение является основополагающим элементом современного банковского надзора, поэтому необходимо внести поправки в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», предусматривающие возможность принятия Банком России решения на основании профессионального суждения, а также определяющие сферы его применения.

18. В целях гармонизации российского законодательства с международно-признанными стандартами в сфере банковского надзора и устранения отдельных несоответствий предлагаются изменения в действующее законодательство, регулирующее банковский надзор. В работе дается исчерпывающий перечень актов и изменений, которые предлагает внести автор.

Теоретическая значимость исследования заключается в разработке теоретико-методологических положений, которые могут быть использованы для дальнейших научных исследований в области банковского надзора. Разработанные в диссертации выводы и рекомендации нашли применение в соответствующих разделах учебных курсов «Финансовое право», «Банковское право Российской Федерации и зарубежных стран», «Правовое регулирование банковской деятельности», «Правовые основы бухгалтерского учета».

Практическое значение исследования заключается в том, что его результаты и выводы:

во-первых, ориентированы на повышение эффективности системы российского банковского надзора и могут быть использованы в работе государственных органов по выработке соответствующих концепций реформирования и совершенствования системы банковского надзора и внедрения международных правовых стандартов в законодательство Российской Федерации;

во-вторых, представляют собой практические рекомендации по совершенствованию системы управления рисками в коммерческих банках;

в-третьих, возможно их применение Банком России в работе по внедрению международных правовых стандартов в области банковского надзора;

в-четвертых, содержащиеся в работе положения и выводы могут послужить исходным моментом в последующих научных исследованиях правовых проблем, имеющих место как в финансовом, так и в банковском праве.

Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе ФГБОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия имени О.Е.Кутафина» при чтении курсов «Финансовое право», «Финансово-правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации», «Банковское право Российской Федерации и зарубежных стран», «Правовые основы бухгалтерского учета» и Государственном университете - Высшей школе экономики при чтении курса «Правовое регулирование банковской деятельности».

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре финансового права Московской государственной юридической академии имени О.Е.Кутафина.

Некоторые предложения, выдвинутые автором в процессе многолетней работы над исследуемой проблемой нашли отражение в ряде нормативных актов, в том числе при подготовке изменений и дополнений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России), Федеральный закон «О банках и банковской деятельности», нормативные акты банка России, касающиеся управления рисками.

Кроме того, основные положения работы нашли отражение в трех монографиях, двадцати четырех научных статьях (в том числе 14 в ведущих журналах, рекомендованных ВАК), трех учебных пособиях по банковскому праву, в соответствующих главах семи учебников и учебных пособиях, общий объем публикаций 132,7 п.л. Диссертант имеет ряд публикаций за рубежом, включая официальные издания Центрального банка Бразилии, Национального банка Республики Беларусь и др.

Положения, сформулированные в диссертации и в опубликованных автором работах, были изложены в докладах на международных и всероссийских конференциях, в частности:

- Всероссийской научно-практической конференции «Государство и право в условиях глобализации», 4-5 апреля 2005, Российская правовая академия Министерство юстиции Российской Федерации, г.Москва;

- Международной научно-практической конференции по финансовому праву, 21-23 сентября 2009, университет имени И.Франко, г. Львов, Украина;

- Международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)», 9 декабря 2009, МГЮА имени О.Е.Кутафина, г. Москва;

- Международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)», 1 декабря 2010, МГЮА имени О.Е.Кутафина, г. Москва;

- Международной научно-практической конференции «Юридическая наука как основа правового обеспечения инновационного развития России (Кутафинские чтения)», 28-29 ноября 2011, г. Москва.

Структура диссертационного исследования обусловлена целью, задачами и логикой изложения работы, и состоит из введения, пяти глав, заключения и библиографического списка использованных источников.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Во введении диссертационного исследования обоснована актуальность темы представленной работы, раскрыта степень научной разработанности проблемы, сформулированы цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрыта его методология и методика, охарактеризована эмпирическая и теоретическая основы, научная новизна работы, перечислены положения, выносимые на защиту, представлена теоретическая и практическая значимость диссертации, приведены сведения о ее апробации.

Первая глава - «Теория банковского надзора: понятие, цели, принципы, система» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Понятие и цели банковского надзора» анализируется соотношение понятий «надзор» и «контроль», рассматривается банковский надзор как вид контрольной деятельности, делается вывод о том, что банковский надзор является видом финансового контроля, дается определение банковского надзора и формулируются цели банковского надзора.

Одной из актуальных теоретических проблем, связанных с исследованием функций надзорных органов, является проблема различия таких видов деятельности, как надзор и контроль, и, соответственно, соотношение понятий «надзор» и «контроль».

Контроль в научной литературе рассматривается с разных точек зрения: как метод управления; как способ практического осуществления определенного вида деятельности, как прием воздействия на волю, а через нее и на поведение управляемого объекта; как принцип деятельности; как сама деятельность, осуществляемая на основании определенных принципов и с помощью определенных методов; как форма правовой деятельности.

В работе предлагается рассматривать контроль как элемент системы управления, представляющий собой (применительно к системе государственного управления) вид публично-правовой деятельности, основной целью которой является анализ (наблюдение, мониторинг и т.д.) соответствия закону, иным нормативным правовым актам, финансовым и иным планам и т.д. деятельности подконтрольных субъектов с целью приведения ее в соответствие с установленными требованиями для достижения социально значимых целей и задач, стоящих перед обществом в определенный период социально-исторического развития.

Автор разделяет подход, согласно которому «государственный финансовый контроль … представляет собой один из видов государственного контроля и осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности, то есть в процессе собирания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств. Он направлен на проверку соблюдения финансового законодательства и целесообразности деятельности всех государственных и муниципальных органов власти».

Банковский надзор связан с процессом осуществления финансовой деятельности кредитных институтов, которая как раз и заключается в собирании, распределении и использования децентрализованных фондов денежных средств. Таким образом, банковский надзор признается элементом финансового контроля.

В то же время кроме общей цели, присущей финансовому контролю, - выявления несоответствия конкретных действий поднадзорных субъектов требованиям действующего законодательства - банковскому надзору присуща специфическая цель, а именно: предупреждение нарушения прав и законных интересов кредиторов и вкладчиков, а также иных публичных интересов.

Правовое понятие банковского надзора в литературе практически не встречается. Для того, чтобы сформулировать понятие банковского надзора, автор исследует взгляды ученых в сфере юриспруденции и экономики на понятие банковского надзора, специфику банковской деятельности, роль кредитных институтов в современной экономике, формулирует цели банковского надзора.

Делается вывод, что специфика банковской деятельности, роль кредитных институтов в современной экономике, особенности их отношений с кредиторами и, прежде всего, с вкладчиками, породили необходимость значительного публичного вмешательства в деятельность кредитных институтов. В настоящее время практически во всех странах функционируют органы банковского надзора, основной целью которых является поддержание стабильности и развития банковских систем, защита интересов кредиторов и вкладчиков, предотвращение кризисов в банковском секторе, и, следовательно, финансовой системы в целом. Промежуточную цель банковского надзора можно определить как сбалансированное ограничение рисков, возникающих в процессе осуществления банками банковской деятельности.

Таким образом, банковский надзор - вид публично-правовой деятельности, реализуемой центральным банком и (или) специальным публично-правовым органом (или несколькими органами), нацеленной на поддержание стабильности и развитие банковской системы страны и, как следствие, поддержание стабильности всей финансовой системы и национальной денежной единицы, а также на защиту интересов вкладчиков и кредиторов. Банковский надзор неотъемлем от современной банковской системы, и - шире - финансовой системы общества, то есть является подсистемой финансовой системы.

Во втором параграфе - «Правовые принципы банковского надзора» исследуется понятие и значение принципов права применительно к банковскому надзору. Автор исследует мнение ученых как в области теории государства и права, так и конституционного и финансового права.

При формулировании принципов банковского надзора, автор исходит из того, что принципы права - это «исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права», «те объективно обусловленные начала, в соответствии с которыми оно развивается, которые лежат в основе системы законодательства. Это нормы наиболее общего содержания, которые фиксируют важнейшие направления и способы правовой регуляции социальной деятельности людей»», «ведущие начала его формирования, развития и функционирования. … Они характеризуют содержание права в концентрированном виде».

Принципы, на которых строится банковский надзор в Российской Федерации, автор предлагает подразделять на правовые и организационно-правовые. Из правовых принципов права следует выделить общие (основополагающие, универсальные) и специальные принципы права.

Общеправовые принципы, лежащие в основе функционирования банковского надзора в Российской Федерации, закреплены в Конституции РФ 1993 года. К ним необходимо отнести:

- принцип социального государства (ст. 2 Конституции РФ). Одной из целей банковского надзора, как уже отмечалось, является защита интересов вкладчиков и кредиторов, то есть, в том числе, физических лиц;

- принцип равенства условий экономической деятельности для всех ее участников, закрепленный в ст. 8 Конституции РФ. Этот принцип проявляется в том, что кредитные организации не должны пользоваться какими-то преференциями в отношении с надзорным органом, система банковского надзора предполагает создание равных ограничений рисков для всех кредитных организаций;

- принцип поддержки конкуренции, закрепленный в ч. 2 ст. 34 Конституции РФ, подразумевает недопустимость экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

- принцип свободного экономического пространства, закрепленный в ст. 74 Конституции РФ, не допускающий, в частности, ограничений для банковской деятельности кредитным организациям, находящимся в одном субъекте РФ, на территории иного субъекта РФ.

Центральное место среди конституционных принципов в сфере банковского регулирования и банковского надзора занимают положения ст. 75 Конституции РФ, в соответствии с которым «защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». Из принципа обеспечения устойчивости рубля вытекает основная цель банковского надзора - обеспечение стабильности банковской системы, а также принцип построения системы банковского надзора, который основан на принципе независимости Банка России.

К специальным принципам, с точки зрения автора, относятся:

Принцип законности. Законность, как принцип банковского надзора, означает прежде всего, что Банк России должен осуществлять свои надзорные функции в строгих рамках закона, соблюдая предусмотренные законом права и интересы как кредитных организаций, так и кредиторов и вкладчиков кредитных организаций, а также то, что подзаконные нормативные акты должны основываться на нормах закона и соответствовать им.

Принцип соразмерности подразумевает, что вмешательство государства (надзорного органа) в деятельность кредитных организаций (и банковских групп) не должно быть чрезмерным или произвольным.

Принцип эффективности означает, что поставленные цели должны достигаться с использованием наименьшего количества затрачиваемых ресурсов. С другой стороны, минимизация используемых ресурсов не должна мешать достижению цели деятельности.

Принцип независимости банковского надзора подразумевает независимость надзорного органа как от других органов государственной власти, так и независимость от банковского сообщества.

Принцип объективности и компетентности при осуществлении банковского надзора подразумевают неукоснительное соблюдение служащими надзорного органа действующего законодательства и высокий профессиональный уровень.

Совершенствование системы регулирования банковской деятельности и банковского надзора в настоящее время базируется на принципе соответствия банковского надзора международным стандартам с учетом особенностей организации и функционирования российского рынка банковских услуг. Это предполагает существенное развитие Банком России содержательных подходов при осуществлении надзора.

К принципам банковского надзора относятся также «Основополагающие принципы эффективного банковского надзора» (Core Principles for Effective Banking Supervision), сформулированные Базельским комитетом по банковскому надзору. Указанные принципы не являются принципами права в строгом значении этого термина, их скорее можно отнести к организационно-правовым принципам.

В третьем параграфе - «Система банковского надзора в Российской Федерации», исследуются вопросы системы банковского надзора. В связи с этим автор анализирует данное понятие в системной связи с такими понятиями как «банковская система» и «система Банка России».

Понятие банковская система нашло широкое отражение в литературе, но до сих пор имеет дискуссионный характер. Анализируя различные подходы, определяющие банковскую систему, автор полагает возможным сформулировать такой подход к понятию банковской системы, в котором основными ее элементами признаются институты, отношения между ними и нормы, регулирующие данные отношения. Так, в банковскую систему с этой точки зрения необходимо включать:

а) орган денежно-кредитной политики и орган банковского надзора (в Российской Федерации - Банк России);

б) институты страхования депозитов (в Российской Федерации - Агентство по страхованию вкладов);

в) кредитные институты, которые либо привлекают средства и за счет привлеченных средств создают кредитное предложение; либо организуют и осуществляют платежи по поручению своих клиентов в пользу третьих лиц; либо и привлекают средства, и организуют и осуществляют платежи по поручению своих клиентов в пользу третьих лиц (в Российской Федерации - банки и небанковские кредитные организации);

г) филиалы и представительства иностранных банков;

д) банковские группы и банковские холдинги;

е) организации, которые, формально не относясь к кредитным институтам, выполняют определенные функции в рамках поддержания инфраструктуры банковского сектора (валютные биржи, центральные депозитарии и проч.). Становление этих институтов в Российской Федерации в настоящее время продолжается;

ж) кредитные субинституты, существование которых зависит от состояние национальной экономики конкретной страны и ее традиций. К такого рода субинститутам относятся кредитные кооперативы; субъекты платежной системы, не являющиеся кредитными организациями и т.д.

з) институты развития (примером может служить Внешэкономбанк России, который, формально не являясь банком, активно осуществляет банковскую деятельность, опираясь на самостоятельный закон);

и) отношения, складывающиеся между указанными выше институтами, которые носят разнообразный - прежде всего, экономический и правовой - характер;

к) правовые нормы, регулирующие отношения между институтами, преобразующие эти отношения в правоотношения различных видов.

Подсистемой банковской системы является система Банка России.

Самостоятельной системой, хотя во многих элементах и совпадающей с системой Банка России и банковской системой, является система банковского надзора. Понятие системы банковского надзора сформулировано в научной литературе впервые.

В систему банковского надзора входят:

1) в качестве субъектов надзора: орган банковского надзора и орган страхования депозитов;

2) в качестве объекта надзора - кредитные организации, банковские группы и элементы (институты) платежной системы, в отношении которых осуществляется банковский надзор в соответствии с законом;

3) отношения между субъектами и объектами банковского надзора;

4) правовые нормы, регулирующие данный вид отношений;

5) цели и принципы банковского надзора.

Отношения, складывающиеся между субъектами и объектами банковского надзора разнообразны, и включают в себя экономические, политические, информационные и иные отношения. В случае урегулирования нормами права указанные общественные отношения становятся правоотношениями и регулируются различными отраслями права: финансовым, конституционным, административным, др.

Основная роль в регулировании отношений между субъектами и объектами банковского надзора принадлежит финансовому праву. Кредитные организации в процессе осуществления деятельности аккумулируют и распределяют децентрализованные фонды денежных средств, что является предметом финансово-правового регулирования. Надзор за кредитными организациями есть в конечном итоге надзор за процессом аккумулирования и распределения указанных фондов. Отношения между субъектами и объектами банковского надзора в этой связи необходимо рассматривать как финансовые правоотношения.

К финансовым правоотношениям в области банковского надзора следует отнести правоотношения, возникающие между Банком России и кредитными организациями по поводу: оценки финансовой устойчивости учредителей кредитной организации; осуществления текущего надзора; проведения проверок; надзора за выполнением обязательных нормативов и требований по созданию резервов на возможные потери под ссуды и иные активы; осуществление контроля рисков, принимаемых на себя кредитными организациями; применение мер по предупреждению банкротства кредитных организаций; и др.

Параграф 4 - «Банковский надзор в зарубежных стран: цели и задачи» посвящен исследованию банковского надзора в ряде зарубежных стран.

Отмечается, что процедура банковского надзора в зарубежных странах имеет как общие черты, так и свою специфику в зависимости от страны, где осуществляется надзор. В научной литературе выделяется несколько групп стран, отличающихся способами организационного построения надзорных и контрольных структур, местом и ролью центрального банка в этих структурах. В Австралии, Испании, Ирландии, Италии, Новой Зеландии, Португалии, Китае надзорная деятельность осуществляется исключительно центральным банком. В таких странах, как: Швейцария, Франция, Япония, Германия, Бельгия и др. надзорная деятельность осуществляется центральным банком совместно с другими органами. В Канаде, Дании, Люксембурге, Швеции, Австрии и Норвегии деятельность по надзору за кредитными организациями осуществляется не центральным банком, а другими органами. Помимо перечисленных можно выделить также группу стран, где надзор, в том числе в банковской сфере, осуществляет мегарегулятор (Венгрия, Южная Корея).

В исследовании проведен сравнительно-правовой анализ организации и осуществления банковского надзора как в развитых странах (США, Франция, ФРГ, Италия, Нидерланды), так и развивающихся (Китай).

Отмечается, что банковский надзор и в странах с развитой рыночной экономикой, и в развивающихся осуществляется в рамках государственного регулирования экономики. В ряде экономически развитых стран наблюдается децентрализация банковского надзора. Функции надзора распределены между несколькими организациями и центральным банком.

Особый интерес представляет изучение организации банковского надзора в КНР. Экономические преобразования в Китае не могли не затронуть его банковский сектор, представляющий собой одну из важнейших сфер рыночной экономики. Реформирование затронуло структуру банковской системы, принципы и механизмы ее функционирования, Народный банк Китая, который, являясь, в том числе, органом банковского надзора, не обладает статусом независимости и находится под контролем Государственного Совета Китайской народной республики. Цель реформирования Народного банка Китая заключается в переориентировании на потребности рынка и постепенное освобождение от влияния государственных органов и политиков (партии), однако такие реформы потребуют иных подходов к регулированию деятельности коммерческих банков, и прежде всего к изменению системы банковского надзора.

Особый интерес в исследовании представляет изучение опыта организации банковского надзора в государствах - бывших советских республиках: в Украине, Республике Беларусь, Республике Армения и в Эстонии. Отмечается, что, несмотря на существенные отличия, в организации банковского надзора в указанных государствах много общего: совпадают цели, задачи банковского надзора. Организация банковского надзора строится в соответствии с общепризнанными международными стандартами банковского надзора, как и в экономически развитых государствах.

Независимо от структурных отличий, все органы банковского надзора как развитых, так и развивающихся стран преследуют близкие цели, связанные с обеспечением стабильности и развитием банковских систем, защитой интересов кредиторов и вкладчиков. После мирового финансового кризиса 2008 г. в качестве одной из целей банковского надзора стали признавать предотвращение кризисов в банковском секторе, и, следовательно, финансовой системы в целом. Для достижения указанных целей органы банковского надзора различных государств решают задачу сбалансированного ограничения рисков, возникающих в процессе осуществления банками банковской деятельности.

...