Формирование кадрового состава государственной службы Российской Федерации, проблемы теории практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА

И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Ивановский филиал РАНХиГС

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему

Формирование кадрового состава государственной службы Российской Федерации, проблемы теории практики

Автор работы:

Студентка 5 курса, группы Ю-3/13

заочной формы обучения

Куприна Анастасия Валерьевна

Руководитель работы:

Доцент кафедры

Разина Нина Геннадьевна

Иваново 2016 г.

Содержание

Введение

Глава 1. Поступление на государственную гражданскую службу

1.1 Характеристика ограничений, связанных с поступлением на государственную гражданскую службу

1.2 Способы замещения должностей на государственной гражданской службе

Глава 2. Институт прохождения государственной гражданской службы

2.1 Роль аттестации и квалификационного экзамена в прохождении государственной гражданской службы

2.2 Основания прекращения государственной гражданской службы

Глава 3. Проблемы формирования кадрового резерва государственной гражданской службы

Заключение

Библиографический список

Введение

В современной России проблема модернизации государственного управления является одной из приоритетных, учитывая ту огромную роль, которую здесь всегда играло государство, а также особый характер российской бюрократии. Именно поэтому реформу государственной службы следует рассматривать важнейшим ресурсом модернизации системы государственного управления. Ключевым же направлением реформирования данной сферы и одновременно необходимым средством, позволяющим закрепить эффективные организационно - правовые формы и управленческие механизмы, является создание адекватного законодательства. Государственная гражданская служба продолжает и завершает организацию механизма государства, делая ее готовой и пригодной к практической реализации задач и функций государства. В каждое звено государственного механизма служба вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм и методов для практической деятельности. В становлении государственности любого вида государственная гражданская служба выступает в качестве первейшего организационного средства выполнения государством своих целей. В структуре государственной гражданской службе различаются две группы отношений: непосредственная организация самой государственной гражданской службы и служебная деятельность по осуществлению каждым гражданским служащим в отдельности и всеми ими вместе своих служебных полномочий.

Государственная гражданская служба представляет из себя правовой институт, нормы которого регулируют обе стороны государственной гражданской службы - организацию государственной службы и осуществление государственными служащими практических полномочий. Как правовой институт государственная гражданская служба объединяет нормы различных отраслей права - административного, трудового финансового и некоторых других отраслей, что позволяет отнести ее к сложным правовым институтам. В настоящее время данная тема широко обсуждается в научных кругах, на страницах монографий, учебных пособий и СМИ. Это связанно, прежде всего, с новыми подходами к пониманию места государственной гражданской службы в современном российском государстве, а также с реформами, осуществляемыми в данном направлении.

Объектом представленного выпускного квалификационного исследования является общественные отношения института государственной гражданской службы РФ.

Предметом выпускного квалификационного исследования выступает процесс формирования кадрового состава государственной гражданской службы.

Целью представленной выпускной квалификационной работы является исследование структуры государственной гражданской службы в РФ и изучение теоретико-методологические основы и проблемы формирования системы кадрового резерва государственной гражданской службы, а так же выявить направления совершенствования кадровой работы в системе государственной гражданской службы и разработать практические рекомендации по совершенствованию формирования ее кадрового резерва.

Для достижения поставленной цели в ходе исследования решались следующие задачи: дать характеристику ограничений, связанных с поступлением на государственную гражданскую службу; рассмотреть способы замещения должностей по государственной гражданской службе; определить роль аттестации и квалификационного экзамена в прохождении государственной гражданской службы; охарактеризовать проблемы формирования кадрового резерва государственной гражданской службы. Полученная картина позволит получить достаточно полное представление о формировании кадрового резерва государственной гражданской службы в РФ.

Методологическую базу представленной выпускной квалификационной работы составляют современные общенаучные, частно-научные и специальные методы познания (сравнительный, функциональный, историко-правовой, структурно-функциональный, логический, эмпирический, формально-юридический, системно-структурный).

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка. Данная работа ни в коей мере не претендует на выявление какого-либо единственно верного подхода к этому вопросу, а является лишь попыткой представить общую картину, охватывающую некоторые, как представляется, наиболее значимые аспекты этой сферы.

Глава 1. Поступление на государственную гражданскую службу

1.1 Характеристика ограничений, связанных с поступлением на государственную гражданскую службу

Институт государственной гражданской службы является неотъемлемой частью правовой системы государства, а государственные гражданские служащие - это основные исполнители осуществляемых в обществе демократических и социально-экономических преобразований. В организованном обществе нельзя обойтись без государственного управления и без государственных гражданских служащих. Государственный аппарат состоит из людей (субъектов), которые на профессиональной основе занимаются управленческим трудом. Предоставляемые ими услуги необходимы любому обществу, независимо от его политической системы, формы правления, а так же правящего режима. Именно государственные гражданские служащие выполняют те практические задачи, которые все цивилизованные общества возлагают государство. Опыт свидетельствует: общество, которое надлежащим образом не организовало труд государственных гражданских служащих, испытывает большие трудности в государственном управлении.

Вопросы поступления на государственную гражданскую службу в РФ регулирует ФЗ РФ от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в РФ» (далее - Закон о гражданской службе). Согласно ч. 1 ст. 16 Закона о гражданской службе, гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинской организации. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинской организации устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства другого государства;

7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором РФ;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

9) непредставления установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу;

10) утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами;

11) признания его не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, в соответствии с заключением призывной комиссии (за исключением граждан, прошедших военную службу по контракту).

2. Иные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, за исключением ограничений, указанных в ч. 1 данной статьи, устанавливаются федеральными законами.

3. Ответственность за несоблюдение ограничений, предусмотренных ч. 1 данной статьи, устанавливается Законом о гражданской службе и другими федеральными законами.

По мнению И.Р. Гимаева, ст. 16 Закона о гражданской службе, устанавливает ограничения, связанные с гражданской службой, которые наряду с запретами определяют основную специфику правового статуса государственного гражданского служащего. Ограничение отдельных гражданских прав в отношении государственных служащих является обычной практикой для зарубежных стран и имеет некоторую историю в современной России. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Бесспорно, что одной из главных цели законодательного установления ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой, является обеспечение эффективного исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей, исключающего возможность злоупотребления полномочиями, создание условий для беспристрастного принятия им управленческих решений.

Свою позицию по данному вопросу выразил и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30.06.2011 № 14-П «По делу о проверке конституционности положений п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» и статьи 20.1 Закона РФ «О милиции» в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина». Выразившаяся в том, что специфика государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет правовой статус государственных служащих, исходя из особенностей которого, обусловленных характером выполняемой ими деятельности и предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, законодатель вправе в рамках своей дискреции определять с помощью специального правового регулирования права и обязанности государственных служащих, налагаемые на них ограничения, связанные с государственной службой, а также предоставлять им соответствующие гарантии с учетом задач, принципов организации и функционирования того или иного вида государственной службы. Реализуя право на свободное распоряжение своими способностями к труду (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ) путем поступления на государственную службу, гражданин добровольно избирает профессиональную деятельность, занятие которой предполагает наличие определенных ограничений в осуществлении им конституционных прав и свобод, что обусловлено исполнением особых публично-правовых обязанностей, возложенных на государственных служащих сообразно соответствующему виду государственной службы.

Следовательно, в силу ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 7, ч. ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 4 ст. 32, ч. 3 ст. 55 и пункту «в» ст. 71 Конституции РФ само по себе установление для государственных служащих запретов, обусловленных прохождением государственной службы, допустимо, если оно согласуется с основными целями правового регулирования государственной службы в РФ как социальном правовом государстве, отвечает законным интересам, связанным с ее организацией и эффективным функционированием, и не выходит за рамки возможных ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина в конституционно значимых целях. Соблюдение государственным гражданским служащим предусмотренных ограничений, недопущение нарушений запретов является одной из основных обязанностей гражданского служащего. Соблюдение ограничений, отсутствие нарушений запретов учитываются при проведении аттестации, при применении дисциплинарных взысканий и принятии решения об увольнении в связи с утратой доверия. За несоблюдение же гражданским служащим ограничений и запретов налагаются взыскания: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии. Кроме того, несоблюдение ограничений и нарушение запретов, связанных с гражданской службой, являются согласно ч. 1 ст. 33 Закона о гражданской службе основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы.

Часть 1 ст. 16 Закона о гражданской службе, устанавливает перечень ограничений, связанных с гражданской службой, который является исчерпывающим. Содержание данных ограничений не допускает расширительного толкования, характерного для действовавшего ранее ФЗ РФ от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ». В контексте Закона о гражданской службе ограничения представляют собой обстоятельства как объективного, так и субъективного характера, при наступлении которых не гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе.

Как считают А.В. Кирилин и Т.В. Нечаева, интересным представляется использование в Законе о гражданской службе в отношении ограничений категории «соблюдение», представляющей собой такую форму реализации права, которая заключается в воздержании от совершения запрещенных нормой права действий. В частности, не связаны с действиями (бездействием) гражданского служащего, а значит, не подпадают под категорию «соблюдение» ограничения, предусмотренные п.п. 1 и 4 ч. 1 ст. 16 Закона о гражданской службе, что затрудняет толкование механизма реализации положений федерального закона о несоблюдении ограничений как основании применения дисциплинарных взысканий, прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы.

Самое первое ограничение относится к признанию гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу (п. 1 ч. 1 ст. 16 Закона о гражданской службе). Такое решение может быть принято судом в отношении гражданина, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством, на основании заявления членов его семьи, близких родственников (родителей, детей, братьев, сестер) независимо от совместного с ним проживания, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения (ст. 29 ГК РФ, ч. 2 ст. 281 ГПК РФ). Решение об ограничении в дееспособности может быть принято судом в отношении гражданина, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством, на основании заявления членов его семьи, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения (ст. 30 ГК РФ, ч. 1 ст. 281 ГПК РФ). Необходимо так же отметить, что причины введения данного ограничения в отношении лица, признанного недееспособным, представляются очевидными, в то время как его обоснованность в отношении гражданина, признанного ограниченно дееспособным, вызывает некоторое сомнение.

Несомненно, на мой взгляд, необходимо согласиться с М.В. Пресняковым в том, что ограничение в дееспособности, прежде всего, направлено на защиту прав и охраняемых законом интересов членов семьи лиц, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими средствами. По его мнению, указанная норма призвана защитить интересы семьи, но никак не государственной службы. И хотя данная проблема не из разряда «самых актуальных проблем» в этом вопросе, и связана она, прежде всего, с реализацией права на равный доступ к государственной гражданской службе, необходимо признать данное ограничение неслишком обоснованным. Увольнение гражданина с государственной гражданской службы в связи с признанием его ограниченно дееспособным, напротив, ущемляет интересы его семьи, поскольку лишает такого гражданина и членов его семьи средств к существованию.

Пункт 2 ч. 1 ст. 16 Закона о гражданской службе обусловливает возможность нахождения на гражданской службе в зависимость от наличия у гражданина судимости. Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, если он осужден к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости. Гражданин не может находиться на гражданской службе, если он, будучи гражданским служащим, осужден к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы по приговору суда, вступившему в законную силу. Если представителю нанимателя стала известна достоверная информация о наличии у гражданского служащего не снятой или не погашенной судимости, речь будет идти также о представлении этим служащим заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу (п. 8 ч. 1 ст. 16 Закона о гражданской службе). В соответствии с главой 9 УК РФ, наказаниями, исключающими возможность исполнения должностных обязанностей, могут являться: лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, ограничение свободы, арест, лишение свободы (на определенный срок или пожизненное).

Таким образом, назначение судом других видов наказаний не может служить препятствием для поступления гражданина на государственную гражданскую службу и, соответственно, его нахождением на ней. По мнению Ю. Варакиной, такое толкование уголовного законе не согласуется с положениями рассматриваемого пункта о наличии у гражданина судимости. В соответствии с ч. 1 ст. 86 УК РФ течение судимости начинается со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу и заканчивается моментом погашения или снятия судимости. Согласно другим положениям ст. 86 УК РФ, судимость погашается автоматически, а именно: по истечении определенного срока после отбытия или исполнения наказания в зависимости от категории осужденных, а снимается решением суда по ходатайству осужденного до истечения сроков погашения судимости, если осужденный после отбытия наказания вел себя безупречно. Иными словами, данное ограничение действует вне зависимости от вида наказания, предусмотренного приговором суда.

Пункт 3 ч. 1 ст. 16 Закона о гражданской службе предусматривает такое ограничение, как отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений. Согласно статье 2 Закона РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне», допуск к государственной тайне - процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, а предприятий, учреждений и организаций - на проведение работ с использованием таких сведений. Доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, - это санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями, составляющими государственную тайну. Следовательно, прохождение гражданским служащим процедуры допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, предусматривается законом только в том случае, если с использованием таких сведений связано исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы. Отказ от прохождения указанной процедуры - есть ограничение как для гражданина, претендующего на должность, так и для уже действующего гражданского служащего, если использование сведений, содержащих государственную или иную тайну, становится необходимым в силу изменения должностных обязанностей.

По остальным ограничениям, связанных с поступлением на государственную гражданскую службу см. работы следующих авторов.

Таким образом, под ограничениями, связанными с гражданской службой, понимаются установленные Конституцией РФ и другими нормативными правовыми актами условия и правила, ставящие гражданского служащего в определенные правовые рамки, выхолить за которые запрещено. Они обусловлены особым правовым режимом гражданского служащего и предназначены для обеспечения его эффективной профессиональной деятельности, установления препятствий для возможного злоупотребления своими полномочиями, соблюдения служащим прав и свобод граждан, создания условий для независимой служебной деятельности.

Одним из принципов государственной гражданской службы является равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего (ст. 32 Конституции РФ). На гражданскую службу вправе поступать граждане РФ, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком РФ и соответствующие квалификационным требованиям, установленных Законом о гражданской службе. Поступление гражданина на государственную гражданскую службу осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Законом о гражданской службе, Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы», а также иными нормативными правовыми актами. По моему мнению, действующее законодательство о государственной гражданской службе содержит не только ограничения конституционных прав в смысле ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, но также и иные конституционно - правовые конструкции (условия реализации и имманентные пределы этих прав).

Все ограничения конституционных прав, связанные со спецификой государственной гражданской службой можно подразделить на две группы:

а) ограничения конституционного права на доступ к государственной гражданской службе, которые распространяются не только на гражданских служащих, но и на всех граждан, желающих поступить на нее;

б) ограничения иных конституционных прав, устанавливаемые для граждан в связи с приобретением ими статуса государственного гражданского служащего.

1.2 Способы замещения должностей по государственной гражданской службе

В Российской Федерации существуют различные способы замещения должностей гражданской службы. В настоящее время используются три организационно - правовых способа замещения должностей на государственной гражданской службе: зачисление, назначение и конкурс.

Зачисление на государственную гражданскую службу происходит по заявлению кандидата, а также на должность, не относящихся к должностям гражданской службы, но предусмотренных штатным расписанием в целях технического обеспечения деятельности государственных органов (технические секретари, лаборанты, специалисты по компьютерному обслуживанию, архивариусы, курьеры), для замещения внекатегорийных должностей вспомогательно - обслуживающего персонала.

Назначение на должность - это юридическое оформление (закрепление) должностного статуса государственного гражданского служащего, произведенное органом власти и выраженное в форме распорядительного документа - постановления, или приказа. Назначение, как способ замещения должностей на государственной гражданской службе, охватывает многие высшие, главные, ведущие, старшие и некоторые младшие государственные должности государственной гражданской службы.

Конкурс, как наиболее важный и основной способ замещения должностей на государственной гражданской службе, предусмотрен ст. 22 Закона о гражданской службе. Частью 1 ст. 22 Закона о гражданской службе определено, что поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. В соответствии со ст. 25 п. «c» Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19.12.1966) гражданин без какой бы то ни было дискриминации должен иметь право и возможность допускаться в своей стране к государственной и муниципальной службе. Согласно Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Гражданам РФ гарантирован равный доступ на государственную службу. Вследствие чего, при проведении конкурсного отбора на гражданскую службу, не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения. Местожительства, наличие или отсутствие гражданства субъектов РФ, отношение к религии, принадлежность к общественным объединениям, другие обстоятельства, не связанные с профессиональными и деловыми качествами, также не могут влиять на поступление на государственную гражданскую службу.

Как следует из ст. 71 (п. «в») и ст. 72 (п. «б» ч. 1) Конституции РФ во взаимосвязи с приведенными конституционными положениями, в ведении РФ находятся регулирование и защита права на равный доступ к государственной службе, в совместном ведении РФ и субъектов РФ - его защита. Данное право в силу ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ может быть ограничено только в конституционно значимых целях и только федеральным законом, а принимаемые по вопросам его регулирования и защиты законы субъектов РФ в силу ч. ч. 1, 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ не могут противоречить соответствующим федеральным законам.

В практике под конкурсом принято понимать процедуру отбора и оценки претендентов на вакантные должности в соответствии с решением конкурсной комиссии. Отбор и оценка персонала на государственную гражданскую службу - это система мероприятий, основанных на законодательно закрепленных принципах, которые направлены на обоснованный и квалифицированный выбор кандидатов для замещения должностей государственной гражданской службы. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должностей государственной гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям. Следовательно, конкурсный отбор не только обеспечивает равный доступ граждан к государственной гражданской службе, но решает целый ряд задач, а именно: своевременное обеспечение потребностей государственного органа в персонале в необходимом количестве, в нужной организационно-должностной структуре, с требуемым уровнем квалификации, жизненным и профессиональным опытом; обеспечение стабильного состава персонала, способного аккумулировать профессиональный опыт и корпоративную культуру государственной гражданской службы; создание необходимого кадрового резерва. Частью 2 ст. 22 Закона о гражданской службе определены случаи, когда на вакантную должность государственной гражданской службы конкурс на не проводится: при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)»; при назначении на должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом или Правительством РФ; при заключении срочного служебного контракта; при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 28, ч. 1 ст. 31 и ч. 9 ст. 60.1 Закона о гражданской службе; при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), включенного в кадровый резерв. Постановлением Конституционного Суда РФ от 03.02.2009 № 2-П «По делу о проверке конституционности частей 1, 2, 3 и 4 ст. 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» и п. 2 и 4 ч. 2 ст. 13 Закона Псковской области «О государственной гражданской службе Псковской области» в связи с запросом Псковского областного Собрания депутатов», ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 22 Закона о гражданской службе, предусматривающие случаи, в которых конкурс для замещения должности государственной гражданской службы не проводится или может не проводиться, признаны соответствующими Конституции РФ.

По мнению А.В. Демина, наиболее спорной в настоящее время выглядит позиция о том, что конкурс не проводится на должности государственной гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», замещаемые на определенный срок (срочный служебный контракт). Данной частью статьи также определено, что конкурс не проводится при заключении срочного служебного контракта. Следовательно, возникает вопрос: с какой целью Закон о гражданской службе дублирует одно и то же положение? Представляется, что во избежание путаницы для данной части ст. 22 Закона о гражданской службе было бы достаточным положение о том, что конкурс на гражданской службе не проводится при заключении срочного служебного контракта. К этому положению могут быть отнесены и случаи назначения на должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом или Правительством РФ, поскольку, следуя логике ч. 2 ст. 11 Закона о гражданской службе, срочный служебный контракт заключается с лицами, занимающими: должности гражданской службы категории «руководители», относящиеся к высшей группе должностей гражданской службы; должности гражданской службы категории «помощники (советники)», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ; должности категории «руководители», относящиеся к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством РФ.

Решение о проведении конкурса на замещение вакантной должности напрямую зависит от решения вопроса о том, в каких же случаях на государственной гражданской службе заключается срочный служебный контракт. Части 4 ст. 25 Закона о гражданской службе определены случаи, когда на гражданской службе заключается срочный служебный контракт. Предельно ясными выглядят все случаи заключения срочного служебного контракта, за исключением случая замещения отдельных должностей гражданской службы категории «руководители», а также должностей гражданской службы категории «помощники (советники)». В соответствии с ч. 4 ст. 25 Закона о гражданской службе срочный служебный контракт заключается при замещении не всех, а отдельных должностей категории «руководители». Указанный перечень появился в Законе о гражданской службе при внесении поправок в ч. 2 ст. 11. Следовательно, на сегодняшний день отдельные должности категории «руководители» и категории «помощники (советники)» представлены в перечне, сформулированным в ч. 2 ст. 11, а именно: должностями гражданской службы категории «руководители», относящимися к высшей группе должностей гражданской службы; должностями гражданской службы категории «помощники (советники)», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ; должностями категории «руководители», относящимися к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством РФ. Иной перечень отдельных должностей категории «руководители», категории «помощники (советники)» не содержится ни в Законе о гражданской службе, ни в иных нормативных актах. Значит, срочный служебный контракт может быть заключен только с перечисленными должностями категории «руководители», категории «помощники (советники)» и конкурс не проводится исключительно в этих случаях.

В связи с отсутствием нормативного акта, определяющего перечень отдельных должностей категории «руководители», во всех случаях замещения данных должностей следует заключать служебный контракт на неопределенный срок. Это согласуется с ч. 3 ст. 25 Закона о гражданской службе, согласно которой срочный служебный контракт заключается в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности гражданской службы или условий прохождения гражданской службы, с Рекомендациями Международной организации труда от 22.06.1982 № 166, а также Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса РФ» (далее - Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 № 2). В противном случае нарушаются нормы ст. 32 Конституции РФ, гарантирующие равный доступ на государственную службу.

Вводя конкурсный порядок подбора кадров в качестве общего правила, федеральный законодатель предусмотрел исключения из этого общего правила, определив случаи, в которых конкурс на замещение должностей государственной службы не проводится. Установление таких изъятий, как непосредственно относящееся к регулированию конституционного права на доступ к государственной службе, осуществляется на основании ст. 71 (п. «в») Конституции РФ и должно гарантировать равенство, в том числе независимо от места жительства, в реализации данного конституционного права, как того требует ст. 19 (ч. 2) Конституции РФ. Расширение случаев заключения срочного служебного контракта сужает случаи проведения конкурса на гражданской службе. В силу названных конституционных предписаний ни законодатель субъекта РФ, ни представитель нанимателя конкретного государственного органа не вправе выходить за рамки статьи и расширять случаи не проведения конкурса на замещение вакантной должности.

Частью 3 ст. 22 Закона о гражданской службе определено, что конкурс может не проводиться при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому нормативным актом государственного органа. В отличие от ч. 2 ст. 22 Закона о гражданской службе, норма, установленная ч. 3, не носит императивного характера, и решение о необходимости проведения конкурса принимается представителем нанимателя. Законом РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» определен состав сведений, которые могут быть отнесены к ней. К государственной тайне относятся сведения в военной области, в области экономики, науки и техники, внешней политики, разведывательной и оперативной розыскной деятельности, контрразведки. Этим же законом определен порядок отнесения сведений к государственной тайне, порядок допуска к сведениям, составляющим государственную тайну и целый ряд других вопросов.

Частью 4 ст. 22 Закона о гражданской службе по решению представителя нанимателя конкурс может не проводиться при назначении на должности государственной гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей. В случаях если конкурс на должность гражданской службы не проводится, то назначение на должность осуществляется посредством административного акта представителя нанимателя. В этом случае юридическое значение имеет сам факт согласия на назначение на должность гражданской службы со стороны назначаемого лица. Структура и содержание такого административного акта действующим законодательством не предусмотрена. В то же время для фиксирования юридического факта согласия со стороны назначаемого лица на должность данный административный акт должен содержать: наименование государственного органа, в котором производится назначение; указание наименование гражданской должности, на которую производится назначение; дата начала исполнения обязанностей по замещаемой должности гражданской службы (дата начала исполнения обязанностей не может быть установлена более ранней, чем дата согласия лица, назначаемого на должность); подпись представителя нанимателя; подпись гражданского служащего. Административный акт о назначении на должность вступает в силу с момента подписания его представителем нанимателя (работодателем) собственноручно.

Частью 5 ст. 22 Закона о гражданской службе определено, что претенденту на замещение должности гражданской службы может быть отказано в допуске к участию в конкурсе в связи с несоответствием квалификационным требованиям к вакантной должности, а также в связи с ограничениями, установленными Законом о гражданской службе для поступления на гражданскую службу и ее прохождения. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего образования. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности. Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, должны быть утверждены нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего. В настоящее время практически все государственные органы на основании Закона о гражданской службе утвердили квалификационные требования к замещению должностей гражданской службы.

Частью 6 ст. 22 Закона о гражданской службе определено, что претендент на замещение должности гражданской службы, не допущенный к участию в конкурсе, вправе обжаловать это решение. Согласно ч. 8 ст. 70 Закона о гражданской службе, гражданин имеет право обратиться в комиссию по служебным спорам в трехмесячный срок, когда он узнал о нарушении своего права. Однако данная установка противоречит ч. 14, 15 ст. 70 Закона о гражданской службе. У гражданина при поступлении на государственную службу может возникнуть лишь спор о неправомерном (в том числе дискриминационном) отказе в допуске к участию в конкурсе на замещение вакантной должности, а в ч. 14, 15 ст. 70 Закона о гражданской службе обозначены случаи споров, которые рассматриваются непосредственно в судах, и не отнесены к компетенции комиссии по служебным спорам: о восстановлении в ранее замещаемой должности гражданской службы независимо от оснований прекращения или расторжения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы, увольнения с гражданской службы, об изменении даты освобождения от замещаемой должности гражданской службы и формулировки причины указанного освобождения, о переводе на иную должность гражданской службы без согласия гражданского служащего, об оплате за время вынужденного прогула либо о выплате разницы в денежном содержании за время исполнения должностных обязанностей по нижеоплачиваемой должности гражданской службы; о возмещении гражданским служащим вреда, причиненного государственному органу, если иное не предусмотрено федеральными законами; о неправомерном отказе в поступлении на гражданскую службу; в случае если гражданские служащие считают, что они подверглись дискриминации.

По вопросу о способах замещения должностей по государственной гражданской службе, см. работы следующих авторов.

Таким образом, проблема поступления на государственную гражданскую службу представляет собой следующий комплекс вопросов: правовые основания поступления на службу, правовые условия и порядок - сам процесс поступления на службу, включая способы замещения должностей на государственной гражданской службе. В общем порядке поступление гражданина на гражданскую службу или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. По моему мнению, по своей юридической природе и предназначению в правовой системе РФ институт конкурсного подбора для замещения должностей государственной гражданской службы, будучи демократической гарантией конституционного права, позволяет в большей степени обеспечить реализацию принципов равенства возможностей и справедливости в осуществлении данного права. Конкурс на замещение вакантной должности государственной гражданской службы обеспечивает право граждан на равный доступ к ней. Конкурс проводится среди граждан, подавших заявление на участие в нем, и действующие государственные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения. По действующему законодательству в конкурсном порядке замещаются вакантные старшие, ведущие, главные и высшие государственные должности федеральной и государственной службы субъектов РФ. В конкурсе претенденты на занятие соответствующей должности сами заявляют о своем желании посостязаться, а конкурсная комиссия и администрация государственного органа оценивают их документальные, профессиональные, личностные данные и на этой объективной основе отдают предпочтение одному из них с использованием различных методик оценки. Порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в РФ определен Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы».

Глава 2. Институт прохождения государственной гражданской службы

2.1 Роль аттестации и квалификационного экзамена в прохождении государственной гражданской службы

Аттестации (от лат. «attestation» - «свидетельство») - это свидетельство, определение квалификации работника, уровня знаний учащихся, отзыв или характеристику.

Статьей 48 Закона о гражданской службе урегулирован порядок проведения аттестации государственных гражданских служащих. По убеждению А.Ф. Ноздрачева, цель аттестации - это определение соответствия государственного гражданского служащего замещаемой им должности государственной гражданской службы. В ходе проведения аттестации наряду с определением соответствия гражданских служащих занимаемым должностям решается ряд других задач, таких как:

а) способствование формированию кадрового состава государственной гражданской службы РФ;

б) выявление перспективы использования потенциальных способностей гражданского служащего, стимулирования роста его профессиональной компетенции;

в) определение степени необходимости получения гражданским служащим дополнительного профессионального образования;

г) обеспечение возможности долгосрочного планирования передвижения кадров, а также своевременного освобождения работника от должности или перевода на менее квалифицированную работу;

д) решение вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, в том числе в связи с его упразднением.

Кроме того, аттестация призвана обеспечить реализацию конституционного принципа равного доступа граждан РФ к государственной службе. В соответствии с ч. 4 ст. 48 Закона о гражданской службе аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года. Аттестации не подлежат гражданские служащие, замещающие должности категорий «руководитель» и «помощник» («советники»), в случае, если с ними заключен срочный служебный контракт. При проведении аттестации непосредственный руководитель государственного гражданского служащего представляет мотивированный отзыв об исполнении гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период.

Представленный отзыв должен содержать следующие сведения: а) фамилия, имя, отчество; б) замещаемая должность гражданской службы на момент проведения аттестации и дата назначения на эту должность; в) перечень основных вопросов (документов), в решении (разработке) которых гражданский служащий принимал участие; г) мотивированная оценка профессиональных, личностных качеств и результатов профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

К мотивированному отзыву прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим за аттестационный период поручениях и подготовленных им проектах документов, содержащиеся в годовых отчетах о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, а при необходимости пояснительная записка гражданского служащего на отзыв непосредственного руководителя.

При каждой последующей аттестации в аттестационную комиссию представляется также аттестационный лист гражданского служащего с данными предыдущей аттестации. Значение отзыва заключается в том, что он является письменным документом, который подтверждает факт выполнения (невыполнения) гражданским служащим возложенных на него служебных обязанностей. Таким образом, отзыв - это основание для признания государственного гражданского служащего соответствующим (не соответствующим) занимаемой им должности. Однако, существуют и отрицательные моменты предоставления отзыва непосредственного руководителя: на практике может возникнуть ситуация, выражающаяся в наличии между непосредственным руководителем и подчиненным ему гражданским служащим конфликта (явного или скрытого).

Для соблюдения принципа объективности при проведении аттестации такого гражданского служащего аттестационная комиссия должна рассматривать отзыв непосредственного руководителя во взаимосвязи с показателями эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, закрепленными в должностном регламенте. Данный подход позволит минимизировать субъективизм при оценке деятельности аттестуемого лица. К отзыву должны прилагаться сведения о выполненных гражданским служащим за аттестационный период поручениях и подготовленных им проектах документов, содержащиеся в годовых отчетах о профессиональной служебной деятельности, а при необходимости пояснительная записка гражданского служащего на отзыв непосредственного руководителя. При проведении аттестации должно учитываться соблюдение гражданским служащим ограничений, отсутствие нарушений запретов, выполнение требований к служебному поведению и обязательств. Для проведения аттестации в государственном органе формируется аттестационная комиссия, в состав которой включаются: представитель нанимателя и уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, подлежащий аттестации, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных, образовательных и других организаций, приглашаемые в качестве независимых экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.

При осуществлении аттестации аттестационная комиссия должна руководствоваться следующими принципами:

а) принципом объективности, под которым понимается вынесение аттестационной комиссией объективных решений, основанных на детальном и всестороннем изучении представленных аттестационных документов. Формальное отношение членов аттестационной комиссии к рассмотрению указанных документов может привести к нарушению принципа объективности, повлечь за собой вынесение субъективного решения;

б) принципом гласности, под которым подразумевается открытость деятельности аттестационной комиссии для всех заинтересованных сторон;

в) принципом компетентности (данный принцип реализуется путем включения в состав аттестационной комиссии специалистов в области государственной службы, кадров и юристов);

г) принципом независимости, который подразумевает под собой независимость членов аттестационной комиссии от интересов представителя нанимателя либо аттестуемого гражданского служащего. Данный принцип непосредственно связан с принципом объективности, так как независимость членов аттестационной комиссии позволяет аттестационной комиссии выносить объективные решения о соответствии гражданского служащего занимаемой должности;

д) принципом доброжелательности и соблюдения норм профессиональной этики.

По результатам аттестации государственного гражданского служащего аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений:

1) государственный служащий соответствует замещаемой должности;

2) государственный служащий соответствует замещаемой должности и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

3) государственный служащий соответствует замещаемой должности при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации;

4) государственный служащий не соответствует замещаемой должности гражданской службы.

В течение месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа, в котором указывается, что гражданский служащий: