Кодифікація вітчизняного адміністративного законодавства: поняття та особливості

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кодифікація вітчизняного адміністративного законодавства: поняття та особливості

О. Б. Чорномаз

Висвітлено характерні особливості кодифікації вітчизняного адміністративного законодавства України. На основі узагальнення наявних джерел вітчизняної адміністративно-правової доктрини здійснено ретроспективний аналіз кодифікації адміністративного законодавства.

Ключові слова: кодифікація, законодавство, адміністративне право, особливості, джерела, адміністративна реформа.

Постановка проблеми

Сьогодні триває розбудова України як правової демократичної держави, в якій народний суверенітет є найвищою соціальною цінністю. Для цього необхідне оновлення правової бази відносин держави з особою, які мають здійснюватися не лише в напрямі модернізації відповідальності влади перед людиною, а й навпаки - людини перед державою, що за сучасних умов є не виявом авторитаризму, а способом організації влади українського суспільства, демократії громадян України. Одним із напрямів зовнішньої політики наша країна визначила входження до європейських структур з метою створення високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, культури та демократії. Рівень забезпечення прав і свобод людини, їх обсяг і характер свідчать про рівень демократизації громадського суспільства. Державно-правовою моделлю будь-якого суспільства, його основним законом є Конституція. Прийняття Конституції України започаткувало якісно новий етап у розвитку суспільства й держави, правової системи України, необхідної бази її реформування [1, с. 100]. законодавство україна конституція правовий

Для більшості доктринальних джерел характерним є виділення галузевої кодифікації, з урахуванням галузевої належності законодавства, що підлягає кодифікації. Таким видом галузевої кодифікації можна вважати і кодифікацію адміністративного законодавства, яка завжди вважалася особливою, що зумовлено особливістю адміністративного законодавства.

Стан дослідження. Окремі організаційно-правові питання сутності та механізмів упровадження адміністративної реформи в Україні висвітлено в працях багатьох дослідників. Системно проблему адміністративної реформи в Україні, а також питання кодифікації адміністративного права вивчали такі вітчизняні вчені: В. Авер'янов, О. Андрійко, О. Бандурка, В. Білоус, Ю. Битяк, І. Голосніченко, Н. Гутарєва, Є. Додін, В. Кампо, Р. Калюжний, В. Колпаков, А. Комзюк, В. Копєй- чиков, В. Кравченко, О. Крупчан, Є. Кубко, Є. Курінний, В. Марчук, О. Негодченко, Н. Нижник, В. Опришко, П. Пацурківський, В. Пєтков, С. Пєтков та інші.

Виклад основних положень. Зважаючи на специфіку об'єкта, предмета кодифікації адміністративного законодавства, виправданим є виділення її особливого етапного характеру, оскільки здійснити її одночасно і щодо окремих інститутів, і щодо підгалузей адміністративного законодавства неможна. Саме тому, узагальнюючи наявні джерела вітчизняної адміністративно-правової доктрини щодо ретроа- налізу кодифікації адміністративного законодавства, зосереджуючи увагу на результатах кодифікації адміністративного законодавства України, умовно можна виділити кілька її етапів: а) 20-ті роки XX ст., результатом якого стало прийняття Адміністративного кодексу УРСР; б) 30-70-ті роки XX ст. - переважно підготовча робота стосовно проекту нового кодифікованого акта (проекту Адміністративного кодексу УРСР 1948 p., який, на жаль, і не був прийнятий), а також часткова кодифікація норм адміністративного законодавства у кодифікованих актах міжгалузевого характеру - Ветеринарному кодексі, Земельному кодексі, Кодексі законів про народну освіту УРСР тощо; в) 80-ті роки XX ст. - інституціональна кодифікація адміністративно- деліктних норм із прийняттям Основ Союзу PCP і союзних республік про адміністративні правопорушення 1980 р. і Кодексу про адміністративні правопорушення УРСР 1984 p.; г) 90-ті роки ХХ-ХХІ ст. - етап інтенсивної підгалузевої, інституціональної кодифікації адміністративного законодавства, під час якого активується підготовча робота щодо проекту нового Адміністративно-деліктного кодексу, приймається Кодекс адміністративного судочинства України, активується підготовча робота щодо проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, проекту Службового кодексу України, а також приймаються, а інколи навіть повністю оновлюються змістовно, кодекси, які у певній частині закріплюють і норми адміністративного права (наприклад, Земельний кодекс України, Водний кодекс України, Митний кодекс України, Повітряний кодекс України, Господарський кодекс України, Податковий кодекс України, Кодекс цивільного захисту України тощо), інші кодифіковані акти (наприклад, Основи законодавства України про культуру, Основи законодавства України про охорону здоров'я тощо), попри те, що норми адміністративного права містяться щонайменше у 35 галузях законодавства. Отже, відбувається, поряд із підга- лузевою, інституціональною кодифікацією адміністративного законодавства у класичному розумінні, й кодифікація адміністративного законодавства у класичному розумінні, й кодифікація норм адміністративного права у межах міжгалузевої кодифікації (митна справа, охорона здоров'я, законодавство про культуру тощо) [2, с. 116]. Це і дає підстави вченим-адміністративістам розглядати адміністративне законодавство як «складне, збірне явище» [3, с. 228].

Слід зазначити, що з початку XXI ст. кодифікація адміністративного законодавства відрізняється підвищеною активністю суб'єкта, результативністю (за кількість прийнятих підсумкових актів), розширенням безпосереднього об'єкта кодифікації (збільшення кількості інститутів, підгалузей, на які спрямовується кодифікаційна діяльність), хоча і в контексті активного докорінного перегляду змісту, призначення адміністративного права, посилення засад диспозитивності у відносинах суб'єктів адміністративно-правових відносин, запровадження «людиноцентристської» моделі взаємовідносин особи і суб'єкта публічної адміністрації, запровадження інститутів європейського адміністративного права [2, с. 117].

Система вітчизняного адміністративного права за його існування не відрізнялася структурністю та логічністю побудови, що було пов'язано з великою кількістю адміністративно-правових норм. Доволі показова у зв'язку з викладеним позиція В. Левітського, який за становлення адміністративного права стверджував, що цю дисципліну розширюють до розмірів енциклопедії суспільних наук, зміст якої становив різнорідний матеріал, його вивчення не під силу одній особі [4, с. 16]. Подібна ситуація була характерною також і для радянського адміністративного права, яке, як слушно висловився у 1927 р. професор М. Карадже-Іскров, розпочало ставати синонімом радянського права загалом [5, с. 22]. Надалі ситуація із обсягом правового масиву адміністративного права лише ускладнювалася, що було пов'язано із розширенням суспільних відносин, які регулювалися цією галуззю права. З огляду на викладене, перед наукою постало питання про те, які саме норми адміністративного права мають бути кодифіковані. Спроби вирішення цього завдання, якщо зважати на Адміністративний кодекс УРСР і законодавство про адміністративні правопорушення, обмежили систематизацію норм про адміністративну відповідальність. Проте це був лише один із напрямів кодифікації норм адміністративного права. Що ж до інших, то одностайності думок із цього приводу серед учених-правознавців не спостерігалося, а висловлені з цього приводу пропозиції виглядали не надто переконливими та обґрунтованими [6, с. 2].

Більшість норм українського права - це норми адміністративного права. Це, можливо, складно зрозуміти лише шляхом аналізу чин-

них нормативних актів, проте це доволі очевидно, якщо розглядати адміністративне право крізь призму змісту відповідних підручників. Сфера публічного у правління економікою, соціальним життям, правоохоронна сфера, охорона навколишнього природного середовища тощо - це ті сфери, які потрапляють під регулятивний вплив норм адміністративного права.

На мою думку, відповідь на це питання є необхідною передумовою дискусії навколо кодифікації адміністративного права. Проте для того, щоб це зробити, потрібно створити на теоретичному рівні нову систему адміністративного права, що дозволить вирішити щонайменше два важливі завдання:

1) здійснити диференціацію адміністративно-правових норм;

2) вивести за межі адміністративного права ті правові утворення, які є самостійними галузями права, які не стосуються адміністративного права.

Зазначаючи про сучасний стан системи адміністративного права, можна погодитися з висловленою у літературі думкою про те, що вона має неосоціалістичний вигляд, тобто фактично є продовженням системи радянського адміністративного права. Відмінність між названими системами полягає лише у тому, що перша з них доповнена новими правовими інститутами (інститутом адміністративної процедури, інститутом адміністративної послуги тощо), однак така система адміністративного права не може задовольнити сучасні потреби у регулюванні адміністративно-правових відносин [6, с. 2].

Наслідком цього є те, що і питання кодифікації адміністративного права у більшості розвиваються у тому напрямі та за тим сценарієм, який існував за радянських часів. Чи здійснили ми процес порівняно з нашими попередниками, якщо, говорячи про кодифікацію, згадуємо ті ж кодекси, про які йшлося за радянських часів.

Натомість нечасто можна почути пропозиції щодо створення принципово нових кодифікованих актів - Будівельного кодексу, Транспортного, Соціального тощо. З чим це пов'язано? Думаю, що з тим, що нині, на жаль, доволі активно заперечується необхідність формування та розвитку нових галузей українського права.

Г оловна проблема полягає у тому, що для цих галузей немає місця у системі українського права, котра, як і система адміністративного права, продовжує функціонувати за радянським сценарієм, головними елементами якого є:

- сумніви у необхідності поділу права на приватне та публічне;

- ідея радянських науковців про обмежене коло галузей права [6, с. 3].

Триває подальше взаємопроникнення та взаємонаповнюваність різних підгалузей права. Так, можемо констатувати викристалізацію підгалузей права, які регулюють відносини в сфері охорони здоров'я: медичне, санітарно-епідеміологічне, стоматологічне, фармацевтичне право; в освітньо-науковій сфері: наукове, освітнє, виховне, культурне право; в сфері спорту та дозвілля: спортивне, туристичне, готельне право; в муніципальній сфері: будівниче, муніципальне, житлово- комунальне, архітектурне право; в дорожньо-транспортній сфері: дорожньо-транспортне, залізничне, повітряне, автомобільне право; в сфері енергопостачання: ресурсне, енергопостачальне право. Також у сфері економіки слід визнати наявність економічного, промислового, торговельного, фінансового, податкового, митного права; в сфері громадського порядку і громадської безпеки: поліцейського, прикордонного права.

Деякі з перелічених назв певний час «на слуху», інші - лише розпочинають застосовуватися, деякі стосуються суто публічних відносин, інші - пронизані приватними і навіть його невід'ємною частиною - договірним правом.

Але кожна з підгалузей має особливості і значну за обсягом базу законів і підзаконних нормативно-правових актів, яка регулює діяльність юридичних і фізичних осіб, задіяних у визначеній сфері публічних відносин.

Норми, які містяться в цьому розгалуженому і вкрай незадовільно систематизованому законодавстві, і мають стати основою комунікативних кодексів, виступатимуть регуляторами суспільних відносин і сприятимуть створенню підвалин для процесу входження України в європейський правовий простір.

Великого значення в зв'язку з цим набуває діяльність із «переведення» норм, які регулюють відповідальність за правопорушення в тій чи іншій сфері публічних відносин, до відповідних кодексів. Це надасть змогу більш ефективно діяти державним органам, а також, поряд із прозорістю відносин і відкритістю стосунків між різними суб'єктами суспільного контакту, оптимізує регулювальний вплив держави [1, с. 102].

Зміни правового простору зумовлюють потребу не модернізації Кодексу України про адміністративні правопорушення [7], а його безпосереднього революційного перетворення на нормативний акт, який із Кодексом адміністративного судочинства та Адміністративним процедурним кодексом стануть базовими в державно-правовій сфері, охоплюватимуть такі підгалузі, як адміністративне право, адміністративна деонтологія, адміністративне судочинство, дисциплінарне право, службове право, адміністративний процес. Адміністрація (лат. administration - керування, управління) - інституції, які здійснюють адміністративні функції управління у різних сферах супіль- ного життя» [8; 9].

Викристалізація з адміністративно-правових відносин деліктів, які можна віднести до кримінальних проступків та низки публічних проступків, дозволить виділити групи адміністративних проступків.

Така діяльність на законодавчому рівні розпочалась, про що свідчить поява в КУпАП глави 15-А «Адміністративні правопорушення, що посягають на здійснення народного волевиявлення та встановлений порядок його забезпечення», яка узгоджується з Кодексом адміністративного судочинства України [10; 1, с. 100].

Висновки

Література

1. Пєтков С. В. Кодифікація адміністративного законодавства як основа реформування публічної влади в Україні / С. В. Пєтков // Держава та регіони. Серія: Право. - 2010. - № 2. - С. 100-103.

2. Гаджиєва Ш. Н. Кодифікація вітчизняного адміністративного законодавства: поняття, особливості, основні етапи / Ш. Н. Гаджиєва // Право і суспільство. - 2014. - № 1. - С. 113-118.

3. Демократичні засади державного управління та адміністративне право: монографія / кол. авт.: Ю. С. Шемшученко, В. Б. Авер'янов, О. Ф. Андрійко, І. О. Кресіна та ін.; за заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К., 2010. - 496 с.

4. Левитский В. Ф. Предмет, задача и метод науки полицейского права / В. Ф. Левитский. - Х.: Тип. А. Дарре, 1894. - 25 с.

5. Карадже-Искров Н. П. Новейшая эволюция права / Н. П. Ка- радже-Искров. - Иркутск: Изд. Бюро Иркутс. госуд. ун-та, 1927. - 38 с.

6. Мельник Р. С. Реформування системи адміністративного права як передумова його кодифікації / Р. С. Мельник // Журнал східноєвропейського права. - 2013. - № 1. - С. 28-32.

7. Кодекс України про адміністративні правопорушення // Відомості Верховної Ради Української РСР (ВВР). - 1984. - Додаток до № 51, ст. 1122. (із змінами, внесеними згідно із Законами № 1283^11 від 29.05.2014 // ВВР. - 2014. - № 29. - Ст. 943).

8. Юридична енциклопедія: в. 6 т. / редкол.: Ю. С. Шемшученко (відпов. ред.) та ін. - К.: Укр. енцикл., 2001. - Т. 3: К-М. - 792 с.

9. Словник іншомовних слів: 23000 слів та термінологічних словосполучень / уклад. Л. О. Пустовіт та ін. - К.: Довіра, 2000. - С. 134

10. Кодекс адміністративного судочинства // Відомості Верховної Ради Української РСР. - 2005. - № 35-37. - Ст. 446 (із змінами, внесеними згідно із Законами № 1207-УП від 15.04.2014 // ВВР. - 2014. - № 26. - Ст. 892).

Размещено на Allbest.ru