Размещено на http://www.allbest.ru/

Дипломная работа

Правовое регулирование охраны земель сельскохозяйственного назначения



Введение

Актуальность исследования. При исследовании проблем современного земельного законодательства одним из наиболее популярных объектов для критики являются ограничения в использовании и обороте земельных участков.

В обобщенной форме критический взгляд на правовое регулирование земельных отношений сфокусирован на том, что земельное законодательство Российской Федерации не поспевает за развитием общества, не может в полной мере удовлетворить его потребности, прежде всего в градостроительной сфере.

Очевидно, что проблемы в сфере регулирования земельных отношений, как и в любой другой отрасли публичного права, возникают не только из-за дефектов правового регулирования, но и в значительной степени по причине низкой эффективности механизмов государственного и общественного управления, отсутствия у органов государственной власти представления об эффективных средствах решения проблем и желания совершенствовать механизм использования земельных ресурсов.

Представляется, что несовершенство системы государственного управления и правовых механизмов в наибольшей степени проявляется в тех отношениях, где накопилось критическое количество социально-экономических противоречий, соответственно, качество правового инструментария имеет принципиальное значение.

По нашему мнению, крайне негативные тенденции сохраняются в сфере использования земель сельскохозяйственного назначения. Отсутствие благоприятных перспектив для земель, используемых в сельскохозяйственном производстве, можно в течение продолжительного времени наблюдать невооруженным взглядом: зарастание лесной и кустарниковой растительностью, снятие и незаконная продажа почвогрунта, активное использование земельных участков для иных, не связанных с сельским хозяйством целей.

Для того чтобы определиться с методами решения проблемы, необходимо представлять модель процессов.

Эффективность и полнота государственного регулирования использования земельных участков могут быть изучены и оценены в разрезе двух основных взаимосвязанных аспектов: параметры осуществляемой хозяйственной деятельности (направления, виды и методы сельскохозяйственного производства, эффективность использования территории) и результат хозяйственной деятельности (сельскохозяйственная продукция (ее виды, количество), воздействие на окружающую среду).

Научная разработанность темы. Значительный вклад в развитие данной темы представлены в теоретических и научно-практических работах и исследованиях В.В. Алакоза, В.Г. Брыжко, М.П. Бурова, А.А. Варламова, В.А. Вашанова, В.В. Вершинина, Н.И. Кресниковой, Э.Н. Крылатых, О.Б. Леппке, С.А. Липски, П.Ф. Лойко, А.Э. Сагайдака, А.Н. Семина, А.М. Югая и других ученых.

Целью работы является анализ правового регулирования охраны земель сельскохозяйственного назначения.

Объект исследования - общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования охраны земель сельскохозяйственного назначения.

Предмет исследования - нормы, регулирующие правовое регулирование охраны земель сельскохозяйственного назначения.

Задачами работы является:

изучить понятие земель сельскохозяйственного назначения;

рассмотреть законодательство, регулирующую охрану земель с/х назначения;

выявить особенности государственного управления землями сельскохозяйственного назначения;

проанализировать особенности меры по охране земель сельскохозяйственного назначения;

выявить основания для привлечения к юридической ответственности;

изучить виды юридической ответственности за нарушение охраны земель сельскохозяйственного назначения;

рассмотреть повышение мер охраны земель сельскохозяйственного назначения.

Методология исследования. Исследования конкретных вопросов и формулировка основных выводов основывались на применении абстрактно-логического метода; экспертных оценок и т.д.

Структура работы обусловлена ее целью. Выпускная квалификационная работа состоит из трех глав, заключения и списка использованной литературы.



Глава 1.Понятие и правовое регулирование земель сельскохозяйственного назначения

законодательство земельный сельскохозяйственный ответственность

1.1 Понятие земель сельскохозяйственного назначения

Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения закреплены в Земельном Кодексе Российской Федерации (далее - ЗК РФ). Согласно 77 статье, к таким территориям относят участки, располагающиеся за границами поселений, предоставленные для с/ нужд. Рассмотрим подробнее понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения.

В качестве ключевой особенности сельскохозяйственных земель выступает то, что они являются основным средством производства. Деятельность на таких территориях связана с получением продуктов, кормов для животных, промышленного сырья. В этой связи ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", а также ЗК РФ устанавливают специальный правовой режим. Он включает в себя мероприятия, обеспечивающие охрану почв, повышение их плодородия.

В нормативных положениях также закрепляются меры по недопущению выведения этих территорий из сельскохозяйственного оборота.

В качестве субъектов прав на участки выступают организации и физических лица, отвечающие установленным законодательством требованиям.

Рассматриваемые территории разделяют на:

1) Угодья;

2) Участки, занятые коммуникациями, внутрихозяйственными дорогами, древесно-кустарниковыми насаждениями, предназначенными для защиты наделов от негативного воздействия техногенных, антропогенных, природных явлений, замкнутыми водоемами, строениями, сооружениями, зданиями, эксплуатируемыми для выпуска, хранения, первичной переработки с/х продукции.

По 79 статье ЗК РФ (п.1) угодья разделяются в зависимости от экономической целесообразности их эксплуатации и естественных свойств на:

1) Сенокосы.

2) Пашни.

3) Пастбища.

4) Территории, занятые многолетними культурами.

5) Залежи.

Структура земельного фонда включает в себя также особо охраняемые, продуктивные территории. К ним, в числе прочего, относят участки (поля) научно-исследовательских, учебных учреждений.

Перечень таких наделов устанавливается в региональном законодательстве.

Рассматриваемая категория земель - земли сельскохозяйственного назначения - включает в себя также участки, предоставляемые гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного и индивидуального садоводства, огородничества, животноводства.

Особое положение среди всех территорий занимают угодья, на которых располагаются древесно-кустарниковые насаждения, обеспечивающие защиту от негативных воздействий среды.

С одной стороны, разрешенное использование сельскохозяйственных земель позволяет эксплуатировать эти площади для выращивания растений.

С другой стороны, они являются территориальным базисом для размещения насаждений.

Структура земельного фонда позволяет эксплуатировать участки в самых разных целях. Например, субъекты могут вести с/х производство, создавать защитные насаждения. Земли используются в научно-исследовательских, учебных и иных целях.

Между тем, при выделении участков конкретным субъектам могут устанавливаться ограничения. К примеру, некоторые территории допускается использовать только для ведения ЛПХ, огородничества или садоводства. Такие ограничения влияют на объем прав субъектов. Так, фермер может на своем наделе возвести дом, а огородник или владелец ЛПХ - нет.

В пределах ст.7 Земельного кодекса РФ законодатель выделил 6 категорий земель согласно их целевому назначению и отдельно - земли запаса. Некоторые земли (поселений, транспорта, обороны) используются человеком в качестве пространственного базиса для размещения зданий, имущественных комплексов предприятий, инженерной инфраструктуры и других объектов. Они подвергаются наибольшему антропогенному влиянию.

Другие земли (особо охраняемых территорий, лесного и водного фонда) сохранили явственную связь с природой. Они используются преимущественно для организации рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей среды и рекреационных целей.

И только сельскохозяйственные земли непосредственно используются для выращивания сельскохозяйственной продукции, являясь незаменимым средством ее производства. Земли сельхозназначения по праву считаются стратегическим объектом жизнедеятельности, основой экономического и экологического благополучия страны, каждого региона и муниципалитета в отдельности.

Определение сельскохозяйственных земель содержится в п. 1 ст. 77 ЗК РФ.

Ими признаются участки за чертой населенных пунктов, уже используемые для ведения сельского хозяйства или предназначенные для этой цели. Специфика правового режима земель сельского хозяйства обусловлена их целевым назначением, использованием для выращивания растений, разведения домашних животных, птицеводства.

Отличительным признаком земель рассматриваемой категории признается плодородие почв. Однако нельзя забывать, что часть земель сельскохозяйственного назначения используется для реализации второстепенных задач - размещения хозяйственных построек, защитных насаждений и пр.

Законодатель использует в нормативных актах такие категории как «земли сельхозназначения» и «земли сельхозиспользования». Их логический объем не одинаков. Можно утверждать, что:

земли сельхозназначения - это составная часть земельного фонда

земли сельхозиспользования - совокупность участков из состава земель промышленности, поселений и любых других категорий, по признаку основного хозяйственного назначения используемых в качестве сельхозугодий.

Попеременно, используя каждый из этих терминов, законодатель распространяет регуляторное влияние предписаний земельного законодательства на те или иные правоотношения.

Более ценными в составе земель рассматриваемой категории считаются сельскохозяйственные угодья, значимой характеристикой которых признается плодородие. Последние имеют приоритет в использовании и в силу ст. 79 ЗК РФ подлежат особой охране. В их числе:

пашни;

территории, занятые виноградниками, садами, кустарниками;

залежи;

пастбища;

сенокосы.

Продуктивные сельхозугодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднюю по району/округу, признаются особо ценными.

Часть сельхозземель используется для размещения вспомогательных объектов, напрямую не связанных с выращиванием сельскохозяйственной продукции. Такие земли заняты:

внутрихозяйственными путями сообщения;

мелиоративными, инженерными системами;

замкнутыми водоемами;

коммуникациями;

древесно-кустарниковыми насаждениями, защищающими сельхозугодья от вымывания, выдувания, дорожной пыли и подобного (обычно высаживаются на крутых склонах, вдоль дорог и водоемов);

стационарными (коровники, птицефермы, склады, элеваторы) и нестационарными (теплицы, навесы) сооружениями для нужд агропромышленного комплекса.

Ст. 9 и 36 Конституции РФ гарантируют право пользования землями самому широкому кругу частных лиц и субъектов хозяйствования, не допуская дискриминации.

Несмотря на это, п. 1 ст. 78 ЗК РФ перечисляет землепользователей применительно к землям сельскохозяйственного назначения, включая в них «нетрадиционные» образования. Общий список:

граждане, ведущие личное подсобное хозяйство;

физлица, практикующие садоводство, огородничество, животноводство;

крестьянские (фермерские) хозяйства, действующие на основании профильного Федерального закона РФ № 74-ФЗ, могущие не обладать статусом юридического лица;

коммерческие структуры;

унитарные муниципальные и госпредприятия,

потребительские кооперативы;

религиозные организации;

казачьи общества;

опытные и производственные отделения научных и образовательных учреждений;

общины коренных малочисленных народов.

Некоторым из названных субъектов государство гарантирует особые условия. Так, малочисленные народы могут заниматься традиционными промыслами без получения участков в собственность или пользование.

Фермерские хозяйства имеют приоритетное право на получение земель, могут участвовать в программах льготного кредитования. В некоторых регионах они также имеют льготы при уплате налогов.

Использование земель сельскохозяйственного назначения сводится к получению от нее пользы (экономической выгоды) как от естественного средства производства и территориального базиса для размещения вспомогательных сельскохозяйственных объектов. Целью эксплуатации таких земель признается удовлетворение потребностей граждан в продукции сельского хозяйства собственного производства, а также обеспечения прибыли субъектам хозяйствования агропромышленного комплекса.

Данные земли могут использоваться для:

создания и развития личных подсобных хозяйств;

огородничества;

фермерства;

садоводства;

создания защитных лесных насаждений;

животноводства;

рыбоводства (аквакультуры);

охотничьего хозяйства;

выпаса скота;

сенокошения;

научных, исследовательских, учебных и иных подобных целей;

дачного строительства.

В некоторых случаях на землях сельхозназначения возможно индивидуальное жилищное строительство. Однако в большинстве ситуаций строительство жилья и госрегистрация на землях сельхозназначения невозможна, возможна с ограничениями или только после перевода участков в состав земель населенных пунктов.

Поскольку земли сельхозназначения обладают такой значимой характеристикой как плодородность, они не являются взаимозаменяемыми с землями других категорий (транспорта, связи, обороны). Очевидно, что общество заинтересовано в сохранении существующего объема сельскохозяйственных земель.

В пользу этого тезиса свидетельствуют сведения о приросте населения, а, соответственно, увеличении объема потребляемой в пищу сельхозпродукции. Кроме того, обеспечение насущных нужд населения в продовольствии собственного производства возведено в ранг проблемы национальной безопасности.

Вместе с тем, охрана земель сельхозназначения не должна тормозить рост городов, строительство линейных объектов и научно-технический прогресс в целом. Особенности правового регулирования использования и оборота земель сельхозназначения отражают сложность ситуации и поиск баланса между интересами общества и отдельных его членов.

Применительно к землям сельхозназначения и особенно плодородным угодьям актуальны проблемы рационального землепользования. Оно не должно истощать почвы, а, наоборот, способствовать сохранению и приумножению земельных ресурсов агропромышленного комплекса. Ключевые идеи рационального землепользования:

земли должны использоваться максимально естественным для них образом;

максимальные урожаи ограничены потенциальным плодородием и могут быть увеличены искусственно исключительно за счет истощения почв;

необходимо поддерживать оптимальный баланс пашен, сенокосов и пастбищ;

лесополосы и другие защитные насаждения должны сохраняться и восстанавливаться;

следует минимизировать промышленное и другое несельскохозяйственное использование сельскохозяйственных земель.

В советский период рациональное землепользование обеспечивалось плановой экономикой. Колхозы и совхозы были крупными сельхозпроизводителями, обеспеченными посевным материалом, техникой и удобрениями надлежащего качества.

Режим эксплуатации земель был более щадящим и научно обоснованным. В современной России участки сельскохозяйственных земель подверглись дроблению, что утрудняет севосмену, проведение мелиоративных работ, борьбу с вредителями и реализацию других надлежащих мероприятий.

Арендаторы, будучи временщиками, а не постоянными хозяевами земель, заинтересованы в максимализации прибыли независимо от ухудшения качества почв. Перечень проблем можно продолжить. Очевидно одно: система рационального землепользования в РФ только формируются.

Правовой режим использования сельхозземель регламентирован Гражданским и Земельным кодексами, а также Законом РФ №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Примечательно, что под регулятивное воздействие последнего не подпадают участки предоставленные под личное подсобное хозяйство, гаражное строительство, а также те, на которых размещена недвижимость.

Основные положения, отображающие специфику правового режима сельхозземель:

Сохранение целевого использования участков сельхозназначения.

Принцип оговорен ст. 1 вышеназванного Закона № 101-ФЗ и во многом декларативен. Прямого запрета на смену целевого назначения и/или разрешенных способов использования в отечественном законодательстве нет.

Исключение: продуктивные сельхозугодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднюю по муниципальному району либо городскому округу признаются особо ценными. В отношении таких земель может быть принято решение о недопустимости их использования для целей, не связанных с производством сельхозпродукции (п. 4 ст. 79 ЗК РФ).

Установление граничной площади сельхозугодий, расположенных на территории муниципального района/округа, могущих находиться в собственности одного лица.

В силу п. 2 ст. 4 Закона РФ № 101-ФЗ ограничение определяется региональным законом, однако не может быть меньшим 10% сельхозугодий соответствующего района/округа.

Возможность установления минимальной площади участков сельхозназначения региональным законом.

Это право, а не обязанность региональных властей (п. 1 ст. 4 Закона РФ № 101-ФЗ). Если лимит установлен, он должен равняться минимальной площади участка, предоставляемого для ведения фермерского хозяйства (п. 1 ст. 19.1 того же Закона). Представители аграрной науки ратуют за установление минимальных размеров участков сельхозназначения повсеместно. Мотивация: дробление сельхозугодий сводит к минимуму возможности рационального землепользования.

Запрет передачи сельскохозяйственных земель в собственность иностранцам, иностранным компаниям.

Ограничение распространяется на субъекты хозяйствования, зарегистрированных на территории РФ, если хотя бы 50% их статутного фонда находятся в собственности иноземных лиц или компаний. Примечательно, что иностранцы и иностранные компании вправе получать сельхозугодья в аренду.

Установление за публичными образованиями (субъектами РФ, а в случаях, оговоренных региональным законом, муниципалитетами) права приоритетного выкупа сельхозугодий на случай их продажи.

Во всех случаях, кроме продажи сельскохозяйственных земель с торгов их собственник обязан уведомить компетентный орган о факте продажи, объекте договора и продажной цене. Если в течение 30 суток поступил отказ либо уведомление было проигнорировано, продавец вправе заключить договор с выбранным им покупателем.

Отчуждать участок по цене, равной или превышающей фигурирующую в уведомлении, продавец вправе на протяжении всего следующего года. Если это срок прошел, необходимо повторное уведомление.

Договор, заключенный с нарушением права приоритетного выкупа, никчемен. Сегодня случаи использования публичными образованиями права приоритетного выкупа в России редки.

Глава III Федерального закона РФ № 101-ФЗ посвящена обороту долей в праве общей собственности на участки сельхозназначения. Законодатель не решился императивно установить минимальные площади участков сельхозназначения для обеспечения рационального землепользования и планирования мероприятий по поддержанию и восстановлению плодородия почв. Однако он разными способами предотвращает их дробление.

Одним из них можно считать признание оборотоспособности долей без выделения участков в натуре. Долю можно продать, подарить, обменять, передать в залог или ипотеку. Сложилась судебная практика, в рамках которой собственникам малозначимых долей сельскохозяйственных участков судьи отказывали в выделении доли, назначая соразмерную компенсацию.

Земли в РФ поделены на категории. В пределах каждой категории выделяют подгруппы, которым характерны собственные виды использования. Параметры дозволенного землепользования устанавливаются в пределах соответствующей территориальной зоны, применительно к землям сельхозназначения - с учетом дифференциации почв по плодородию и продуктивности (эти параметры устанавливаются путем бонитировки).

Учитывая значимость земель сельхозназначения для государства и общества, обусловленную их плодородностью, основным видом разрешенного использования сельскохозяйственных земель должно быть хозяйствование на земле, производство сельхозпродукции. Осуществление вспомогательной деятельности и размещение производственной инфраструктуры на таких землях разрешается в порядке исключения при условии одновременного ведения натурального сельского хозяйства.

Для земель сельского хозяйства (как и для земель населенных пунктов) актуально зонирование. Землеустроительные работы проводятся на уровне муниципалитетов и регионов. Местными властями зачастую разрабатываются классификаторы видов разрешенного использования земель сельхозназначения.

Таким образом, собственник земель ограничен в способах использования принадлежащих ему земель не только целевым назначением, но и видами разрешенного использования, установленными местными властями. Также стоит учесть, что установление вида разрешенного использования, не характерного для сельскохозяйственных земель, требует смены целевого назначения.

Это возможно по решению компетентного органа после проведения надлежащих землеустроительных и кадастровых работ при условии обоснования необходимости такого изменения. Сведения о смене разрешенных видов использования вносятся в государственный кадастр недвижимости.

Обычно государство не вмешивается в вопросы реализации собственникам принадлежащих им прав по владению, пользованию и распоряжению законно приобретенным имуществом. Ненужную вещь можно отложить на потом, сломать или выкинуть. Но земли - это народное достояние, ценное и охраняемое имущество.

По этой причине в рамках Гражданского кодекса России законодатель установил возможность принудительного прекращения права собственности в случаях:

неиспользования земель (ст. 284 ГК РФ);

ненадлежащего или нецелевого использования (ст. 285 ГК РФ).

Положения названных статей являются общими и могут применяться к землям разного целевого назначения. Однако для сельхозземель они особо актуальны. Дело в том, что неиспользование пахотных земель (прекращение их обработки, полива, мелиоративных работ) само по себе может нанести неисправимый вред.

Земли могут истощиться, высохнуть, заболотится, зарасти древесной растительностью, быть заселенными вредителями. Приведение таких земель в состояние, пригодное для использования согласно целевому назначению, может быть утруднено и связано со значительными расходами.

Изъятие неиспользуемых участков возможно, если их целевое назначение связано с сельским хозяйством или строительством. Основанием изъятия признается неиспользование в течение 3 лет.

Использование не по назначению может заключаться в самовольной застройке, складировании стройматериалов или мусора, устройстве автостоянки. Срока длительности правонарушения не оговорено. Это означает, что компетентному органу достаточно установить факт ненадлежащего использования участка.

Случается, что земля используется по назначению, однако с нарушением принципов рационального землепользования, что приводит к истощению слоя гумуса, эрозии, иссушению или заболачиванию. Кроме того, возможна излишняя интенсификация использования земель - внесение множества удобрений, пестицидов, химикатов для повышения урожайности. Это может послужить основанием для изъятия земель по мотивам причинения вреда окружающей среде.

Компетентный орган принимает административное решение об изъятии. Если собственник согласен, участок продается с торгов, если же нет, то компетентный орган обращается в суд.

Примечательно, что факт изъятия не исключает возложение на правонарушителя обязательств компенсировать вред, причиненный его неправомерными действиями. Кодексом об административных правонарушениях оговорена ответственность за нецелевое использование участков в форме внушительного штрафа.

Для граждан максимальная сумма составляет 1%, для организаций - 2% кадастровой стоимости участка. При этом сумма штрафа для граждан не может быть меньшей 10 тыс. руб., для организаций - 100 тыс. руб.

Таким образом, можно сделать следующие выводы. Одной из важнейших категорий являются земли сельскохозяйственного назначения. Под ними в законодательстве понимаются участки, которые:

- не находятся в пределах черты городских или сельских поселений;

- предоставляются для использования их в сельхоздеятельности, то есть для производства продуктов питания либо растительного сырья (льна, конопли, хлопка и т. д.).

В свою очередь, среди земель сельскохозяйственного назначения выделяются различные типы участков:

- угодья, то есть поля, пастбища или сады, используемые для производства;

- дороги и коммуникации, используемые в сельхоздеятельности;

- защитные лесополосы вдоль полей и по границам оврагов и балок;

- водные объекты, используемые для аквакультуры (разведения пресноводных рыб).

Кроме того, в состав земель сельскохозяйственного назначения включаются и участки, занятые под строения, в которых производится хранение либо первичная обработка продукции (токи, элеваторы и т. п.), а также обслуживание сельхозтехники и другая деятельность, напрямую связанная с ведением хозяйства.

Итак, понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения достаточно широки.

1.2 Законодательство, регулирующее охрану земель с/х назначения

Необходимость охраны земель закреплена в Конституции РФ, ЗК РФ, земельном законодательстве и в правовых актах субъектов РФ. «Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве...» является главным принципом действующего земельного законодательства.

Основными задачами охраны земель являются: предотвращение загрязнения, деградации, захламления, нарушения земель, другого отрицательного антропогенного воздействия; обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся загрязнению, деградации, захламлению, нарушению, иным негативным воздействиям хозяйственной деятельности.

С целью обеспечения защиты территорий (ст. 13 ЗК РФ) собственники, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков должны осуществлять ряд мероприятий, направленных, на предотвращение процесса ухудшения сельскохозяйственных угодий и возобновление плодородия почв.

Помимо того, должны разрабатываться программы охраны земель на всех уровнях государственной власти, включающие комплекс мероприятий по охране земель.

Земли сельскохозяйственного назначения пользуются особой правовой защитой со стороны государства, т. к. являются основным источником продуктовой продукции для населения страны. Именно поэтому органы власти особенно внимательно следят за ними и устанавливают особые правила их использования.

Земельное законодательство подразделяет все участки, находящиеся на территории нашей страны, на 7 отдельных категорий. Различие между ними состоит в том, что для каждой из них установлено самостоятельное назначение. Как следствие, различаются и действия, допускаемых владельцами, арендаторами либо иными землепользователями в отношении участков.

Термин «правовой режим земель сельскохозяйственного назначения» представляет собой совокупность правовых норм, с помощью которых государство осуществляет регулирование в определенных сферах или обстоятельствах. Режим может быть как общим -- например, применяемым ко всем землям на территории нашей страны, так и особенным -- в данном случае используемым по отношению к землям сельскохозяйственного назначения.

По отношению к последним правовой режим включает в себя:

1. Объект, в отношении которого режим действует. Таким объектом являются земельные участки, используемые непосредственно для сельхозпроизводства или его обеспечения.

2. Государственные органы, осуществляющие регулирование. Их состав весьма обширен: сюда входят Росреестр и его территориальные органы, Росимущество и ряд других федеральных исполнительных органов. Кроме того, в определенных случаях земли сельскохозяйственного назначения регулируются также органами субъектов РФ.

3. Лица, использующие земли сельскохозяйственного назначения. О них будет сказано особо.

4. Совокупность прав и обязанностей, которыми обладают субъекты, использующие земли сельскохозяйственного назначения.

5. Механизм, с помощью которого поддерживается правовой режим. Он включает в себя наличие нормативных актов, регулирующих отношения, санкции за их нарушение и порядок, с помощью которого устраняются допущенные нарушения. Некоторые теоретики включают в механизм поддержания режима также порядок законотворчества, с помощью которого принимаются новые акты, касающиеся земель сельскохозяйственного назначения.

Закон устанавливает, что земли сельскохозяйственного назначения подлежат использованию следующими лицами:

1. Гражданами, которые имеют статус фермеров (глав КФХ) или просто занимаются ведением подсобного хозяйства.

2. Коммерческими организациями в любой организационной форме (от ООО до МУП).

3. Некоммерческими юридическими лицами (потребкооперативами, религиозными объединениями граждан и т. д.).

4. Организациями казаков. Их отдельное выделение связано с тем, что государство считает необходимым сохранять традиции и культуру казачества, а также привлекать членов казачьих организаций к государственной службе.

5. Подразделениями учебных и научных организаций, готовящих специалистов для сельского хозяйства. Кроме того, эти организации могут заниматься и научной деятельностью, связанной с повышением эффективности сельхоздеятельности.

6. Общинами коренных народов, то есть аборигенов российского Севера, Дальнего Востока и других регионов. Они специально выделяются, поскольку такие общины пользуются со стороны государства рядом определенных льгот. Связано это с тем, что без государственной поддержки традиционный образ жизни, а также промыслы и прочие особенности таких народов очень быстро исчезнут -- а вместе с ними и сами народы. Это приведет к обеднению общего культурного поля России, поэтому для малочисленных народов предусмотрена государственная поддержка -- в том числе в области предоставления им земель сельскохозяйственного назначения (напомним, что к таким землям относятся не только поля, но и, к примеру, оленеводческие пастбища).

Использование земли сельскохозяйственного назначения часто связано с развитием сельских населенных пунктов, в отношении которых, согласно градостроительному законодательству, применяются правила, касающиеся застройки и пользования землей. Эти правила разрабатываются на муниципальном уровне с учетом норм федерального и регионального законодательства и включают:

- карту зонирования земли в градостроительных целях;

- регламентацию;

- порядок применения этих правил.

Связь этих правил с землями сельскохозяйственного назначения состоит в том, что обычно расширение поселений осуществляется именно за счет таких земель, находящихся в пределах территории муниципалитета. Благодаря переводу участков в другую категорию и изменению границ становится возможным жилая и иная застройка, что позволяет поселениям развиваться.

Федеральным законом «О землеустройстве» для защиты земель предусматривается разработка Генеральной схемы землеустройства территорий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Так же предусматривается экономическое стимулирование землепользователей для сохранения и восстановления плодородия почв, защиты земель от отрицательного влияния хозяйственной деятельности.

Но в практике большая часть выше сказанного не выполняется. За период с момента вступления в силу обозначенных федеральных законов, в государстве не разрабатывались ни генеральная схема землеустройства, ни схемы использования и охраны земель, ни проекты внутрихозяйственного землеустройства, ни проектная документация по противоэрозионной защите, подтопления, иссушения и от других отрицательных воздействий.

Кроме того, из-за отсутствия финансирования было почти полностью прекращено осуществление почвенных, геоботанических и иных видов обследований и изысканий, связанных с получением сведений о качественном состоянии земель. В следствии чего, можно говорить о том, что государство совсем перестало заниматься проблемой охраны земельных ресурсов, что привело к их ухудшению.

Согласно сведениям национального доклада «О состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2014 году», площадь сельскохозяйственных угодий страны в составе земель сельскохозяйственного назначения на 1 января 2015 г. составила 385,5 млн га, что на 1 млн га меньше чем в 2014 году.

Содержание гумуса за последние 25 лет уменьшилось на 20%, что говорит об ухудшении плодородия земель. Как видно из приведенных данных, государственная защита сельскохозяйственных земель России проводится очень плохо.

Главная причина данной проблемы состоит в том, что сохранение и увеличение плодородия почв возложены только на пользователей земельными участками, а так как для них главное в производстве получение прибыли, они не задумываются о последствиях нерационального использования земли. Вторая причина заключается в неэффективности действующих нормативно-правовых актов из-за отсутствия в их составе конкретных регламентов, правил и механизмов практического осуществления устанавливаемых законами норм.

Третья причина состоит в отсутствии единой системы охраны земель в Российской Федерации, которая обязана отталкиваться от того, что земля как главное средство производства в сельском хозяйстве должна сохранится для последующих поколений со всеми свойственными ей признаками.

Следует помнить, что земельные ресурсы, и особенно сельскохозяйственные земли, являются основным национальным богатством страны, а также основой жизнедеятельности всего населения, в следствии этого государство, прежде всего, обязано быть заинтересовано в рациональном использовании и охране собственного национального богатства.

Таким образом, в государстве должна быть построена специальная система проведения комплекса мероприятий, нацеленных на сохранность сельскохозяйственных земель страны, основанная на данных о качественной оценке состояния сельскохозяйственных угодий и уровне плодородия почв, отмеченных в особых документах «земельных паспортах», предназначенных на каждый отдельный сельскохозяйственный участок.

Сведения, зафиксированные в паспорте земельного участка, будут являться базой, в соответствии с которой будет осуществляться анализ использования землепользователем сельскохозяйственных угодий. При ухудшении состояния почв виновник обязан возместить урон надлежащими штрафами, при улучшении функционирует поощрительная система.

Для того чтобы все это воплотилось в жизнь, следует создать и принять: соответствующие нормативно-правовые документы; систему показателей качественного состояния сельскохозяйственных угодий и плодородия почв, оценивающую степень улучшения или ухудшения их состояния; систему критериев выявленного изменения исходных качественных характеристик сельскохозяйственных угодий, согласно которым будут установлены соответствующие размеры наказания или поощрения пользователей землей; вид паспорта сельскохозяйственного земельного участка; объемы почвенных, геоботанических и других видов специальных обследований и изысканий, которые обеспечат получение достоверной информации о состоянии земель.

Также следует за счет государства провести ряд мероприятий по качественной оценке сельскохозяйственных земель, их пригодности для использования в сельском хозяйстве и создать проектную землеустроительную документацию, включающую систему ограничений землепользования, которая позволит избежать появления эрозионных процессов на сельскохозяйственных землях.

На государственном уровне должны быть созданы необходимые условия для функционирования комплексной системы землеустроительного обеспечения охраны земель.

Выше сказанные основные положения охраны сельскохозяйственных земель дадут возможность выйти на новый наиболее высокий качественный уровень и позволят сохранить главную национальную ценность страны для будущих поколений Россиян.

1.3 Особенности государственного управления землями сельскохозяйственного назначения

Законодательство устанавливает особенности оборота земельных участков сельскохозяйственных организаций: земельные участки сельскохозяйственных организаций по решению общих собраний членов (участников) сельскохозяйственных организаций и в соответствии с их уставами могут быть переданы в аренду: другим сельскохозяйственным организациям, крестьянским (фермерским) хозяйствам (до оптимального размера) для сельскохозяйственного производства. Передача в аренду более 50% земель может быть осуществлена только с разрешения органов исполнительной власти субъектов РФ; гражданам и их кооперативам для ведения садоводства, животноводства, огородничества по согласованию с органами местного самоуправления; гражданам и юридическим лицам для несельскохозяйственных нужд с разрешения органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с зонированием земель, а также градостроительной и другой утвержденной в установленном порядке документацией, необходимой для застройки; для государственных и муниципальных нужд изъятие земель сельскохозяйственного назначения у собственников земли по их согласию осуществляется в порядке выкупа по рыночной цене или компенсации равноценным земельным участком; сельскохозяйственные организации могут вносить земельные участки в уставный (паевой) капитал хозяйственных товариществ и обществ, производственных и потребительских кооперативов, создаваемых с участием других организаций при условии, что размер их инвестиций не менее стоимости переданных земельных участков; сельскохозяйственные организации вправе обменивать земельные участки на земельные участки других сельскохозяйственных организаций и граждан с учетом проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства..

Экономическая эффективность использования земельных ресурсов характеризуется результатами, сопоставляющими объемы производства с площадями и стоимостью земли.

При этом должны учитываться затраты на повышение качества земли. Так в сельскохозяйственном производстве показателем эффективности использования земли можно считать отношение объемов продукции по отношению к площади земли, урожайности сельскохозяйственных культур, количеству внесенных удобрений и т.д. Россия обладает значительными площадями сельскохозяйственных земель, в 3,3 раза превышающими среднемировой уровень по площади пашни на душу населения.

Государственный контроль осуществляется органами местного самоуправления, Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и его органами на местах и другими государственными органами. Так, функции санитарного контроля за технологией использования сельскохозяйственных земель осуществляет Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Непосредственные контрольные функции на местах осуществляют специалисты-землеустроители Росземкадастра, которые вправе: контролировать соблюдение всеми участниками земельных отношений действующего земельного законодательства и в случаях выявления нарушений вносить в соответствующие органы предложения об их устранении.

Недостаточно эффективное использование земельных ресурсов в РФ подтверждает тем, что располагая 9 % сельхозугодий мира, у нас производится всего 1,34 % валового внутреннего продукта сельского хозяйства. В использовании земель в РФ в настоящее время имеются проблемы, без решения которых невозможно эффективное развитие экономики страны.

По нашему мнению, реальным механизмом наведением порядка в землепользовании может стать возобновление планирования и организация рационального использования земель.

Материалы общегосударственного значения о приоритетных направлениях развития землевладений и землепользований в стране на перспективу содержатся в Генеральной схеме землеустройства территории РФ.

Данная схема в последние годы не разрабатывается. Генеральная схема землеустройства страны определяет основные приоритеты, принципы и направления государственной политики:

? совершенствование управления земельными ресурсами;

? установление современных тенденций и направлений в использовании земель и их охране; ? определение направлений улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации;

? дальнейшее развитие оборота земель, совершенствование ведения мониторинга земель и государственного земельного контроля.

Генеральная схема позволит провести анализ сложившейся проблемной ситуации в землепользовании, дать характеристику и прогноз развития страны, и регионов, отраслей экономики, необходимостью улучшения организации территорий и определения иных направлений использования и охраны земель.

Исходя из того, что законодательство РФ рассматривает землю как основу осуществления хозяйственной и иной деятельности, необходимо соблюдать приоритеты сельскохозяйственного землепользования и охраны природы. В этом случае экологические условия должны превалировать над экономическими.

Мероприятия по охране земель сельскохозяйственного назначения должны быть направлены на:

? устойчивое развитие сельских территорий, повышение уровня жизни сельского населения;

? обеспечение потребности населения в сельскохозяйственной продукции и продовольствии за счет отечественного производства;

? повышение конкурентоспособности отечественного аграрного комплекса и создание развитого экспортного потенциала, позволяющего в перспективе занять устойчивые позиции на мировом аграрном рынке;

? совершенствование направлений использования и охраны земель в районах интенсивного развития эрозивных процессов;

? возвращение в интенсивное использование сельскохозяйственных угодий, выбывших ранее из оборота;

? рациональное использование и воспроизводство плодородия почвы сельскохозяйственных угодий, защиту земель от негативных воздействий как природного характера, так и хозяйственной деятельности и др.

Совершенствование государственной политики в сфере использования земельных ресурсов и охраны земли должно идти по следующим направлениям:

? совершенствование правового и экономического механизмов регулирования использования и охраны земельных ресурсов в условиях многообразия форм собственности;

? формирование целостной системы управления земельными ресурсами страны, которая обеспечит реализацию государственной политики в области регулирования земельных отношений на всех уровнях;

? обеспечение перехода преимущественно к экономическим методам управления земельными ресурсами;

? повышение экономической эффективности использования земельных ресурсов на основе современных методов и технологий по обработке почвы.

Необходимость государственного регулирования земельных отношений обусловлена организацией рационального и сбалансированного использования земельных ресурсов в целях повышения экономического потенциала страны и уровня жизни населения, обеспечением национальной безопасности России.

Государственное регулирование правового режима использования земель сельскохозяйственного назначения осуществляется через шесть основных функций: учета; планирования; распределения и перераспределения земель; регулирования порядка эксплуатации земель; контроля и правового обеспечения правового режима использования земель; охранительную. Основная работа по реализации этих функций возложена на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии и органы местного самоуправления (и их администрацию). В настоящий период эти функции осуществляются в ходе земельной реформы, которая проводится поэтапно. Государственное управление землей сельскохозяйственного назначения осуществляется преимущественно экономико-правовыми, а не административно-командными методами.



Глава 2. Охрана земель сельскохозяйственного назначения и её правовое регулирование

2.1 Понятие охраны земель сельскохозяйственного назначения

Актуальность рассмотрения правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения и ее приоритета над другими землями можно продемонстрировать на примере одного субъекта Российской Федерации. Так, общая площадь территории Омской области в последние десятилетия стабильна и составляет 141140 км. Структура земельного фонда по категориям земель сложилась следующая:

- земли сельскохозяйственных предприятий и граждан 9024,6 тыс. га (64%);

- лесной фонд 3839,0 тыс. га (27,2%);

- остальные 1204,6 тыс. га (8,5%) включают: земли водного фонда - 146,7 тыс. га (1,0%), земли, находящиеся в ведении городских, поселковых и сельских администраций 703,8 тыс. га (5,0%) и земли запаса 211,4 тыс. га (1,5%).

Таким образом, преобладающим видом антропогенной нагрузки на природный комплекс Омского Прииртышья по-прежнему остается сельскохозяйственное производство. Считается, что структура земельного фонда области соответствует размещению территории области по природным зонам и развитию. Необходимость сохранения целевого использования земельных участков стала одним из основных принципов Закона об обороте земель (п. 3 ст. 1), а процедурные аспекты, связанные с переводом (в исключительных случаях) земель сельскохозяйственного назначения в другие категории, определены специальным Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

По мнению С.А. Липски, учитывая опасения (возможно, излишние) массовой скупки сельскохозяйственных угодий иностранными лицами, чреватой подавлением потенциала отечественных сельхозтоваропроизводителей со стороны зарубежных конкурентов (это уже угроза продовольственной безопасности страны), а также обострением социальной напряженности, требовалось оградить эти земли от иностранного капитала.

В проблемах использования земель сельскохозяйственного назначения правовые механизмы (целевое назначение, учет и охрана, ответственность и др.) используются с возникновением в 20-е гг. XX в. природоресурсного законодательства.

Реформы земельного законодательств последних 20 лет послужили толчком к изменению правового регулирования. Но, тем не менее, принципиального изменения законодательства и разработки новых механизмов правового регулирования при этом не наблюдалось. Относительно механизмов правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения и их формирования, то это осуществлялось по мере усложнения рыночных отношений. С точки зрения гражданского оборота земли сельскохозяйственного назначения по настоящее время делятся на два сектора.

По справедливому мнению С.А. Липски, первый сектор включает в себя земельные участки, используемые населением для ведения нетоварного сельскохозяйственного производства и иных целей (личные подсобные хозяйства, садовые и огородные участки).

Вопросы, связанные с правомерностью нахождения этих земель в частной собственности и их гражданского оборота, были решены еще в 1992 г. Позднее правомерность сделок с такими участками была подтверждена Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».

В настоящее время оборот земель в данном секторе регулируется гражданским законодательством. Второй, больший по площади и по своему хозяйственному значению сектор это земельные участки, используемые в товарном сельскохозяйственном производстве хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, унитарными предприятиями (бывшие колхозы-совхозы); научно-исследовательскими и т.п. организациями; а также крестьянскими (фермерскими) хозяйствами.

В связи с этим институт деления земель на категории по критерию их целевого назначения является, по мнению В.А. Бурова, основополагающим институтом отечественного земельного права, его «концептуальным каркасом».

Признание земельных отношений имущественными, а земли недвижимым имуществом, действительно, создало возможность применения к регулированию земельных отношений норм гражданского права. Однако это положение гражданского законодательства вступило в противоречие с традиционным для земельного права принципом охраны земель, особенно ценных из них, для экономики сельского хозяйства, а также экологически значимых земель. Законодатель закрепил в действующем Земельном кодексе РФ принцип целевого характера землепользования, согласно которому назначение является основанием деления земель на категории и основным способом определения прав и обязанностей участников земельных правоотношений (ст. 1, 7, 8).

По данным Бразильского национального института космических исследований (INPE) на 2 сентября 2014 г., за последние 12 месяцев дефористация (сведение лесов) в Амазонии снизилась на 16% (В абсолютных цифрах за последний год было вырублено 1488 км 2 лесов). Несмотря на эту оптимистичную информацию, в результате вырубки такого количества деревьев в атмосферу планеты поступило 95,6 млн. т. CO 2, что эквивалентно годовой эмиссии углекислого газа такой страны, как Греция. Приведенные данные не учитывают.

Акцент на глубоком исследовании отдельных элементов (гражданско-правовых, земельно-правовых, градостроительно-правовых и т.д.) указанного единого правового режима (с учетом остальных его составляющих) будет отвечать современным целям научного познания XXI в. и позволит углубить фундаментальные представления о закономерностях установления и реализации правового режима отдельных категорий земель. Наиболее интересно, на наш взгляд, применить такую методологическую конструкцию к исследованию правового режима земель сельскохозяйственного назначения.

Существующие и планируемые границы категории земель сельскохозяйственного назначения определяются на картах (схемах) территориального планирования субъектов Российской Федерации (ч. 6 ст. 14 Градостроительного кодекса РФ).

Отсюда следует, что «предназначенность» участков для сельскохозяйственных нужд (как, впрочем, и застройки промышленного, рекреационного и иного назначения) определяется документами территориального планирования.

В составе категории земель сельскохозяйственного назначения выделяются две субкатегории земель со своим дифференцированным правовым режимом: сельскохозяйственные угодья пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.). Они имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (при этом можно говорить о различиях в правовом режиме, например, пашни и сенокосов, либо пастбищ и виноградников).

В случае отнесения сельскохозяйственных несельскохозяйственные угодья земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Принципиальным отличием друг от друга указанных угодий является порядок установления и содержание их правового режима. Установленное для всей категории земель сельскохозяйственного назначения целевое назначение земельных участков конкретизируется градостроительным регламентом, входящим составной частью в правила землепользования и застройки, для несельскохозяйственных угодий.

...