Делопроизводство в органах местного самоуправления

56

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ И НОРМАТИВНО-МЕТОДИЧЕСКАЯ ОСНОВА ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 ИСТОРИЧЕСКИЙ ОБЗОР ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В РОСИИИ

Государственное делопроизводство как система начинает складываться с момента образования централизованного Русского государства в конце XV в. и начала процесса создания аппарата государственного управления, необходимого для регулирования хозяйственной и политической жизни государства. Период с XVI-XVII в.в. получил название «приказного делопроизводства» по названию первых государственных учреждений - приказов. Основная особенность приказного делопроизводства заключалась в том, что его организация основывалась главным образом на нормах обычного права, т.е. на традициях, обычаях, передаваемых из поколения в поколение в устной форме приказными служилыми людьми. Таким образом, история делопроизводства в XVI-XVII в.в. показывает, что в связи с созданием системы центральных и местных учреждений образуется и система делопроизводства, складываются кадры служащих, появляются устойчивые формы документов, приемы их составления, хранения и учета.

В результате активной преобразовательной деятельности Петра I в начале XVIII в. в России были осуществлены административные реформы. Центральные учреждения - приказы заменены коллегиями.

Система делопроизводства, сложившаяся в учреждениях XVIII в., получила название - коллежской. Главное отличие коллежского делопроизводства от приказного заключалось в том, что его организация регламентировалась законодательством. Основным законодательным актом стал «Генеральный регламент», утвержденный 28 февраля 1720 г. Петром I.

Генеральный регламент узаконил необходимость регистрации документов и регламентировал технологию ее ведения. Генеральный регламент установил сроки исполнения документов. В коллежском делопроизводстве возникли новые виды документов, а документы приказного делопроизводства получили новые названия. Существенные изменения претерпевает и форма документов. В целом изменения в организации делопроизводства коллегий привели к увеличению письменной работы.

В начале XIX в.в. результате административных реформ Александра I система государственных учреждений России была подвергнута серьезной корректировке. В состав высших государственных учреждений наряду с Правительствующим Сенатом вошли вновь созданные Комитет министров, Государственный совет. Коллегии были заменены новыми центральными учреждениями - министерствами. Местные учреждения почти не претерпели изменений. Начало нового этапа развития делопроизводства в России связано с созданием министерств. Основой организации их деятельности стал принцип единоначалия, изменивший систему управления и соответственно делопроизводства. Поэтому делопроизводство XIX - начала XX в.в. называют министерским. В 1811 году был издан закон «Общее учреждение министерств» он регламентировал единообразие в организации делопроизводства новых центральных учреждений. Был установлен порядок рассмотрения документов, подготовки их проектов, оформления, подписания, скрепления, регистрации, контроля - за исполнением и архивного хранения. Порядок работы с документами назван в этом законе «образ производства дел». Он включал пять составных частей:

· порядок вступления дел;

· движение их, или собственно так называемое производство;

· отправление дел;

· ревизию;

· отчеты.

«Общим учреждением министерств» установлены единые принципы ведения делопроизводства во всех центральных учреждениях России. На протяжении XIX - начала XX в. осуществляется законодательная регламентация делопроизводства учреждений. Наряду с этим появляется достаточно обширная делопроизводственная литература. Большое значение в этот период имели так называемые письмовники - сборники образцов документов.

События октября 1917 г. в корне изменили систему государственных учреждений в России. Организация деятельности советской администрации потребовала установления новых правил документирования. Для работы в советских учреждениях были привлечены рабочие, солдаты, выходцы из крестьян, не имеющие специального образования. Уровень документационного обеспечения управления, несомненно, снизился. Необходимо было, законодательно оформить деятельность властных структур, упорядочить процессы документационного обеспечения. 30 октября 1917 г. Совет Народных Комиссаров издает декрет: «О порядке утверждения и опубликования законов». Организационно- научная деятельность в сфере управления в 20-е гг. была закреплена нормативными документами и созданием целой сети общественных организаций, институтов и лабораторий, занимавшихся вопросами научной организации труда (НОТ) и делопроизводства. Большое значение для развития советского делопроизводства имело создание при Народном комиссариате рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ) в 1925 г. Государственного бюро организационного строительства (Оргстрой) и в 1926 г. Института техники управления (ИТУ). Эти организации тесно сотрудничали, ИТУ занимался теоретическими разработками. Оргстрой реализовал их на практике, внедряя в деятельность конкретных учреждений на основе хоздоговорных отношений. При ИТУ был создан Кабинет стандартизации, который разрабатывал общесоюзные стандарты на документы, средства и предметы конторского труда, носители информации. Здесь были разработаны стандарты писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов и др.

После ликвидации ИТУ в СССР не стало единого центра научной разработки вопросов делопроизводства. В истории делопроизводства начался длительный период ведомственного регулирования работы с официальными документами, так как каждое ведомство их решало по-своему.

Значительное влияние на процессы документирования оказала Конституция 1936 г., впервые за годы советской власти законодательно закрепившая, иерархию управленческих документов, четко определив, какие виды распорядительных документов должен издавать конкретный орган власти и управления. Отсутствие организационно-методического центра по руководству постановкой делопроизводства в стране, общегосударственных норм в области документирования, системы подготовки квалифицированных кадров в области делопроизводства, ведомственная разобщенность отрицательно сказывались на организации делопроизводства.

В 40-е годы методическое руководство и контроль, за организацией делопроизводства в советских учреждениях стало осуществлять Главное архивное управление. Главархив разработал «Перечень типовых документальных материалов, образующихся в деятельности учреждений, организаций и предприятий СССР». Для каждой категории документов были установлены сроки хранения, (новое издание этого перечня было осуществлено в 1957 г.).

Важным этапом для развития советского делопроизводства явилось постановление Совета Министров РСФСР от 30 сентября 1961 г. «О мерах по улучшению делопроизводства в учреждениях и организациях РСФСР», утвердившее «Примерную инструкцию о делопроизводстве для учреждений и организаций РСФСР». Она послужила основой для разработки учреждениями РСФСР, своих инструкций по делопроизводству.

В послевоенные годы задача развития государственного делопроизводства в связи с восстановлением разрушенного хозяйства отошла на второй план.

В 1931 году архивная служба выпустила «Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций, предприятий СССР», которые на протяжении многих лет были руководящим материалом, способствовали упорядочению деятельности служб документации и архивов.

В 1966 году был создан Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), главной целью которого стала разработка Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД). Главная цель ЕГСД усовершенствовать на единой основе организацию делопроизводства путем внедрения единых форм и методов работы с документами. Впервые была создана комплексная система делопроизводства, носившая общегосударственный характер.

Заметным явлением в истории делопроизводства 70-80-х г.г. было издание государственных стандартов (ГОСТ) на управленческие документы. Внедрение этих документов в практику управления значительно улучшило оформление документов, упростило процедуры поиска, учета и хранения документной информации, подготовило почву для автоматизации управленческой деятельности.

Развитие советского делопроизводства в 1970-80-е годы заложило основу для дальнейшего формирования современного делопроизводства в Российской Федерации. Многие нормативно-методические документы, созданные в этот период, действуют и по настоящее время.

Таким образом, традиционная российская технология процессов документационного обеспечения управления имеет следующие особенности:

· Четко выраженный вертикальный характер движения документов (руководитель - исполнитель - руководитель) внутри организации;

· Отслеживание всего комплекса работ с документами в регистрационных журналах или машинописных картотеках, куда заносятся все сведения о документах, их перемещениях, резолюциях начальства, контроле сроков исполнения, отчетах и т.п.;

· Ведение централизованных регистрационно-контрольных и отчетных массивов (файлов, картотек или журналов);

· Для обеспечения единого порядка обработки документов предусматривается создание специализированных служб: управлений делами, секретариатов, канцелярий;

· Относительно наибольшее разнообразие процессов делопроизводства и документооборота, их высокая степень стандартизации;

· Основные технологии документационного обеспечения управления закреплены в государственных нормативно-методических документах.

1.2 ПОДХОДЫ К ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА

Документационное обеспечение управления - это специфическое направление деятельности, которое заключается в составлении, оформлении документов, их обработке и хранении. От того, на сколько правильно составлен и оформлен документ, организована работа с ним, во многом зависит своевременность и правильность принятия управленческого решения. В документах отражается и учитывается деятельность организации, фирмы, предприятия.

В любой организации решение проблем документационного обеспечения управления возлагается на специализированное структурное подразделение - управление делами, общий отдел, канцелярию и другие. Службой по работе с документами в исполнительных органах власти и исполнительных структурах (мэрии, префектуры, муниципалитеты) местного самоуправления является общий отдел.

Эффективность труда сотрудников службы делопроизводства в значительной степени зависит от их квалификации, а также от степени оснащенности современными техническими средствами, от учета при создании службы делопроизводства технического, юридического и организационного аспектов.

Под техническим аспектом понимается закупка, установка и эксплуатация всех технических средств, используемых в работе с документами.

Юридический аспект предусматривает решение правовых вопросов деятельности самой службы, т.е. установления в соответствующих документах ее статуса, прав, функций, ответственности в соответствии с действующими законодательными актами, нормативно-методическими документами.

Организационный аспект, включает разработку оптимальной для конкретного управленческого аппарата структуры службы делопроизводства.

Среди организационных проблем обычно выделяют, следующие :

· Выбор оптимальной организационной формы работы с документами;

· Разработка внутренней организационной структуры службы делопроизводства;

· Определение должностного и численного состава службы делопроизводства;

· Регламентация задач и функций службы делопроизводства в целом, ее структурных подразделений, а также сотрудников службы с целью определения их статуса и разграничения функций;

· Выбор оптимальной технологии работы с документами, ее регламентация;

· Рациональная организация рабочих мест и условий труда;

· Повышение квалификации сотрудников службы.

Практика выработала три формы организации работы с документами - централизованную, децентрализованную и смешанную.

Централизованная форма предполагает сосредоточение всех технологических операций по работе с документами в ведении одного специализированного структурного подразделения (канцелярии, общего отдела). В этом подразделении выполняется полный цикл технологических операций по обработке документов от момента их получения или создания до сдачи в архив: прием и обработка поступающих документов, их регистрация , контроль за исполнением, справочно-информационная работа, систематизация и хранение документов, отправка документов, обработка документов для их передачи в архив.

Централизация отдельных операций по обработке документов является наиболее рациональной формой организации делопроизводства, так как позволяет снизить затраты на обработку документов, улучшить организацию труда работников службы делопроизводства за счет специализации и взаимозаменяемости отдельных работников, эффективно использовать оргтехнику, достичь единства организационного и методического руководства документационным обеспечением. Однако полная централизация работы с документами возможна только в небольших учреждениях с объемом документооборота до 10 тыс. документов в год.

Децентрализованная форма организации документационного обслуживания представляет собой полную противоположность централизованной службы. Каждое структурное подразделение одной организации создает свою собственную службу для работы с документами, в которой автономно выполняется весь цикл операций по созданию, хранению, систематизации документов данного структурного подразделения. Эта форма характерна для организаций и учреждений, аппарат которых территориально разобщен, а также для тех, в которых документирование деятельности имеет специфические особенности.

Смешанная форма организации работы с документами - самая распространенная. При этом, часть операций (чаще всего прием и обработка поступающих и отправляемых документов, их регистрация, контроль - за сроками исполнения, изготовление, тиражирование, архивное хранение) сосредотачивается в центральной службе делопроизводства, а в каждом структурном подразделении (в департаментах, управлениях, отделах) выполняются операции по созданию документов, их систематизации, хранению дел, их предархивной обработке.

Использование новейших компьютерных технологий, наличие факсимильных аппаратов, факс-модемных устройств компьютеров позволяют организовать прием и регистрацию поступающих документов, контроль за их исполнением, информационно-справочную работу в структурных подразделениях.

В создании и организации службы делопроизводства вопрос выбора организационной формы - один из самых сложных. Действующие государственные нормативно-методические документы не регламентируют форму работы с документами.

В каждом конкретном случае выбор организационной формы работы с документами остается прерогативой самой службы делопроизводства и руководства учреждения.

Регламентация выбранной формы работы с документами закрепляется в инструкции по делопроизводству.

Основной целью службы делопроизводства, независимо от ее названия, является организация, руководство, координация, контроль и реализация работ по документационному обеспечению. Выполнение этой цели предусматривает решение следующих задач:

· Постоянное совершенствование форм и методов работы с документами;

· Обеспечение единого порядка документирования, организации работы с документами, информационно-поисковых систем, контроля исполнения и подготовки документов к передаче в ведомственный архив в соответствии с действующими государственными нормативно-методическими документами;

· Сокращение документооборота;

· Разработка и внедрение нормативных и методических документов по совершенствованию документационного обеспечения в организации и в подведомственной системе, прогрессивных технологий делопроизводства.

В зависимости от категории органов местного самоуправления, а следовательно, от объема его документооборота, технической оснащенности и ряда других причин система делопроизводства строится на основе полной или частичной централизации.

1.3 НОРМАТИВНО-МЕТОДИЧЕСКАЯ БАЗА ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА

Нормативно-методическая база делопроизводства - это совокупность законов, нормативных правовых актов и методических документов, регламентирующих технологию создания документов, их обработки, хранения и использования в текущей деятельности учреждения, а также деятельность службы делопроизводства: ее структуру, функции, штаты, техническое обеспечение и некоторые другие аспекты.

Нормативно-методическую базу делопроизводства составляют:

· Законодательные акты Российской Федерации в сфере информатизации и документации;

· Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации;

· Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (министерств, комитетов, служб, агентств и др.), регламентирующие вопросы документационного обеспечения;

· Государственные стандарты на документы;

· Общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации;

· Унифицированные системы документации;

· Нормативные правовые акты, а также методические документы по делопроизводству, издаваемые руководством учреждений, организаций и предприятий.

Законодательство Российской Федерации регламентирует общие принципы организации документационного обеспечения учреждений, организаций и предприятий.

Основным законом, регулирующим порядок создания и использования информации, является Федеральный закон Российской Федерации «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. №24-ФЗ. Закон устанавливает правовой режим создания, хранения и использования информационных ресурсов.

Правовые акты, принимаемые Президентом и Правительством Российской Федерации, развивают положения, зафиксированные в законодательных актах по вопросам информации и документации.

Указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации регулируют вопросы подготовки, издания, государственной регистрации и введения в действие указов Президента и нормативных правовых актов, издаваемых органами государственного управления.

Нормативный правовой акт - это письменный, официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.

Нормативные правовые акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти (министерствами, комитетами, управлениями, службами, агентствами), являются ведомственными нормативными актами.

Законом Российской Федерации «О стандартизации» от 10 июня 1993 г. №5154-1 установлены правовые основы стандартизации, обязательные для всех государственных органов управления, а также порядок работ по стандартизации, виды документов по стандартизации и принципы их применения, предусмотрено осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением требований государственных стандартов.

Для сокращения количества применяемых форм, министерствам и ведомствам рекомендовано разработать унифицированные формы документов (УФД), включающие совокупность реквизитов, установленных в соответствии с решаемыми в данной сфере деятельности задачами и расположенных в определенном порядке на носителе информации.

Важными средствами информационного обеспечения являются классификаторы технико-экономической и социальной информации, это нормативные документы, в которых содержится свод и присвоенные коды наименований объектов, информация о которых используется в деятельности органов власти и управления и содержится в унифицированных формах документов.

В целях совершенствования документационного обеспечения управления и повышения его эффективности путем унификации состава и форм управленческих документов, технологий работы с ними и обеспечения контроля использования документов разработана и введена в действие приказом Федеральной архивной службы России от 27 ноября 2000 г. №68 Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. В ней содержатся требования к подготовке и представлению проектов законодательных и нормативных актов, изложены особенности подготовки и правила оформления отдельных видов документов, порядок организации работы с документами - документооборота, контроля исполнения, формирования поисковой системы, передачи документов на хранение в архив.

Росархив осуществляет общее методическое руководство организацией архивного дела и документационного обеспечения в организациях страны. Принимаемые Росархивом нормативные правовые акты по вопросам делопроизводства и архивного дела обязательны для применения всеми организациями, предприятиями, учреждениями независимо от их организационно-правовой формы (государственные, муниципальные, коммерческие и др.).

В 1991 г. Росархивом была разработана и предложена для внедрения Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения (ГСДОУ). Этот документ носит рекомендательный характер и является наиболее полным межотраслевым документом в области организации документационного обеспечения управления.

1.3.1 НОРМАТИВНАЯ ДОКУМЕНТАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО УРОВНЯ

Федеральные органы исполнительной власти организуют и ведут делопроизводство на основе индивидуальных инструкций и других нормативно-методических документов, не противоречащих законодательству Российской Федерации.

Нормативно-правовую документацию федерального уровня составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральные законы Российской Федерации, Постановления Президента и Правительства Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации.

Приказами и распоряжениями оформляются решения нормативного характера, а также по оперативным, организационным, кадровым и другим вопросам внутренней работы федерального органа исполнительной власти.

Положение принимается в том случае, если в нем устанавливаются системно связанные между собой правила по вопросам, отнесенным к компетенции федеральных органов исполнительной власти. В правилах устанавливаются нормы и требования, обязательные для выполнения.

В инструкции излагается порядок, осуществления какой либо деятельности или порядок применения положений законодательных или иных нормативных актов.

Положения, правила и инструкции применяются как самостоятельные правовые акты, которые подписываются руководителем, или как акты, утверждаемые федеральным органом исполнительной власти; утверждение оформляется в форме грифа утверждения или путем издания распорядительного документа об их утверждении. Решение о порядке принятия положений, правил и инструкций находится в ведении федерального органа исполнительной власти.

Порядок прохождения документов и операции, производимые с ними в федеральных органах исполнительной власти, регламентируются инструкцией по делопроизводству, табелем унифицированных форм документов, положениями о структурных подразделениях и должностными инструкциями их работников.

1.3.2 НОРМАТИВНАЯ ДОКУМЕНТАЦИЯ НА УРОВНЕ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Под нормативными правовыми документами понимаются принимаемые исполнительными органами государственной власти Московской области акты, содержащие правовые нормы, т.е. нормативные предписания, рассчитанные на неопределенный круг лиц и многократное применение. К нормативным правовым документам Московской области относятся: делопроизводство самоуправление стандарт классификатор

· Устав Московской области;

· Законы Московской области;

· Договоры Московской области с федеральными органами государственной власти по вопросам разграничения полномочий;

· Договоры Московской области с другими субъектами Российской Федерации;

· Договоры Московской области в сфере внешнеэкономических и международных связей;

· Постановления Московской областной Думы;

· Постановления Губернатора Московской области, имеющие нормативный характер;

· Иные нормативные правовые акты Московской области

1.3.3 НОРМАТИВНАЯ ДОКУМЕНТАЦИЯ НА УРОВНЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ - ПУШКИНСКОГО РАЙОНА

В состав нормативно правовых актов Администрации Пушкинского района входят:

· Устав Пушкинского района;

· Решения Совета депутатов Пушкинского района;

· постановления Главы Пушкинского района, носящие нормативный характер;

· договоры Администрации Пушкинского района, содержащие правовые нормы;

· иные нормативные правовые акты Администрации Пушкинского района.

1. Устав Пушкинского района.

Администрация Пушкинского района осуществляет свою деятельность на основании Устава Пушкинского района, принятого в качестве основного нормативного правового акта муниципального образования «Пушкинский район».

В целом, порядок составления уставов регулируется законодательством. Устав муниципального образования «Пушкинский район» - нормативный правовой акт, регламентирующий организацию и деятельность органов самоуправления Пушкинского района, а также устанавливающий экономические, имущественные земельные и другие отношения на территории Пушкинского района. Таким образом, разделы устава Пушкинского района отражают специфику деятельности Администрации Пушкинского района в наиболее полном объеме.

2. Решения Совета депутатов позволяют принимать планы и программы социально-экономического развития Пушкинского района, утверждать отчеты об их исполнении; осуществлять контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправления.

3. Постановление - нормативный правовой акт, принимаемый в целях разрешения наиболее важных и принципиальных задач, установления норм, правил поведения. Постановления Главы района принимаются в соответствии и на основании Конституции Российской Федерации, во исполнение федеральных законов, Указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, законов и нормативно правовых актов Московской области по вопросам местного значения, а также по организационным и другим вопросам, связанным с осуществлением им своих полномочий.

Глава района самостоятельно устанавливает порядок принятия нормативных актов путем издания специальных распоряжений, положений, инструкций.

1.4 ОБЗОР ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Общие принципы организации документационного обеспечения учреждений регламентирует законодательство Российской Федерации.

Федеральный закон Российской Федерации "Об информации, информатизации и защите информации" от 20.02.1995 г. является основным законом, регламентирующим порядок создания и использования информации. Данный закон дает определения понятиям "Документированная информация (документ)" и "Информационные ресурсы". Не менее значимым является закрепление в законе того факта, что документирование информации является обязательным условием для включения информации в информационные ресурсы, в соответствии с положениями закона должно осуществляться в порядке, установленном органами государственной власти, ответственными за организацию делопроизводства, стандартизацию документов.

Требования к построению, изложению и оформлению документов, проведению унификации, применению унифицированных систем документации и т.д. закреплены в нормативных документах по стандартизации. Одним из таких документов является ГОСТ Р 6.30-97 "Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов". Стандарт распространяется на организационно-распорядительные документы, предусмотренные УСОРД, которые фиксируют решения административных и организационных вопросов, а также вопросов управления, взаимодействия, обеспечения и регулирования деятельности: федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного управления; а также организаций независимо организационно-правовой формы и вида деятельности и др.

Ценным практическим пособием является "Унификация текстов управленческих документов. Методические рекомендации ", использование которых позволяет успешно решать задачи:

упорядочения состава документов организации, фиксирующих осуществление однотипных функций и задач;

унифицирования форм и текстов управленческих документов с ориентацией их на автоматизированную подготовку на базе российских государственных стандартов;

сокращения затрат на создание документов за счет использования структурированной информации;

использования унифицированных шаблонов текстов документов для компьютерных автоматизированных систем делопроизводства.

Наиболее полным межотраслевым документом в области документационного обеспечения управления является "Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения". Данный документ носит рекомендательный характер и, по сути, является общегосударственной инструкцией по делопроизводству. Вопросы организации работы с документами, а также общие требования к документам и службам ДОУ изложены в Основных положениях ГСДОУ.

В соответствии с Основными положениями ГСДОУ Государственной архивной службой России 27.11.2000 г. была утверждена "Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти", устанавливающая единый порядок организации делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти с целью совершенствования документационного обеспечения деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти.

При этом важно отметить, что принципиальные положения ГСДОУ и Типовой инструкции распространяются на традиционное делопроизводство и делопроизводство, основанное на компьютерных технологиях.

В основной своей массе проблема организации документооборота освещается слабо и недостаточно. Практически во всей литературе по делопроизводству наиболее подробно и полно рассматриваются такие темы, как нормативно-методическая регламентация работы с документами, основные требования к оформлению организационно - распорядительной документации, составление и оформление основных видов управленческих документов, систематизация и хранение документов, делопроизводство по обращениям граждан и некоторые другие. Учитывая такой "расклад сил", теме организации документооборота обычно уделяется всего несколько страниц. Поэтому не удивительно, что данная тема просто "теряется" среди наиболее часто рассматриваемых в литературе тем.

На мой взгляд, наиболее полно данная тема раскрыта в двух работах - "Делопроизводство" Т.В. Кузнецовой и "Организация работы с документами" В.А. Кудряева. Учебник "Организация работы с документами" хорош тем, что в нем рассматриваются понятие и основные этапы документооборота, анализ структуры документооборота, методы учета и сокращения документооборота и другие вопросы. В учебнике также приводятся примеры маршрутно-технологической карты, оперограммы, документограммы, в то время, как некоторые остальные работы содержат только блок схемы работы с входящими и исходящими документами. Учебник "Делопроизводство" отличается тем, что в нем учитывается использование компьютера в делопроизводственном процессе. Наряду с этим подробно освещаются проблема совершенствования документооборота, основные правила организации документооборота и многие другие вопросы.

Из всей литературы по делопроизводству, с которой мне удалось ознакомиться, наибольшего внимания заслуживают эти два учебника, именно с позиции раскрытия темы организации документооборота.

В подавляющей части литературы теме организации документооборота отводится не так много места, как она того заслуживает. По этой причине авторы излагают только основные моменты в раскрытии темы организации документооборота. Поэтому, на мой взгляд, совершенно естественно, что при рассмотрении данного вопроса в научной литературе, наблюдается выражение авторами сходных позиций.

2. АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ ДОКУМЕНТООБОРОТА В АДМИНИСТРАЦИИ ПУШКИНСКОГО РАЙОНА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ

2.1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА АДМИНИСТРАЦИИ ПУШКИНСКОГО РАЙОНА

Администрация Пушкинского района является исполнительно - распорядительным органом Пушкинского района, входит в структуру органов местного самоуправления, формируется и возглавляется Главой Пушкинского района. Администрация района в пределах своих полномочий обеспечивает осуществление задач социально-экономического развития района, осуществляет исполнение на территории района законодательства Российской Федерации, законов Московской области, постановлений и распоряжений Губернатора и Правительства Московской области, нормативных и распорядительных документов Совета депутатов Пушкинского района и Главы района, договоров и соглашений администрации Пушкинского района, контроль за их исполнением соответствующими структурными подразделениями администрации, муниципальными предприятиями и учреждениями, осуществляет координацию и связь между органами государственной власти и местного самоуправления на территории района, способствует привлечению населения и общественных объединений к управлению районом.

Администрация района осуществляет управление муниципальным хозяйством; разрабатывает проекты планов и программ социально-экономического развития района, бюджета района, отчитывается об их исполнении; разрабатывает схемы управления районом, структуру районной администрации и положения о них; организует прием населения, рассмотрение жалоб, заявлений и предложений граждан, принимает по ним необходимые меры; осуществляет другие полномочия в соответствии с законодательством и Уставом Пушкинского района.

Организационно-методическое, информационное, правовое и документационное обеспечение деятельности администрации осуществляет аппарат Администрации Пушкинского района. Основные задачи и функции работников администрации, их права и обязанности определяются законодательством Российской Федерации, Московской области, положениями и должностными инструкциями, правилами внутреннего распорядка. Работники администрации несут ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Аппарат Администрации Пушкинского района:

- изучает и докладывает Главе Пушкинского района и его заместителям поступающие в Администрацию документы и обращения из федеральных органов государственной власти, Московской областной Думы, Правительства Московской области, центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области, коммерческих и некоммерческих организаций; готовит аналитические справочные материалы, проекты поручений и ответов Главы района и его заместителей по внесенным документам и обращениям;

- осуществляет подготовку проектов постановлений и распоряжений Главы района для их последующего рассмотрения и подписания Главой района;

- осуществляет подготовку и организационно-техническое обеспечение заседаний Совета депутатов района;

- обеспечивает проверку исполнения комитетами, управлениями, отделами, территориальными структурными подразделениями администрации Пушкинского района законодательства Российской Федерации и Московской области, распорядительных документов Губернатора и Правительства Московской области по вопросам, входящим в компетенцию администрации Пушкинского района, а также изучает фактическое положение дел и разрабатывает предложения о принятии необходимых мер по исполнению решений;

- рассматривает или в необходимых случаях направляет по подведомственности для рассмотрения и принятия мер обращений организаций и граждан, поступившие в администрацию Пушкинского района;

- обеспечивает ведение делопроизводства, соблюдение режима секретности и служебной тайны.

Основные функции по документационному обеспечению деятельности Администрации Пушкинского района осуществляет отдел регистрационно-технологического прохождения документов. К ним относятся:

обеспечение единого порядка работы с документами в аппарате управления Администрации Пушкинского района;

рационализацию работы с документами на основе использования средств информационно-вычислительной техники и новых технологий;

разработку нормативно-методического обеспечения делопроизводства (положений, инструкций, правил, памяток и др.);

оказание методической помощи отделам, управлениям, службам, местным администрациям и сельским округам в организации делопроизводства.

Отдел регистрационно-технологического прохождения документов (отдел писем) входит в состав Управления делами Администрации Пушкинского района и подчиняется в своей деятельности Управляющему Делами. В состав отдела писем входят: начальник отдела, два специалиста 1 категории по работе со служебными документами, специалист 1 категории по работе с обращениями граждан. Отдел писем в соответствии с возложенными на него задачами:

выполняет прием поступающих документов, их сортировку и распределение по структурным подразделениям;

выполняет регистрацию входящих, исходящих и внутренних документов;

осуществляет контроль за оформлением и составлением исходящих и внутренних документов (в отношении визирования, согласования, соответствия принятым правилам, юридической силы документов);

организует прием граждан по личным вопросам Главой Пушкинского района;

осуществляет справочную работу по документам;

готовит различные информационные материалы по срокам прохождения и исполнения документов;

осуществляет учет, систематизацию и хранение текущего архива;

осуществляет организацию "Прямой линии" населения по телефону с заместителями Главы Администрации Пушкинского района;

информирует руководство о ходе выполнения документов и поручений.

Помимо Отдела писем, в Управление Делами Администрации также входят: организационный отдел, отдел по работе с кадрами, архивный отдел, хозяйственно-эксплуатационный отдел, информационно-аналитический отдел, бухгалтерия.

В настоящее время в Администрации Пушкинского района насчитывается 132 муниципальных служащих, осуществляющих профессиональную деятельность на постоянной основе по обеспечению исполнения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления Пушкинского района. Сведения о муниципальных служащих занесены в Единый реестр муниципальных должностей муниципальных должностей и должностей муниципальной службы Московской области, который определяет их категории и предъявляет к ним соответствующие квалификационные разряды и квалификационные требования. Согласно Единого реестра выделяется три категории должностей - А, Б, В, а среди групп должностей - ведущая, высшая, главная, ведущая, старшая и младшая. К муниципальным должностям относится категория "А", к должностям муниципальной службы - "Б" и "В". При этом к категории "Б" относится ведущая группа должностей, а к категории "В" - высшая, главная, ведущая, старшая и младшая группы должностей.

Муниципальные должности	Должности муниципальной службы
Категория А	Категория Б	Категория В
	ведущая	высшая	главная	ведущая	старшая	младшая
Глава района	Советник, помощник Главы р-на	Зам.Главы Админи-страции	Начальник Управлени	Зам.нач-ка Управлени	Главный, ведущий специалист	Специалист

В своей деятельности Администрация Пушкинского района подчиняется аппарату Правительства Московской области и Губернатору Московской области - исполнительно и Московской Областной Думе - законодательно. В свою очередь в подчинении, у Администрации Пушкинского района находятся Администрации поселков Пушкинского района и Администрации сельских округов Пушкинского района.

2.2 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДОКУМЕНТООБОРОТА АДМИНИСТРАЦИИ ПУШКИНСКОГО РАЙОНА

Согласно ГСДОУ, движение документов с момента их получения или создания до завершения исполнения, отправки или сдачи в дело образуют документооборот организации. Документооборот - сложный технологический процесс, характеризующийся различными параметрами, связанными с процессами документирования и со всей деятельностью учреждения. Организация документооборота включает все операции по приему, передаче, составлению, согласованию, оформлению, удостоверению, и отправке документов.

Основными характеристиками документооборота являются маршрут движения, который включает все инстанции на пути движения документа от создания (или от получения) до подшивки в дело, и время, затрачиваемое на прохождение документов по этому маршруту. Отсюда главное правило организации документооборота - оперативное прохождение документа по наиболее короткому и прямому маршруту с наименьшими затратами времени.

Документооборот можно разделить на следующие этапы:

экспедиционная обработка документов, поступающих в учреждение;

предварительное рассмотрение документов службой ДОУ;

регистрация документов;

организация рационального движения документов внутри учреждения;

экспедиционная обработка исполненных и отправляемых документов.

Объективные данные о состоянии документооборота можно получить из качественных и количественных характеристик его параметров.

К качественным характеристикам документооборота относятся:

характеристики документопотоков (состав документов, входящих в документопоток и содержание информации, закрепленной в этих документах);

маршруты движения документов (направление движения, этапы и инстанции маршрута движения документов);

периодичность (стадии документооборота, связанные с подведением итогов работы, сезонным уменьшением управленческой активности, внутренними ритмами работы в учреждении);

направленность движения (зависит от содержания конкретного технологического звена обработки документов: регистрируемые и нерегистрируемые документы, документы, по которым осуществляется и не осуществляется контроль исполнения службой ДОУ).

Документооборот как технологический процесс делится на несколько потоков, обеспечивающих прямую и обратную связь в управлении. Под документопотоком (потоком документной информации) понимается сложившееся или организованное в пределах информационной системы движение данных в определенном направлении, при условии, что у этих данных общий источник и общий приемник.

Документопотоки различают по направлению и по отношению к управленческому объекту. По направлению выделяют:

горизонтальные потоки, связывающие учреждения одного уровня управления. К документам этого потока можно отнести документы городов областного подчинения, таких как Ивантеевка, Красноармейск, Королев, Мытищи.

вертикальные (восходящие и нисходящие), связывающие учреждения различных уровней. Восходящие потоки - это входные документы, получаемые вышестоящим учреждением от подчиненных учреждений (исходящие документы подчиненных учреждений, направляемые в вышестоящие инстанции). Нисходящие потоки - это документы, направляемые вышестоящими органами власти и управления подчиненным учреждениям. К документам этого потока можно отнести входящие и исходящие документы Администраций поселков и сельских округов, различных управлений, учреждений, организаций, предприятий Пушкинского района и структурных подразделений Администрации района.

По отношению к управленческому объекту выделяют входящий, исходящий и внутренний документопотоки. Они тесно взаимосвязаны, так как информация поступивших документов используется для подготовки внутренних и исходящих ответных документов.

Входящий документопоток складывается из:

документов вышестоящих учреждений (министерств Российской Федерации, аппарата Правительства Московской области, министерств Московской области, комитетов Московской области, Губернатора Московской области, Московской Областной Думы). В состав этих документов входят директивные указания, нормативные и методические акты, которые являются основанием для руководителей в организации управленческой, финансовой, социальной и других видов деятельности. По видовому составу к этим документам относятся: указы, законы, постановления, распоряжения, поручения, письма, решения, методические указания и рекомендации. Схема прохождения входящих документов приведена на рис.1.

документов от подведомственных учреждений ( Администраций поселков, Администраций сельских округов, муниципальных предприятий, муниципальных учреждений, управлений, организаций ). Эти документы содержат сведения о выполнении распорядительных действий, запросы о путях выполнения заданий, отчетные сведения о своей деятельности. По видам документов этот поток состоит из отчетов ( о хозяйственной, финансовой и иной деятельности ), инициативных докладных записок, писем.

документов от несоподчиненных организаций, направляемых с целью согласования совместных действий или побуждения к ним, с целью консультирования, получения информации. К документам этого потока относятся: письма ( информационные, гарантийные, рекламные, запросы ) ; договоры и соглашения, а также документы, сопровождающие их выполнение ( акты взаимозачета, счета, заявки, сертификаты и другие документы ).

обращений граждан - предложений, заявлений, жалоб.

Исходящий документопоток состоит из документов, создаваемых в данном учреждении и отправляемых за его пределы. Исходящие документы создаются в ответ на поступившие письменные или устные запросы или как инициативные документы, требующие или не требующие ответа. В исходящем документопотоке выделяется группа распорядительных документов (так как Администрация Пушкинского района имеет в подчинении Администрации поселков и сельских округов, муниципальные учреждения и предприятия, организации и управления). По видам документов это - распоряжения и постановления, отправляемые нижестоящим учреждениям. Также выделяется группа информационных документов - письма, отправляемые нижестоящим учреждениям, а также - письма, справки, отчеты и обзоры, направляемые вышестоящим учреждениям.

Рис. 1. Схема прохождения входящих документов.

Внутренний документопоток составляют документы, создаваемые и используемые в самом управленческом аппарате Администрации Пушкинского района, не выходящие за его пределы. Происхождение этих документов совпадает со сферой их применения. Внутренний документопоток обеспечивает целенаправленное решение управленческих задач в пределах самого учреждения. К внутренним относятся организационные документы, определяющие задачи, функции Администрации района в целом и ее структурных подразделений, а также компетенцию, права и обязанности должностных лиц, правила выполнения отдельных видов деятельности - устав Пушкинского района, положения о структурных подразделениях, распоряжение по распределению должностных обязанностей, должностные инструкции сотрудников, регламенты работы Администрации, штатное расписание. Функцию оперативного регулирования деятельности Администрации выполняют распорядительные документы, издаваемые руководством, приказы по кадрам, распоряжения по кадровым вопросам и по основной деятельности, постановления. Самостоятельные группы внутреннего документопотока составляют протоколы заседаний Межведомственной комиссии и Административной комиссии, акты приема-передачи и по итогам проверок, плановые и отчетные документы, документы по учету материальных ценностей, а также докладные, служебные и объяснительные записки. Схема прохождения внутренних документопотоков приведена на рис. 2.

Каждый документопоток имеет достаточно стабильный маршрут движения, который зависит от состава и содержания документов, степени регламентации функций руководителей и структурных подразделений, распределения обязанностей между руководителями и от принятой в учреждении технологии работы с документами. Стереотипные маршруты движения свойственны входящим документам, что определяется их адресованием. Входящие документы образуют три направления движения: Главе Администрации, руководству структурных подразделений, непосредственно специалистам. Соотношение этих потоков неравномерно, так как большая их часть попадает Главе Администрации.



Рис. 2. Схема прохождения внутренних документов.

Исходящий документопоток пронизывает всю управленческую структуру. Маршрут движения этих документов зависит от количества инстанций согласования, визирования, подписания, технологии перепечатки текста, регистрации и отправки документов. Схема прохождения исходящих документов приведена на рис. 3.

Во внутреннем документопотоке упорядочено движение распорядительных документов, а подготовка всех остальных документов регламентирована в меньшей степени.

К количественным характеристикам документооборота относится его объем. Под объемом документооборота понимается количество документов, зафиксированных в месте учета за выбранный отрезок времени. В объеме документооборота следует учитывать все входящие, исходящие и внутренние документы, а также все копии, изготовленные средствами оперативной полиграфии и оргтехники. В зависимости от целей за единицу подсчета может приниматься как сам документ, так и каждая его копия. Отдел писем периодически (ежемесячно, ежегодно) составляет сводки данных об объеме документооборота, где помимо количественных данных приводится анализ объема документооборота. Такие сведения позволяют установить закономерности роста и состояния документооборота, его изменений. При этом сведения о количестве обработанных документов вносятся в соответствующую учетную форму. Сведения учета объема документооборота обобщаются и доводятся до сведения Главы Администрации.

Кроме того, учет документооборота позволяет определить загрузку документами аппарата Администрации в целом, ее структурных подразделений и отдельных исполнителей. Определить соответствие маршрутов движения тех или иных документов задачам и функциям структурных подразделений или должностных лиц. Разработать мероприятия по совершенствованию процессов обработки документов в целом или их отдельных операций. Общая схема документооборота в Администрации Пушкинского района приведена на рис. 4.

Рис. 3 . Схема прохождения исходящих документов.



Рис. 4. Общая схема документооборота в Администрации Пушкинского района.

От организации документооборота, от его объема зависит не только эффективность деятельности отдела писем, но и деятельность Администрации Пушкинского района в целом. Необходимо исключать или ограничивать возвратные перемещения документов, не обусловленные деловой необходимостью.

В порядке прохождения и в процессе обработки основных категорий документов необходимо добиваться максимального единообразия.

В этих целях разрабатываются схемы прохождения и обработки основных категорий и видов документов. Эти схемы наглядно и точно обозначают пути движения документов и наиболее целесообразный порядок работы с ними.

Порядок прохождения документов и операции с ними, должен регламентироваться инструкцией по делопроизводству, Табелем и Альбомом унифицированных форм документов.

В настоящее время в аппарате Администрации района в качестве инструкции по делопроизводству используется «Инструкция по делопроизводству в аппарате Правительства Московской области» содержание тематических разделов которой имеет ряд несоответствий применительно к организации делопроизводства в аппарате Администрации Пушкинского района. Поэтому необходимо разработать «Инструкцию по делопроизводству в аппарате Администрации Пушкинского района».

...