Нормативне регулювання прокурорського самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

нормативне регулювання прокурорського самоврядування в Україні

Д'яченко Н.О., здобувач

кафедри організації судових та правоохоронних органів Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

У статті аналізується законодавче закріплення інституту прокурорського самоврядування в Україні. Із цією метою звертається увага на нормативне визначення прокурорського самоврядування, його завдання, організаційні форми та основні повноваження. Аналізуються зміст і характер актів органів прокурорського самоврядування, наукові погляди на подальші напрями їх розвитку й удосконалення. Розроблено пропозиції щодо редагування змісту документів, що визначають порядок роботи Всеукраїнської конференції працівників прокуратури та Ради прокурорів України.

Ключові слова: прокуратура, прокурор, правовий статус прокурора, органи прокурорського самоврядування.

В статье анализируется законодательное закрепление института прокурорского самоуправления в Украине. С этой целью обращается внимание на нормативное определение прокурорского самоуправления, его задачи, организационные формы и основные полномочия. Анализируются содержание и характер актов органов прокурорского самоуправления, научные взгляды на дальнейшие направления их развития и совершенствования. Разработаны предложения по редактированию содержания документов, определяющих порядок работы Всеукраинской конференции работников прокуратуры и Совета прокуроров Украины.

Ключевые слова: прокуратура, прокурор, правовой статус прокурора, органы прокурорского самоуправления.

Dyachenko N.A. STANDARD REGULATION OF PUBLIC PROSECUTOR'S SELF-MANAGEMENT IN UKRAINE

In article is analyzed legislative fastening of institute of public prosecutor's self-management in Ukraine. The attention is with that end in view paid to standard definition of public prosecutor's self-management, its problem, organizational forms and the basic powers. Analyzed the maintenance and character of certificates of bodies of public prosecutor's self-management, scientific views on the further directions of their development and perfection. Developed offers on editing of the maintenance of the documents defining an operating procedure of general conference of workers of Office of Public Prosecutor and Council of public prosecutors of Ukraine.

Key words: office of public prosecutor, public prosecutor, legal status of the public prosecutor, bodies of public prosecutor's self-management.

Постановка проблеми

Органи прокуратури довгий час залишалися достатньо закритою системою для стороннього спостерігача. Але часи змінюються, змінюються ставлення й вимоги суспільства до правоохоронної системи. Суспільству вже не достатньо просто знати про наявність відповідного правоохоронного органу, воно хоче знати, як він працює, наскільки ефективно працює і як йому можна допомогти підвищити якість роботи. Органи прокурорського самоврядування можуть вирішити ці проблеми, оскільки допускають до прийняття рішень із важливих кадрових і інших питань представників громадськості. Але недосконале нормативне врегулювання зазначених питань може цьому заважати.

Ступінь розробленості проблеми. Особливостям реформування органів прокуратури, порядку формування кадрового складу прокуратури та деяким аспектам діяльності органів прокурорського самоврядування присвятили праці такі вчені, як І.О. Артеменко, А.П. Горзов, О.О. Долгий, В.В. Долежан, Л.С. Дрогомирецька, П.М. Каркач, М.В. Косюта, І.Є. Марочкін, О.Р. Михайленко, Н.С. Наулік, С.В. Подкопаєв, Ю.Є. Полянський, Н.О. Рибалка, М.В. Руденко, О.Ф. Скакун, О. М. Толочко та ін. Але органи прокурорського самоврядування - це новація вітчизняного законодавства, якій не приділено належної уваги в наукових дослідженнях, яка вимагає більш детального нормативного врегулювання, а тому потребує додаткового вивчення та обговорення.

Метою статті є висвітлення меж нормативного регулювання прокурорського самоврядування в Україні й розробка пропозицій щодо його вдосконалення.

Виклад основного матеріалу

прокурорський самоврядування законодавчий акт

Самоврядування у сфері певної професії можна розглядати, з одного боку, як важливу ознаку її демократизації, а з іншого - як засіб підвищення в ній рівня управління. Запровадження такого демократичного механізму є нічим іншим як моделлю участі в процесі управління відповідним органом усіх тих, на кого це управління поширюється. Дуже важливим у цьому контексті є рівень правового забезпечення діяльності органів самоврядування, оскільки досить часто вони наділяються суттєвими владними повноваженнями.

Незважаючи на те що самоврядування в системі органів прокуратури з'явилося лише в останні роки, увагу науковців воно вже отримало, розпочато пошук дослідження його специфіки. Так, учені І.М. Козьяков, А.М. Му- дров уважають за потрібне розмежовувати самоврядний і забезпечувальний елементи системно структурної організації в прокурорській системі. У зв'язку з цим виділяють два її самостійні елементи - органи прокурорського самоврядування та органи, що забезпечують діяльність прокуратури. Відповідно, створення й функціонування інституту професійного самоврядування в прокурорській системі не повинно вплинути на механізм реалізації функцій прокуратури України [1, с. 59-60]. Л.С. Дрогомирецька на проблемні питання статусу органів прокурорського самоврядування, їх завдань і мети шукає відповідь в аналізі правового статусу органів самоврядування інших професій: адвокатури, нотаріату, суддів тощо [2].

О.О. Долгий та Н.С. Наулік, спираючись на ключові положення висновків експертів Венеціанської комісії, а також на результати аналізу вітчизняної нормотворчої практики щодо розробки й формування правових засад професійного самоврядування, доходять висновку про необхідність продовження роботи у сфері правового забезпечення прокурорського самоврядування з метою унеможливлення надання останнім нехарактерних для них повноважень [3, с. 24].

А.В. Лапкін виділяє ознаки прокурорського самоврядування: 1) спрямованість на вирішення питань внутрішньої діяльності прокуратури; 2) самостійність прокурорського самоврядування; 3) колективний характер [4, с. 451-452].

Що стосується правового регулювання прокурорського самоврядування в Україні, то воно запроваджено Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1б97-УІІ [5] (далі - Закон). Значна кількість моментів, що потребують правового визначення в разі запровадження відповідного інституту, була врахована.

Так, дано визначення прокурорського самоврядування як самостійного колективного вирішення прокурорами питань внутрішньої діяльності прокуратури (ч. 1 ст. 65 Закону). Визначено завдання прокурорського самоврядування: а) забезпечення організаційної єдності функціонування органів прокуратури, підвищення якості роботи прокурорів;

б) зміцнення незалежності прокурорів, захисту від втручання в їхню діяльність; в) участь у визначенні потреб кадрового, фінансового, матеріально-технічного та іншого забезпечення прокурорів, а також контроль за додержанням установлених нормативів такого забезпечення; г) обрання чи призначення прокурорів до складу інших органів у випадках і в порядку, встановлених законом.

Окреслено межі діяльності прокурорського самоврядування - вирішення питань внутрішньої діяльності прокуратури, а саме: організаційного забезпечення прокуратури та діяльності прокурорів, соціального захисту прокурорів і їхніх сімей, а також інші питання, що безпосередньо не пов'язані з виконанням повноважень прокурорів (ст. 65 Закону).

Установлюється, що забезпечення діяльності органів прокурорського самоврядування покладається на Генеральну прокуратуру України і здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України (ст. 72 Закону).

Подано перелік організаційних форм прокурорського самоврядування, до яких зараховано Всеукраїнську конференцію працівників прокуратури та Раду прокурорів України. Визначено порядок формування складу й повноваження Всеукраїнської конференції працівників прокуратури та Ради прокурорів України.

Так, до компетенції найвищого органу прокурорського самоврядування - Всеукраїнської конференції працівників прокуратури - зараховано таке:

1) заслуховувати звіт Ради прокурорів України про виконання завдань органів прокурорського самоврядування, стан фінансування та організаційного забезпечення діяльності прокуратури;

2) призначати членів Вищої ради юстиції і приймати рішення про припинення їхніх повноважень;

3) призначати членів Ради прокурорів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів;

4) затверджувати Кодекс професійної етики та поведінки працівників прокуратури й положення про Раду прокурорів України;

5) приймати положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів;

6) звертатися до органів державної влади та їхніх посадових осіб із пропозиціями щодо вирішення питань діяльності прокуратури;

7) розглядати інші питання прокурорського самоврядування, здійснювати інші повноваження відповідно до закону.

Працівники прокуратури вже зверталися до можливостей Всеукраїнської конференції працівників прокуратури для вирішення питань, зарахованих до її компетенції. Так, регулярно обиралися представники прокуратури до Вищої ради юстиції, затверджено Кодекс професійної етики та поведінки працівників прокуратури,, прийнято Регламент роботи Всеукраїнської конференції працівників прокуратури від 27.04.2016 [6] (далі - Регламент). Останній документ більш детально визначає порядок підготовки роботи й проведення Всеукраїнської конференції працівників прокуратури, порядок розгляду питань і прийняття нею рішень, інші питання її процедурної діяльності, а також регулює питання, не вирішені Законом.

Наприклад, називає основні засади діяльності Конференції: законність, відкритість, гласність, рівність прав делегатів Конференції, недопустимість прийняття рішень, які б посягали на незалежність прокурорів, вільне волевиявлення, колегіальність прийняття рішень, об'єктивність, обов'язковість рішень Конференції. Дає перелік робочих органів Конференції: секретаріат і лічильна комісія, а також за потреби можуть утворюватися мандатна, редакційна комісії та інші робочі органи. Окремо визначається процедура прийняття таких важливих рішень, як обрання представників до складу Вищої ради юстиції, призначення членів Ради прокурорів України та членів Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Загальний порядок формування складу й повноваження іншого органу прокурорського самоврядування - Ради прокурорів України - також визначаються Законом. Так, до складу Ради прокурорів України має входити тринадцять осіб, із яких: 1) два представники від Генеральної прокуратури України (зі статусом прокурора); 2) чотири представники (прокурори) від регіональних прокуратур;

3) п'ять представників (прокурорів) від місцевих прокуратур; 4) два представники (вчені), призначені з'їздом представників юридичних вищих навчальних закладів і наукових установ. Обрані члени Ради прокурорів України здійснюють свої повноваження на громадських засадах строком п'ять років без права повторного обрання.

Головне завдання Ради прокурорів Законом визначено як організація виконання рішень Всеукраїнськими конференціями працівників прокуратури в періоди між їх з'їздами. Крім того, Рада прокурорів України має й власні повноваження, а саме:

1) уносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад;

2) організовує впровадження заходів щодо забезпечення незалежності прокурорів, поліпшення стану організаційного забезпечення діяльності прокуратур;

3) розглядає питання правового захисту прокурорів, соціального захисту прокурорів і членів їхніх сімей, приймає відповідні рішення із цих питань;

4) розглядає звернення прокурорів та інші повідомлення про загрозу незалежності прокурорів, уживає за наслідками розгляду відповідні заходи;

5) розглядає звернення щодо неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов'язків, установлених для відповідної адміністративної посади;

6) звертається з пропозиціями про вирішення питань діяльності прокуратури до органів державної влади й органів місцевого самоврядування;

7) здійснює контроль за виконанням рішень органів прокурорського самоврядування тощо (ст. 71 Закону).

Окремо оговорюється, що кількість прокурорів та інших працівників органів прокуратури, а також структура Генеральної прокуратури України, регіональних і місцевих прокуратур, Національної академії прокуратури України визначається законом і затверджується наказом Генерального прокурора України за погодженням із Радою прокурорів України (ст. 14 Закону).

Більш детально організаційні засади діяльності, повноваження та порядок роботи Ради прокурорів України встановлюються Положенням «Про Раду прокурорів України» [7] (далі - Положення). Так, конкретизовано завдання цього органу прокурорського самоврядування:

а) сприяння утвердженню верховенства права й законності в діяльності органів прокуратури, зміцненню незалежності прокурорів, захисту від незаконного на них впливу, прозорості їхньої діяльності та забезпечення організаційної єдності функціонування органів прокуратури;

б) організація виконання завдань органів прокурорського самоврядування й організаційне забезпечення діяльності прокуратури та прокурорів;

в) участь у визначенні потреб кадрового, фінансового, матеріально-технічного й іншого забезпечення прокурорів, а також здійснення контролю за додержанням установлених нормативів такого забезпечення;

г) участь у призначенні та звільненні прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених Законом;

д) ініціювання заходів забезпечення безпеки прокурорів, підвищення якості їхньої роботи, створення належних умов для ефективного виконання покладених на органи прокуратури завдань і функцій;

е) забезпечення правового й соціального захисту прокурорів і членів їхніх сімей.

Досить цікавою є ст. 4 Положення, в якій подається перелік повноважень Ради прокурорів України. Вона значно відрізняється від аналогічної ст. 71 Закону, оскільки перелік повноважень є більшим за обсягом і об'єднує перелічені в ст. 71 Закону з тими, які також надаються Раді прокурорів іншими нормами Закону. Деякі з повноважень конкретизовано. Наприклад, ст. 71 Закону зазначає, що Рада прокурорів України вносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад. Ст. 39 Закону більш детально описує наслідки відмови Генерального прокурора призначати на адміністративну посаду кандидата, рекомендованого Радою прокурорів України. Але лише в Положенні додається, що в разі такої відмови Генеральний прокурор може направити до Ради прокурорів письмове рішення з рекомендацією іншої кандидатури на відповідну посаду.

В іншому випадку Положення розкриває механізм реалізації повноваження з розгляду звернень прокурорів та інших повідомлень про загрозу їхній незалежності через розкриття переліку можливих заходів реагування на подібні факти: (а) повідомляє відповідні органи про підстави для притягнення до кримінальної, дисциплінарної чи іншої відповідальності; (б) ініціює розгляд питання щодо вжиття заходів забезпечення безпеки прокурорів; (в) оприлюднює заяви від імені прокурорського корпусу про факти порушення незалежності прокурора; (г) звертається до міжнародних організацій із відповідними повідомленнями тощо.

Окремо подається перелік повноважень Голови Ради прокурорів і члена Ради прокурорів, які відповідають завданням цього органу, визначеним Законом, і потрібні для забезпечення їх виконання складом Ради прокурорів.

Конкретизовано механізм забезпечення діяльності Ради прокурорів. Так, зазначається, що в Генеральній прокуратурі України на правах самостійного структурного підрозділу утворюється відділ, який повинен займатися організаційним забезпеченням діяльності Ради прокурорів. У період між засіданнями Ради прокурорів усі звернення на її адресу подаються до цього відділу. У своїй діяльності вказаний відділ повинен взаємодіяти зі структурними підрозділами Генеральної прокуратури України, а також із секретаріатом Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Рада прокурорів має печатку, штампи та власний бланк органу прокурорського самоврядування; її місцем знаходження є приміщення Генеральної прокуратури України тощо.

Загалом Положення значно допомагає Раді прокурорів вирішувати завдання, покладені на неї Законом, в умовах відсутності чіткого законодавчого механізму їх реалізації. Але в деяких випадках і саме Положення потребує конкретизації. Наприклад, п. 7.3 Положення встановлює, що засідання Ради прокурорів проводяться відкрито, за винятком випадків, коли винесені на її розгляд питання потребують режиму конфіденційності, про що приймається відповідне рішення. За рішенням Ради прокурорів хід засідання фіксується за допомогою технічних засобів. Бажано конкретизувати перелік підстав, за яких засідання Ради прокурорів може бути проведено в закритій формі, інакше це може порушити права зацікавлених осіб. Так само бажано конкретизувати правила участі представників громадськості й засобів масової інформації на засіданнях і встановити, що засідання обов'язково фіксуються за допомогою технічних засобів.

На нашу думку, у межах питання правового забезпечення діяльності органів прокурорського самоврядування необхідно ще згадати про Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів (далі - Комісія), яка Законом не зарахована до органів прокурорського самоврядування, але займається вирішенням питань виключно у сфері кадрового забезпечення системи органів прокуратури України. Крім Закону, до основних правових засад діяльності Комісії належить Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів [8], прийняте Всеукраїнською конференцією працівників прокуратури 28 квітня 2016 р.

Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів було прийнято з метою конкретизації процедури підготовки, розгляду питань і прийняття рішень Комісією, що зараховані Законом до її компетенції, а також інших питань організації діяльності Комісії. Наприклад, установлюється порядок обрання голови, заступника голови, секретаря Комісії, узагальнюються повноваження голови,заступника голови Комісії, секретаря та члена Комісії, порядок підготовки засідань Комісії, розгляду нею матеріалів і прийняття рішень, визначаються особливості розгляду окремих питань, зарахованих до її компетенції, та порядок оскарження прийнятих рішень.

Із деякими нормами Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів важко погодитися. Так, у розділі VI встановлюється, що організаційне забезпечення діяльності Комісії здійснюється її секретаріатом, який утворюється в Генеральній прокуратурі України на правах самостійного структурного підрозділу. Положення про секретаріат Комісії затверджується Генеральним прокурором за погодженням із Комісією. І так само Генеральний прокурор визначає структуру і штатну кількість секретаріату Комісії, призначає на посади та звільняє з посад працівників секретаріату. Така надзвичайна концентрація повноважень Генерального прокурора у сфері роботи Секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів є дивною й може надати йому можливість впливати на дії та рішення Комісії, а тому потребує виправлення. Комісія повинна мати можливість самостійно визначати структуру і штатну кількість власного секретаріату або, щонайменше, бути обов'язковим суб'єктом звернення з відповідного питання до Генерального прокурора. А керівник секретаріату Комісії повинен мати право призначати на посади та звільняти всіх працівників секретаріату.

Висновки

Як висновки зазначимо, що, незважаючи на таку детальну на перший погляд регламентацію статусу й загальних питань діяльності органів прокурорського самоврядування на рівні Закону та актів самих органів прокурорського самоврядування, варто звернути увагу на моменти, які надалі ще потребують корегування або деталізації.

Так, не зменшуючи значення запровадження самоврядування для прокурорів, усе ж таки необхідно відредагувати поняття цього явища, оскільки не можна обмежувати питання прокурорського самоврядування лише вирішенням внутрішніх питань. Рада прокурорів України може представляти інтереси прокурорів у відносинах з іншими державними органами, а це вже виходить за межі «внутрішніх питань».

Потребують свого доопрацювання прийняті й затверджені Регламент і Положення для більшої відкритості та детальної регламентації порядку роботи Всеукраїнської конференції працівників прокуратури, Ради прокурорів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Література

прокурорський самоврядування законодавчий акт

1. Прокурорське самоврядування : [моногр.] / [І.М. Козьяков, А.М. Мудров, О.О. Долгий та ін.]. - К. : Національна академія прокуратури України, 2014. - 68 с.

2. Дрогомирецька Л.С. Поняття та основи прокурорського самоврядування в Україні / Л.С. Дрогомирецька // Право.иа. - 2015. - № 1. - С. 132-138.

3. Долгий О.О. Прокурорське самоврядування в Україні: оцінка законодавчих ініціатив та їх відповідності вимогам Венеціанської комісії / О.О. Долгий, Н.С. Наулік // Європейські перспективи. - 2014. - № 5. - С. 21-24.

4. Лапкін А.В. Закон України «Про прокуратуру». Науково-практичний коментар / А.В. Лапкін. - Х., 2015. - 680 с.

5. Про прокуратуру : Закон України від 14.10.2014 № 1697-УП // Офіційний вісник України. - 2014. - № 87. - С. 9. - Ст. 2471.

6. Регламент Всеукраїнської конференції працівників прокуратури, прийнятий Всеукраїнською конференцією працівників прокуратури 27.04.2016 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.gp.gov.ua/ua/vkpp.htmr7_ т=риЬНсайош&_=гес&М=182813.

7. Положення Про Раду прокурорів України, затв. рішенням Всеукраїнської конференції працівників прокуратури від 28.04.2016 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : httpV/wwwgp.gov.ua/uaЛpy.htmГ?_m=pubHcatюns&_ t=rec&id=183202.

8. Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийняте Всеукраїнською конференцією працівників прокуратури 28.04.2016 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.gp.gov.ua/ua/ vkpp.html?_m=publications&_t=rec&id=182813.

Размещено на Allbest.ru