Муниципальное право в правовой системе Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

МОСКОВСКАЯ АКАДЕМИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ г. МОСКВЫ БЛАГОВЕЩЕНСКИЙ ФИЛИАЛ

Юридический факультет

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

ПО КУРСУ: МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Благовещенск 2006 г

1. Муниципальное право в правовой системе Российской Федерации

1.1 Понятие и предмет муниципального права как комплексной отрасли права

Муниципальное право -- это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в сфере организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно либо через выборные и иные органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также общественные отношения, возникающие в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Комплексность муниципального права как отрасли обусловлена, прежде всего, тем, что регулируемые его нормами общественные отношения связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, планово-финансовой, социально-культурной и др., а также тем, что многие нормы муниципального права, регулирующие на местном (муниципальном) уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права.

Предметом муниципального права является совокупность общественных отношений, лежащих в основе организации и деятельности местного самоуправления, которое, представляя собой особый уровень власти (власти народа), стоит несколько обособленно в общей системе власти и управления. Особенность этого уровня власти заключается прежде всего в том, что его органы (органы местного самоуправления) в силу положений ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти, должны быть подчинены интересам населения, осуществляющего самостоятельное решение вопросов местного значения на своей территории, хотя согласно ст. 132 Конституции РФ и могут быть наделены отдельными государственными полномочиями (например, полномочиями по регистрации актов гражданского состояния: рождения, смерти, заключения и расторжения браков, и пр.). Характеризуя предмет муниципального права как отрасли, можно выделить следующие основные виды (группы) общественных отношений, его составляющих:

* отношения, связанные с формированием и деятельностью местного самоуправления на той или иной территории посредством функционирования институтов непосредственной демократии (местный референдум, собрания и сходы граждан, выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, гражданская правотворческая инициатива, коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления, митинги, шествия, пикетирования и пр.);

* отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, по формированию и исполнению местного бюджета, а также иной их деятельности, включая решение вопросов организации своей работы и муниципальной службы;

* отношения, связанные с решением вопросов организации и исполнения органами местного самоуправления законодательных и иных правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также вопросов взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти федерального и регионального уровня, в том числе и по реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством.

1.2 Муниципально-правовые отношения: понятие, особенности, субъекты муниципально-правовых отношений

Муниципально-правовые отношения -- это урегулированные нормами муниципального права общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.

Объектом муниципально-правовых отношений является деятельность местных жителей (жителей муниципальных образований) и формируемых ими муниципальных органов, направленная на решение вопросов местного значения, определенных уставом соответствующего муниципального образования, и на выполнение отдельных государственных полномочий, переданных конкретным муниципальным образованиям в установленном законом порядке.

Субъектами муниципально-правовых отношений являются: муниципальные образования, население муниципальных образований, собрание (сход) граждан, органы местного самоуправления, местные жители (т. е. физические лица, проживающие на территории муниципального образования, в том числе и не являющиеся гражданами России), депутаты представительных органов местного самоуправления, члены других выборных органов местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, ассоциации и союзы муниципальных образований, государственные органы, общественные объединения, предприятия, учреждения, организации.

С учетом их содержания муниципально-правовые отношения можно поделить на следующие основные группы:

а) отношения, связанные с организацией местного самоуправления (образование, объединение, преобразование муниципальных образований; установление и изменение их границ и наименований; утверждение символики муниципальных образований, определение структуры и наименования органов местного самоуправления; их формирование и контроль за деятельностью);

б) отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований (например, связанные с управлением муниципальной собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, регулированием планировки и застройки территорий муниципальных образований, и пр.);

в) отношения, в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий (причем необходимо отметить, что наделяя органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, государство обязано одновременно передать им необходимые для этого материальные и финансовые средства, а также определить порядок исполнения таких полномочий и условия контроля за этим).

1.3 Методы правового регулирования в муниципальном праве

Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления, как показывает зарубежный опыт, может осуществляться на основании двух главных принципов:

а) муниципальные органы вправе делать только то, что им

прямо разрешил закон;

б) органы местного самоуправления вправе осуществлять любую деятельность прямо не запрещенную законом.

В России органы местного самоуправления, с одной стороны, действуют в пределах полномочий, которые закрепило за ними законодательство о местном самоуправлении (прежде всего, Конституция РФ и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а с другой стороны, согласно тому же закону от 28 августа 1995 г., они вправе принять к своему рассмотрению любые вопросы, не исключенные из их ведения и в то же время не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Любая отрасль российского права в той или иной степени использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет и дозволение. Предписание -- это возложение на субъекта прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Запрет -- это фактически тоже предписание, но несколько иного характера: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. А дозволение -- это юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Предписания и запреты как средства императивного правового регулирования, основанного на принципе власти и подчинения, наиболее характерны для отраслей публичного права (административного, уголовного и др.), а дозволения как проявления принципа диспозитивности (автономии воли сторон) -- для отраслей частно-правового характера (гражданского права и др.).

Специфика муниципального права как комплексной отрасли проявляется и в том, что, поскольку его предмет охватывает круг общественных отношений как публично-правового, так и частно-правового характера, то и метод правового регулирования здесь носит комплексный характер, сочетающий в себе как императив, так и диспозитив. Императивный метод правового регулирования проявляется, в частности, в том, что в системе местного самоуправления (на местных референдумах, собраниях и сходах граждан, представительными и исполнительными органами, отдельными должностными лицами местного самоуправления) принимаются решения, обязательные для исполнения всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования. В случае неисполнения таких решений наступает ответственность публично-правового характера (вплоть до уголовной).

Проявлением диспозитивного метода правового регулирования является то, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в качестве участников гражданского оборота, приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения соответствующих договоров, совершают иные сделки с государственными органами, юридическими лицами и отдельными гражданами в рамках управления муниципальной собственностью.

1.4 Источники муниципального права. Понятие и виды нормативно - правовых актов, регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления

Понятие «источники муниципального права», как и любой другой отрасли права, можно рассматривать в двух аспектах: материальном и формально-юридическом.

Источником муниципального права в материальном смысле являются общественные отношения -- носители местного самоуправления в стране, а также та реальная социально-экономическая и политическая действительность, порождением которой и явилось муниципальное право.

Источником муниципального права в формально-юридическом смысле являются внешние формы выражения и существования правовых норм данной отрасли права. Как и в других отраслях права, среди них можно выделить:

* нормативно-правовые акты (таковых среди источников большинство), в том числе и акты международно-правового характера (например, Европейская Хартия местного самоуправления, и др.);

* муниципально-правовые обычаи (например, традиции и обычаи казачьего самоуправления, и т. п.);

* нормативные договоры (договоры взаимного делегирования полномочий местного самоуправления и органов государственной власти; договоры о перераспределении полномочий между различными органами одного и того же муниципального образования; договоры по созданию союзов и ассоциаций муниципальных образований, и др.);

* юридические (судебные либо административные) прецеденты, которые хотя и играют в нашей правовой системе весьма ограниченную роль, но все же имеют место в правоприменительной практике (например, постановления пленумов Высшего Арбитражного и Верховного судов РФ).

Федеративное устройство Российской Федерации накладывает свой отпечаток на классификацию нормативно-правовых актов как источников муниципального права:

а) федеральный уровень:

-- Конституция РФ;

-- федеральные законы (от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления», от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др.);

-- подзаконные нормативные акты федерального уровня (указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания РФ, постановления Правительства РФ);

б) региональный уровень (уровень субъектов Российской Федерации) -- это прежде всего законы, регламентирующие выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок проведения местных референдумов в субъектах Российской Федерации, регламентирующие муниципальную службу в субъектах Российской Федерации, бюджетное устройство, бюджетный процесс, порядок регистрации уставов муниципальных образований в субъектах Федерации и другие вопросы, а также акты подзаконного характера, регламентирующие те или иные аспекты жизни и деятельности муниципальных образований;

в) уровень муниципальных образований.

На местном уровне в качестве источников муниципального права выделяют следующие виды нормативно - правовых актов:

· устав муниципального образования (принимаемый на уровне муниципального образования источник муниципального права, в котором на основе федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в данном муниципальном образовании, его территориальная, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления);

· регламент представительного органа местного самоуправления, в котором определяется порядок его работы;

· решение представительного органа местного самоуправления статусного или тематического содержания по тем или иным вопросам местной жизни;

· постановление главы муниципального образования (главы администрации) статусного или тематического содержания по тем или иным аспектам местной жизни.

1.5 Европейская Хартия местного самоуправления как базовый источник муниципального права и ее значение

Формирование и развитие местного самоуправления, муниципального права в Российской Федерации осуществляется с учетом не только отечественного опыта организации местной власти, но и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта.

Конституция РФ содержит основополагающий принцип в области соотношения норм международного и внутреннего (национального) права, в соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, Конституция РФ закрепила приоритет международных договоров Российской Федерации перед нормами национального законодательства, а это означает, что правоприменители обязаны прибегать к нормам международного права при разрешении конкретных дел.

К таким международно-правовым актам относится и Европейская Хартия местного самоуправления, которая была принята Советом Европы 15 октября 1985 года, а ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 года.

Рассматривая местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя и стремясь защитить и укрепить местное самоуправление в европейских странах, государства -- члены Совета Европы разработали Европейскую Хартию местного самоуправления, придав этому акту статус международной конвенции. Политико-правовое значение Европейской Хартии заключается, в частности, в том, что в ней определяются понятия местного самоуправления и демократические основы организации и деятельности органов местного самоуправления, закрепляются положения общего характера относительно полномочий этих органов, условий их осуществления.

В Хартии закреплено положение о том, что местное самоуправление осуществляется не только выборными органами, но и через формы прямого участия граждан. Важную роль играют положения Хартии об общих принципах экономической и финансово-налоговой политики государства применительно к местным органам власти. Этот документ, в частности, устанавливает, что:

-- органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;

-- финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом;

-- часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должны пополняться за счет местных налогов и сборов.

Отдельная статья Европейской Хартии устанавливает принцип, в соответствии с которым в каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления. Европейская Хартия предусматривает также права органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных законодательством страны принципов местного самоуправления.

Европейская Хартия местного самоуправления имеет особое значение для становления и развития местного самоуправления, его правового регулирования так как:

Во-первых, в ней, обобщен европейский опыт, который может быть использован в России.

Во-вторых, Хартия показывает роль местной демократии, местного самоуправления в управлении государством и обществом, которое выступает в качестве одной из основ демократического, правового государства. Развитие местной демократии, местного самоуправления обеспечивает стабильность в обществе, привлечение граждан к решению вопросов их жизнедеятельности.

В-третьих, Хартия закрепляет принципы организации местной власти, которые обязательны и для России -- члена Совета Европы. Иными словами, муниципальные образования получили (кроме федеральных гарантий своих прав) и международные гарантии.

Наконец, Хартия -- это документ, который отражает ценности, объединяющие народы всех государств. Благодаря ей возможность эффективно взаимодействовать получили не только государства, их центральные органы, но и население, граждане в лице своих органов местного самоуправления.

Таким образом, Хартия дает мощный толчок развитию местной демократии в Российской Федерации, поиску наиболее оптимальных и эффективных форм самоуправления с учетом европейского опыта.

2. Представительный орган местного самоуправления

2.1 Понятие, особенности формирования и определение структуры представительного органа местного самоуправления

В системе органов, формируемых в муниципальном управлении, ведущая роль принадлежит представительным органам местного самоуправления. Представительными органами местного самоуправления являются думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты, советы и т.п. Они состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Представительные органы решают от имени избравшего их населения вопросы местной жизни. Статья 131 Конституции РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется самостоятельно, а Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 14 определяет обязательность наличия выборных органов местного самоуправления. Также обязательное предписание представляет собой гарантия демократических ценностей в функционировании местного самоуправления: право на судебную защиту и др. (ст. 133 Конституции РФ).

Уставом муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации в отдельных поселениях может предусматриваться возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Это, как правило, возможно, в небольших по численности населения муниципальных образованиях. В этом случае представительные органы местного самоуправления не избираются.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 4 ст. 14) наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Применяются различные наименования представительных органов. Это могут быть, например: дума, совет, городская дума, муниципальный комитет и т. п.

В уставе муниципального образования устанавливается численный состав представительного органа местного самоуправления. Его численность зависит от размеров муниципального образования, исторических и иных местных традиций.

Некоторая конкретизация численного состава представительного органа местного самоуправления дана в Федеральном законе «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». В частности, там устанавливается, что если на день вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительные органы не избирались, выборы были признаны недействительными или избрано недостаточное для осуществления полномочий представительного органа число депутатов, то он избирается в составе:

* 50 депутатов -- для муниципальных образований, имеющих численность населения более 500 тысяч человек;

* 30 депутатов -- с численностью населения от 200 тысяч до 500 тысяч человек;

* 20 депутатов -- с численностью населения от 50 тысяч до 200 тысяч человек;

* 10 депутатов -- с численностью населения от 10 тысяч до 50 тысяч человек;

* 7 депутатов -- с численностью населения менее 10 тысяч человек.

2.2 Принципы работы, компетенция, вопросы исключительного ведения. Право законодательной инициативы. Принятие решений

Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Но Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 3 ст. 15) определяет предметы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления, к которым относит:

а) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

б) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

в) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

г) установление местных налогов и сборов;

д) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

е) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Выделение вопросов исключительного ведения представительных органов муниципальных образований позволяет им эффективней решать вопросы местного значения во всех сферах жизнедеятельности местного сообщества и дает возможность контролировать деятельность всех органов и должностных лиц местного самоуправления по исполнению ими своих обязанностей. К исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления этот закон также относит:

-- принятие решения о проведении местного референдума;

-- установление льгот по уплате местных налогов и сборов.

Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе власти субъекта Российской Федерации. Они также определяют состав территориальных, окружных избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления.

Вопросы, составляющие предметы исключительного ведения представительного органа местного самоуправления, не могут передаваться другим органам и должностным лицам местного самоуправления.

Уставы муниципальных образований кроме обязательных определяют и другие полномочия представительных органов. К ним могут относиться:

-- решение вопросов организации деятельности представительного органа;

-- выражение недоверия руководителям иных органов местного самоуправления;

-- заслушивание отчетов о деятельности исполнительных органов и принятие решения по результатам отчета;

-- принятие полномочий, передаваемых органами государственной власти в ведение местного самоуправления;

-- обеспечение государственных и общественных интересов в области градостроительной деятельности в соответствии с Градостроительным кодексом РФ;

-- установление границы зон охраны памятников истории и культуры, в том числе памятников археологии и особо охраняемых природных территорий;

-- другие полномочия.

Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

В 4,26% муниципальных образований полномочия представительных органов местного самоуправления осуществляют собрания (сходы) граждан. Наибольшее число таких муниципальных образований (181) находится на территории Красноярского края, а в Эвенкийском автономном округе из 27 муниципальных образований в 21 полномочия представительных органов осуществляют собрания (сходы) граждан.

2.3 Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления (срок полномочий, правомочия, формы деятельности, случаи досрочного прекращения полномочий, гарантии депутатов представительного органа местного самоуправления)

Депутат -- это избранное лицо, уполномоченное представлять в выборном органе местного самоуправления интересы населения.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 18) устанавливает срок полномочий депутата не менее двух лет. Установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий. Согласно ст. 8 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации срок полномочий депутата не может превышать пяти лет. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.

В соответствии с уставом муниципального образования депутат может осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

Как правило, формами деятельности депутата представительного органа местного самоуправления являются:

-- участие в заседаниях представительного органа местного самоуправления;

-- участие в работе комитетов, комиссий, рабочих групп, создаваемых представительным органом местного самоуправления;

-- участие в выполнении поручений представительного органа местного самоуправления;

-- обращение с депутатским запросом;

-- работа с избирателями.

Депутат имеет право:

-- участвовать в рассмотрении любых вопросов, затрагивающих интересы избирателей в органах местного самоуправления, в организациях любой организационно-правовой формы, находящихся на территории муниципального образования;

-- осуществлять по поручению представительного органа местного самоуправления контроль за исполнением решений, принятых этим органом;

-- проверять по поручению представительного органа местного самоуправления, а также по собственной инициативе с привлечением соответствующих должностных лиц местного самоуправления, общественных объединений сведения о нарушении прав и интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций;

-- осуществлять контроль за рассмотрением предложений, заявлений и жалоб, направленных им в органы местного самоуправления от предприятий, учреждений и организаций, принимать личное участие в их рассмотрении;

-- проводить собрания избирателей округа, встречи с трудовыми коллективами и местными общественными организациями.

Реализация этих прав осуществляется в соответствии с законодательством и с учетом правил и норм внутренней деятельности, установленных в этих организациях.

В своей деятельности депутат обладает гарантиями, которые представляют собой совокупность организационных, материальных, социальных и иных механизмов. Эти гарантии закреплены в соответствующих законах субъектов Российской Федерации. Среди основных из них можно назвать следующие:

1) Депутату представительного органа местного самоуправления гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства (ст. 18).

2) депутат, группа депутатов представительного органа местного самоуправления имеет право на внесение депутатского запроса к любым структурам местного самоуправления или к их должностным лицам, руководителям общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций, расположенных на территории муниципального образования, а также к органам государственной власти по вопросам, входящим в их компетенцию;

3) по вопросам своей деятельности депутат пользуется правом безотлагательного приема руководителями органов местного самоуправления и организаций любой организационно-правовой формы, расположенных на территории муниципального образования;

4) депутат имеет преимущественное право выступать по вопросам в средствах массовой информации, действующих на территории муниципального образования и полностью или частично финансируемых за счет местного бюджета;

5) все органы местного самоуправления и организации, расположенные на территории муниципального образования, должностные лица, к которым обратился депутат по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, обязаны в двухнедельный срок со дня получения обращения дать депутату ответ или представить запрашиваемые документы или сведения с учетом федерального законодательства о государственной тайне;

6) депутаты на территории местного самоуправления не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Федерации;

7) депутату, работающему на постоянной основе, для осуществления депутатской деятельности предоставляется в здании органа местного самоуправления служебное помещение, оборудованное мебелью, средствами связи и необходимой оргтехникой;

8) по решению представительного органа местного самоуправления жизнь и здоровье депутата может подлежать страхованию за счет местного бюджета;

9) в случае досрочного прекращения деятельности представительного органа на депутата распространяются гарантии и компенсации, предусмотренные трудовым и пенсионным законодательством РФ при ликвидации предприятий.

Статус депутата представительного органа местного самоуправления и ограничения, связанные с этим статусом, устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Депутатам представительных органов местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, социальные гарантии, связанные с пребыванием на этой должности, Устанавливаются законами субъектов Федерации.

Законодательством также предусмотрены и случаи досрочного прекращения полномочий депутата. К таковым относятся:

-- утрата гражданства России;

-- отзыв депутата избирателями;

-- письменное заявление депутата о сложении полномочий;

-- вступление в законную силу обвинительного приговора суда при назначении ему наказания, связанного с лишением свободы;

-- признание депутата недееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

-- смерть депутата.

2.4 Соотношение компетенции представительного органа местного самоуправления и компетенции иных органов местного самоуправления

Прежде чем говорить непосредственно о соотношении компетенции представительного органа местного самоуправления и компетенции иных органов местного самоуправления, целесообразно проанализировать положения Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В названном Законе существенны перемены в системе органов местного самоуправления. Если прежний Закон устанавливал альтернативные возможности создания этих органов, отдавая окончательное решение организационных вопросов на усмотрение муниципалитетов и их населения (кроме обязательных представительных органов), то новый жёстко определяет перечень основных органов местного самоуправления. Это - представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация и контрольный орган, причем первые три определяются как обязательные. Возможности населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ) теперь ограничены. Закон добивается единообразия этой структуры, гарантируя от неоправданной пестроты организационных систем местного самоуправления, характерной для современной практики.

Закрепляя правило, по которому порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчётность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации деятельности указанных органов определяются уставом МО, Закон в то же время непосредственно решает многие организационные вопросы. Он устанавливает минимальную численность депутатов представительных органов в зависимости от численности населения муниципального образования, имея целью изменить практику, когда число депутатов представительных органов местного самоуправления оказывалось либо слишком большим, либо избыточным для оптимального представительства и организации эффективной работы коллегиального органа. В отличие от ранее действовавшего правила, по которому все депутаты могли осуществлять свои полномочия на постоянной основе, если это предусматривалось уставом МО, теперь на профессиональной основе вправе работать не более десяти процентов депутатов. Это действенная мера, направленная против превращения депутатов представительного органа в чиновников.

Особый порядок предусмотрен для формирования представительных органов муниципальных районов. Они либо избираются на основе прямого, всеобщего волеизъявления избирателей, либо составляются из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений. Второй способ усиливает контакты муниципальных образований разных уровней, но может осложнить выполнение функции представительства, ослабить связи с избирателями. Поэтому Закон отдаёт предпочтение первому из названных способов, ограничивая применение второго рядом условий.

Соотношение компетенции представительного органа местного самоуправления и компетенции иных органов местного самоуправления целесообразнее выразить с помощью таблицы:

Представительный орган местного самоуправления	Иные органы местного самоуправления
СХОДСТВО
Структура органов местного самоуправления предусматривается уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счёт собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.
РАЗЛИЧИЯ
1. Представительный орган местного самоуправления формируется путём его избрания на муниципальных выборах. Может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.	1. Глава муниципального образования. Местной администрации наделяется собственными полномочиями уставом муниципального образования. Назначение лица на должность главы администрации возможно по контракту, заключаемому на основе конкурса.
2. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: а) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; б) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; в) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; г) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; д) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; е) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; ж) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; з) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.	2. Глава муниципального образования: 1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; 2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; 3) издает в пределах своих полномочий правовые акты; 4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования. Местная администрация осуществляет отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В заключении хотелось бы отметить, что при соотношении компетенции представительного органа местного самоуправления и компетенции иных органов местного самоуправления необходимо применение системы сдержек и противовесов в системе органов местного самоуправления, воплощённой в разграничении полномочий между представительным и исполнительным органами городского округа с учётом принципа разделения властей. На практике формально-правовое воплощение этого принципа осуществлено неполно и неточно. В большинстве случаев полномочия органов местного самоуправления закреплены в отраслевых федеральных законах без отнесения их к полномочиям конкретного органа. Основные полномочия представительной власти заключаются в нормативно-правовом регулировании решения вопросов местного значения, а исполнительный и иные органы муниципального образования осуществляют управленческую, организационную деятельность. Состав исключительной компетенции показывает, что представительные органы местного самоуправления во многом определяют содержание деятельности всех органов и должностных лиц на территории муниципального образования. Глава муниципального образования не может быть наделён собственной компетенцией, ставящей его выше как представительного органа местного самоуправления, так и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования.

В уставе муниципального образования должно быть определено соотношение полномочий по решению вопросов местного значения между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, а не разделение круга вопросов местного значения, что зачастую наблюдается в уставах муниципальных образований. Соотношение полномочий органов местного самоуправления должно основываться на принципе приоритета представительного органа местного самоуправления и невмешательства органов местного самоуправления в исключительную компетенцию друг друга.

ЗАДАЧА

Жители села, среди которых традиционно преобладают казаки, желают реорганизовать муниципальные структуры на казачий лад. Куда им следует обращаться для решения этого вопроса? Мотивируйте ответ ссылками на нормы права.

а) в областной центр;

б) В Москву;

в) действовать как-то иначе.

РЕШЕНИЕ:

Жителям села, среди которых традиционно преобладают казаки, желающим реорганизовать муниципальные структуры на казачий лад, следует обращаться для решения этого вопроса в областной центр.

В соответствии с ч. 3 ст. 34 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчётность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учётом исторических и иных местных традиций.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путём внесения изменений в устав муниципального образования (ч. 7 ст. 34 Закона).

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования -- выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Полномочия главы муниципального образования

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 4 ст. 16) устанавливает, что наименование и срок полномочий главы муниципального образования определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Глава муниципального образования компетентен решать вопросы местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Конкретные полномочия главы муниципального образования закрепляются в уставах муниципальных образований и нормативно правовых актах субъектов Российской Федерации.

Глава муниципального образования может руководить работой представительного органа, председательствовать на заседаниях этого органа, может обладать правом решающего голоса в случае, когда при голосовании голоса депутатов разделились поровну, но может участвовать в принятии решений только с правом совещательного голоса и не руководить работой представительного органа местного самоуправления.

Уставы муниципальных образований могут предусматривать вариант, когда глава муниципального образования реализует также полномочия представительного органа в случае досрочного прекращения его деятельности до первого заседания вновь избранного представительного органа.

Таким образом, анализируя уставы различных муниципальных образований, можно выделить три варианта статуса глав муниципальных образований, влияющих на их полномочия в отношениях с представительными органами местного самоуправления, а именно:

1) глава муниципального образования является председателем представительного органа местного самоуправления, не являясь депутатом и главой местной администрации;

2) глава муниципального образования является депутатом, председателем представительного органа местного самоуправления и возглавляет местную администрацию;

3) глава муниципального образования, являясь главой местной администрации и представляя муниципальное образование, может в отдельных случаях председательствовать на заседаниях представительного органа.

Существуют и различные варианты взаимоотношений между главой местного самоуправления и местной администрацией.

Например, глава местного самоуправления:

-- лично руководит деятельностью местной администрации;

-- осуществляет общее руководство муниципальным образованием, обладает незначительным объемом полномочий исполнительно-распорядительного характера, а местной администрацией руководит назначенный глава администрации;

-- практически не участвует в осуществлении исполнительных полномочий, в деятельности местной администрации, которой руководит назначенный (нанятый на контрактной основе) глава администрации.

Глава администрации может назначаться главой муниципального образования лично либо главой местного самоуправления по соглашению с представительным органом по представлению главы местного самоуправления или без такого представления. В отличие от главы муниципального образования данное должностное лицо, как правило, осуществляет свою деятельность на основе трудового договора (контракта) и не является выборным должностным лицом (хотя закон не запрещает и выборы главы администрации). Глава администрации -- это должностное лицо, возглавляющее деятельность исполнительного органа местного самоуправления.

В связи с многообразием вариантов полномочия главы муниципального образования можно разделить на следующие группы:

1) представительские: он является представителем интересов населения; официально представляет муниципальное образование внутри страны и за ее пределами; содействует развитию межрегиональных и международных связей;

2) руководство исполнительными органами местного самоуправления: он руководит местной администрацией, определяет штат; организует работу с кадрами муниципальных служащих;

3) взаимоотношения с представительным органом местного самоуправления: он может входить в состав представительного органа, принимать участие в заседаниях с правом решающего голоса, председательствовать на заседаниях, может быть наделен правом вето на решение представительного органа;

4) управление муниципальными хозяйствами: он распоряжается средствами местного бюджета, формирует муниципальный заказ; управляет муниципальной собственностью; создает, реорганизует и ликвидирует муниципальные предприятия, обеспечивает законность, правопорядок, охрану прав и свобод граждан на территории муниципального образования; ведет прием населения, организует рассмотрение заявлений и жалоб граждан, принятие по ним решений и т. д.

Таким образом, круг полномочий главы муниципального образования зависит от его взаимоотношений с представительным и исполнительным органами и устанавливается в уставах муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

В уставе муниципального образования помимо представительных органов и глав муниципальных образований (глав администрации) могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления, а также иные должностные лица местного самоуправления, как выборные, так и назначаемые. Наименование такого рода органов местного самоуправления, подотчетность, вопросы организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации.

3. Иные органы и должностные лица местного самоуправления

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы, муниципального образования -- выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

Глава муниципального образования избирается гражданами проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Федерации. Он наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может обладать правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.

В Российской Федерации избраны 96,61% действующих глав муниципальных образований, при этом 65,60% -- непосредственно населением, 29,91% -- представительными органами местного самоуправления и 1,10% -- собраниями (сходами) граждан1.

Наименование главы муниципального образования и сроки его полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации.

Статус главы муниципального образования характеризуется следующими признаками:

* глава муниципального образования -- это выборное должностное лицо;

* глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования;

* глава муниципального образования наделяется уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения;

* согласно уставу муниципального образования глава муниципального образования может входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях;

* глава муниципального образования подотчетен населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления;

* глава муниципального образования, занимая муниДй' пальную должность, вместе с тем не относится к катего"

1 См.: Формирование органов местного самоуправления в Российской Федер* ции. 1995--1998. С. 155.

рии муниципальных служащих, ибо эта должность -- выборная.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы администрации муниципального образования. В отличие от главы муниципального образования данное должностное лицо, как правило, осуществляет свою деятельность на основе трудового договора (контракта) и не является выборным должностным лицом (хотя закон не запрещает и выборы главы администрации). Глава администрации -- это должностное лицо, возглавляющее деятельность исполнительного органа местного самоуправления.

...