Здравоохранение в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Государственное управление деятельностью медицинских учреждений как научная категория

1.1 История развития управления учреждениями здравоохранения в России

1.2 Правовые основы управления учреждениями здравоохранения в России

1.3 Организация современного управления здравоохранением РФ

Глава 2. Современное состояние управлением медицинскими учреждениями Рязанской области

2.1 Организационно-правовые основы здравоохранения Рязанской области

2.2 Анализ деятельности учреждения здравоохранения на примере ГБУ РО «ОКПЦ»

2.3 Пути совершенствования деятельности управления учреждений здравоохранения

Заключение

Список использованной литературы и электронных ресурсов

Введение

Актуальность темы исследования. В последние годы эпохи перемен была до основания разрушена советская система здравоохранения. Система здравоохранения, которая спустя семьдесят лет своего становления осуществляла на территории всего государства необходимую охрану здоровья граждан и гарантировала всем гражданам оказание медицинской помощи.

Построение российского здравоохранения началось в конце 80-х годов, когда реформаторы, пришедшие к власти, разрушили управленческую вертикаль в социальной сфере, поощряли суверенизацию и сепаратизм субъектов Российской Федерации, закрепленные в федеральных законах о бюджете и местном самоуправлении, утрату планирования при распределении ресурсов, отсутствие рычагов управления финансированием системы здравоохранения.

Основной идеей построения здравоохранения была демократизация управления и финансирования системы, которая выражалась в децентрализации управления, ослаблении административных методов управления и усилении хозяйственной самостоятельности медицинских организаций.

Такой подход к здравоохранению привел к тому, что уже в 1992 году смертность превысила рождаемость, и этот показатель постоянно ухудшается, нарушается право граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь путем внедрения в практику государственных и муниципальных организаций здравоохранения платных медицинских услуг, что противоречит ст. 41Конституции Российской Федерации. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 21.07.2014 № 11-ФКЗ

В настоящее время власть во многом признает свои ошибки, но, глядя на положение дел в российском здравоохранении, возникает вопрос - как вывести его из кризиса? Российская медицина всегда славилась своими великими учеными, открытиями, передовыми разработками в профилактике и лечении заболеваний, но не одно открытие не будет полноценно приносить пользу людям без эффективного управления. Для успешной работы необходимо создать и совершенствовать уже существующие организационные структуры управления здравоохранением, которые были бы в состоянии эффективно проводить реформу отрасли. Реформирование здравоохранения невозможно без совершенствования законодательства, чему свидетельствует не только положение дел, но новые, не упорядоченные законом отношения, появляющиеся в данной сфере (обязательное и добровольное медицинское страхование, социальное страхование, платные услуги государственных и муниципальных организаций здравоохранения).

Следует уделить внимание организационно-правовым вопросам управления здравоохранением. Именно важность организационно-правовых вопросов управления здравоохранением и определила выбор темы, а указанные выше факторы обуславливают, по нашему мнению актуальность темы исследования.

На момент написания работы всесторонне были изучены организационно-правовые вопросы управления здравоохранением / Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А («Российское административное право». М.: Юристъ, 2011.) Манохин В.М. Российское административное право / Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. - М.:Юристъ, 2011. - 441 с., но на данный момент изменилась как организация, так и правовая основа управления здравоохранением, в связи с чем работа во многом устарела.

Особо с точки зрения полноты раскрытия организационно-правовых вопросов управления здравоохранением следует отметить научные исследования Конин Н.М. («. Административное право Российской Федерации» М.:Норма,2010) Конин Н.М. Административное право Российской Федерации / Н.М. Конин, В.В. Журик, М.П. Петров. - М.: Норма, 2010. -250 с., Тихомиров А.В. («Здравоохранение: правовой аспект // Здравоохранение в Российской Федерации. 2010. № 2.») Тихомиров А.В. Здравоохранение: правовые аспекты // Здравоохранение Российской Федерации. 2010. № 2. - 310 с.. Тем не менее, в вышеперечисленных работах прослеживается региональная направленность, со времени их написания произошли существенные изменения в законодательстве.

Актуальность исследуемой темы обуславливается также необходимостью изучения и анализа организационно-правовых проблем государственного управления современным здравоохранением, основными из которых являются:

-во-первых, нестабильность, нечеткость, неоднозначность толкования и применения правовых норм, регулирующих отношения в области государственного управления здравоохранением в РФ;

-во-вторых, отсутствие четкого научного подхода к исследованию проблем правового обеспечения медицинской деятельности и ее законодательной регламентации;

- в-третьих, необходимость обстоятельного анализа административно-правового статуса органов, осуществляющих государственное управление здравоохранением и учреждений здравоохранения.

Кроме того, на состояние системы здравоохранения оказывает влияние отсутствие четкой и последовательной, должным образом подкрепленной в правовом, организационном и финансовом отношении государственной политики в области охраны здоровья граждан, в то время как от правильно определенных направлений здравоохранительной политики и результатов работы органов государственного управления зависит эффективность системы здравоохранения в целом, а, следовательно, здоровье всего многонационального народа России. Правовое обеспечение отстает от развития общественных отношений, складывающихся в области здравоохранения. Более того, несовершенное законодательство в ряде случаев сдерживает позитивные процессы в рассматриваемой отрасли.

Таким образом, объективные социально-экономические и политические причины пока не позволили создать систему управления, которая бы обеспечивала стабильное и полноценное развитие здравоохранения в России.

Объектом исследования - государственное управление медицинскими учреждениями в субъекте Российской Федерации.

Предмет исследования - роль государственного управления субъекта РФ в организации деятельности медицинских учреждений на примере ГБУ РО «ОКПЦ»».

На сегодняшний день проблема государственного управления здравоохранением в Российской Федерации исследовалась учеными с различной степенью конкретизации и расстановкой акцентов. Однако все еще не существует работ монографического уровня, специально и комплексно исследующих организационно-правовые проблемы функционирования и совершенствования системы государственного управления здравоохранением, соотнесенные с процессами реформирования как субъектов, так и объектов этой системы, с новыми правовыми и социально-экономическими реалиями российского общества.

В исследовании используются ныне действующие источники законодательства об органах власти, выполняющих исполнительно-распорядительные функции по управлению здравоохранением России. В основу изучения отдельных аспектов проблемы государственного управления здравоохранением в Российской Федерации автором положен богатый в содержательном смысле теоретический материал ученых-представителей различных отраслей права, внесших существенный вклад в разработку обозначенной темы и юриспруденции в целом.

Общие вопросы административно-правового статуса органов управления здравоохранением рассматривались такими учеными, как Алехин А.П., Атаманчук Г.В., С.Н. Братановский, Н.М. Конин, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, Оболонский А. В., А.В.Свидерский, Никульников О.В., Е.Н. Селютина, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.В.. Чиркин, В.Е. Шевченко Ю.Л. Мирский М.Б., Семенов В.Ю., Акопян А.С., Васильев А.М., Козбаненко В.А., Григорьева Н. С.Акопян А.С. Здравоохранение в рыночной России // Общественные науки и современность. 2010. № 6.

Алехин А.П. Административное право Российской Федерации / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. - М.: ЗЕРЦАЛО, 1997.

Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. - М.: Юристъ, 2008.

Административное право. / Под ред. Г.В. Атаманчука. М.: Юристъ, 2008.

Братановский С.Н. Административное право России / С.Н. Братановский - М.: НОРМА, 2010.

Государственное управление: основы теории и организации / Под ред. В.А.Козбаненко. - М.: Статут, 2013.

Григорьева Н. С. Гражданин и общество в контексте реформы здравоохранения // Государственное управление. 2011. № 4.

Конин Н.М. Административное право Российской Федерации / Н.М Конин, В.В.Журик, М.П. Петров / Под ред. д.ю.н., проф. Н.М. Конина. - М.: Норма, 2010.

Манохин В.М. Российское административное право / Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. - М.: Юристъ, 2011.

Никульникова О.В. Государственное управление здравоохранением в России / О.В. Никульникова. - Энгельс: Регион, 2001.

Овсянко Д.М. Административное право / Д.М. Овсянко / Под ред. проф. Г.А. Туманова. - М.: Приор-издат, 1999.

Тихомиров А.В. Здравоохранение: правовые аспекты // Здравоохранение Российской Федерации. 2010. № 2.

Трушкина Л.Ю. Экономика и управление здравоохранением / Л.Ю. Трушкина, Р.А. Тлепцершиев, А.Г. Трушкин. - Ростов н/Д: Феникс, 2008.

Чиркин В.Е. Государственное управление / В.Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 2012. -

Шевченко Ю. Л. Врач и государство, здравоохранение и нравственность, медицина и право // Экономика здравоохранения. №2 и другие.

Цель исследования работы заключается в комплексном рассмотрении отношений, складывающихся в сфере государственного управления здравоохранением в России, а именно в том, чтобы на основе теоретических положений, действующего федерального и регионального законодательства, обобщения результатов практической деятельности государственных органов исполнительной власти, медицинских учреждений и других участников здравоохранительных отношений, показать своеобразие современной российской системы здравоохранения, выявить ее недостатки, определить качественно новые подходы к организации системы государственного управления здравоохранением; проанализировать административно-правовой статус учреждений здравоохранения, органов управления здравоохранением, в том числе органов, не входящих в отраслевую систему здравоохранения, но принимающих участие в охране здоровья граждан; выработать предложения и рекомендации по совершенствованию правовых основ и организационных мер оптимизации функционирования системы управления здравоохранением в РФ. здравоохранение государственный управление правовой

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи это:

- рассмотреть историю развития здравоохранения в России

- изучение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, затрагивающего управление здравоохранением;

- классификация и исследование административных правоотношений в области здравоохранения;

- классификация и исследование элементов административно-правового статуса медицинской организации;

- выработка предложений по совершенствованию правового регулирования управления медицинской организацией;

Таким образом, все многообразные проблемы, связанные с охраной здоровья граждан, в том числе проблемы юридического обеспечения медицинской деятельности и правовой регламентации государственного управления в этой области, свидетельствуют о теоретической и практической актуальности их рассмотрения.

Цель монографического сочинения заключается в комплексном рассмотрении отношений, складывающихся в сфере государственного управления здравоохранением в России, а именно в том, чтобы на основе теоретических положений, действующего федерального и регионального законодательства, обобщения результатов практической деятельности государственных органов исполнительной власти, медицинских учреждений и других участников здравоохранительных отношений, показать своеобразие современной российской системы здравоохранения, выявить ее недостатки, определить качественно новые подходы к организации системы государственного управления здравоохранением; проанализировать административно-правовой статус учреждений здравоохранения, органов управления здравоохранением, в том числе органов, не входящих в отраслевую систему здравоохранения, но принимающих участие в охране здоровья граждан; выработать предложения и рекомендации по совершенствованию правовых основ и организационных мер оптимизации функционирования системы управления здравоохранением в РФ.

Глава 1. Государственное управление деятельностью медицинских учреждений как научная категория

1.1 История развития управления учреждениями здравоохранения в России

Как известно, начало государственной медицины России было положено в 1581 г. Акопян А.С. Скальпель для системы здравоохранения // Экология и жизнь. 2011. № 5. С. 66-71 Первым органом государственного управления медицинским делом в России стал созданный тогда Аптекарский приказ, который продолжал существовать и ведал медицинским управлением в Москве и Московской губернии до 1921 г., когда он был переименован в Московскую медицинскую контору, сохранявшуюся до середины XIX века. В то же время в Петербурге с 1721 г. действовала (параллельно с московским Аптекарским приказом) Аптекарская канцелярия как орган медицинского управления во вновь строящейся столице; затем она вошла в состав учрежденной вместо Аптекарского приказа Медицинской канцелярии (1721-1762 гг.), которую возглавлял И.Л. Блюментрост, который, став архиатром, подчинялся непосредственно императору. Мирский М.Б. Медицина России X-XX веков: Очерки истории М.Б. Мирский. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2005. - С. 139-140. В период царствования Екатерины II, в результате преобразования медицинского дела в стране, указом от 12 ноября 1763 г. была учреждена Медицинская коллегия (1763-1803 гг.), которая, как орган государственного управления призвана была осуществлять наблюдение за медицинской и лекарственной помощью населению, руководить подготовкой медицинских кадров, контролировать деятельность казенных (государственных) и вольных (частных) аптек, а также рассматривать и оценивать научные труды российских врачей. В 1797 г. по инициативе главного директора Медицинской коллегии А.И. Васильева в каждой губернии России появились врачебные управы (в Петербурге и Москве их заменяли физикаты), которые должны были руководить всем медицинским делом в губерниях. Медицинская коллегия просуществовала 40 лет и прекратила свою работу в 1803 г., после министерской реформы императора Александра I. Алехин А.П. Административное право Российской Федерации / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. - М.: ЗЕРЦАЛО, 1997. - С. 122-124. В сентябре 1916 г. было создано Главное управление государственного здравоохранения (фактически министерство), а февральская революция 1917 г. ликвидировала его. Алехин А.П. Административное право Российской Федерации / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. - М.: ЗЕРЦАЛО, 1997. - С. 124-125. В 1918 г. был создан Народный комиссариат здравоохранения (Наркомздрав) - высший орган медицины, ставший первым в мире Министерством здравоохранения во главе с Н.А. Семашко. Манохин В.М. Российское административное право / Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. - М.: Юристъ, 2011. - С.123-124.

Понятие органов управления здравоохранением приводится в проекте ФЗ «О здравоохранении в Российской Федерации», согласно которому органы управления здравоохранением - это федеральный орган исполнительной власти в области здравоохранения, органы исполнительной власти в области здравоохранения субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в области здравоохранения, а также органы управления медицинскими службами, перечень которых установлен настоящим этим законом. Манохин В.М. Российское административное право / Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. - М.: Юристъ, 2011. - С.124-126.

Для органов управления здравоохранением характерно наличие признаков, присущих всем органам управления, за тем лишь исключением, что объектом их управления выступают учреждения отрасли здравоохранения. Именно объектом управления предопределяется специфика рассматриваемой группы государственных органов. В связи с этим, признаками органа управления здравоохранением являются следующие:

1) это организацияОвсянко Д.М. Административное право / Д.М. Овсянко / Под ред. проф. Г.А. Туманова. - М.: Приор-издат, 1999. - С. 61.; или политическое учреждение,Алехин А.П. Административное право Российской Федерации / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. - М.: ЗЕРЦАЛО, 1997. - С. 128. часть государственного аппарата, создаваемая государством;

2) имеет структуру, территориальный масштаб деятельности;

3) его главное назначение - осуществление управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности по руководству отраслью здравоохранения в соответствии с установленным для него профилем и функциями;

4) он имеет свою компетенцию (задачи, цели, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности), закрепленную правовыми актами;

5) его права гарантируются Конституцией РФ, конституциями и уставами ее субъектов, другими нормативными актами, устанавливающими их статус;

6) его организационными гарантами выступают Президент РФ, органы, решающие вопросы образования этих органов, органы прокуратуры;

7) защита прав органа управления здравоохранением может быть предметом разбирательства судебных органов.

В настоящее время по вопросам здравоохранения действует ряд законов Российской Федерации, конкретизирующих основные положения единой государственной политики в сфере здравоохранения, которые реализуются через федеральные целевые программы, утверждаемые Правительством РФ. Руководствуясь законами, Правительство РФ осуществляет регулирование: основных требований, предъявляемых к деятельности государственных и муниципальных органов по созданию условий, необходимых для поддержания физического и психического здоровья граждан; компетенции федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения; основных положений об организации учреждений здравоохранения и их взаимоотношениях с гражданами; организации оказания гражданам лечебной лекарственной помощи, а также решает основные вопросы подготовки кадров для системы здравоохранения.

В то же время полномочия по государственному руководству всей отраслью здравоохранения сосредоточены в руках отраслевых органов.

В соответствии с законодательством Российской Федерации органом управления здравоохранением, ответственным за организацию деятельности системы здравоохранения на федеральном уровне является Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации которое функционирует в соответствии с Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 610 «Об утверждении положения о министерстве труда и социально защиты населения Российской Федерации»,Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 321. приказ министерства здравоохранения РФ от 29 апреля 1997 г. № 126 «об организации работы по охране труда в органах управления, учреждениях, организация и на предприятиях системы министерства здравоохранения

Российской Федерации».приказ министерства здравоохранения РФ от 29 апреля 1997 г. № 126 «об организации работы по охране труда в органах управления, учреждениях, организация и на предприятиях системы министерства здравоохранения Российской Федерации».

Министерство обладает всеми основными признаками, присущими любому другому административному ведомству. В его структуру входят: отраслевой программно - целевой блок, разветвленная сеть учреждений здравоохранения, многоуровневая система управления и собственность. Минздравсоцразвития РФ является федеральным органом исполнительной власти, который: Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 610 «Об утверждении положения о министерстве труда и социально защиты населения Российской Федерации»

- осуществляет функции по выработке государственной политик и нормативно - правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, включая вопросы организации медицинской профилактики, в том числе инфекционных заболеваний и СПИДа, медицинской помощи, медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, качества, эффективности и безопасности лекарственных средств, санитарно - эпидемиологического благополучия, уровня жизни и доходов населения, демографической политики, медико - санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико - биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, курортного дела, оплаты труда, пенсионного обеспечения, в том числе негосударственного пенсионного обеспечения, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы (за исключением вопросов оплаты труда), социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей;

- осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральной службы по труду и занятости, Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию, Федерального медико-биологического агентства, Федерального агентства по высокотехнологичной медицинской помощи, а также координацию деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования.Алехин А.П. Административное право Российской Федерации / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. - М.: ЗЕРЦАЛО, 1997. - С. 128.

Таким образом, основными задачами Министерства здравоохранения и социального развития РФ, в соответствии с Положением о нём, являются выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей.

Помимо основных, Минздравсоцразвития РФ и находящиеся в его ведении федеральные агентства и федеральные службы, Российская академия медицинских наук, а также государственные внебюджетные фонды, деятельность которых координирует Министерство, решают также специальные (тактические) задачи,Более подробно суть тактических задач Министерства изложена в Распоряжении Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р «Об утверждении Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы) и плана действий Правительства РФ по реализации в 2006 г. положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы)» // СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 589. в числе которых: повышение эффективности функционирования системы здравоохранения; обеспечение доступности и качества медицинской помощи; улучшение состояния здоровья детей и матерей; обеспечение качественными и безопасными лекарственными средствами; предупреждение болезней и других угрожающих жизни и здоровью состояний.

Здравоохранение относится к социальным системам, регулирование деятельности которых и управление осуществляется на межсекторальном уровне, то есть деятельность субъектов системы зависит от решений и политики различных министерств и ведомств федерального уровня.Семенов В.Ю. Аналитический доклад. Организация управления здравоохранением на федеральном уровне. М., 2001.-С.34-37. Поэтому, осуществляя свою деятельность, Министерство здравоохранения и социального развития РФ взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, Российской академией медицинских наук, профессиональными медицинскими ассоциациями, общественными объединениями и иными организациями. В данном случае речь идет об управленческих отношениях в сфере здравоохранения, формируемых не по вертикали власти, а по горизонтали.Никульникова О.В. Государственное управление здравоохранением в России / О.В. Никульникова. - Энгельс: Регион, 2001.- С. 25.

Например, финансирование учреждений здравоохранения осуществляется преимущественно за счет бюджетов всех уровней. В связи с этим в реализации государственной политики в области охраны здоровья граждан велика роль Министерства финансов РФ и его структурных подразделений на соответствующих территориях.

В современных условиях рыночной экономики к системе органов управления здравоохранением можно отнести также Федеральные фонды социального страхования и обязательного медицинского страхования, так как свойственными им методами фонды активно участвуют в управлении здоровьем населения. Никульникова О.В. Государственное управление здравоохранением в России / О.В. Никульникова. - Энгельс: Регион, 2001.- С. 27; Фактически эти федеральные ведомства осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, наделены оперативной самостоятельностью, имеют большие штаты, образуются высшими органами государственной власти, подотчетны и подконтрольны им; их образование, организационная структура и порядок деятельности в основном регламентируются административно-правовыми нормами.

Страховая медицинская организация вправе одновременно проводить добровольное и обязательное медицинское страхование, но на основе отдельных лицензий. При этом страховые медицинские организации не входят в систему здравоохранения, а органы управления здравоохранением и медицинские учреждения не имеют права быть учредителями страховых медицинских организаций. Постановление Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. № 101 (в ред. от 02.08.2005 г. № 484)

Фонд социального страхования РФ согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. №101Постановление Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. № 101 (в ред. от 02.08.2005 г. № 484) «О фонде социального страхования Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 8. Ст. 599; СЗ РФ. 2005. № 32. Ст. 3324. управляет средствами государственного социального страхования и является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ.

Помимо перечисленных субъектов, в управлении здравоохранением активную роль играют общественные объединения и организации, например, профсоюзы, общество Красного Креста и Красного Полумесяца и др.

В приоритетных областях современного российского здравоохранения первоочередная роль сегодня принадлежит не официальным властным институтам, не министерским или региональным органам управления, а самым разным профессиональным и общественным медицинским объединениям.Шевченко Ю. Л. Врач и государство, здравоохранение и нравственность, медицина и право // Экономика здравоохранения. 2003. № 11-12. С. 13-17, 20-25.

Активную роль в последнее время в регулировании вопросов здравоохранения, в первую очередь защиты прав медицинских работников, играют профсоюзы. Наиболее крупной и представительной организацией является Федерация независимых профсоюзов, в которую входит также профсоюз работников здравоохранения. Профсоюзы также участвуют в формировании политики и в управлении здравоохранением. С одной стороны, выполняя свои обязанности, профсоюзы защищают интересы работников здравоохранения перед работодателями, то есть руководителями органов и учреждений здравоохранения. Это касается в первую очередь вопросов оплаты труда. С другой стороны профсоюзы являются одной из сторон федеральной трехсторонней комиссии по урегулированию социальных вопросов на федеральном и на региональном уровнях. Ни один из социально значимых, в том числе и относящихся к здравоохранению вопросов не должен решаться без обсуждения и согласования на трехсторонней комиссии. Это касается проектов законов, разрабатываемых Правительством РФ, и проектов постановлений Правительства РФ. Кроме того, два представителя профсоюзов входят в состав правления Федерального ФОМС .Семенов В.Ю. Организация управления здравоохранением на федеральном уровне. Аналитический доклад / В.Ю. Семенов. - М.: Проспект, 2001. - С. 9.

Таким образом, все наиболее важные вопросы политики обязательного медицинского страхования решаются при участии профсоюзов. «Трудовой Кодекс РФ» от 30.12.2001 №197 - ФЗ (ред. от 05.10.2015) . Глава 58. Защита трудовых прав и законных интересов работников профессионального союза.

Для осуществления общественного контроля за деятельностью в области здравоохранения при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления могут создаваться попечительские (наблюдательные) советы в области здравоохранения. Порядок формирования и полномочия попечительских (наблюдательных) советов в области здравоохранения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Управление здравоохранением субъекта РФ как отраслью осуществляется уполномоченным исполнительным органом государственной власти по здравоохранению, образованным на основании распорядительного акта высшего органа исполнительной власти субъекта РФ.Никульникова О. В. Государственное управление здравоохранением в России / О.В. Никульникова. - Энгельс: Регион, 2001. - С. 32-33.

Уполномоченный исполнительный орган государственной власти по здравоохранению входит в государственную систему здравоохранения субъекта Федерации и, являясь высшим управленческим отраслевым звеном в регионе, реализует государственную политику РФ и ее субъекта, организует выполнение федеральных и региональных программ, проводит анализ состояния здоровья населения и разрабатывает мероприятия по его улучшению, обеспечивает реализацию обязательного медицинского страхования, осуществляет региональную программу оказания медицинской и лекарственной помощи населению, разрабатывает социальные нормативы здравоохранения в регионе, координирует деятельной органов государственной власти, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан и многое другое.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области здравоохранения осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления в области здравоохранения законодательства Российской Федерации в области здравоохранения, соблюдением на территории муниципальных образований государственных социальных стандартов, стандартов качества медицинской помощи, а также за достоверностью медицинской статистики и отчетности. Например, в Рязанской области таким органом является Министерство здравоохранения и социальной поддержки Рязанской области, деятельность которого, как органа отраслевого управления осуществляется на основе Постановление Правительства Рязанской Области от 30 октября 2013 года № 343 Об утверждении государственной программы Рязанской области «Социальная защита и поддержка населению на 2014 - 2020годы» (в редакции Постановлений Правительства Рязанской области от 27.05.2015 № 120)

Постановление правительства Рязанской области от 9 июня 2008 года № 90 «Об утверждении положения о министерстве здравоохранения Рязанской области» от 4 марта 2015 года № 37. Указанное Министерство является органом исполнительной власти Рязанской области, наделенным полномочиями и осуществляющим функции по реализации государственной политики в сфере комплексных проблем социального развития; в сфере здравоохранения; в сфере труда; в сфере социальной поддержки; в сфере демографической политики; в сфере международного сотрудничества; в сфере альтернативной гражданской службы; в сфере финансового контроля. Помимо Министерств здравоохранения и социального развития субъектов Федерации, в систему государственного здравоохранения субъектов Федерации входят региональные медицинские организации, основные средства которых находятся в государственной собственности. Задача региональных отраслевых исполнительных структур - оказывать содействие Минздравсоцразвития РФ в совершенствовании идеологии лечения, профессионализма, рыночного мировоззрения, ответственности за здоровье и др. Функции управления выполняются также центральными муниципальными учреждениями здравоохранения такими как: центральная районная больница, центральная районная поликлиника и центральная городская больница, областной перинатальный центр. Рязанский Областной Клинический Перинатальный центр -- это лечебно-профилактическое учреждение в Рязанской области (учреждение третьего уровня), оказывающее все виды специализированной медицинской стационарной помощи в области акушерства, гинекологии, неонтологии, а также осуществляющее амбулаторную, консультативно-диагностическую и медико- реабилитационную помощь женщинам и новорождённым детям. На него возложены функции органа управления здравоохранением сельского административного района и функции органа управления здравоохранением города. Деятельность системы органов управления здравоохранением основывается на совокупности специфических принципов, которые не только включаются в состав главного функционального понятийного ряда (аппарата) правовых категорий, но и могут быть поставлены в нем на первое место. Васильев А.М. Правовые категории (методологические аспекты разработки системы категорий права). - М., 2001. - С. 92.

1.2 Правовые основы здравоохранения в России

Система действующего в настоящее время российского законодательства о здравоохранении включает в себя нормативные правовые документы, различающиеся между собой по юридической силе в зависимости от органов, их принявших, и по сфере их применения. Возглавляет эту систему Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Ее вторая глава (ст. 17 -- 64) формулирует ряд принципиальных положений для жизни любого человека в нашем обществе: «Конституция Российской Федерации» (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)

-- о равенстве всех граждан перед законом и судом (ст. 19);

-- о праве на жизнь (ст. 20);

-- об охране достоинства личности государством, о невозможности подвергаться унижающему человеческое достоинство обращению, медицинским, научным или иным опытам без добровольного согласия (ст. 21);

-- о запрещении распространения информации о частной жизни человека (ст. 24);

-- о защите государством материнства, детства и семьи (ст. 38);

-- о гарантиях социального обеспечения по возрасту, в случае болезни и инвалидности (ст. 39);

-- о праве на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41);

-- о праве на благоприятную окружающую среду (ст. 42);

-- о государственной и судебной защите прав и свобод (ст. 45--46);

-- о государственной защите прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью, компенсации причиненного ущерба (ст. 52).

В исключительном ведении государства находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, установление основ федеральной политики в области экологического и социального развития. В совместном ведении государства и субъектов Российской Федерации находятся регулирование вопросов охраны окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства и детства, осуществление мер по борьбе с эпидемиями. Практическая реализация этих положений возложена на исполнительные органы государственной власти Российской Федерации. Основы отношений между конкретным человеком и государством в области здравоохранения определяет ст. 41 Конституции Российской Федерации. Данная статья возлагает на государственные и муниципальные учреждения здравоохранения обязанность по оказанию гражданам бесплатной медицинской помощи. В то же время она предусматривает ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создавших угрозу жизни и здоровью людей. Взаимоотношения между пациентом и врачом в нашей стране определяются, во-первых, конституционным правом каждого человека на получение бесплатной медицинской помощи, во-вторых, конституционной обязанностью государства через государственные и муниципальные учреждения здравоохранения оказывать эту помощь.

В настоящее время система федерального законодательства о здравоохранении наряду с рассмотренными выше Конституцией Российской Федерации «Конституция Российской Федерации» (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) и Основами законодательства Российской Федерации включает в себя следующие законы: «Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004. № 321.

-- «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»;

-- «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;

-- «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»;

-- «О трансплантации органов и (или) тканей человека»;

-- «О донорстве крови и ее компонентов»;

-- «О радиационной безопасности населения»;

-- «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»;

-- «О лекарственных средствах»;

-- «О наркотических средствах и психотропных веществах»;

-- «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»;

-- «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»;

-- «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»;

-- «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации».

К правовым источникам, регулирующим здравоохранение, относятся также указы Президента Российской Федерации и подзаконные нормативные акты, такие как постановления Правительства Российской Федерации, приказы, распоряжения, инструкции, правила и другие документы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздрав- соцразвития России).

Ряд вопросов, связанных с медицинской деятельностью, регулируется в рамках традиционных отраслей права -- трудового, гражданского, административного, уголовного и др. Законодательство Российской Федерации о здравоохранении постоянно развивается, отражая объективные процессы, которые происходят в нашем обществе. Правовые основы медицинских учреждений здравоохранения - это больницы, поликлиники и т. д. в порядке обобщения называются учреждениями здравоохранения. Термин «медицинское учреждение» или «учреждение здравоохранения» можно встретить во многих нормативных актах. В подзаконных актах можно встретить другое название - лечебно-профилактическое учреждение. Однако определения понятия «учреждение здравоохранения» (медицинского, лечебно-профилактического учреждения) не содержит ни один действующий нормативно-правовой акт. На подзаконном уровне понятие медицинского учреждения служит целям обобщения лечебно-профилактических учреждений «независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности», что юридически неверно: учреждение - это разновидность организаций, которые существуют и в других, отличных от учреждения, организационно-правовых формах (хозяйственных товариществ и обществ, кооперативов и т. д.).

Основополагающие нормы, определяющие правовой статус учреждения, содержатся в Гражданском кодексе РФ, который признает учреждением, организацию, созданную собственником (учредителем) для осуществления управленческих, социально-культурных или административно-политических функций некоммерческого характера и финансируемую им полностью или частично (ст. 120). Следовательно, медицинские учреждения как некоммерческие организации, во-первых, призваны выполнять социально-культурные функции, во-вторых, они не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. Несмотря на это медицинские учреждения могут осуществлять и направленную на получение прибыли предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы. «Гражданский кодекс РФ» часть первая (редакция, действующая с 1 октября 2015 года) Бюджетный кодекс РФ (ст. 161) раскрывает понятие бюджетного учреждения, которое создается органами государственной власти или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера, деятельность которого финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Именно в этой форме (бюджетное учреждение) и функционирует в настоящее время большая часть организаций здравоохранения. «Бюджетный кодекс РФ» (с изменениями на 3 ноября 2015 года)

Для здравоохранения отдельное учреждение здравоохранения является организационным подразделением, охватывающим здравоохранительной деятельностью определенную территорию и состоящим в доле бюджета здравоохранения в расчете на эту территорию. Тем самым учреждение здравоохранения - это территориально-финансируемая единица здравоохранительной деятельности, а территория страны и бюджет здравоохранения представляют собой взаимно соотносящиеся распределительные величины.

Следует заметить, что текущее законодательство в современных условиях постепенно отходит от использования в качестве базовых понятий - учреждение здравоохранения и медицинское учреждение, а переходит к более традиционному понятию - организация здравоохранения.

Таким образом, понятие организация здравоохранения (медицинская организация) является более широким по отношению к понятию учреждение здравоохранения (медицинское учреждение). Таким образом, под медицинским учреждением следует понимать учреждения и организации независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и организационно-правового статуса, оказывающих медицинскую помощь, охватывающие здравоохранительной деятельностью определенную территорию и состоящие в доле бюджета здравоохранения в расчете на эту территорию. В данное понятие также следует включить лиц, осуществляющих медицинскую деятельность без образования юридического лица как индивидуально, так и коллективно. В ведомственных целях учреждения здравоохранения в процессе почти тридцатилетнего изменения их номенклатуры приобрели разделение на лечебно-профилактические, учреждения здравоохранения особого типа, учреждения здравоохранения по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и аптечные. Из данного перечня учреждений непосредственно медицинскую (лечебную) деятельность осуществляют лишь лечебно-профилактические учреждения (больничные учреждения; диспансеры; амбулаторно-поликлинические учреждения; центры, в том числе научно-практические; учреждения скорой медицинской помощи и учреждения переливания крови; учреждения охраны материнства и детства; санаторно-курортные учреждения), являющиеся обязательным компонентом всех трех систем здравоохранения. Лечебно-профилактическое учреждение - сложная, динамическая социально-экономическая система, представляющая планомерно организованное и относительно обособленное самостоятельно функционирующее звено непроизводственного сектора экономики, в котором осуществляется лечебно-профилактическая деятельность с целью обеспечения системы общенародных, коллективных и личных экономических интересов, характеризующаяся технологическим и организационным единством и социально-экономическими связями. Под охраной здоровья граждан понимает совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. Охрана здоровья является делом государственной важности. Поэтому целесообразно выделить основные задачи государства в области охраны здоровья граждан. К ним следует отнести: улучшение качества и повышение доступности медицинской помощи; реализацию федеральных и территориальных целевых программ, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, создание экономических и социальных условий, способствующих снижению распространенности негативных факторов риска и уменьшению их влияния на человека. В целях решения перечисленных задач, государство, например, разрабатывает и финансирует многочисленные федеральные программы, приоритетными направлениями в которых являются : Никульникова О.В. Государственное управление здравоохранением в России / О.В. Никульникова. - Энгельс: Регион, 2001.- С. 125-145.

-охрана и укрепление здоровья нации;

-принимает меры по развитию государственной и частной систем здравоохранения;

-всячески поощряет деятельность, которая способствует укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно - эпидемиологическому благополучию;

-обеспечивает формирование единого правового пространства системы здравоохранения, законодательное оформление схемы распределения предметов ведения, полномочий и ответственности между уровнями власти по вопросам охраны здоровья граждан;

-осуществляет управление по созданию единой системы здравоохранения без ведомственных и территориальных разграничений.

Особое значение для реформирования системы здравоохранения имеет «Приоритетный национальный проект в сфере здравоохранения».

Право на охрану здоровья и медицинскую помощь имеет конституционное закрепление (Ст. 41 Конституции РФ).

В настоящее время статья 81. Федерального закона программу государственных гарантий оказания российским гражданам бесплатной медицинской помощи на 2016-2017 г., согласно которой граждане могут бесплатно получать первичную медико-санитарную помощь; неотложную медицинскую помощь; скорую медицинскую помощь, в том числе специализированную (санитарно-авиационную); специализированную медицинскую помощь, в том числе высокотехнологичную; медицинскую помощь в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях в случаях плановой или экстренной госпитализации, требующих применения интенсивных методов диагностики и лечения, круглосуточного медицинского наблюдения и (или) изоляции, в том числе по эпидемиологическим показаниям: при заболеваниях, в том числе острых, и при обострениях хронических болезней, отравлениях и травмах; при патологии беременности, родах и абортах; в период новорожденности.

Традиционным для административного права является положение, что «каждое учреждение представляет собой единство трех сторон: организационной, экономической, правовой». Данное положение полностью применимо и к медицинским учреждениям. Братановский С.Н. Административное право России / С.Н. Братановский - М.: НОРМА, 2010.-- С. 65-71 Представляется, что организационную сторону каждого медицинского учреждения составляют коллектив специалистов и обслуживающего персонала, возглавляемого главным врачом и его администрацией, подчиненность медицинского учреждения вышестоящему органу управления здравоохранением и наличие у медицинского учреждения оперативной самостоятельности в рамках определенной автономии. Экономический признак медицинского учреждения определяется наличием у него обособленного имущественного комплекса (материально-технической базы). Правовая характеристика медицинского учреждения образуется совокупностью его правовых признаков: 1) нормативно-правовая основа его образования и деятельности; 2) способность медицинского учреждения участвовать от своего имени в административных и иных правоотношениях; 3) подчиненность органам управления общей и отраслевой компетенции; 4) наличие положения о медицинском учреждении (устава медицинского учреждения). Братановский С.Н. Административное право России / С.Н. Братановский - М.: НОРМА, 2010.-- С. 76-80 . Следует отметить, что современное медицинское учреждение, представляющее собой сложный лечебно-хозяйственный комплекс, наряду с главной, лечебно-диагностический функцией, осуществляет хозяйственные, снабженческие, эксплуатационные и иные функции, являющиеся предметом правового регулирования многообразных норм различных отраслей права. В своей совокупности и во взаимодействии именно они обеспечивают медицинскому учреждению правовую основу, иными словами правовой статус, для его функционирования. Правовой статус медицинского учреждения - это его правовое положение, определяющее правовые гарантии деятельности, место, роль и положение медицинского учреждения в системе здравоохранения и отраслевого управления, его основные права и обязанности. Следовательно, административно-правовой статус всех видов медицинских учреждений включает в себя совокупность всех прав и обязанностей, реализуемых ими в управленческих административно-правовых отношениях, которые складываются прежде всего во взаимоотношениях медицинских учреждений с государственными и муниципальными органами исполнительной власти. Следует отметить, что у медицинских учреждений разного типа имеются существенные различия в содержании элементов статуса. Например, административно-правовой статус государственных и административно-правовой статус негосударственных медицинских учреждений имеет ряд особенностей. Учреждения государственной системы здравоохранения независимо от их ведомственной подчиненности являются юридическими лицами. Они действуют в соответствии с нормативными актами по вопросам здравоохранения с учетом того, акты каких органов на них распространяются (например, федеральные учреждения - на основании федеральных актов и т. п.) Учреждения государственной системы здравоохранения находятся как правило, в ведении вышестоящих органов управления здравоохранением, направляющих и контролирующих деятельность этих учреждений. Они являются собственностью государства, государственные органы управления выступают учредителями данного типа медицинских учреждений.