Становлення та розвиток місцевої влади в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

СТАНОВЛЕННЯ ТА РОЗВИТОК МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Досліджено діючу систему місцевого самоврядування в Україні. Охарактеризовано існуючий трирівневий адміністративно-територіальний устрій країни та зроблено висновок про місце та особливості роботи органу місцевого самоврядування. В результаті чого обґрунтовано потребу в продовженні реформування системи місцевого самоврядування на засадах децентралізації та принципу субсидіарності, оскільки вони є фундаментом будівництва держави. Доведено, що однією з характерних ознак розвитку сучасного демократичного суспільства є політична децентралізація, функцією якої є реалізація певної частини публічної влади самостійними від держави суб'єктами, не пов'язаними відносинами підпорядкування. Встановлено, що дана реформа повинна відбутися через зміни у Конституції; внесення до розгляду законопроекту “Про публічний контроль” та посилення політичного статусу органів місцевого самоврядування. місцевий самоврядування адміністративний

Ключові слова: місцеве самоврядування, децентралізація, публічна влада, реформи, територіальна громада, публічний контроль, органи місцевого самоврядування

Постановка проблеми

Децентралізація влади та створення ефективної системи місцевого самоврядування є найважливішим аспектом сучасного державотворення. Сьогодні належне місцеве самоврядування є важливим фактором демократизації суспільного життя, децентралізації управління та необхідною передумовою становлення громадянського суспільства. Маючи приклад країн Європейського Союзу демократичного та ефективного управління державою, Україна повинна будувати життєздатну демократичну державу, законодавча база якої відповідатиме законодавчій базі ЄС та принципам верховенства права. Наприклад, в основі децентралізації у Франції, Німеччині та Польщі лежить територіальна реформа та децентралізація, що опираються на принципи Європейської хартії місцевого самоврядування та проекту Хартії про регіональне самоврядування.

Отже, система місцевого самоврядування в Україні потребує докорінних змін, в першу чергу, в нормативно-правовому, матеріально-фінансовому, організаційному та інформаційному забезпеченні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Сутності децентралізації приділяли увагу ряд дослідників, а саме Т. Безверхнюк, З. Варналій, І. Грицяк, М. Долішній, В. Керецман, О. Клинченко, М. Кропивко [1], Ю. Лупенко [1], А. Лелеченко, М. Малік [1], А. Матвієнко, Н. Нижник, Н. Плахотнюк, М. Харитончук та ін. У свою чергу, роль регіонального чинника в сучасному суспільному житті України досліджують Б. Данилишин, М. Дацишин, Т. Кучеренко, С. Максименко, Ю. Наврузов, С. Романюк, В. Семенов, М.. Чумаченко, М Янків і тощо, однак з точки зору географічної, економічної, політичної науки. Серед зарубіжних дослідників згаданих проблем можна виділити С. Артоболевського, Т. Вюртенгбергер, М. Кітінга, С. Ліпсета, Ж. Марку, М. Портера, В. Роккана, Е. Томпсона.

Формулювання цілей статті. Метою дослідження є розгляд сучасної системи місцевого самоврядування в Україні, науковий аналіз доцільності та переваг запроваджених реформ щодо децентралізації та субсидіарності місцевої влади, децентралізації публічної влади та публічного контролю, а також необхідності посилення політичного статусу органів місцевого самоврядування.

Виклад основного матеріалу дослідження

Базовими законодавчими актами, що забезпечують функціонування системи самоврядування в Україні є Конституція України, Закон України “Про місцеве самоврядування” [5], що прийнятий з урахуванням “Європейської хартії місцевого самоврядування” [4].

Відповідно до ст.5 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, до елементів системи місцевого самоврядування належать: територіальна громада; сільська, селищна, міська рада; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської рад; районні (в місті) ради, які створюються у містах із районним поділом за рішенням територіальної громади або міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Згідно з Законом, територіальною громадою є жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Іншими словами, до територіальної громади можуть належати не лише громадяни України, а й іноземці та особи без громадянства, що постійно проживають у межах села, селища, міста і користуються, відповідно до ст.26 Конституції України, такими ж правами і свободами, а також виконують такі ж обов'язки, як і громадяни України, за винятком, встановленим чинним законодавством.

У пункті 1 ст.6 зазначеного Закону чітко закріплено принципове положення про статус територіальної громади. Зокрема, зазначається, що територіальна громада села, селища, міста є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, яка до сьогодні, нажаль, не набула свого дійсного статусу. Усе це свідчить про недосконалість сучасної державної політики розвитку місцевого самоврядування, яка має включати інтереси держави, територіальної громади та окремої людини.

На жаль, система самоврядування в Україні не виконує покладеної на неї ролі, оскільки існує двоїстий характер підпорядкування та невизначеність повноважень органів представницької та виконавчої влади.

Сьогодні існує трирівневий адміністративно-територіальний устрій: базовий рівень (село, селище чи місто), рівень району та рівень області. Є орган місцевого самоврядування облрада та виконавчий орган (всі рішення та програми, затверджені облрадою виконуються ОДА, тобто державною владою). З одного боку, облрада формується на загальних виборах, а з іншого боку існує підзвітний виконавчий орган - облдержадміністрація. Таким чином, існує конфлікт між призначеною та обраною владою. Аналогічна ситуація на рівні району, де всі голови РДА за Конституцією [3] призначаються Президентом. До 28 грудня 2014 року базовий рівень не мав ресурсів для виконання своїх повноважень (ресурси надходили з державного бюджету через район).

Таким чином, постає потреба продовження реформування системи місцевого самоврядування на засадах децентралізації та принципу субсидіарності [2], оскільки вони є фундаментом будівництва держави.

В основі цього принципу лежить розуміння й прийняття того факту, що всі проблеми мають вирішуватися на базовому рівні, центральна влада може відігравати допоміжну, субсидіарну, а не субординовану роль, і має дати регіонам можливість самостійно ухвалювати рішення. Як відомо, регіони нашої країни, враховуючи природно-кліматичні зони, мають нерівномірне розміщення та розподіл виробничих ресурсів, а, відповідно, - і різний напрям спеціалізації: хтось має корисні копалини, хтось - розвинену промисловість, хтось - сільське господарство тощо. Тож держава має дати їм можливість знайти свій шлях розвитку і самим, на рівні громад, вирішити, як вони хочуть розвиватися далі. Кожна одиниця самоврядування є юридичною особою, має майнові права й делеговані державою повноваження, для виконання яких вона повинна мати достатню кількість фінансових ресурсів, а держава зобов'язана максимум цих ресурсів залишити на місцях.

Нині законодавство передбачає [5], що на основі державної регіональної програми області повинні затвердити власні місцеві програми. Кожна затверджена програма отримає із фонду регіонального розвитку (загальною сумою три мільярди гривень) кошти, 80 % яких будуть розподілені рівномірно, а 20 % відповідно до того, хто зможе більше профінансувати зі свого боку. Таким чином, механізм розподілу коштів фонду регіонального розвитку стає прозорим та зрозумілим. Якщо раніше Уряд визначав, на яку область та на що йтиме фінансування, сьогодні закон передбачає створення міжвідомчої комісії, яка буде органом, що координує виконання та реалізацію програм. На місцевому рівні створюватимуться агенції регіонального розвитку при ОДА на засадах публічно-приватного партнерства (до них належатимуть представники торгово-промислової палати, неурядових організацій, органів місцевого самоврядування). Наприклад, в деяких країнах ЄС (Угорщині, Словаччині та Польщі) для сприяння регіонального розвитку створювали окремий орган виконавчої влади.

Наразі, для регіонального розвитку нашої країни, ЄС виділив 55 мільйонів євро, що дозволить реалізувати декілька невеликих програм. Якщо ці кошти будуть використані в межах встановлених цілей, наступного року можна розраховувати на значно більшу підтримку та фінансування.

Пропозиція реформи щодо децентралізації влади на місцях полягає в тому, що трирівневий устрій залишається, але на відміну від сучасної ситуації, коли на рівні району та області є відповідно райдержадміністрації та облдержадміністрації, через зміни до Конституції повинні створюватися районні та обласні виконавчі органи. Наприклад, облрада затверджуватиме штат виконкому під час сесії, так само районна рада формуватиме свій виконавчий комітет. Існуватимуть і райдержадміністрації та облдержадміністрації, які призначатимуться Президентом з подання Уряду.

Як наслідок, місцеві адміністрації втратять свої нетипові функції - наприклад, виконання рішень обласної чи районної ради. За ними залишиться виключно функція контролю та реалізації державних програм.

Також адміністрації координуватимуть діяльність органів виконавчої влади в регіонах (до прикладу, пенсійного фонду, прокуратури, міліції). Замість того, щоб виконувати рішення органів місцевого самоврядування, адміністрації здійснюватимуть загальний контроль і нагляд за діяльністю обласної та районної ради.

Таким чином, повноваження місцевих державних адміністрацій можна розділити на: власні - здійснення виконавчих функцій у певних сферах (програми захисту населення, дітей-сиріт тощо); координаційні - координація територіальних органів центральних органів виконавчої влади в межах району та області; контрольні - здійснення нагляду за законністю актів місцевого самоврядування та якістю надання органами місцевого самоврядування публічних послуг.

А до повноважень районних органів державної влади слід віднести:

- утримання об'єктів спільної власності територіальних громад району;

- транспортна інфраструктура районного значення;

- виховання та навчання дітей у школах-інтернатах, дитячо-юнацькі спортивні школи;

- забезпечення надання вторинної медичної допомоги (медичні пункти, госпіталі, пологові будинки тощо).

Однією з характерних ознак розвитку сучасного демократичного суспільства стала політична децентралізація, функцією якої є реалізація певної частини публічної влади самостійними від держави суб'єктами, не пов'язаними відносинами підпорядкування [1]. Ступінь самостійності визначається тим, що вони належать до органів відносно самостійного виду публічної влади - місцевого самоврядування. Таким чином, децентралізація публічної влади передбачає відчуження певної частини державної влади самоврядним утворенням із закріпленням цього відчуження як у конституціях, так (здебільшого) і поточному законодавстві.

Народні депутати (Бойко О.П. (VIII скликання), Ледовських О. В. (VIII скликання), Федорук М. Т. (VIII скликання) та ін..) пропонують визначити правові та організаційні засади реалізації права членів територіальних громад на участь у публічному контролі за реалізацією їхніх прав. Публічний контроль стосуватиметься роботи органів місцевого самоврядування та комунальних підприємств.

Відповідну пропозицію містить проект Закону “Про публічний контроль” ( реєстр. 2297а від 06.07.2015). Законопроектом передбачається, що публічний контроль - це діяльність суб'єктів публічного контролю [7], а саме повноправних членів відповідної територіальної громади, місцевих осередків громадських об'єднань та політичних партій, органів самоорганізації населення та народних депутатів з нагляду, перевірки та оцінки діяльності:

- органів місцевого самоврядування;

- комунальних підприємств, установ, організацій;

- закладів освіти та охорони здоров'я, культури, соціального захисту;

- юридичних та фізичних осіб - надавачів послуг на території відповідної громади.

Також даний проект стосується юридичних та фізичних осіб, які отримують місцеві бюджетні кошти, а також тих, чия діяльність має вплив на інтереси членів територіальних громад у частині забруднення довкілля, протипожежної безпеки, санітарно-епідеміологічної та радіаційної ситуації, безпеки харчових продуктів.

Діяльність вищевказаних органів перевірять на предмет відповідності такої діяльності вимогам, встановленим законодавством України та інтересам територіальної громади [7].

Процедура здійснення публічного контролю повинна відбуватись у вигляді соціологічних та статистичних досліджень, публічного моніторингу, експертизи та перевірки, звітування про результати роботи суб'єктів публічного контролю, підготовки та подання пропозицій до органів місцевого самоврядування за результатами публічного контролю, обговорення предмету публічного контролю на громадських слуханнях.

Звіти суб'єктів публічного контролю про результати роботи надаються громадськості в обов'язковому порядку шляхом їх оприлюднення або їх публічного заслуховування.

Таким чином, даний Закон сприятиме підвищенню відкритості та прозорості діяльності органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій.

Отже, специфіка децентралізації як відчуження частини державної влади зумовлює необхідність поділу суспільно значущих потреб та інтересів на ті, задоволення яких є функцією виключно держави, і ті, практична реалізація яких може бути передана іншим суб'єктам. Лише внаслідок такого чіткого поділу держава може передати іншим суб'єктам значну частину другорядних для себе, але суспільно необхідних функцій [1]. Делегування державою цих функцій сприяє стабілізації державного управління, оскільки практична реалізація низки суспільно необхідних функцій наближається до споживача публічних послуг, а з держави знімається відповідальність за здійснення окремих функцій.

Водночас некоректність розподілу функцій без урахування їх суспільної значущості, можливості практичної реалізації тими чи іншими суб'єктами прав щодо забезпечення необхідними виробничими ресурсами та відповідальності за їх використання може негативно вплинути на впорядкованість суспільної життєдіяльності. Однак, слід враховувати аспекти, згідно з якими централізація в політиці розглядається як єдина конструктивна можливість консолідації і стабілізації суспільства.

Необхідність посилення політичного статусу місцевого самоврядування як низового рівня публічної влади доводиться у багатьох наукових працях, але, однозначно, це має підкріплюватись не тільки посиланням на загальновизнані європейські стандарти та принципи демократії, але й більш реальними факторами, які підкреслювали б дієвість управлінської діяльності децентралізованої влади. Найбільш переконливими з них є:

1. Децентралізована влада забезпечує більш ефективне розміщення матеріально-фінансових ресурсів у секторі виробництва суспільних благ. Такий принцип базується на уявленні, що різновид цих благ залежить від потреб та інтересів населення, яке проживає на певній території. Як наслідок, інституціональна система, за якою політичні рішення, які приймаються на місцевому та регіональному рівнях щодо розміщення цих ресурсів, робить суспільний вибір більш точним. В результаті, раціональні політики підтримують передусім ті програми розвитку, які сприяють зростанню їх престижу і підвищують шанси на перемогу у чергових виборах. Таким чином, суспільний вибір на місцевому рівні дає змогу більш повно задовольняти потреби населення у суспільних благах та послугах без збільшення об'єму ресурсів.

2. Децентралізація сприяє підвищенню рівня контрольованості органів публічної влади з боку територіальних громад, оскільки зв'язок між сплаченими податками і наданням суспільних благ є більш прямим і прозорим. Місцевим політикам важче приховати неефективність суспільних витрат, що змушує їх бути більш відповідальними до формування та реалізації місцевої політики.

3. Наявність власної компетенції місцевих органів публічної влади щодо формування місцевої податкової бази та розпорядження місцевим бюджетом, наявність відповідних матеріально-фінансових ресурсів надає їм можливість формувати самостійну політику розвитку територіальних громад, стимулює їх до скорочення необґрунтованих витрат у суспільному секторі.

Отже, наведенні фактори дають можливість стверджувати, що реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні неможливе без політичної волі, яка сприяла б ухваленню значної кількості законопроектів та волі представників місцевих громад до об'єднання. Адже процес децентралізації та реформування адміністративно-територіального устрою у багатьох країнах Європи тривав понад 5 років, тож не можна очікувати миттєвих результатів завдяки ухваленню потрібних законів.

Систематизація реформ з погляду пріоритетності має бути задана оновленою Конституцією, яка б гарантувала підвищений політичний статус та європейські стандарти місцевого самоврядування. Світовий досвід і практика свідчать, що починати процес реформування треба з розбудови фундаменту територіальної організації влади, з формування економічно спроможної громади, з реформування адміністративно-територіального устрою. Такі зміни стимулюватимуть процес становлення територіальної громади як цілісної (інтегрованої) солідарної соціальної спільноти, члени якої стають спроможними усвідомлювати свої інтереси та відстоювати їх у співпраці з органами місцевого самоврядування, які у свою чергу, стають спроможними реалізовувати програми регіонального розвитку, дбати про інвестиційну привабливість регіонів, розвиток транспортної інфраструктури, медичного обслуговування тощо, тобто здійснювати різні галузеві реформи.

З погляду глибокої децентралізації влади європейського зразка, реформа має ґрунтуватися на інституціональних змінах які передбачають, зокрема: ліквідацію районних державних адміністрацій та передачу їх функцій і повноважень відповідним районним радам (їх виконавчим комітетам); передачу функцій і повноважень обласних державних адміністрацій у сфері соціально-економічного та культурного розвитку територій відповідним обласним радам (їх виконавчим комітетам); утворення виконавчих органів обласних, районних рад на базі структурних підрозділів відповідних місцевих державних адміністрацій; чіткий розподіл сфери компетенції та повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, а також органами місцевого самоврядування різного територіального рівня; підвищення ролі органів самоорганізації населення у вирішенні питань, пов'язаних з наданням громадських послуг населенню.

Висновки

Отже, оновлення Конституції має сенс лише у тому випадку, якщо впровадження нових конституційних норм відкриє перспективу прийняття законів, необхідних для оптимізації системи публічної влади, територіальної організації влади в Україні, удосконалення системи місцевого самоврядування. Реалізація цих завдань є суттю справжньої реформи у сфері децентралізації влади та розвитку місцевого самоврядування. Вони мають створити інституціональні передумови для здійснення різних галузевих реформ.

На думку багатьох експертів, шлях реформування для України має проходити в два етапи: добровільний та системний. На добровільному етапі наразі ухвалено закони “Про добровільне об'єднання громад”, “Про співробітництво територіальних громад”, “Про засади державної регіональної політики”. Системний етап полягає у внесенні змін до Конституції, ухвалення нових законів “Про місцеве самоврядування”, “Про місцеві державні адміністрації” (аби вони не були виконавчими органами, а здійснювали нагляд та координували політику держави), “Про службу в органах місцевого самоврядування” (щоб нарешті визначити, ким є держслужбовець у міській раді).

Список використаних джерел

1. Інтеграція та самоорганізація аграрного бізнесу в умовах децентралізації влади: монографія / [Лупенко Ю. О., Кропивко М. Ф., Малік М. Й. та ін.]; за ред. М. Ф. Кропивка, В. В. Россохи. - К.: ННЦ ІАЕ, 2015. - 447 с.

2. Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 р. №333-р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/333-2014.

3. Конституція України. 28.06.1996 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua.

4. Про ратифікацію Європейської соціальної хартії (переглянутої): Закон України від 14.09.2006 р. №137-V [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua

5. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 р. №280/97-ВР [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua.

6. Про співробітництво територіальних громад: Закон України від 17.06.2014 р. №1508-VII [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua.

7. Про публічний контроль: Проект Закону України від 06.07.2015 № 2297а - ВР [Електронний ресурс]. - Режим доступу: htt: //zakonoproekt.org.ua

FORMATION AND DEVELOPMENT OF LOCAL AUTHORITIES IN UKRAINE

The current system of local self - government in Ukraine is studied. Existing three- level administrative divisions of the country is characterized and conclusion of location and characteristics of the local self - government is done. As a result the need to continue the reform of local self - government on the principles of decentralization and subsidiarity principle is explained, as they are the foundation of building the state. It is proved that one of the indications of a modern democratic society is political decentralization, which function is to implement some of the public authority by independent from the state entities unrelated with relationship of subordination. It was established that this reform should take place through changes in the Constitution; inclusion in the consideration of the bill “On public control” and strengthen of the political status of local self - government.

Keywords: local self - government, decentralization, public authorities, reforms, local community, public control, local self - government body.

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В УКРАИНЕ

ПРОНЬКО Людмила Николаевна, кандидат экономических наук, доцент кафедры административного менеджмента и альтернативных источников энергии, Винницкий национальный аграрный университет (г. Винница)

Исследовано действующую систему местного самоуправления в Украине. Охарактеризована существующая трехуровневая административно-территориальная система управления в стране и сделан вывод о месте и особенности работы органа местного самоуправления. В результате чего обоснована необходимость в продолжении реформирования системы местного самоуправления на основе децентрализации и принципа субсидиарности, поскольку они являются фундаментом строительства государства. Доказано, что одним из характерных признаков развития современного демократического общества является политическая децентрализация, функцией которой является реализация определенной части публичной власти самостоятельными от государства субъектами, не связанными отношениями подчинения. Установлено, что такая реформа должна состояться через изменения в Конституции; внесения к рассмотрению законопроекта “О публичном контроле” и усиления политического статуса органов местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, децентрализация, публичная власть, реформы, территориальная община, публичный контроль, органы местного самоуправления

Інформація про автора

ПРОНЬКО Людмила Миколаївна - кандидат економічних наук, доцент кафедри адміністративного менеджменту та альтернативних джерел енергії, Вінницький національний аграрний університет (21008, м. Вінниця, вул. Сонячна, 3, e-mail: pronkoL@ukr.net).

PRONKO Lyudmila - Candidate of Economic Sciences, associate professor of the Administrative Management and Alternative Energy Sources Department, Vinnytsia National Agrarian University (21008, Vinnitsa, 3, Soniachna str., e-mail: pronkoL@ukr.net).

ПРОНЬКО Людмила Николаевна -- кандидат экономических наук, доцент кафедры административного менеджмента и альтернативных источников энергии, Винницкий национальный аграрный университет (21008, г. Винница, ул. Солнечная, 3, e-mail: pronkoL@ukr.net).

Размещено на Allbest.ru