Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы

Специальность 12.00.14 -- Административное право, финансовое право, информационное право

На правах рукописи

Женетль Светлана Закошуовна

Москва 2009

Работа выполнена на кафедре административного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Фатьянов Алексей Александрович.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Веремеенко Иван Иванович.

доктор юридических наук, профессор Шергин Анатолий Павлович

доктор юридических наук, профессор Воронов Алексей Михайлович

Ведущая организация -- Московская государственная юридическая академия им. О. Е. Кутафина

Защита состоится «_____» __________ 2009 года в _____ на заседании диссертационного совета Д 229.001.01 при Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

Автореферат разослан «_____» __________ 2009 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент Ю. Л. Смирникова.

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Совершенствование функционирования исполнительной власти является одной из важных задач, которые приходится решать каждому государству. Во многих государствах проводятся крупномасштабные реформы государственного управления. Цель реформирования -- повысить эффективность государственного управления и степень доверия к государственным органам со стороны населения. Основными задачами административной реформы являются: повышение результативности государственного аппарата, радикальное изменение системы государственной службы, обеспечение подотчетности и открытости, проведение антикоррупционных мероприятий.

В одних странах административная реформа носит характер кардинальных изменений (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия), в других -- поэтапного эволюционного развития (Германия, Финляндия).

В России административная реформа началась с 1991 г. и прошла пять этапов. На современной фазе осуществлена разработка Программы административной реформы на период до 2010 года, которой наряду с другими мерами намечено внедрение в деятельность органов исполнительной власти процедур управления по результатам и создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции). Исходя из этого объективно оправданной представляется задача современной российской правовой науки проследить основные тенденции и этапы развития административного реформирования как в Российской Федерации, так и за рубежом, выявить закономерности, успехи и неудачи.

Важность углубленного изучения процесса реформирования государственного управления объясняется рядом обстоятельств.

Во-первых, период конца XX -- первого десятилетия XXI вв. занимает особое место в развитии государственности и формировании новой правовой парадигмы.

Во-вторых, несмотря на большое число публикаций, российская административная реформа не получила еще должной оценки своей значимости и эффективности.

В-третьих, вводимые в научный оборот новые теоретические положения позволяют расширить границы исследования механизмов и способов государственного управления, их правового регулирования, выявить социальные корни, проследить национальные особенности и общие закономерности мирового правопорядка, их влияние и трансформацию в практику российского государственного строительства.

Вышесказанное приводит к необходимости теоретического осмысления формирования новой правовой парадигмы, поиска методологических оснований, установления причинно-следственных связей происходящих изменений. Учитывая, что административное право охватывает поистине необъятный перечень общественных отношений, данная работа требует усилий со стороны ученых многих специальностей.

Между тем в теории административного права имеются проблемы, в отношении которых споры ведутся не одно десятилетие. К их числу относится проблема так называемых широкого и узкого определений категории «административный процесс», содержания понятий «административные процедуры и производства». В обоснование различных концепций опубликовано много работ, приведено большое число аргументов и т. д. Однако если ранее эти споры носили теоретический характер и не затрагивали правоприменительную деятельность, то в условиях административной реформы, совершенствования административного законодательства и расширения сферы деятельности судебной власти научная дискуссия перешла в практическую плоскость. Необходимость разобраться в причинах спора и выстроить на основе их анализа новые логические конструкции, отвечающие общим тенденциям развития отечественной юриспруденции, является одной из актуальных задач для науки административного права на современном этапе.

Расширение судебной юрисдикции при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, в настоящее время происходит скорее механическим путем, чем представляет системный и научно обоснованный процесс. К тому же разрешение таких дел осуществляется в рамках двух процессуальных форм -- гражданского и арбитражного, а разрешение судами дел по привлечению лиц к административной ответственности -- в соответствии с процессуальными нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -- КоАП). Такое разнообразие в применении процессуальных систем неизбежно порождает трудности и противоречия, устранение которых является насущнейшей задачей науки и практики, процедурного закрепления оснований и порядка привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.

Исполнительная власть является самой многочисленной и ресурсно-обеспеченной. Она территориально обладает властными полномочиями от федерального центра до районного уровня, тесно соприкасается с населением, органами местного самоуправления, решает тысячи государственных задач. Ключевая задача здесь -- организовать работу данной системы таким образом, чтобы она работала четко и слаженно. Конституция Российской Федерации (далее -- Конституция) определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие ее единой системы, установила порядок формирования правительства и оставила открытой процедурную составляющую функционирования данной ветви власти. Анализ правового регулирования в этой сфере, по мнению автора, представляет собой актуальную теоретическую задачу, решение которой позволит получить четкое представление о правильности пути реформирования и эффективности инноваций в государственном строительстве.

Следующий блок задач, которые призвана разрешить административная реформа, составляют отношения между исполнительной властью и экономической деятельностью субъектов предпринимательства, необходимость ограничения государственного вмешательства в их деятельность, устранение избыточного государственного регулирования, что может быть обеспечено установлением четких административных процедур исполнения государственных функций государственными служащими. Охватить в рамках одной диссертации все административные процедуры не представляется возможным, поэтому соискатель избрал для анализа только те из них, которые существенно воздействуют на экономическую сферу, а именно процедуры лицензирования и государственной регистрации. Важное значение имеют административные процедуры реагирования на жалобы и предложения граждан, процедуры поощрений, информирования населения о деятельности органов государственной власти.

Не менее значимой административно-процедурной составляющей является унификация деятельности органов исполнительной власти, что требует установления компетенции каждого из них и определения критериев эффективности их деятельности.

Актуальность диссертационного исследования обусловлена необходимостью в контексте административной реформы и с позиций науки административного права рассмотреть вопросы административного процесса и административных процедур и выработать на этой основе предложения по совершенствованию функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Целью исследования являлись анализ состояния доктринальной проработки нормативно-правового регулирования административного процесса и наиболее значимых административных процедур в условиях административной реформы, выработка предложений, направленных на формирование целостного научного видения данной группы правоотношений.

Для достижения цели диссертантом были решены следующие основные задачи:

- получение целостной характеристики понятий «административный процесс» и «административные процедуры», их сущности и значения в повышении эффективности функционирования органов исполнительной власти;

- оценка процесса административной реформы в Российской Федерации и значения упорядочения процедурной составляющей процессов государственного управления;

- выявление основных требований административной реформы к деятельности органов исполнительной власти на современном этапе с позиций оценки эффективности управленческой деятельности;

- оценка правового регулирования административного процесса и административных процедур, реализуемых в зарубежных странах, и возможности трансформации его в отечественной практике государственного управления;

- рассмотрение теоретических и практических аспектов осуществления правового регулирования разрешения судами дел об административных правонарушениях;

- рассмотрение теоретических проблем обеспечения правового регулирования разрешения судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений;

- анализ теоретических и прикладных проблем рассмотрения дел об административных правонарушениях во внесудебном порядке;

- анализ законодательного регулирования административных процедур в области лицензирования отдельных видов деятельности;

- анализ законодательного регулирования в сфере формирования административных процедур в области государственной регистрации;

- рассмотрение теоретических и прикладных проблем в области формирования административных процедур по информированию граждан и организаций по вопросам деятельности органов исполнительной власти;

- анализ системы правового регулирования в сфере формирования административных процедур взаимодействия между органами исполнительной власти;

- анализ системы правового регулирования в сфере формирования административных процедур внутриорганизационной деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Объектом исследования являются общественные отношения, составляющие сферу административно-процессуальных отношений и административных (управленческих) процедур в деятельности органов исполнительной власти России в свете требований административной реформы.

Предмет исследования составляют: сущность и назначение административного процесса и административных процедур, их связь с нормами материального права; основные теоретические проблемы административной реформы деятельности органов исполнительной власти на современном этапе применительно к административно-процессуальной и административно-процедурной деятельности; международно-правовое регулирование административно-процессуальных и административно-процедурных отношений, законодательство ряда зарубежных стран; нормативно-правовое регулирование в сфере административного процесса в Российской Федерации на современном этапе; нормативный массив, регулирующий формирование административных процедур по исполнению федеральными органами исполнительной власти государственных функций и оказания государственных услуг; административно-процедурные нормы, регулирующие отношения, связанные с организацией деятельности федеральных органов государственной власти.

Степень научной разработанности темы исследования. В науке административного права проблемы диссертационного исследования отражены в работах многих авторов. Не утратили своей актуальности труды
И. Л. Бачило, М. И. Еропкина, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, Г. И. Петрова, Н. Г. Салищевой, С. С. Студеникина, Ю. М. Розенбаума, в которых обосновывалось, что административный процесс представляет собой последовательно осуществляемые действия органов государственной власти. Данную проблематику в своих исследованиях разрабатывали Д. Н. Бахрах, А. А. Демин, П. И. Кононов, С. Н. Махина, А. Ф. Ноздрачев, И. В. Панова, Л. Л. Попов, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, А. П. Шергин и другие известные представители науки российского административного права. Однако комплексно данная проблема в условиях изменений, которые произошли и происходят в процессе административной реформы, на монографическом уровне не рассматривалась.

Общетеоретической базой исследования послужили работы С. С. Алексеева, С. Н. Братуся, В. М. Горшенева, И. И. Евтихнева, А. И. Елистратова, И. А. Ильина, В. М. Корельского, Н. М. Коркунова, А. Е. Лунева, О. Э. Лейста, В. Д. Перевалова, Г. И. Петрова, С. С. Студеникина, Л. В. Тихомирова, Г. Ф. Шершеневича и ряда других ученых.

Особое внимание при проведении диссертационного исследования уделялось анализу трудов таких известных представителей науки административного права, как: А. П. Алехин, К. С. Бельский, И. И. Веремеенко, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, А. Ф. Ноздрачев, А. В. Оболонский, Л. Л. Попов, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, А. А. Фатьянов, Н. Ю. Хаманева, Т. Я. Хабриева, А. П. Шергин, В. Д. Юсупов и др.

Активное участие в обсуждении проблем административного процесса и управленческих процедур в настоящее время принимают А. Г. Агапов, В. Н. Баландин, Л. Н. Борисова, В. В. Власенков, А. С. Дугенец, Т. К. Зарубицкая, Ю. В. Кивич, Г. А. Кузмичева, М. В. Никифоров, А. Б. Новиков, В. А. Поликарпов, работы которых также были использованы автором в ходе исследования.

Методологическая основа исследования. Сложная природа административных процессов и административных процедур и их значимая роль в функционировании органов исполнительной власти в Российской Федерации требуют комплексного изучения, предполагающего применение совокупности научных методов, составляющих основу правового исследования. К ним относятся сравнительно-правовой, системный, аналитико-статистический, формально-правовой и нормативно-логический методы, а также методы аналогии и моделирования, комплексного подхода к анализу изучаемых явлений и закономерностей.

Эмпирическую базу исследования составили материалы 23 решений Европейского суда по правам человека. При подготовке диссертации автором была изучена практика административно-юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти, изучено более 150 дел об административных правонарушениях и более 80 материалов пересмотра дел, связанных с жалобами граждан в суд. Соискателем использовались статистические данные по указанной категории дел и иные материалы Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, практика применения законодательства в субъектах РФ, результаты эмпирических исследований, проведенных другими учеными.

Научная новизна исследования заключается в том, что данная работа является одним из немногих монографических исследований, в котором с позиций теории административного права рассматриваются проблемы нормативно-правового регулирования в сферах административного процесса и формирования административных процедур в деятельности органов исполнительной власти в контексте административной реформы.

В довольно обширном перечне монографий, публикаций в периодических изданиях и немногочисленных диссертационных исследованиях обозначенная в теме данной диссертации проблема не рассматривалась в качестве самостоятельного предмета исследования в контексте требований административной реформы. В определенной мере данным исследованием восполняется пробел в теории административного права, в силу которого административный процесс до настоящего времени трактуется в широком и узком смыслах, а административные процедуры исследуются только в качестве стадий административных производств. На основе анализа широкого круга источников по указанной и смежной с ней проблематике дается четкое разграничение форм и методов деятельности органов исполнительной власти, исследуются наиболее значимые виды самостоятельных административных (управленческих) процедур.

В отличие от работ, попутно затрагивающих некоторые аспекты административного процесса, настоящее диссертационное исследование носит комплексный характер и является обобщающим трудом, в котором раскрываются вопросы становления и развития правового регулирования административных процессов и процедур.

Положения, выносимые на защиту:

1. Основанный на анализе употребления в современном российском законодательстве категорий «процесс» и «процедура» вывод о том, что областью государственной процессуальной деятельности является сфера конфликта между индивидами, организациями с одной стороны и государством в лице его органов с другой либо сфера конфликта между индивидами, организациями индивидов между собой, разрешение которых требует государственного вмешательства в нормативно определенном порядке. Юридическая процедура есть закрепленная в нормах права последовательность (порядок) действий органов государственной власти, необходимая для осуществления нормативно установленных для них задач и функций.

2. Авторское определение категории «административная юрисдикция», под которой соискатель понимает сферу государственной деятельности, в которой органы исполнительной власти уполномочены во внесудебном порядке налагать административные взыскания в соответствии с законодательством об административных правонарушениях; авторское определение категории «административная юстиция», под которой понимается судебный надзор за законностью актов и действий публичной администрации, а также наложение судами юридических санкций за законодательно определенные правонарушения, не относимые к категории преступлений.

3. Предложение при разграничении категорий «судебная юрисдикция» и «административная юрисдикция» в качестве критерия использовать не вид процесса, а характеристику органа, рассматривающего дело. Суды, применяя нормы административно-процессуального права, осуществляют судебную юрисдикцию, а, соответственно, административные органы -- административную.

4. Положение о том, что концепция административной реформы актуализирует необходимость теоретического обеспечения реализации комплекса мер, включающих внедрение в деятельность органов исполнительной власти процедур управленческой деятельности, административных регламентов, создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции). В свете требований административной реформы рассмотрение теории административного процесса и административных (управленческих) процедур перешло из предмета многолетних научных дискуссий в разряд остро востребованных административно-правовых установлений.

5. Вывод о том, что административно-процессуальные отношения возникают только в тех случаях, когда в основе юридического взаимодействия субъектов, находящихся в неравном положении, возникает конфликт, который должен разрешаться уполномоченным органом в законодательно определенном порядке преимущественно с участием независимого арбитра (суда). В сфере действия административного процесса находится рассмотрение дел об административной ответственности, которые рассматриваются в судебном или административном (квазисудебном) порядке. В переходный период к административному судопроизводству квазисудебная процедура должна быть максимально сокращена, а в перспективе упразднена.

6. Определение административной процедуры, согласно которому юридическое взаимодействие публичной администрации с гражданами и организациями должно быть максимально облечено в форму нормативно определенного порядка (процедур) во всех случаях, когда взаимодействие затрагивает права, свободы и законные интересы сторон. Процедуры могут носить самостоятельный характер (досмотр, проверка документов и т. п.) и быть элементами административных производств (по делам об административных правонарушениях, дисциплинарных, исполнительных и т. п.). Разновидностью административных процедур является организация взаимодействия между органами публичной власти в вопросах исполнения ими государственных функций и предоставления государственных услуг.

7. Вывод о том, что успешное проведение административной реформы зависит не только от организационного обеспечения, установления новой системы федеральных органов исполнительной власти, но и от выработки нового порядка (процедур) их функционирования. Правовое обеспечение -- имманентная часть процесса реформирования исполнительной власти, определения полномочий федеральных министерств, служб, агентств, повышения их ответственности за достижение намеченных целей.

8. Положение о том, что опыт проведения административных реформ в других странах показывает, что административный процесс является самостоятельной отраслью права, регулирующей деятельность публичной администрации и обеспечивающей защиту субъективных прав населения от произвола представителей власти, рассматривается в качестве разновидности судебного процесса.

9. Предложение в целях совершенствования института судебного обжалования гражданами и организациями актов, решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти решить следующие задачи: создать автономную от остальных судебных органов (за исключением института мировых судей) систему административных судов, которые бы рассматривали все дела, возникающие из публичных правоотношений, и имели административно-правовую природу; принять Кодекс административного судопроизводства РФ, включающий нормы, регулирующие административно-процессуальные отношения исковой природы (в том числе и по оспариванию содержания нормативных правовых актов), а также нормы, регулирующие порядок наложения административных взысканий и обжалования судебных решений.

10. Вывод о том, что сложность квазисудебной системы рассмотрения дел об административных правонарушениях (административной юрисдикции) заключается прежде всего в том, что требования граждан о справедливости и гуманном правоприменении норм законодательств об административной ответственности адресуются широкому кругу субъектов (более 60). Проводимая административная реформа их числа существенно не сократила. На дальнейших этапах административной реформы административная юрисдикция должна сужать ареал своего действия, замещаясь судебной юрисдикцией.

11. Положение о том, что в условиях демократии методы прямого администрирования заменяются косвенными, позволяющими осуществлять эффективное вмешательство в экономические отношения, когда речь заходит о безопасности граждан или населения в целом либо о значимых интересах государства. Одним из методов косвенного вмешательства является лицензирование, которое является элементом разрешительной системы.

12. Вывод о том, что государственная регистрация юридически значимых событий, фактов и прав является одной из основ нормального государственного правопорядка и одним из системных признаков государственно-организованного общества. Как следствие этого, она является одной из важных функций публичной власти в лице органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (если последним делегируется данная государственная функция). При этом при регистрации юридических лиц, деятельность которых имеет коммерческую направленность, к настоящему моменту времени создана совокупность материально-правовых и процедурно-правовых норм, позволяющая полагать их достаточными для нормального уровня создания, реорганизации и ликвидации таких организаций. В отношении некоммерческих организаций наблюдается значительно большее разнообразие, в первую очередь зависящее от вида субъекта, подлежащего государственной регистрации: самый упрощенный порядок предусмотрен для профессиональных союзов, самый сложный -- для политических партий и религиозных объединений.

13. Положение о том, что открытость публичной власти перед обществом и вытекающая из нее проблема информационного взаимодействия органов государственной власти с одной стороны, а с другой стороны -- граждан и их организаций имеет не только идеологическую подоплеку демократического государства, но и конкретное материальное содержание, так как рыночная экономика не может эффективно функционировать в условиях закрытости органов государства от общества. Указанное придает особую значимость как собственно возникающим в данной связи отношениям, так и их правовому регулированию, посредством анализа которого возможно достаточно объективно судить об эффективности данной деятельности. Анализ этой деятельности позволяет отметить высокую пробельность административно-правового регулирования деятельности интернет-сайтов органов государственной власти как в части категориального аппарата, так и в части общей унификации данной деятельности, в связи с чем делается вывод о необходимости принятия типового регламента, устанавливающего общие принципы формирования и функционирования таких информационных ресурсов с отражением гарантированного минимального объема информации.

14. Вывод о том, что в настоящее время основную системообразующую правовую нагрузку в сфере обеспечения взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти несет Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, являющийся одновременно как источником императивных норм, так и моделью для формирования аналогичных актов ведомственного уровня. Основная цель принятия такого акта, по мнению автора, заключается в том, чтобы упорядочить административные взаимоотношения между новыми элементами системы федеральных органов исполнительной власти (федеральными службами и федеральными агентствами) применительно к вышестоящему органу -- федеральному министерству. Не отрицая позитивности Типового регламента, соискатель отмечает наличие в данном акте такого недостатка, как отсутствие четкого порядка взаимодействия ведомств и закрепления административного руководства в случаях решения сложной государственной функции либо комплексной разовой задачи, требующей консолидированного участия нескольких ведомств, в связи с чем указанный акт нуждается в доработке.

15. В результате анализа структуры органов исполнительной власти в различных странах вывод о том, что, несмотря на более чем двухвековую историю функционирования министерств как основной разновидности элементов системы исполнительной власти, общая теоретическая конструкция данного вида государственного управленческого органа до сего времени не создана. Министерства воспринимают и как «простую государственную службу» (Франция), и как государственное учреждение (Германия), и как элемент администрации главы государства (США), и как центральный элемент отраслевой административной системы, именуемый административным ведомством, а также как коллективный управленческий субъект (Россия). В любом случае министерство, равно как и иной орган исполнительной власти, является обособленной организацией со сложной внутренней структурой. Одним из важных достижений проводимой в стране административной реформы, по мнению автора, является создание системообразующего нормативного правового акта, устанавливающего основные элементы структуры федерального органа исполнительной власти. Унификация структуры органа исполнительной власти происходит по принципу унификации способа реализации выполняемых им государственных функций (способ воздействия на подведомственную внешнюю среду; собирание информации о внешней среде; способы взаимодействия с вышестоящим органом государственной власти, равностатусными органами, подчиненными органами и организациями и т. п.).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные положения диссертационного исследования дополняют и развивают разделы «Административный процесс и административно-процессуальное право», «Административные процедуры» теории административного права. Они будут полезны ученым различных гуманитарных специальностей (юристам, политологам, социологам, государствоведам и т. п.).

Положения и выводы, сформулированные в работе, формируют современное научное представление о сущности административной реформы, а также определяют сферы действия правовых норм административно-процессуального и административно-процедурного характера.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что сформулированные в нем выводы и обобщения могут быть использованы при совершенствовании российского административно-процессуального законодательства, законодательства об административных правонарушениях, в государственном управлении и в учебном процессе при преподавании учебных дисциплин «Теория государства и права», «Административное право» и «Административная деятельность».

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертационной работы опубликованы в трех монографиях, научных статьях и учебных, учебно-методических пособиях. Основные идеи диссертации также апробированы:

- в правоприменительной практике;

- при выступлениях на международных научно-практических конференциях и научно-практических конференциях и семинарах: «Роль прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина» (НИИ Генеральной прокуратуры, Москва, 2001 г.); «Актуальные проблемы публичного, частного права и правоохранительной деятельности в России» (Дальневосточный институт, Хабаровск, 2008 г.); «Фундаментальные и прикладные проблемы приборостроения, информатики и экономики. Экономика и управление» (МГУПИ, Сочи, 2008 г.); «Инновационные технологии в науке, технике и образовании» (МГУПИ, Москва, 2008 г.);

- при чтении лекций и проведении семинарских занятий на юридических факультетах образовательных учреждений высшего профессионального образования.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 12 параграфов, заключения, библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показывается степень научной разработанности темы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, раскрываются методологическая основа и эмпирическая база исследования, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре проведенного исследования.

Первая глава «Теоретические проблемы административно-процес-
суальной и административно-процедурной деятельности органов государственной власти» посвящена рассмотрению сущности и содержания категорий «административный процесс» и «административная процедура», формулированию теоретических моделей административного процесса и административной процедуры (§ 1.1). В ней раскрываются вопросы проведения административной реформы деятельности органов исполнительной власти и ее влияния на совершенствование процедурных сторон реализации функций государственной власти (§ 1.2); рассматриваются юридические конструкции административного процесса и административной процедуры в зарубежном праве (§ 1.3).

В частности, отмечается, что научная дискуссия о содержании юридической категории «административный процесс» в отечественной науке административного права продолжается не одно десятилетие. Отчасти это спор доктринальный, но в современной ситуации, когда происходит дальнейшее разграничение полномочий между основными ветвями государственной власти, он приобретает практическое значение.

Проведенный автором анализ норм законодательства РФ показывает, что практически во всех отраслях права данная категория используется для обозначения судебно-процессуальной деятельности (исключением является категория «бюджетный процесс»), что ставит под сомнение расширительное толкование данного термина в административном праве. Категория «процедура» в законодательстве РФ используется в значении официально установленного порядка. Все указанное свидетельствует прежде всего об объективности восприятия законодателем смысла этих категорий применительно к различным отраслям права и законодательства. Автор делает вывод: расширительное толкование термина «административный процесс» является не общим мнением, а скорее суждением отдельных исследователей.

В науке административного права в настоящее время можно говорить о наличии двух концепций в подходе к проблеме о сущности и значении употребления категории «административный процесс» -- юрисдикционной и управленческой. В основе юрисдикционной концепции лежит конфликт, который необходимо разрешить в определенном порядке, в том числе с последующим применением юридических санкций. Зарождение этой концепции следует отнести к монографическому исследованию Н.Г. Салищевой См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.. В основе широкого понимания административного процесса лежит суждение о том, что вся исполнительно-распорядительная деятельность должна осуществляться на основе определенных правил, причем эти правила носят процессуальный характер. Свою завершенность они получили в работе В. М. Горшенева См.: Горшенев В. М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству. Новосибирск, 1967. и монографии В. Д. Сорокина См.: Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М., 1968..

Анализируя высказывания исследователей в рамках данной концепции, автор разделяет их точку зрения относительно необходимости максимальной нормативной регламентации исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти, однако в связи с тем, что эта деятельность не всегда осуществляется в сфере социального конфликта, она не должна регламентироваться процессуальными нормами.

На основании анализа суждений ученых-административистов и собственной позиции соискатель пришел к выводу, что под административной юрисдикцией следует понимать сферу государственной деятельности, в которой органы исполнительной власти уполномочены самостоятельно налагать административные взыскания в соответствии с законодательством об административных правонарушениях.

Категория «административная юстиция» в ее содержательной части имеет своим фундаментом нормы п. 2 ст. 118 Конституции, в соответствии с которыми судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Ранее в рамках научной доктрины административная юстиция воспринималась в качестве специфического института административной юрисдикции. Диссертант обосновывает, что категория «административная юстиция» охватывает (или должна охватывать) сферу контроля со стороны судов за актами и действиями исполнительной власти на предмет соответствия их закону, а также применения мер административной ответственности за правонарушения, не относимые к категории преступлений.

В работе обосновывается необходимость соблюдения принципа, согласно которому правосудие должны осуществлять только суды. В демократическом государстве, придерживающемся в государственном строительстве данного принципа, административный (квазисудебный) порядок привлечения к административной ответственности следует рассматривать в качестве временного явления и по мере готовности судебной системы к разрешению таких дел следует полностью отказаться от квазисудебного порядка. Жесткие процедурные формы взаимодействия публичной власти с гражданами и их организациями должны применяться прежде всего в тех случаях, когда это взаимодействие затрагивает права, свободы и законные интересы граждан. Представляется необходимым устанавливать четкие процедурные формы деятельности федеральных органов исполнительной власти при взаимодействии между различными их структурами, так как это позволяет сделать их прозрачными и организованными. Автор детально обосновывает данную позицию.

Применительно к вопросу о структуре исполнительной власти в диссертации утверждается, что в истории Российского государства было несколько моделей административного управления, которые трансформировались в зависимости от внешних и внутренних факторов. Анализируются основные этапы этого процесса начиная с XV в. Общий вывод заключается в том, что в дореволюционный период реформы государственного аппарата были продиктованы усложнением системы государственного устройства страны, заимствованием образцов у соседних стран, инициативой представителей элиты и рядом других факторов.

Октябрьская революция 1917 г. создала принципиально новые формы организации публичной, прежде всего исполнительной, власти. В работе подвергнуты анализу основные новации построения аппарата управления на начальном периоде становления советского государства, характерной особенностью которых была тенденция к сужению судебной юрисдикции и расширению административной, внесудебной. Это сохраняется до настоящего времени в форме привлечения к юридической ответственности на основании закона и от имени государства не судом, а административными органами, которые одновременно и выявляют, и пресекают административное правонарушение, и привлекают к административной ответственности, и налагают административные санкции.

Исследована принципиально новая модель построения системы федеральной исполнительной власти, осуществленная в 2004 г. Согласно данной модели выработка государственной политики и основные полномочия по ведомственному нормативному регулированию стали относиться к компетенции федеральных министерств, полномочия по административному надзору -- к ведению федеральных служб, а полномочия по текущему управлению государственным имуществом и осуществлению исполнительно-распорядительной деятельности в отношении определенных секторов экономики и социальной сферы -- к ведению федеральных агентств. В диссертации проведен анализ достоинств и недостатков данной системы на примере ряда административных ведомств.

Следующим направлением административной реформы, которое, по мнению автора, является весьма позитивным для задач государственного строительства в нашей стране, является оптимизация государственных функций, концентрация по наиболее важным направлениям, комплексное правовое обеспечение выполнения каждой из них. В данный период в нормативный и научный оборот введена категория «государственные услуги», которая охватывает социальные блага, предоставляемые гражданам и организациям на безвозмездной или возмездной основе с централизованно устанавливаемыми ценами.

Автором подвергнуты анализу и другие направления административной реформы, такие, как: разработка стандартов качества и доступности государственных услуг; модернизация управленческих процессов, разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти по надзору и контролю в регулируемой сфере деятельности и ряд других.

На формирование национальной системы административного права существенное влияние должны оказывать общепризнанные принципы и нормы международного права. В них содержатся стандарты, определяющие качество судебного процесса и общие требования к судейской корпорации. Эти требования вполне могут быть имплиментированы на отношения, возникающие при судебном разбирательстве административных дел, однако носят столь общий характер, что необходима их детализация нормами национального законодательства.

В результате проведенного исследования автор пришел к выводу о том, что на международном уровне проблемы административного процесса и связанные с ними материальные нормы не имеют специализированного правового регулирования. Для выявления принципов и критериев, на основе которых должно выстраиваться нормативное регулирование данных отношений в национальных правовых системах, требуется анализ большого числа законодательных и прецедентных норм, выработанных международными судебными учреждениями.

Соискателем рассмотрено также значительное число актов международного уровня, содержащих различные нормы процедурного характера, которые отличаются большим разнообразием, однако чаще всего их формулирование связано с необходимостью разрешения различных конфликтов, возникающих между участниками этих отношений при соблюдении одного из основополагающих принципов международного права равенства сторон в договорных отношениях. Изучение созданных на международном уровне юридических процедурных конструкций, по мнению автора, в большинстве случаев может быть полезным для российской правовой системы, так как они при самой незначительной модификации могут послужить основой для совершенствования процедурных отношений в административном процессе.

Анализ статистических данных о рассмотрении федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями дел об административных правонарушениях за 2005--2007 гг. наглядно демонстрирует стабильный рост рассмотренных дел с 3,7 млн в 2004 г. до 5,5 млн в 2007 г. Одновременно отмечается рост количества возвращенных дел в порядке п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП для устранения недостатков при оформлении протоколов об административных правонарушениях: с 96 881 в 2004 г. до 168 786 в 2007 г. Всего за четыре года привлечено к административной ответственности 14,9 млн физических лиц, 121 тыс. юридических лиц и 913 тыс. должностных лиц.

Стабильный рост рассмотрения данной категории дел наблюдается и в арбитражных судах: в 2004 г. -- 35,5 тыс.; в 2005 г. -- 40,4 тыс.; в 2006 -- 59,1 тыс.; в 2007 -- 82,6 тыс. Всего за четыре года привлечено к административной ответственности 212,6 тыс. юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Штрафные санкции выросли за этот период с 50,2 млн руб. до 2 521 млн руб. Соответственно отмечается и рост обжалованных и отмененных судебных актов: с 1,8 до 2,2 %. Однако эффективность мер административной ответственности остается низкой. Так, почти каждый второй привлеченный к штрафным санкциям уклоняется от уплаты. Все это свидетельствует о серьезных недостатках, в том числе процессуального характера.

Исследуя проблему судебного надзора за деятельностью администрации, являющегося одним из направлений административно-процессуальной деятельности, автор отмечает, что она получила название юрисдикционного контроля, хотя точнее его было бы назвать юрисдикционным надзором.

Проведен анализ юрисдикционного надзора по законодательству ряда зарубежных стран, в результате которого сделан вывод о том, что в европейских странах сложились следующие системы юрисдикционного надзора за деятельностью администрации: система единой юрисдикции, где контроль за актами административных органов осуществляется общими судами и отсутствует какая-либо законченная система административных судов (здесь можно выделить четыре основные модели юрисдикционного надзора: модель «эксклюзивной» юрисдикции общих судов; английскую модель; модель специализированного административного судопроизводства в общих судах; модель организационной специализации внутри общих судов); система «множественной» юрисдикции, где имеются системы административных судов и специальной юрисдикции, а общие суды рассматривают незначительное число административных дел (в рамках данной системы можно выделить несколько моделей юрисдикционного надзора: дуалистическую, германскую и дифференцированной юрисдикции).

Возможно предположить, что наличие существенного разнообразия систем осуществления судебного надзора за деятельностью публичной администрации вызвано влиянием политической доктрины и конкретно-исторических условий (Франция), либо заимствованием от соседних государств с более развитым правопорядком (Финляндия), либо экспортом правовых моделей (Новая Зеландия, Кувейт, ряд стран Африки), либо устойчивыми национальными правовыми традициями (Великобритания) и т. д.

Вторая глава «Административный процесс на современном этапе» посвящена вопросам правового регулирования рассмотрения судами дел об административных правонарушениях (§ 2.1), дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (§ 2.2), а также дел об административных правонарушениях во внесудебном порядке (§ 2.3).

Констатируется, что с момента принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (1980 г.) судебное рассмотрение дел об административных правонарушениях постоянно расширялось, однако не носило системного характера. Не было установлено подлинного судебного надзора в этой сфере правоохранительной деятельности. Районный (городской) суд, т. е. суд первой инстанции по уголовным или гражданским делам, являлся высшей инстанцией для обжалования решений о наложении административных взысканий, за исключением рассматриваемых судами (в данном случае пересмотр судебного решения производился единолично председателем суда второй инстанции).

Данный подход был обусловлен доминировавшими в теории советской юридической науки воззрениями о том, что административные правонарушения сравнительно легко квалифицируются и в силу этого не должны сопровождаться судебными гарантиями публичности их обсуждения, присущими судебному процессу.

В результате изучения данного вопроса и анализа судебной практики автор приходит к выводу, что сложившиеся доктринальные воззрения формировались в тот период времени, когда принцип разделения властей в отечественной юридической доктрине полностью отрицался, была принижена роль судебной власти и гипетрофировано значение исполнительной (в лице органов государственного управления), что не требовало разграничения видов юридической ответственности в контексте обеспечения прав и свобод человека в сфере административной юрисдикции.

Исследуя проблему компетенции судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, диссертант делает вывод о том, что по сравнению с советским периодом сфера судебной юрисдикции в области ответственности за административные правонарушения вышла на качественно новый уровень и в настоящее время основной массив дел об административных правонарушениях рассматривается мировыми судьями. К их судебной юрисдикции отнесено более 170 составов административных правонарушений, более 50 из них имеют «альтернативную» юрисдикцию. В диссертационном исследовании проведен анализ Особенной части КоАП на предмет обоснованности отнесения тех или иных видов административных правонарушений к судебной юрисдикции.

Так, в частности, определенные сомнения вызывает диспозиция ст. 13.14 «Разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность)» КоАП. В данном случае устанавливается однозначное тождество между преступлением и административным правонарушением, исходя из логического инвертирования, иными словами, если такое деяние не влечет уголовной ответственности, то оно является административным правонарушением, хотя природа сведений, которые могут быть противоправно распространены, весьма различна.

При исследовании соотношения понятий «судебная юрисдикция» и «административная юрисдикция» применительно к рассмотрению дел об административных правонарушениях в диссертации подвергнута критике позиция ряда ученых, утверждающих, что административная юрисдикция может осуществляться как в судебном, так и во внесудебном порядке. По мнению автора, в данном случае происходит подмена понятий. Речь должна идти не о единой процедуре рассмотрения дел, которую должны использовать те или иные органы, а о качественной характеристике самих органов: если нормы административно-процессуального права применяются судом, то это судебная юрисдикция; если органами исполнительной власти, их должностными лицами либо коллегиальными органами, образуемыми соответствующей администрацией, то это административная юрисдикция, т. е. внесудебный порядок наложения административных санкций.

В отношении «альтернативной» юрисдикции дело обстоит несколько сложнее. В советский период процедура передачи дел от административных органов к судебным органам не предусматривалась, и наоборот: законодательство об административных правонарушениях стояло на позиции четкого разграничения полномочий судов и внесудебных органов по применению административных санкций. Схема современной юридической конструкции альтернативной юрисдикции выглядят следующим образом: передача дел возникает исключительно по инициативе органа (должностного лица), рассматривающего материалы об административном правонарушении; причиной такого решения является мнение о необходимости применения более жесткой или дополнительной санкции; решение оформляется в виде определения, в котором должны быть изложены доводы, обосновывающие такое решение; судья в своем решении не связан доводами внесудебного органа.

Высказывается сомнение по поводу четкости и обоснованности законодательного урегулирования этих отношений.

В диссертационном исследовании констатируется, что в современный период осуществление судебного надзора за деятельностью публичной администрации прошло достаточный путь эволюционного развития и поделено между двумя судебными системами: судами общей юрисдикции, которые реализуют ее посредством гражданского судопроизводства, и арбитражными судами, которые реализуют ее посредством арбитражного судопроизводства. Детально рассмотрены этапы расширения полномочий граждан и юридических лиц по судебному обжалованию актов публичной администрации начиная с советского периода и заканчивая настоящим временем, детально анализируются нормы гражданско-процессуального и арбитражного процессуального законодательств, регулирующих порядок рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений. Автор отмечает, что если в советский период речь шла о надзорной деятельности суда, который проверял законность решений другого правоприменительного органа, то в современной системе правового регулирования произошли существенные изменения. Граждане и юридические лица подают заявления об оспаривании, которые рассматриваются по правилам искового производства. Одной из существенных особенностей рассмотрения данной категории дел является то, что суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, его полномочия шире и он вправе принимать решения исходя из собственной оценки содержания акта, а также то, что отказ истца от своего требования, а равно признание ответчиков в лице органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица данного требования не влечет прекращения производства по делу.