Государственная гражданская служба Российской Федерации: проблемы правового регулирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

Диссертация выполнена на кафедре социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии (УРГЮА)

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Хохрякова Ольга Сергеевна

доктор юридических наук, профессор

Бельский Константин Степанович

доктор юридических наук, профессор

Саликова Наталья Михайловна

Ведущая организация: Пермский государственный университет

Защита состоится 19 ноября 2009 года в 13.00 часов на заседании диссертационного Совета Д 212.282.02 при Уральской государственной юридической академии по адресу: 620066, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний Ученого Совета

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной юридической академии.

Автореферат разослан « »______________2009г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор С.Ю. Головина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Для современной России одной из наиболее важных задач является построение эффективного государства, преодоление серьезных недостатков в организации и функционировании системы органов государственной власти. Решение этой задачи требует модернизации государственной гражданской службы, которая должна стать открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, оказанию государственных услуг, активно взаимодействовать с институтами гражданского общества. Именно государственная гражданская служба призвана претворять в жизнь политику государства в сфере экономики, социального развития, культуры, образования.

Особенно возрастает роль государственной гражданской службы в условиях финансово-экономического кризиса, когда от профессионализма, коррупционной устойчивости, умения служащих своевременно и эффективно решать задачи государственного управления, оказывать качественные публичные услуги зависят и нормальное функционирование рыночной экономики, и сохранение социальной стабильности в обществе, и обеспечение и защита законных прав и интересов граждан.

Реформированию и развитию государственной гражданской службы, совершенствованию законодательства в этой сфере уделяется большое внимание. В период с 2002 по 2007 годы реализовывалась Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации», См.: Указы Президента РФ от 19.11.2002 г. № 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2002-2005 годы)»; от 12.12.2005 г. «О продлении срока реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2002-2005 годы)» на 2006-2007 годы // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664; 2004. № 47. Ст. 4634; 2005. № 51. Ст. 5514. в рамках которой созданы законодательные основы единой системы государственной службы Российской Федерации, сформирована гражданская служба как вид государственной службы, произведено масштабное обновление законодательства: приняты федеральные законы от 27.05. 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ряд указов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе.

Вместе с тем реформа государственной службы и ее правового регулирования пока не дала ожидаемых результатов. В программных документах высшего политического руководства страны государственная служба подвергается резкой критике за ее неэффективность, бюрократизм, коррупционность, закрытость, неспособность вести диалог с гражданским обществом, содействовать развитию институтов инновационной экономики и демократии. См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года // Российская газета. 2008. 6 нояб.; Выступление Президента РФ Д.А. Медведева на научно-практической конференции, посвященной 15-летию принятия Конституции Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 1.

Сегодня государственная гражданская служба переходит на новый этап реформирования и развития, в ходе которого предстоит решить не менее важные задачи, связанные с формированием системы государственной службы как целостного государственно-правового механизма, созданием системы управления государственной службой, внедрением на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы, повышением эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности служащих. См.: Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы). Утверждена Указом Президента РФ от 10.03.2009 № 261 // Российская газета. 2009. 13 марта.

В этих условиях проблемы совершенствования правового регулирования и организации государственной гражданской службы приобретают особую значимость. В научной литературе справедливо отмечается, что давно назрела потребность как в серьезном научном анализе основных норм действующего законодательства и главных направлений реформирования и развития государственной гражданской службы, так и в разработке фундаментальных основ теории ее правового регулирования. См.: Василенко А.И. Проблемы научного поиска перспектив развития института государственной службы в Российской Федерации // Юридический мир. 2008. № 12; Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 10.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является постановка, исследование и решение на научном уровне наиболее актуальных теоретических и практических проблем правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации.

- определение специфики и особенностей государственной гражданской службы как публично-правового института системы государственного управления и как профессиональной деятельности в системе общественной организации труда, ее роли и места в системе публичной службы Российской Федерации; формулирование на этой основе соответствующих базовых теоретических понятий государственной гражданской службы, государственно-служебной организации труда, должности государственной гражданской службы;

- исследование сущности, содержания, взаимосвязи, определение типологии и отраслевой принадлежности правоотношений в сфере государственной гражданской службы;

- выявление особенностей метода и принципов правового регулирования труда на российской государственной гражданской службе;

- характеристика системы правовых норм, регулирующих российскую государственную гражданскую службу, определение ее места в системе российского права и соотношения с системами административно-правового и трудоправового регулирования;

- анализ конституционных и международно-правовых основ правового регулирования государственной гражданской службы;

- рассмотрение проблем правового регулирования государственной службы в решениях Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации;

- оценка современного состояния и определение перспектив развития федерального законодательства о государственной гражданской службе;

- исследование проблем и выработка предложений по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.

Объектом исследования выступает комплекс общественных отношений, складывающихся в сфере организации государственной гражданской службы Российской Федерации, осуществления профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, установления и применения условий их труда (службы) и социальной защиты.

Предметом исследования являются научные доктрины, нормативные правовые акты, правоприменительная (в том числе судебная) практика по вопросам российской государственной гражданской службы.

Теоретическая, методологическая основа и нормативная база диссертации. Теоретической основой диссертации послужили научные труды специалистов в области теории права (С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, А.М. Витченко, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, Г.В. Назаренко, Л.А. Окунькова, В.Д. Перевалова, С.В. Полениной, В.Д. Сорокина, Н.Н. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Р.О. Халфиной, Л.С. Явича и др.), конституционного и муниципального права (С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.В. Безрукова, Н.В. Витрука, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, С.Э. Несмеяновой, М.А. Митюкова, М.С. Саликова, В.И. Фадеева, Б.С. Эбзеева), трудового права и права социального обеспечения (Н.Г. Александрова, Б.К. Бегичева, Л.Ю. Бугрова, М.О. Буяновой, С.Ю. Головиной, К.Н. Гусова, Н.И. Дивеевой, С.А. Димитровой, Е.А. Ершовой, А.Д. Зайкина, М.Л. Захарова, С.А. Иванова, И.А. Костян, А.М. Куренного, В.М. Лебедева, Р.З. Лившица, А.М. Лушникова, М.В. Лушниковой, С.П. Маврина, В.И. Миронова, М.В. Молодцова, Т.А. Нестеровой, В.И. Никитинского, А.Ф. Нуртдиновой, Ю.П. Орловского, А.С. Пашкова, Н.М. Саликовой, Г.С. Скачковой, В.Н. Скобелкина, А.И. Ставцевой, О.В. Смирнова, Л.А. Сыроватской, В.Н. Толкуновой, Э.Г. Тучковой, Е.Б. Хохлова, О.С. Хохряковой, Л.И. Чикановой, В.Ш. Шайхатдинова, В.Д. Шахова и др.), административного права (Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, К.С.Бельского, Ю.М. Буравлева, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковца, А.В. Демина, В.П. Иванова, Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлова, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, М.В. Преснякова, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова, Н.Ю. Хаманевой, С.Е. Чаннова, А.Г. Чернявского и др.).

Методологическую основу диссертационного исследования составляют как общенаучные методы (диалектический, системный, конкретно-исторический, комплексный, структурно-функциональный, и т.д.), так и специальные юридические (формально-юридический, сравнительного правоведения, юридического моделирования, и другие).

Нормативной базой исследования явились Конституция Российской Федерации, акты международного права (конвенции и декларации ООН, хартии Совета Европы, конвенции и рекомендации Международной организации труда), федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, законодательные акты о государственной службе зарубежных государств.

Степень научной разработанности темы. Проблемы теории и практики правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации исследовались представителями науки как трудового, так и административного права. В той или иной степени эти проблемы нашли отражение в ряде монографических работ, учебников, комментариев к законодательству о труде и о государственной службе, научно-практических пособий, научных статьей. По данной проблематике представителями науки административного права подготовлены диссертационные исследования на соискание ученой степени доктора юридических наук (Ю.Н. Стариловым - в 1996 году, Д.Н. Овсянко - в 1998 году, Н.М. Казанцевым - в 2000 году, В.А. Козбаненко - в 2003 году, А.А. Гришковцом - в 2004 году, И.А. Дякиной - в 2007 году, Е.А. Крыловой - в 2009 году). В науке трудового права проблемам применения трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе посвящены монография Т.А. Нестеровой (2002 год), докторская диссертация Л.А. Чикановой (2005 год) и ряд кандидатских диссертаций по отдельным аспектам правового регулирования гражданской службы. При этом как ученые-административисты, так и специалисты по трудовому праву сосредоточивали свои усилия главным образом на обосновании отраслевой принадлежности государственной гражданской службы к предмету «своей» отрасли, анализировали проблемы ее правового регулирования с использованием соответствующего отраслевого инструментария. Попыток же комплексного, межотраслевого подхода к рассматриваемым проблемам до сих пор не осуществлялось.

Кроме того, большинство исследований, посвященных данной тематике, в науке трудового права проводились либо в дореформенный период, либо непосредственно после принятия Закона о гражданской службе. Между тем именно в последние годы появились новые проблемы, требующие научного осмысления.

Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое в науке трудового права комплексное монографическое исследование крупных теоретических и практических проблем правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации послереформенного периода, когда почти полностью сформировано и проходит апробацию новейшее законодательство о гражданской службе, реализуется система мероприятий по ее дальнейшему развитию.

Положения, выносимые на защиту. Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие теоретические и практические положения, выносимые на защиту.

1. На основе анализа различных точек зрения на сущность и понятие государственной гражданской службы делается вывод об отсутствии непреодолимых противоречий между пониманием государственной гражданской службы как публично-правового института (административно-правовой подход) и как разновидности служебной трудовой деятельности особой категории наемных работников (трудоправовой подход). Аргументируется необходимость разностороннего исследования государственной гражданской службы и проблем ее правового регулирования на основе сочетания достижений наук конституционного, административного и трудового права, соединения функционального и содержательного аспектов. Автор предлагает исходить из комплексного, межотраслевого понимания государственной гражданской службы - как публичного института практической реализации задач и функций государства, осуществляемого посредством профессиональной служебной (трудовой) деятельности, содержанием которой является оказание государственных услуг, обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности.

2. Доказывается принципиальная возможность исследования государственной гражданской службы не только как составной части системы государственного управления, но и в качестве обособленного сегмента общественной организации труда. Выделяется ряд отличительных признаков государственно-служебной организации труда: специализация профессиональной деятельности на обеспечении исполнения задач и функций государства; принадлежность к организационной структуре государственных органов; государственно-нормативное регулирование организации и условий труда; применение специфических приемов и способов разделения и кооперации труда, подбора, учета, подготовки, распределения и перераспределения кадров, особых правовых форм привлечения к труду; наличие специального законодательства, выделяющего государственную гражданскую службу в особую категорию профессиональной деятельности, устанавливающего особенности правового статуса служащих, использования их труда и социальной защиты. Как социально-трудовая организация государственная гражданская служба представляет собой социально, профессионально, организационно и юридически обособленный слой служащих (корпорацию труда), состоящий из граждан, реализовавших конституционное право равного доступа к государственной службе и участвующих в управлении делами государства посредством осуществления профессиональной трудовой деятельности в системе государственных органов для обеспечения реализации их задач и функций.

3. Обосновывается вывод о принадлежности государственной гражданской службы к классу наемного (несамостоятельного) труда в системе публичной службы - собирательной категории, охватывающей государственную и муниципальную службу (класс наемного труда) и деятельность лиц, замещающих государственные и муниципальные должности (класс носителей публичной власти). Наемный характер гражданской службы делает возможным производить ее правовое регулирование как по трудоправовой, так и по смешанной (комбинированной) модели, при которой сочетаются трудоправовые и публично-правовые начала. Выдвинуты предложения об основных направлениях унификации законодательства о статусе, условиях труда и социальной защите лиц публичной службы, государственных гражданских и муниципальных служащих.

4. Выделены основные элементы государственно-служебной организации труда, его кооперации и разделения: виды государственной службы (военная, правоохранительная, гражданская); уровни гражданской службы (федеральный и региональный); система ведомств, государственных органов и должностей государственной службы. Показано, что должностная организация гражданской службы имеет не внутриколлективный, а общегосударственный характер и включает функциональный, организационно-структурный и социальный аспекты. В диссертации предложена система принципов должностной организации государственной гражданской службы.

5. Сформулировано теоретическое понятие должности гражданской службы как первичного элемента системы государственно-служебной организации, способа разделения и кооперации профессиональной служебной деятельности, организационно-функциональной и социально-трудовой единицы, посредством которой определяются принадлежность гражданина к государственной службе, ее определенному виду, уровню, ведомству и государственному органу, характер и степень участия служащего в реализации полномочий государственного органа, его конкретная социально-трудовая роль в системе кооперации и разделения государственно-служебного труда, условия службы, а также социальной защиты служащего.

6. Приведены доказательства того, что административно-правовая концепция единого государственно-служебного правоотношения (Ю.Н. Старилов, В.А. Козбаненко, А.Ф. Ноздрачев, А.А. Гришковец) не позволяет в полной мере выявить своеобразие всего комплекса правовых связей и затушевывает их социально-трудовую природу. С другой стороны, недостаточно обоснованной представляется и распространенная в науке трудового права (Л.А. Чиканова, Е.А. Ершова, Т.А. Нестерова) характеристика данных правоотношений только как разновидности трудовых (элементов служебно-трудовых) отношений. В связи с этим автором предлагается общая типология правоотношений в сфере гражданской службы, имеющая сложную структуру, неоднородное содержание и включающая группы служебных (государственно-служебных, служебных трудовых и социально-служебных) и организационных (организационно-структурных, организационно-служебных и организационно-социальных) правоотношений; показана их различная правовая природа и раскрыты содержание, субъектный состав и основания возникновения правовых связей. Выявлены взаимосвязь и различия между государственно-служебными и служебными трудовыми, а также между служебными трудовыми и «общими» трудовыми правоотношениями.

7. Обоснован вывод о том, что предмет правового регулирования государственной гражданской службы охватывает правовые связи по поводу ее «внутреннего устройства»: организации профессиональной служебной деятельности и управления ею, условий труда служащих и порядка прохождения службы, статуса служащих. Что же касается разнообразных «внешневластных» публичных правоотношений, в которых участвует государство в лице государственных органов и действующих от их имени служащих, то они находятся за пределами предмета правового регулирования государственной гражданской службы.

8. Раскрыты сущность и содержание служебного контракта как особой правовой формы привлечения к труду на гражданской службе, показаны его сходство и различия по отношению к трудовому договору, с одной стороны, и по отношению к иным видам контрактов о прохождении службы, с другой стороны; сформулированы предложения по совершенствованию контрактной формы на гражданской службе.

9. Исследованы особенности метода правового регулирования гражданской службы, раскрыты правовое положение, содержание и характер взаимоотношений государственного нанимателя, его представителей и гражданского служащего, показано соотношение императивных и диспозитивных начал в правовом регулировании гражданской службы. Сделан вывод о необходимости законодательного закрепления правовых форм участия гражданских служащих в правовом регулировании условий их профессиональной деятельности.

10. Проведен сравнительный анализ принципов государственной гражданской службы и принципов правового регулирования труда, на его основе предложена система принципов правового регулирования труда на гражданской службе, сформулированы предложения по их более полной реализации в законодательстве и практике.

11. Проанализированы конституционные основы государственной службы, выявлен двойственный (политико-правовой и социально-трудовой) генезис конституционного права равного доступа к государственной службе, раскрыто его содержание, включающее ряд конкретных правопритязаний.

12. На основе исследования содержания норм международного права в рассматриваемой сфере доказывается, что они исходят из комплексного (публично-правового и трудоправового) характера государственной службы и ориентируют национального законодателя на признание, законодательное закрепление и защиту социально-трудовых прав государственных служащих, принадлежащих им как наемным работникам; законодательство может устанавливать особые правила и процедуры реализации некоторых из этих прав (таких, как право на защиту от безработицы, на объединение для защиты своих профессиональных интересов, на участие в установлении условий труда, на социальное обеспечение), но при этом их объем и общий уровень гарантий реализации не должен снижаться. Международная организация труда исходит из принципов умеренности в установлении особенностей труда на государственной службе, дифференцированного подхода к тем или иным категориям служащих, недопустимости произвольного и несоразмерного ограничения их прав.

13. Проанализирована практика и обобщены правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по вопросам государственной службы, показана их роль в выявлении конституционной сущности и предназначения института государственной службы, защите прав государственных служащих.

14. Выделены основные этапы истории развития современного законодательства о государственной гражданской службе; сформулированы предложения по совершенствованию структуры и содержания действующего федерального законодательства о гражданской службе, устранению в нем ряда конкретных недоработок, пробелов и противоречий; обоснована необходимость создания полноценной общегосударственной вневедомственной системы органов управления государственной службой, наделенных соответствующими властными полномочиями.

15. Проанализированы состав, структура и содержание действующего законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации, предложены общая схема регионального законодательства о гражданской службе, основные направления его дальнейшего реформирования и развития.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии.

Основные положения диссертации отражены в опубликованных автором работах, а также в докладах и сообщениях на научно-практических конференциях, проводившихся в период 1998-2009 годов в Уральской государственной юридической академии, Пермском государственном университете, Челябинском государственном университете, Институте философии и права Уральского отделения РАН, Уральской академии государственной службы, Академии правосудия, Конституционном Суде Российской Федерации.

Положения диссертации используются автором в процессе преподавания курса «Проблемы правового регулирования государственной и муниципальной службы» на факультете магистерской подготовки Уральской государственной юридической академии.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, объединяющих шестнадцать параграфов, заключения, библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

государственный гражданский служба российский

Во Введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, определяются цель и задачи исследования, раскрываются его методы, показывается научная новизна работы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическое и практическое значение полученных выводов, приводятся данные об апробации и внедрении результатов.

Глава первая «Государственная гражданская служба как публично-правовой институт системы государственного управления и как профессиональная деятельность в системе общественной организации труда» посвящена осмыслению сущности государственной гражданской службы, выявлению ее роли и места в системах публичной службы и общественной организации труда, а также исследованию проблем должностной организации гражданской службы.

В первом параграфе «Государственная гражданская служба: сочетание публично-правовых и частноправовых начал» рассматриваются различные точки зрения ученых-административистов (Г.А. Атаманчука, А.А. Гришковца, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, А.А. Демина, Н.М. Казанцева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.Н. Овсянко, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова и других) и представителей науки трудового права (М.О. Буяновой, Е.А. Ершовой, Т.А. Нестеровой, О.В. Смирнова, Л.А. Чикановой и других) на государственную гражданскую службу. Констатируется, что административно-правовой подход, при котором государственная гражданская служба рассматривается как публично-правовой институт практической реализации задач и функций государства, характеризуется тем, что приоритет отдается не ее деятельностной, содержательной стороне, а общему функциональному предназначению. Напротив, при «классическом» трудоправовом подходе на первый план выдвигаются особенности гражданской службы как профессиональной трудовой деятельности. Соответственно сами служащие рассматриваются то как носители полномочий по осуществлению функций государственных органов, то как особая категория наемных работников.

В этой связи отмечается, что каждая из приведенных точек зрения отражает различные стороны многогранного явления - гражданской службы, - своеобразие которого и состоит в том, что в нем соединено частное и публичное - несамостоятельный, наемный труд, который организуется государством, материально и финансово обеспечивается средствами бюджета, должен осуществляться в общегосударственных интересах и потому имеет публичную функциональную значимость. Дуалистический характер государственной гражданской службы выражается и в том, что она представляет собой трудовую профессию, имеющую своим объектом публичный, общественный интерес и вместе с тем служит удовлетворению индивидуальных, личных (иначе говоря - частных) потребностей субъектов этой деятельности, - гражданских служащих.

С одной стороны, гражданскую службу нельзя рассматривать исключительно как «институт ведения публичных дел», а служащего - как агента публичной власти, который в силу только этого своего статуса будет стремиться соблюдать общественный интерес. Находясь на государственной службе, чиновник рассчитывает взамен добросовестного исполнения должностных обязанностей получать достойное денежное вознаграждение, продвигаться по службе, пользоваться социальными льготами и привилегиями. Поэтому деятельность служащих должна быть организована, регулироваться и оцениваться с учетом того, что эта служба осуществляется в форме профессионального труда, содержит социально-трудовой компонент и потому нуждается в адекватных средствах и способах организации, управления, профессионально-личностной мотивации, стимулирования, контроля, то есть подразумевает использование в ее регулировании трудоправового инструментария.

С другой стороны, недостаточно рассматривать государственную гражданскую службу только как наемный труд в государственных органах, направленный на выполнение вспомогательно-обслуживающей функции в системе государственного аппарата, а ее исполнение сводить лишь к определенному «набору» индивидуальных служебно-трудовых действий (функций) по профессиональному обслуживанию власти.

Поэтому наиболее правильной представляется комплексная, межотраслевая характеристика государственной гражданской службы: в качестве публичного института практической реализации задач и функций государства, осуществляемого посредством особого вида профессиональной служебной трудовой деятельности, содержанием которой является оказание государственных услуг, обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности.

Во взаимоотношениях с обществом гражданская служба выступает как социальный сервисный институт, занятый не только исполнением государственных функций, но и предоставлением государственных социально значимых услуг. Необходимы переориентация российской гражданской службы с оказания преимущественно внутриаппаратных услуг на обслуживание реальных потребностей общества, устранение многочисленных «административных барьеров», фиктивных и избыточных государственных услуг, введение единых требований (стандартов) к качеству, формам и срокам их предоставления, усиление системы внутреннего и внешнего контроля. В условиях финансово-экономического кризиса первостепенное значение для оценки уровня эффективности государственно-служебного труда имеют такие параметры, как социальная себестоимость, качество и востребованность оказываемых государственно-служебных услуг, а ключевым направлением дальнейшего развития гражданской службы становится оптимизация функций, численности, структуры, улучшение профессионально-квалификационного состава, повышение социальной результативности труда, заинтересованности и ответственности служащих.

Во втором параграфе «Гражданская служба в системе общественной организации труда» предпринята попытка исследовать гражданскую службу в необычном ракурсе - как социально-трудовую организацию профессиональной деятельности, входящую в качестве относительно обособленного сегмента в общегосударственную систему общественной организации труда.

Опираясь на используемую в экономике труда теорию внутренней стратификации российской системы общественной организации труда, автор выдвигает предположение о формировании в ее составе подсистемы государственной службы как социально-трудовой организации: социально, профессионально, организационно и юридически обособленного слоя (своеобразной корпорации труда), состоящего из граждан, реализовавших конституционное право равного доступа к государственной службе и участвующих в управлении делами государства посредством осуществления профессиональной служебной (трудовой) деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

В работе выделяются отличительные признаки государственно-служебной организации труда: специализация профессиональной трудовой деятельности на обеспечении исполнения полномочий государственных органов; принадлежность к системе организации государственной (публичной) власти; преимущественно государственно-нормативное регулирование организации и условий труда; применение специфических способов организации, разделения и кооперации труда, подготовки, подбора, учета, распределения, перераспределения кадров, особых правовых форм привлечения к труду; наличие специального законодательства, выделяющего государственно-служебную организацию в особый вид (категорию) профессиональной трудовой деятельности, устанавливающего особый правовой статус служащих, условия их труда и социальной защиты.

Обосновывается вывод о том, что реформирование государственной гражданской службы и ее правового регулирования не может ограничиваться рамками административной реформы, а должно носить системный и комплексный характер и учитывать общее состояние социально-трудовых и распределительных отношений, реально сложившиеся условия и уровни оплаты труда работающего населения, степень ресурсной (материальной, технологической, информационной, организационной) оснащенности труда в обществе, конкретные ситуации на рынке труда, в системах образования, профессиональной подготовки и переподготовки кадров, занятости, социальной защиты работников и т.д. Отдельные меры, тем более проводимые в виде кампаний (по реорганизации структуры, функций государственных органов, укреплению дисциплины, борьбе с коррупцией, сокращению численности и повышению оплаты труда служащих, внедрению системы служебных контрактов, административных и должностных регламентов и т.п.) малоэффективны.

Эффективность реформы государственной службы определяется общим политическим положением в стране, социально-экономическими условиями, зависит от состояния национальной экономики, рынка труда, систем образования и социальной защиты населения. Система государственной службы должна быть приведена в соответствие с новыми экономическими условиями и сложившимися социально-трудовыми отношениями. Реформу государственной гражданской службы необходимо координировать с теми преобразованиями, которые происходят в системах общественной организации труда, профессиональной подготовки кадров и социальной защиты населения. Обновление законодательства о государственной службе должно быть тесно увязано с изменениями в законодательстве о труде и социальном обеспечении. Теория государственной службы нуждается в широком использовании достижений наук трудового права, права социального обеспечения.

В третьем параграфе «Государственная гражданская служба - разновидность публичной службы» раскрываются взаимосвязь и различия гражданской службы и других институтов публично ориентированной профессиональной служебной (трудовой) деятельности: муниципальной службы, деятельности лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. По мнению диссертанта, все эти виды деятельности охватываются общей собирательной категорией «публичная служба», сконструированной на основе таких критериев, как наличие определенных функций по участию в управлении делами публичной власти; принадлежность к ее определенной организационно-правовой форме; наделение лица публичной службы специальным статусом; наличие особых условий допуска к службе, труда и социальной защиты, особых условий и порядка прохождения и прекращения службы. Возражая против распространенной в науке административного права (Ю.Н. Старилов, В.А. Козбаненко, С.Е. Чаннов и другие) характеристики публичной службы как сферы исключительно публичного (административно-правового) регулирования, автор предлагает в системе публичной службы разграничивать классы самостоятельного труда, регулирование которого должно производиться по публично-правовой модели (профессиональная деятельность лиц, замещающих государственные и муниципальные должности), и наемной служебно-трудовой деятельности (государственная гражданская и муниципальная служба), где могут применяться как трудоправовая, так и комбинированная (смешанная) модели регулирования. Именно в несамостоятельном, т.е. подчиненном характере гражданской службы по отношению к деятельности лиц, замещающих государственные должности, заключается потенциальная опасность перерождения ее из института служения государству и обществу в сферу патронажного обслуживания внутриаппаратных интересов и личных потребностей соответствующих должностных лиц.

В работе указывается, что ряд лиц публичной службы (главы местных администраций, назначаемые на должности по контракту, руководители федеральных министерств, ведомств, служб и агентств, высшие должностные лица и члены высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) имеют «пограничный статус», позволяющий законодателю относить их и к носителям власти, и к служащим.

По мнению диссертанта, общей тенденцией развития российского законодательства должно стать постепенное сглаживание необоснованных различий в статусе и условиях профессиональной деятельности публичных служащих. Для этого необходимы разработка системы однотипных ограничений и запретов для всех лиц публичной службы, устранение диспропорций между степенью ответственности их труда, его результативности и уровнем социальной и правовой защищенности, усиление гарантий стабильности полномочий, запретов произвольного вмешательства в служебную деятельность с одновременным повышением действенности механизмов юридической ответственности, использование некоторых общих приемов и форм подбора, движения кадров, схожих методов кадровой работы. Публичная служба в целом нуждается в укреплении авторитета и доверия общества, повышении профессионального уровня, усилении открытости, доступности информации о своей деятельности, внедрении эффективных антикоррупционных механизмов, адресованных в равной степени всем лицам публичной службы.

Вместе с тем прямое заимствование правовых норм или конструкций, а тем более полная нивелировка статусов гражданских служащих и других лиц публичной службы недопустимы. В условиях нестабильности и несовершенства существующего правового регулирования, отсутствия единой концепции реформирования публичной службы предложения ряда авторов (Т.В. Баранник, Ю.М. Буравлева, Н.М. Казанцева) о консолидации законодательства, принятии единого закона о государственной гражданской и муниципальной службе, базового закона (либо даже кодекса) публичной службы представляются преждевременными. Генеральная линия унификации правового регулирования видов (классов) публичной службы должна строиться на усилении их взаимосвязи, использовании схожих приемов, однотипных правовых конструкций и способов регулирования, но не в направлении полной интеграции законодательства. В частности, укрепление взаимосвязи между государственной гражданской службой и муниципальной службой, образующими класс несамостоятельного (наемного) труда по обеспечению исполнения полномочий органов публичной власти, не должно сводиться к отказу от трудоправовой модели регулирования муниципальной службы, «клонированию» теоретически сомнительной и недостаточно апробированной модели смешанного (комбинированного) правового регулирования, применяемой на гражданской службе.

В четвертом параграфе «Кооперация и разделение труда на гражданской службе: правовые проблемы должностной организации» гражданская служба рассматривается как организационно-должностная структурная общность, которая представляет собой способ кооперации и разделения труда, имеет не внутриколлективный, а общегосударственный масштаб и строится на принципах единства основ должностной организации гражданской службы федерального и регионального уровня, соотносительности с должностными организациями военной и правоохранительной службы и взаимосвязи с должностной организацией муниципальной службы; стабильности должностной организации, ее обусловленности задачами и функциями государства, системой и структурой государственных органов; равенства условий доступа к должностям гражданской службы с учетом профессиональных и деловых качеств; определенности должностной функции гражданского служащего, недопустимости ее произвольного изменения.

На основе анализа высказанных в литературе по административному и трудовому праву суждений (Н.А. Гребенкина, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, Е.Г. Крылова, А.Ф. Ноздрачев, В.И. Шкатулла) в диссертации предлагается определение должности государственной гражданской службы как первичного организационно-функционального и социально-служебного элемента государственной гражданской службы, посредством которого определяются общая принадлежность гражданина к системе государственной службы, ее определенному виду и уровню; место служащего в служебно-должностной иерархии; характер и степень участия в реализации государственных функций, исполнении компетенции государственного органа; конкретная социально-служебная роль в разделении труда в данном государственном органе; условия службы, а также виды, условия и размеры оплаты труда и предоставляемых служащему государственных социальных гарантий.

Функционально должность является исходной, первоначальной формой разделения и кооперации служебных обязанностей и полномочий, в организационном значении служит первичным (низовым) структурным звеном государственно-служебной организации труда, в социальном отношении выступает определяющим фактором для установления условий труда и социальных гарантий служащих. Функциональный аспект является ведущим - должности гражданской службы должны учреждаться под обеспечение исполнения конкретных государственных функций (предоставление государственных услуг), а их типология, организационная иерархия, социально-служебный статус и количество - находиться в прямой зависимости от содержания, объема, характера и значимости исполняемых функций (предоставляемых услуг). Упразднение государственной функции (услуги), изменение ее существенных параметров, передача ее в другой государственный орган или на другой уровень власти должны сопровождаться соответствующим пересмотром должностной структуры и объемов финансирования.

Правовое регулирование должностной организации гражданской службы, содержащееся в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», является слишком лаконичным и непоследовательным: отсутствуют понятие должности, характеристика ее правового статуса, правила учреждения и ликвидации должностей; должность гражданской службы рассматривается то как стабильное публичное государственное установление, учреждаемое для обеспечения исполнения полномочий государственных органов (статья 8), то как персонифицированное рабочее (служебное) место в государственном органе (статья 31); неясным остается юридическое значение реестров должностей гражданской службы. Существующая классификация должностей гражданской службы нуждается в дополнительном подразделении на профессионально-карьерные и политико-патронажные должности, а также в более полной дифференциации с выделением особых категорий должностей руководителей государственных органов (их территориальных подразделений); специалистов, непосредственно занятых оказанием государственных услуг либо наделенных контрольными и правоприменительными полномочиями в отношении граждан и организаций. Кроме того, необходимо устранение существующих пробелов и неясностей в законодательном регулировании порядка и процедур учреждения должности гражданской службы, включения ее в реестр должностей, введения соответствующей должностной единицы в штаты государственного органа.

Автор критически оценивает предложения о расширении системы должностей гражданской службы за счет включения в нее должностей преподавателей вузов, осуществляющих обучение служащих, медицинского персонала, обеспечивающего их лечение (Е.Г. Крылова). Напротив, система должностей гражданской службы нуждается в сокращении. В частности, с учетом того, что содержание служебных функций по должностям обеспечивающих специалистов, а также помощников (советников) имеет в основном вспомогательно-обслуживающий характер, отнесение их к должностям гражданской службы представляется нецелесообразным.

По мнению диссертанта, актуальная задача стандартизации и регламентации служебно-управленческого труда не может быть полностью решена только за счет системы внутриведомственных административных регламентов, содержащих описание «технологии» исполнения государственных функций, оказания государственных услуг. Необходимы разработка общегосударственных, отраслевых, межотраслевых стандартов и методик исполнения государственных функций (предоставления услуг), сертификация и аккредитация государственных органов, создание системы вневедомственного контроля за соблюдением служебно-технологических стандартов, регламентов, правил и процедур.

В Главе второй «Правоотношения в сфере государственной гражданской службы» определяются внешние границы предмета правового регулирования государственной гражданской службы, предлагается общая типология входящих в него общественных отношений, дается развернутый анализ правовой природы, содержания, субъектного состава и особенностей государственно-служебных, служебных трудовых и организационно-служебных правоотношений.

В первом параграфе «Внутренние» и «внешние» отношения государственной гражданской службы» проводится сравнительный анализ точек зрения ученых-административистов (А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, В.В. Волошиной, Б.Н. Габричидзе, В.А. Козбаненко, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Д.Н. Овсянко и др.) и представителей науки трудового права (М.О. Буяновой, Е.А. Ершовой, С.А. Иванова, М.В. Молодцова, Т.А. Нестеровой, А.Е. Пашерстника, О.В. Смирнова, Л.А. Сыроватской, В.Н. Скобелкина, Л.А. Чикановой и др.) на предмет правового регулирования государственной гражданской службы. Доказывается, что разнообразные «внешневластные» публичные правоотношения, складывающиеся в сфере государственного управления, в которых участвует государство в лице государственных органов и действующих от их имени служащих, находятся вне предмета правового регулирования государственной гражданской службы и регулируются не только административным, а целым комплексом норм различных отраслей права. Предмет правового регулирования государственной гражданской службы охватывает не все правовые связи, субъектами которых являются гражданские служащие, а лишь отношения по поводу ее «внутреннего устройства»: организации профессиональной служебной деятельности и управления ею, условий и порядка прохождения службы, статуса служащих.

Во втором параграфе «Типология правоотношений на государственной гражданской службе» анализируется общая структура общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования гражданской службы. Автор предлагает подразделять эти отношения на две основные группы: служебные и организационные. В свою очередь, служебные отношения делятся на три вида: государственно-служебное, служебное трудовое и служебное социальное.